试论我国食品安全监管中的吹哨人制度

2022-09-12

新《食品安全法》首次明确规定了食品安全监管中的“吹哨人制度”, 该法第一百一十五条规定:举报人举报所在企业的, 该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。该项制度规定被视为此次修法的亮点之一, 也必将对我国的食品安全监管产生重要影响。

一、吹哨人制度的理论探析

(一) 吹哨人制度的涵义

“吹哨人” (Whistleblower) 一词起源自英国警察发现有罪案发生时会吹哨子的动作, 以引起同僚以及民众的注意。由此延伸而来, 目前我们所指的“吹哨人”是为使公众注意到政府或企业的弊端, 以采取某种纠正行动的人。所谓“吹哨人”制度, 就是神秘的内部人士的爆料制度, 作为知情人能够尽早发现问题, 吹响哨声, 大幅度降低监管成本, 对不遵纪守法的企业则起到堡垒从内部攻破的作用[1]。其实, 吹哨人制度在英美国家中早已发挥了重要的作用。“吹哨人制度”的法理在于:不管举报人主观上出于何种动机, 或者为了达到何种目的, 只要举报的内容属实, 其结果在客观上有利于社会大众, 维持社会公正, 就理应得到法律的保护[2]。

(二) 吹哨人制度的价值意蕴

无论从理论层面还是从现实层面来看, 吹哨人制度都显示出极大的价值功能, 主要表现在以下方面:

1. 从宏观层面来看, 有利于拓展信息供给主体, 构建食品安全社会共治格局。

食品安全监管是一项长期复杂的系统工程, 不可能在短时间内立竿见影, 因此, 需要汇聚社会各方的合力来扭转和推动食品安全局势的良性发展。但是, 长期以来我们片面强调强化社会监督 (即外部监管) 而忽视了食品安全的内部监管。从信息论的角度来讲, 最熟悉企业内部运营情况的自然是各企业的内部员工, 因为他们在信息获取上是对称的。鉴于此, 我们需要积极探索行之有效的内部监督制度, 让更多的内部人士愿意揭发和曝光内部的违法违规行为。前国家食品药品监管总局张勇局长曾强调指出, 构建社会共治格局, 需要培育各类参与主体和参与模式, 促进主体多元化以增强社会共治的创造力;需要完善引导政策、激活利益机制, 运用市场规律催生社会共治的新活力;需要社会各方有序参与、规范活动, 以最大的理性和合作增强社会共治的聚合力。[3]所以, 企业内部的吹哨人理应成为食品安全社会共治的有益组成部分, 从而在食品安全监管中发挥自身的重要作用。

2. 从中观层面来看, 有利于提高监管效能, 降低监管成本。

目前, 我国食品安全监管点多面广任务重, 食品安全监管人员的配备严重不足, 导致食品安全监管效能较低。而且在2014年的机构整合改革之后, 食品安全的监管任务更是空前艰巨, 严重制约了我国的食品安全监管水平。有学者认为, 我国食品安全领域存在着两方面的“失灵”, 即市场调节失灵与政府监管失灵, 可以说, 市场监管失灵与政府监管失灵是造成我国食品安全事件频发的主要原因。[4]在此种情形之下, 如果我们能将食品安全的“外部监管”与吹哨人的“内部监管”有效结合起来, 就可以填补食品监管信息的真空地带, 从而可以在很大程度上矫正政府监管失灵, 为提高食品监管效能和改善食品安全形势注入一剂良药。

3. 从微观层面来看, 有利于促进规范经营, 营造诚信守法环境。

我国正处于社会转型期, 在拜金主义的影响下, 许多企业为了攫取高额的利润走上了违法生产经营之路。大量的违规企业在各种伪装之下“明目张胆”的生产经营瑕疵产品, 因为一个企业具体的内部运转经营状况如何, 置身其外的社会公众很难揭开它的神秘面纱。在众多的不法企业赚取了大量不义之财的同时, 那些正规守法的企业却在这场失范的市场竞争中处于劣势, 这就产生了不正常的“劣币驱逐良币”的现象。于是, 许多守法企业为了生存发展, 也会逐渐效仿不法企业的相关行为, 导致出现了大量丑陋的行业“潜规则” (内幕) 行为。而这些所谓的不为人知的“潜规则” (内幕) 行为往往就成为监管工作中的难点和盲点, 如果内部的吹哨人能及时举报制止相关违法违规行为的话, 必然会增加相对人的违法成本, 进而使众多的监管对象不敢铤而走险, 这对树立良好的行业形象、维护正常的市场秩序和营造诚信守法的良好氛围有极大的推动作用。

二、吹哨人制度的本土化建构

(一) 我国吹哨人制度的发展现状

在新《食品安全法》修订之前, 我国只有极少数地区尝试发挥吹哨人的积极作用, 典型例子是安徽省。[5]在新《食品安全法》修订之后, 山东省结合本地食品安全监管工作的实际情况, 制定出台了《2015食安山东吹哨人行动》, 拉开了食品安全监管的新序幕。[6]另据笔者的搜索, 不久前, 湖北省宜城市、山东省济南市、烟台市等地也建立起相关的吹哨人制度。但是, 从现有的情况来看, 我国食品安全监管领域吹哨人制度的发展尚处于探索阶段, 大部分地区仍然持观望态度。即使实施该制度的地区 (例如上述的安徽省、山东省等) 也未能有效建立起食品生产、流通、餐饮服务全过程全覆盖的吹哨人制度规定, 所以, 吹哨人制度在我国的发展仍然是任重而道远。

(二) 进一步完善我国吹哨人制度的几点设想

一是加强食品投诉举报机制建设, 为吹哨人的投诉举报奠定基础。建立高效便捷的投诉举报系统, 既可以让吹哨人规范自己的行为, 也可以实现运用法律途径保护公利和私利的平衡。新《食品安全法》第一百一十五条规定:县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话, 接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报, 对属于本部门职责的, 应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的, 应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理, 不得推诿。建立科学合理、便捷高效的投诉举报系统是倾听和解决公众诉求的第一道关口, 也为吹哨人以正当合法的渠道行使监督提供了有效的通道。实践中, 要继续做好食品安全知识的“送法下乡”工作, 让更多的社会公众了解食品安全和投诉举报的相关知识, 为培育更多的吹哨人创造条件。同时, 新《食品安全法》第一百一十五条规定:有关部门应当对举报人的信息予以保密, 保护举报人的合法权益。因此, 我们要完善相关的配套制度, 制定严密的投诉举报保密工作机制, 严格规定相关工作人员的主体责任, 确保吹哨人的相关信息不泄露。

二是要建立健全投诉举报奖励机制。新《食品安全法》第一百一十五条规定:对查证属实的举报, 给予举报人奖励。常言道:重赏之下, 必有勇夫。任何理性的社会人在从事相关社会活动时, 往往都会经过一番成本———收益的利益衡量。古时的商鞅变法为了做到取信于民, 不就采用了“立木赏金”的做法吗?所以, 在目前的情况下, 我们应该通过设立科学合理数额的奖金, 来激励吹哨人投诉举报的积极性。例如在美国, 举报奖金最高可达一亿多美元, 并且举报奖励直接来自罚金, 兑现程序简便。实践中, 各地要根据本地区的实际情况来细化量化奖金数额, 增强利益驱动, 争取在已经点燃的举报之火上添加足够的“利益之油”, 让更多的吹哨人愿意站出来揭发企业的不法行为。

三是加强对吹哨人的人身保护和就业保护。吹哨人的举报行为可能会使食品生产经营者面临较大数额的罚金甚至刑事处罚, 因此, 被举报人可能会对吹哨人及其家人进行或明或暗的报复行为。新《食品安全法》第一百三十三条规定:违反本法规定, 对举报人以解除、变更劳动合同或者其他方式打击报复的, 应当依照有关法律的规定承担责任。但是, 该条的规定较为模糊, 在实践中缺乏可操作性。如果被举报人采取“愈加此罪, 何患无辞”的报复行为, 吹哨人及其家人很难找到有效的救济途径。有学者建议将救济企业内部检举人的有关规定写入劳动法中比较合适, 将检举人权利的救济列入劳动仲裁和诉讼的范围, 规定在何种情况下不得实施不当的人事行为。[7]笔者认为此种观点较为可行, 原因在于:如果被举报人采取了表面合法实质非法的报复行为 (实践中多涉及劳动关系方面) , 通过《劳动法》及其实施条例的相关条款来进行细化规定是“名正言顺”的, 可以较为有效的保护吹哨人及其家人的就业权。如果被举报人采取了明显的、赤裸裸的侵害行为, 吹哨人则可以通过民法、刑法等法律的规定来获得救济。当然, 在后种情形之下, 笔者建议可以通过出台专门司法解释的方式对被举报人的报复行为进行从重处理, 打击不法分子的嚣张气焰, 解除吹哨人的后顾之忧。

四是发挥非政府组织 (Non-Governmental Organizations) 的积极作用。非政府组织在我国一直未得到应有的重视, 随着“小政府, 大社会”治理模式的到来, 非政府组织理应在国家治理体系中发挥重要作用。在美国, 有很多如“全国吹哨者中心”这样的民间机构, 拥有法律专家, 为吹哨人提供咨询, 全方位维护吹哨人的合法权益。[8]我们国家也应该仿效发达国家的做法, 建立起中国特色的民间组织, 为吹哨人提供法律咨询、维权甚至公益基金等方面的帮助, 为吹哨人制度的长效发展保驾护航。

“一个中央政府, 不管它如何精明强干, 也不能明察秋毫, 不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点, 因为这样的工作超过了人力之所及。”[9]尤其是像我们这样一个有着十三亿多人口的泱泱大国, 要想解决好食品安全监管问题, 仅仅靠政府及其监管部门的力量是远远不够的。通过切实有效的体制机制来唤起更多的社会良知, 号召更多的社会公众参与到食品安全监管中来, 真正构建起食品安全社会共治格局应是解决我国食品安全问题的有效途径和必由之路。

摘要：新《食品安全法》第三条以成文法的形式确定了食品安全社会共治的基本原则, 可见在食品安全监管工作中任何人都责无旁贷。吹哨人作为食品企业生产/经营活动的参与者、企业内幕的知情者, 理应在食品安全监管中发挥自身的重要作用。我们应该从建立健全投诉举报体制机制、提供人身及就业等方面的保护、完善奖励激励机制、发挥非政府组织的作用等方面来保障吹哨人的权益, 力争让吹哨人这一群体早日释放应有的正能量, 从而为食品安全形势的良性发展寻求切实可行的路径。

关键词：食品安全,监管,吹哨人,制度保障