我国能源可持续发展论文

2022-07-03

中国的最大特点是人口众多。因此，尽管人均能耗远低于一些发达国家，但能源需求总量大，加之中国以煤为主的能源结构不良，且能源效率低，对生态环境的破坏日趋严重。基于我国能源、生态环境存在的问题，提出五大战略建议，前三个称为三种概念的绿色能源。第四个是针对我国能源缺口，提出加强国内资源勘探，利用国外资源做补充。第五个战略是加强生态保护，建设生态文明。今天小编为大家精心挑选了关于《我国能源可持续发展论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

我国能源可持续发展论文篇1：

我国能源可持续发展的税收政策思考

摘要：税收政策是政府筹集财政资金，干预、调控经济的重要工具之一，在促进能源可持续发展的过程中发挥着不可替代的作用。以能源可持续发展为目标制定的能源税收政策主要是为了弥补市场缺陷，纠正传统不合理的经济发展模式，形成节约能源、保护环境的政策导向。同时我们应将理论与现实相结合，对我国目前与能源发展有关的税收政策进行总结，完善我国能源可持续发展的税收政策。

关键词：税收政策；能源；可持续发展；能源税

作者简介：陈妮(1981—)，女，武汉人，西南财经大学博士研究生，主要从事产业结构理论与实践研究；张怀雷(1976—)，男，安徽阜南人，贵州财经学院财税学院副教授，主要从事财政理论与实践研究。

能源是一个国家重要的战略性物资，在人类生存和社会发展中发挥着独一无二的作用。维持经济运转离不开能源，维护国家安全离不开能源，推动可持续发展更离不开能源。我国是世界上最大的发展中国家，能源供需不平衡、能源结构不科学、能源消费不节约、能源利用低效率、能源安全缺保障等问题越来越突出，已经严重制约了我国可持续发展能力。税收作为国家宏观调控的重要工具，比其他经济手段更能有效地促进能源可持续发展。从能源税收政策的实践看，很多国家在经济发展的过程中都高度重视能源问题，能源税收方案层出不穷。研究税收与能源可持续发展的关系，结合优化我国税制的总体方向，对具体能源税收政策做出调整和完善是一个有现实意义的课题，这无疑将为税收制度改革的发展注入一份新鲜的血液。

一、我国能源税收政策现状

能源为经济社会正常运转提供动力，同时，能源的承载力也制约着经济的发展。翻开我国的税制规定，围绕能源的税收政策被写进了不同税种之中，减免与抵免结合，奖励与惩罚分明，形成了鲜明的政策导向，在节能减排、降低污染、改善能源消费结构、加强环境保护等方面发挥了积极的作用。归纳起来，这些能源税收政策主要体现在以下几个税种的政策规定中。

　1.在增值税的税收政策中，对于电力(二次能源)有多项规定。第一，减半征收政策：对有风力发电及煤研石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策。第二，即征即退政策：对属于生物质能源的垃圾发电、对部分大型水电企业实行增值税退税政策。第三，先征后退政策：为支持核电事业的发展，统一核电行业税收政策，国家税务总局于2008年发出《关于核电行业税收政策有关问题的通知》，做出对“核力发电企业生产销售电力产品，自核电机组正式商业投产次月起15个年度内，统一实行增值税先征后退政策，返还比例分三个阶段逐级递减”等规定。第四，简易计算办法：对县以下小型水力发电单位生产的电力，实行按简易办法计算缴纳增值税。

2.我国近几年对消费税政策的调整变化不断。自2006年4月1日起，石脑油、润滑油、溶剂油、航空煤油、燃料油等成品油被纳入消费税征收范围。同时，按照新的国家汽车分类标准，细化小汽车税目，进一步分为乘用车和中轻型商用客车两个子目。其中，乘用车排气量由小到大依次采用3％、5％、9％、12％、15％和20％六档税率；而中轻型商用客车统一适用5％税率。2008年，国家税务总局再次发布通知，在2006年调整的基础上，将乘用车排气量等于或小于1.0升的税率从3％降低到1％；将乘用车排气量在3.0升到4.0升之间的税率从15％提高到25％；将乘用车排气量超过4.0升的税率从20％提高到40％。2008年年底，国家税务总局发布了《提高成品油消费税税率》的通知，纷纷提高消费税税目下的无铅汽油、含铅汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、航空油、燃料油的消费税单位税额。

3.新企业所得税法自2008年1月1日开始实施后，财政部、国家税务总局、国家发改委先后联合公布了《节能节水专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》、《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》等。结合新版目录，所得税法中规定：对于企业自2008年1月1日起购置并实际使用列入目录范围内的环境保护、节能节水和安全生产专用设备，可以按专用设备投资额的百分之十抵免当年企业所得税应纳税额；企业当年应纳税额不足抵免的，可在不超过五个纳税年度的时间内，向以后年度结转。对企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目(如电力项目)的投资经营所得和企业从事规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以享受“三免三减半”的优惠待遇，即从项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起，免征第一年至第三年的企业所得税，减半征收第四年至第六年的企业所得税。

4.为了保护国有资源合理开发利用和调节级差收入，现行资源税中规定了对原油、天然气、煤炭这几类能源资源的征税内容。资源税采用从量、定额的计算方法，其中原油的单位税额在每吨8元至30元之间，天然气的单位税额在每吨2元到15元间，煤炭的单位税额在每吨0.3元至5元。具体适用哪档税额，由财政部与国务院有关部门根据纳税人状况在规定幅度内确定。总的原则是资源条件好的，税额相对高一些；资源条件差的，税额相对低一些。对东北老工业基地的低丰度油田和衰竭期矿山，税额可适当降低标准，降低的幅度控制在百分之三十以内。另外，如果企业参与同境外合作开发油气田或者本身是从事海洋油气田的企业，则不作为资源税的纳税人。

5.出口退税方面，自2004年实行改革后的新机制以来，为限制高污染、高能耗产品出口，国家陆续出台了一系列以调整出口退税率为核心的出口退税政策，并取消了部分资源性产品的出口退(免)增值税和消费税的政策，其中就将原油包括在内。

上述这些税收政策中，以一系列税收优惠政策为典型代表的政策我们可以将其统称为正向激励的能源税收政策，这些税收优惠政策的设置是政府为实现能源战略的必要手段之一。另外还有一些以逆向限制为特征的能源税收政策。限制性能源税收政策通过对能源的相关环节征税，将外部成本的价值考虑在市场价格之中，引导公众根据实际需要节约使用能源，减少不必要的浪费。逆向限制的能源税收政策更多体现在消费税、资源税的税收政策中。

二、我国能源税收政策在实践中存在的问题

政府是我国能源税收政策的制定主体，政府可以通过税种、税率、税收优惠等政策手段发挥税收政策在促进能源可持续发展中的作用。但是，面对日趋严峻的能源供应形势与环境状况，面对经济社会可持续发展目标来说，上述税收政策措施所发挥的作用还远远不够。

1.能源税收政策比较分散，缺少独立的能源税种

一方面，能源领域涵盖范围广，体系庞大。在我国现行的税收政策中，虽然已经体现了对能源问题的关注，但相对于复杂的能源系统来说只是冰山的一角，能源有关的政策数量较少，还存在很多空白需要补充，并且穿插于不同的税种之间缺乏系统的索引和归纳。因此，不同的规定往往各自为政，很难去顾及政策布置间

是否协调、是否统一、是否存在矛盾，税收的调控作用在无形中被削弱，可能影响预期的效果。尤其是一些和能源可持续发展不符的规定还没有调整。另一方面，我国的税制结构中，没有任何一个税种的设立直指高耗能、高污染的行为和产品。如果设立一个专门的能源税，那么其税收收入可以形成专项基金，将其用在节能减排、环境保护等领域，以及新技术研发、新产品推广等项目上。对能源税的严格征管，可以形成对能源消耗行为和损害环境行为的有效监督，税收对能源可持续发展的调控措施更加完善，力度更加到位。

2.对节能、环保的要求体现不够

税收政策对能源消费节约化的特殊调节，更多的是依靠消费税的力量。以油品零售价格举例，油品的零售价通常包括不含税的基本价和税收两部分，基本价部分重在发挥市场“看不见的手”的作用，税额则体现政府“看得见的手”的调控职能。但我国应税汽油、柴油的税率标准始终较低，使其价格大大低于国际市场的水平。根据2008年11月统计资料，我国汽油含税零售价格为5.92元，在四十三个国家中排名第二十九位，比样本国家加权平均价格7.83元低1.91元，处于中下等水平；柴油含税零售价格为5.99元，在二十九个国家中排名二十四位，比样本国家油价的加权平均价格8.43元低2.44元，同样处于中下等水平。这种税价较低的模式，如何能体现税收对能源消费的调控力度，如何能提高能源使用的效率。

3.保证能源安全方面的税收政策十分欠缺

石油战略储备体系关系着国家能源安全的大局。目前我国已经确立了以政府石油储备、企业义务储备和商业石油储备为来源的战略石油储备体系。石油储备成本包括储备设施的一次性投入、石油采购资金、运行维护费用等，动辄就要达到上亿元，尤其对私人企业来说不堪资金重压实属十分正常的情况。目前我国战略石油储备体系建设刚刚起步，税收政策还远不到位，除了在营业税、城建税、土地使用税、印花税中有对第一期国家战略石油储备基地建设项目的免税规定外，其他保障能源安全的税收政策仍十分缺乏。因此，面对较高对外依存度及复杂的国际石油进口形势，迫切需要配套的税收政策助一臂之力。

三、完善我国能源税收政策的建议

目前我国现行税制中尚没有针对能源开征专门税种，虽然有一些与能源相关的税收政策，但也只是包含在增值税、消费税、企业所得税、资源税等税种上，能源税收政策设置同能源可持续发展战略仍有多方面的不协调。如何进一步完善能源税收政策，更好地发挥其助推器的作用，本文认为应该从以下几个方面人手。

1.增值税政策方面

对增值税政策的调整，应以增值税的中性特征为立足点，即：在完善增值税中有关能源的税收政策时，慎重考虑如何设置税收优惠，尽可能减少对增值税正常运行机制的偏离，尽可能减少给日常征管带来不必要的麻烦。为了使能源税收优惠发挥实效，对能源优惠目录要结合能源技术发展及时更新，并根据技术特点考虑优惠设置的最宜期限。化石能源使用给环境带来的负外部效应已经构成我国能源发展的一大困扰，针对这一困境，在增值税税收优惠选择上，应倾向于与化石能源相比一直处于劣势的可再生能源及其相关项目，比如一些进入市场化阶段不久、生命力比较脆弱的风力发电、小水电项目。

2.所得税政策方面

企业所得税是对企业的生产经营所得和其他所得征税，因其税源范围广、作用直接，对经济和社会生活影响往往比较深刻，所以借助所得税政策的调节效果较好。对企业所得税政策的完善，应突出对各种税收优惠方式的灵活运用，正向激励与逆向限制双管齐下。一是对可以采取加速折旧方法的企业做出进一步细化规定；二是扩大所得税减免范围；三是对能源产品生产、研发规定税前不得列支及允许加计扣除的费用。

3.资源税政策方面

我国自1984年起正式开征资源税，资源税的收入规模始终不大，虽然在逐年递增，但占税收总收入的比重一直不高。在现行资源税税收政策中，保护资源的意图并不明显。因此，资源税收政策的完善可以从以下几方面考虑：一是改革现行的计税依据，将按销售量或自用数量计征的方法，改为按照开采数量或生产数量计征，这一变化能够约束企业肆无忌惮、乱开乱采的行为，有效杜绝浪费。二是针对税目中涉及能源资源的计税标准做出调整，可再生能源的单位税额应低于非可再生能源的单位税额，稀缺能源的单位数额大于普通能源的价格，同时在价格中根据不同能源资源对环境污染的严重程度而制定征收标准。

4.燃油税政策方面

从2009年1月1日起，我国成品油税费改革正式实施。按照方案设计，燃油消费税从量征收，多耗油多污染从而多交税，少耗油少污染从而少交税，有利于我国节能减排的目标实现。从未来发展看，首先，其征收税率有待进一步提高。世界上除少数产油国以及美国因特殊考虑而对燃油征收较低的税负之外，大多数国家或是出于对降低能源对外依存度的考虑，或是出于对工业化发展重要时期石油消耗量较大的考虑，都对燃油税规定了相对高的水平。对于我国来说，也应考虑在条件成熟时逐步提高燃油税负。其次，燃油税开征后，税收政策的运用要更加灵活化。可以对一些特定行业、特定群体制定一些减免税政策，并且应根据油价的变化，及时调整燃油税税率。

5.进出口税收政策方面

对我国来讲，能源约束是一个长期的过程，应从战略和全局的高度，全面认识国家的能源进出口战略，基本思路是限制能源出口，鼓励能源进口。进口关税应坚持具体问题具体分析的原则，对不同情况做出不同的政策规定。出口退税政策具有能够直接影响出口货物规模和结构的优势，体现市场手段所无法比拟的功效。今后应继续注重发挥以国家为操作主体、出口退税非中性的宏观调控力度，利用征税率与退税率之间存在的差异进行有意识地干预，使政策在能源产业不同产品间做出倾斜，辅助国家能源战略目标的实现。

6.开征能源税

如何设计能源税的税收优惠政策，本文有以下几点考虑。第一，能源税税收优惠的范围应谨慎选择。为了调节煤炭、石油、天然气的使用，促进节约和环保，能源税税收优惠一定要对不同特点的产品进行细分，哪些产品能够优惠，优惠力度能有多大都需要仔细的测算。优惠过多很可能掩埋了能源税的开征意义。第二，同样的能源，开采条件越差，纳税人成本越大；同样的价格，生产者当然都愿意在开采条件好的地方作业。这样很容易造成条件好的地区能源被重复开采、过度开采，而条件差的地区则无人问津。所以，应根据能源开采条件的不同规定优惠政策。第三，对进出口的能源产品，可以结合出口退税的目录选择，属于鼓励类的产品享受比限制类产品更优惠的政策。第四，从加强国家能源安全、调控能源对外依存度、建立能源战略储备的角度，如果该能源产品是为国家提供战略储备，可以考虑全额免征能源税；如果该能源产品是用于商业储备，那么可以在一定范围内免征能源税。这样，能更好地发挥能源税调节能源供应的积极作用，有利于保障能源安全。

参考文献

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[2]国家税务总局，税收法规库——消费税[0L].http：//202.108.90.146/guoshui.

[3]陈清泰，中国可持续能源与税收政策研究[C].北京：中国民航出版社，2006:210-216.

[4]关于税收占油品零售价格比重的国际比较[OL].http：//news.xinhuanet.com.

[5]范宝学，促进我国节约能源的税收政策取向[J].税务与经济，2008，(2)：28-30.

责任编辑：孙立冰

作者：陈妮张怀雷

我国能源可持续发展论文篇2：

五大战略推进我国能源可持续发展

战略一：节约能源，提高能源效率，是一项巨大、廉价的优质能源，是零污染的绿色能源，也就是把节能作为一种能源。节能怎么是绿色能源呢？我们把很多能源浪费掉了，现在通过节约拿回来，这就是一项巨大的、廉价的优质能源，所以节能是零污染的绿色能源。

关于如何节能，有四点建议：一是转变观念。真正落实国民经济又好又快的发展目标，而不是又快又好，确立科学发展才是硬道理的观念。二是构建节能的制度体系。需要有力的“节能法”和执行措施，使节能走上法制轨道，并深入人心，切实落实新型工业化道路的方针。三是构建以技术保障体系为支撑的节能、高效的生产体系，转变增长方式。调整产业结构、发展循环经济、推行低能耗建筑、发展新型节能减排汽车、推广节能灯、LED等。我们不能满足单位面积能耗达到国际一般水平，中国人多房子多，必须让自己的单位面积能耗低于国际平均水平才能持续发展。每年全国的照明大约需3000亿kW·h电，如果都改用节能灯，可以节约1000亿kW·h,比长江三峡每年发电800亿kW·h都要多。四是构建节约型消费体系。在全社会倡导适度的物质消费、丰富的精神追求的生活方式，要越来越多的国人有这样的共识，富裕不等于奢华和奢侈。

战略二：多元发展，加快可再生能源和核能发展，改善能源结构。从大规模运用昨日阳光，过渡到大规模运用今日阳光，这是世界能源发展的必由之路。我国可再生能源资源丰富，一部分技术已日趋成熟，包括水电、风能、太阳能在内的可再生能源早晚会成为我国的替代能源、主流能源之一。水电有发展潜力，风力发电是目前我国最具有大规模产业化前景的可再生能源，2020年装机容量有望达到3000万kW～8000万KW。

我国太阳能资源丰富，可利用率大。我国的太阳能热水器使用率世界第一，太阳能热利用占了全世界的70％；太阳能还能通过光电效应来发电，发展太阳能电池。

此外，还有生物质能源，发展方向包括沼气、生物质发电、生物乙醇、生物柴油等。垃圾燃烧发电或以其他方式资源化也是一个重要的方向，是我国今后发展的一件大事。

目前，我国已明确了积极发展核能的方针。核能不属于可再生能源，但是一种洁净能源，到2020年可以占到电力的4％。

战略三：大力推进煤的洁净化技术，使煤这个黑色能源绿色化，使这个可爱又可恨的黑煤老大，变成人类绿色的好友。洁净手段一是目前火电站推广的脱硫、脱氮技术等；二是提高燃煤效率，加强超临界和超超临界火力发电技术应用，淘汰落后的发电机组；三是加强循环床煤燃烧技术的研发和推广；四是研发碳捕捉及封存和整体煤气化联合循环技术及二者的结合，这是值得我国科研人员和企业努力去做的事情。煤的洁净化利用有多种技术途径，需要更有力的研发推广措施，制订具体定量的发展目标。

战略四：加强国内资源勘探，利用国外资源作补充。我国现在探明的可采石油储量有30多亿吨，但专家预测的储量在150亿吨以上，勘探潜力大。同时，加大天然气和煤气层开发对改善能源结构、减少生态环境污染和安全生产都有重要意义。为满足我国经济发展的巨大需求，还必须适当进口，利用国内外两种资源。

战略五：加强生态环境保护，建设生态文明。从一个号令自然的主人，到一个善待自然的朋友，是一次人类意识的深刻觉醒，也是一次人类角色的深刻转变。环境友好型社会要在生态文化的支撑下，实现经济与生态环境的双赢，实现社会经济活动对生态环境的负荷最小化，将其控制在资源供给能力和环境自净容量之内，形成良性循环。十七大提出生态文明理念。生态文明的三个重要特征是：较高的生态环境保护意识；可持续的经济发展模式；卫生保健体系和公正合理的社会制度。生态文明是人类文明发展的新形态、新阶段。

我国能源可持续发展论文篇3：

关于促进我国新能源可持续发展的思考

摘要：近年来，我国新能源发展成就为世界瞩目，但并网困难使其可持续发展面临严重挑战。本文分析了新能源并网难的多种原因，提出了从发展思路、战略规划、体制、政策、技术等多方面解决并网问题的对策，建议深化电力体制改革，采取分散开发和集中开发并举模式，统筹规划新能源开发与电网建设，实施效率优先的补贴政策，提升新能源消纳的技术水平，加快解决困扰新能源发展的这一突出问题。

关键词：新能源；可持续发展；并网；电力体制改革

一、我国新能源发展成绩突出

近年，我国颁布实施《可再生能源法》，提出了到2020年非化石能源达到能源消费15%的目标，将新能源作为七大战略性新兴产业之一。在政策扶持下，凭借资源和制造成本优势，我国迅速成长为全球新能源产业大国，实现了可再生能源技术、市场和服务体系的突破性进展，为可再生能源规模化发展奠定了重要基础。

我国风电装机以突飞猛进的速度增长，风电装备制造业已经成为具有国际竞争力的优势产业。2006-2011年，我国新增风电装机5000万千瓦左右，实现了从200万千瓦到5000万千瓦的巨大跨越，用5年半时间走过了美国、欧洲15年的发展历程。2012年6月，我国并网风电达到5258万千瓦，超过美国跃居世界第一。我国已初步形成覆盖风电设计、装备制造、建设运行的完整产业链，风机平均造价下降40%左右，风电场建设平均造价下降20%左右，成效十分显著。此外，风电装备制造业已经成为具有国际竞争力的优势产业之一，部分风电机组制造企业进入全球前十强。

太阳能装机快速增长，已成为世界光伏电池制造大国。2000年以来，我国光伏发电装机容量累计增长110倍，年均增长54%。2011年，并网太阳能发电装机容量达到214万千瓦，一年增加7倍多，成为全球发展最快地区。在国际市场拉动下，我国10多年来光伏电池生产能力快速增加，产业技术水平不断提高。2011年，我国光伏电池产量达到2000万千瓦，占到全球光伏电池产量的60%以上，形成了从晶体硅提纯、电池生产、组件封装、系统集成等完整的光伏产品制造产业链，成为名副其实的光伏电池制造大国。

二、弃风限电使我国新能源发展面临重大挑战

由于种种原因，新能源并网消纳困难，一些风能、太阳能重点发展区域弃风、弃光、限电现象严重，使我国新能源发展面临重大挑战。

当前风电弃风限电严重。自2010年开始，我国风电弃风和上网难问题日益突出，成为社会各界关注焦点。2011年，全国风电弃风比例在10%左右，部分风电基地弃风20%左右，个别地区高达40%。除弃风外，一些地区还存在着风电上网难问题，有的项目风机建成后并不了网，有的项目并网后上不了网。风电弃风和上网难问题不仅直接降低了风电企业的经营效益，而且造成社会投资浪费，并影响到风机设备制造和施工产业。2012年以来，风电弃风现象更加严重，风电企业经营困难进一步加剧，风电行业对可持续发展的要求和呼声日趋强烈。

风电后续消纳能力不足。由于内蒙古、黑龙江、吉林、甘肃等风电大省本地风电消纳能力不足，外送通道不畅，限电范围和严重程度不断加大，风能开发和利用效率大大降低。为避免限电形势进一步发展，国家采取了控制“三北”一线地区风电发展规模和速度的政策，这导致全国风电增长速度大幅下降。2011年以来，国家将风电发展的重点放在了山西、陕西、宁夏、河北、辽宁等电网接入相对较好的“三北”二线地区以及东南沿海、内陆低风速地区，预计2014年之前每年尚可维持1500万千瓦左右的新增并网规模。但是，在现有电力市场运行体制下，“三北”二线地区的电网可继续接入的风电容量是有限的，而沿海地区和内陆低风速地区省份受风资源总量、土地利用规划、环境影响、风电开发成本限制，可经济开发的风电规模也不大。因此，基本可以得出结论：如果2014年之前“三北”地区并网与消纳问题处理不好，则“十三五”期间我国风电将面临可持续发展的严重挑战，并将影响我国2020年节能减排目标的完成。

太阳能发电出现弃光现象。2012年以来，随着2011年底建成的大量太阳能光伏电站投入运营，我国太阳能发电装机第一大省青海已出现太阳能弃光现象。但与此同时，仍然有大量太阳能电站在建设过程中，国家还将继续规划开工建设更多的太阳能电站。有理由擔忧太阳能发电可能会重蹈风电覆辙。

三、多因素导致我国新能源弃风限电

导致新能源弃风限电的原因是多方面的，有发展思路、战略规划、体制、政策、技术等多种因素。

发展思路原因：分散式能源集中式利用的困境。间歇性、随机性和稀薄性的特点决定了风电、太阳能发电宜采用分散开发、分散利用的发展思路，就近接入中低压电网，就地、就近消纳，世界上新能源利用率高的国家莫不如此。例如北欧诸国，风电机组星罗棋布、三三两两，还有许多是单台接入20千伏～10千伏以及电压等级更低的电网，大都直接接到供电系统。德国光伏发电容量2011年底达到2300万千瓦，与我国三峡水电站装机规模相当，基本都分散地建在用电户屋顶，分布式接入系统。我国对新能源采用了“大规模—高集中—远距离—高电压输送”的开发模式，而这种模式必然带来并网和消纳的问题。为远距离输送风电光电，需要层层升高电压而配套新建一系列高压、超高压甚至特高压输变电装置，长距离线损和层层变损对输电经济性影响颇大，对整个大系统，特别是对受端电网安全运行和电能质量也会带来较大负面影响。而目前提出的“风火打捆”输送方式，还需要配套建设大量价格昂贵的抽水蓄能电站。因此，通过建设大规模风电外送通道、进行跨区域消纳面临一系列技术和经济问题。

战略规划原因：新能源电力规划与电网建设脱节。从国际经验看，新能源发展领先的欧盟国家在新能源发展方面都有清晰的战略规划，并以法律或政策的形式明确。近年来，我国新能源电力的高速发展与电网建设不协调，与调峰电源建设不配套，电力外送通道不畅，电网局部环节产生“卡脖子”现象。黑龙江依兰地区、吉林通榆地区、内蒙古锡盟灰腾梁地区与乌拉特中旗川井地区、甘肃酒泉地区、辽宁北部地区等，受电网网架送出能力影响，风电被限出力。此外，企业、地方政府的风电发展规划与国家规划不协调，项目开发布局和建设时序调控困难，电网调峰、调频电源建设激励政策不到位，这些问题也导致风电在并网、送出、消纳、安全等方面积累的矛盾越来越突出。我国太阳能发电的发展政策和开发管理模式基本与风电类似，虽处起步阶段，但已显过热苗头，如不及时调整政策，可能重蹈风电覆辙。

管理体制原因：现行电力法和电力体制制约新能源发展。按照我国现行电力法，供电营业区只能有一个供电主体，新能源电力都必须经升压后通过大电网进行统一输送，而在发达国家非常普遍的自发自用式的分布式屋顶光伏发电、小规模风力发电、分布式天然气多联产电站，在我国尚未得到法律和体制上的许可。按照我国现行电力体制，电网企业的收入仍然是全部来自发电环节与终端销售环节之间“价差”。新能源“自发自用”一度电，将直接导致电网企业减少一度电的价差收入。并且，风能、太阳能的发电成本高，上网价格高，却按统一的终端价格销售，也导致电网企业的利润空间缩小。因此，在应得收入及其保障机制尚未落实的情况下，电网企业接受分布式新能源电力的意愿不足。当前，我国光伏产业遭受欧美“双反”调查，海外市场剧烈收缩，启动国内市场势在必行。而国内市场能否启动，关键则在于分布式能源发展的体制障碍能否破除。

政策激励原因：补贴政策缺陷带来了新能源投资的不当激励。新能源发展初期离不开政府补贴，但必须科学适度，讲求效率。2011年，与光伏电池快速降价的市场走向相反的高额补贴政策出台，加上地方政府的项目核准权限，两项因素迭加，引发西部数省区光伏发电脱离中长期规划和电网建设衔接的“大跃进”式建设热潮，电网企业措施不及，大量抢建的光伏电站陷入“窝电”的尴尬境地。当前，我国对新能源企业的补贴政策对效率兼顾不够：一是政策显反向激励效果。由于政府部门只按企业申报的成本进行审批，容易造成“高成本高补贴，低成本不补贴”，这不但没有充分体现鼓励先进的政策初衷，反而加大了发生道德风险的可能。比如，有的企业不再努力控制成本，“骗补”现象不乏其中，同时也带来了电站寿命短、监管难度加大等问题。二是补贴数额往往跟不上技术进步和市场供需所产生的成本变化，2009年甚至出现过政府补贴金额高于屋顶光伏工程整体造价的失误。这样的补贴方式收到适得其反的效果，很容易造成国家财产的损失。

技术标准原因：新能源电力的系统调峰能力差，接网与调度运行的技术难度大。风电、太阳能发电具有随机性、间歇性、波动性的特性，受自然条件如风力、光照变化的影响，不论日内还是短时间内出力曲线变化都非常大，功率预测难度大。大规模集中接入和并网不仅易对电网的电压和频率带来冲击，增大電网调度和运行管理难度，而且需要电网加大调峰调频能力建设，增大电网系统备用和调峰成本。此外，风电并网标准制定工作滞后，标准体系还不完善，也影响了风电的接入并网。

四、深化改革，多策并举，促进我国新能源可持续发展

优化布局，分散开发和集中开发并举。贯彻落实可再生能源发电量全额保障性收购的法律规定，科学分析和确定各层级电网接受和消纳风电、光电的比例。按照充分消纳，基本杜绝弃风、弃光，分散和集中并举，大中小型电站同步的原则，确定风电、太阳能发电的开发布局。合理把握各地区风能、太阳能开发节奏，在弃风、弃光现象明显和严重的地区，暂缓核准和建设新的风电、太阳能发电项目，提高已建成电站的利用小时数，最大限度地提高本地区消纳能力。适当提高太阳能、风能资源条件较好、电网设施坚实的沿海、南方以及内陆的电力负荷区的消纳潜力。

统筹规划，实现新能源与电网协调发展。加强新能源与电网、新能源与调峰电源的统一规划，统筹新能源开发与市场需求，建立新能源基地与电网工程同步规划、同步投产的有效机制，扩大新能源消纳范围。打通局部地区电网送出瓶颈，针对“卡脖子”的局部地区采取建设风电汇集站、扩容输电线路、扩容主变容量等措施，解决单纯由于电网网架薄弱原因导致的风电限出力问题。

深化改革，破除可再生能源发电上网的体制机制障碍。第一，修改电力法相关规定，鼓励新能源“分散上网，就地消纳”，构建有利于分布式能源发展的法律和政策体系。第二，深化电力体制改革，改革电网企业盈利模式，建立公开透明、竞争有序的电力市场机制，为提高能源利用效率、促进新能源发展提供体制保障。第三，尽快实施可再生能源配额制，明确地方政府、电网公司、电力开发商开发、利用和消纳新能源的职责和义务，从体制上重点解决电网企业接纳风电的积极性问题。第四，建立分布式能源电力并网技术支撑体系和管理体制，鼓励分布式能源自发自用，探索多余电力向周边用户供电机制。

完善政策，采取有利于新能源发展、符合效率原则的补贴措施。政府补贴政策必须贯彻效率原则，形成以政府阶段性适度补贴为基础的良性循环，尽可能减少因发展新能源给国民经济带来的负担。一是在新能源具有一定竞争力后，补贴政策应适时退出。二是要考虑成长性，对商业化新能源项目补贴的对象应是已经具有成长性的技术，且能够通过自身技术进步和商业化规模扩大不断降低成本的企业。三是补贴要紧扣实际发电业绩，建议将“事前装机补贴”改为“事后度电补贴”，矫正重建设规模、轻发电量的片面思想。

多面着手，提升我国新能源消纳的技术水平。一是电网企业已推行了低电压穿越、无功补偿等风电场接入电网技术，建议根据实际运行效果，总结完善后加以推广。二是提高系统调峰与消纳能力，加快调峰调频电源建设，提高系统运行灵活性。三是加快智能电网建设，为更多地接入风电、光伏发电等新能源提供技术平台。四是积极探索新能源储能技术，提高经济性，为多种新能源的综合开发、提高新能源利用率、打捆外送奠定基础。

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