美国能源监管对我国能源监管体制改革的启示

2022-09-11

一、美国能源管理体制

美国是化石能源的生产和消费大国。为满足其经济发展的需求, 美国非常重视本国能源监管和立法工作。从20世纪30年代起, 美国便开始能源监管立法, 经过不断改革调整, 最终形成如今的能源管理体制。

(一) 实行政监分离, 分别设立能源主管部门与监管部门

能源部 (DOE) 是美国的能源行政管理机构, 主要对能源进行行政方面的管理, 负责能源领域方针政策的制定与具体实施。搜集、分析和研究能源信息, 对油气资源开发、储运等环节分析等都是能源部的具体任务。能源部的使命在于运用最新科技应对在能源、环境和核辐射的挑战以保证美国的安全和繁荣。[1]联邦能源监管委员会 (FERC) 是监管部门, 虽然是一个独立的监管机构, 但是在行政上隶属能源部。委员会负责对联邦政府实施能源方面的职权进行监管, 并监督能源法律政策的实施, 确保能机制有效运行。

(二) 实行联邦政府与州政府分级监管的监管方式

美国联邦与州政府实行分工监管。各州政府按照本州相关法律设置了地方能源监管机构。DOE、FERC以及各州能源主管部门、监管机构都按照法律明文规定, 在各自的权限内行使法律赋予的权力。上下级之间仅具有行政上的隶属关系, 实质上在涉及具体职权时却各自为政。但是实践中为了更好地行使监管权力, 也经常有联邦政府与州政府建立协作关系的现象, 从而有效地避免了漏管和权力交叉等问题。一些联邦监管法律政策的制定也需要州际参与, 确保公正合理, 从而最大限度地维护国家及个人利益。这种分级监管的形式适应美国能源管理方式, 是能源大国实现能源合理监管的有效策略。

(三) 建立完备、系统的能源监管法律体系

美国在长期发展中形成了一套从政策制定到程序履行都比较严密的能源监管法律体系。现今美国参照的能源监管法律主要是《天然气法》, 除此之外, 也制定了比较完备的反垄断法律法规。《菲利普斯决议》、《天然气政策法》、《联邦能源委员会436号令》、《放松井口管制法》等也都是能源监管机构依法行事的主要的法律法规。[2]通过法律手段规范能源领域, 对能源行业进行有效管理, 能够有效地限制垄断行为, 为企业公平竞争提供法律上的保障。

二、我国能源监管体制存在的问题

我国是处于工业化过程中的能源需求大国, 能源短缺将是一个长期问题, 需要对能源进行合理监管。虽然我国已比较重视能源管理, 但依照目前形势来看, 我国能源监管体制依然存在许多问题。

(一) 法律体系不健全

能源监管必须以有法可依为前提。我国自建国虽然多次涉及能源体制改革, 但是我国能源体制改革一个比较明显的特征是依据国务院的决议进行, 从根本上缺乏法律基础, 这也导致能源管理机构与监督机构职权行使权力时无法可依, 使能源管理机构从根本上不具有权威性和稳定性, 导致能源监管工作长期处于一种混乱局面之下。

(二) 管理机构级别低且分散

能源管理机构是能源管理的主体。我国的能源管理部门是能源委员会, 主要负责制定能源发展的战略方针, 实现能源的优化配置。这也是我国能源管理的最高部门。但是目前我国的能源主管部门管理模式比较低, 能源管理模式比较分散, 勘探、开发、生产等各个环节的管理都分布在相应的政府部门, 缺乏进行统一管理的能源管理机构, 各地方之间的能源监管很难达到统一标准。

(三) 上下级监管职权不明

美国实行联邦政府与州政府分级监管。联邦与州政府之间不具有上下级领导关系, 各自根据自己的职权进行能源监管, 同时又相互合作。我国在中央设有能源监管委员会, 地方能源监管机构设立以及职责却不是很明确。我国是一个能源大国且地域广阔, 如果仅靠中央能源监管机构进行能源监管, 显然很难进行全面有效的监管。除此之外, 各省发展状况不一, 能源行业发展不平衡, 进行统一监管也存在一定难度。

三、完善我国能源监管的相关建议

目前, 我国能源问题十分严峻, 进行能源监管体制改革依然是一项艰巨且复杂的任务。需要把握能源政策发展方向, 从立法上使能源监管有理有据, 优化能源监管机构, 实现能源监管和立法市场。

(一) 建立并完善我国能源管理法律体系

优化我国能源管理, 必须以立法推动能源管理体制改革, 建立和完善能源管理的法律制度。必须进行能源水平的立法, 制定相应的能源法。不仅要制定一个全面、宏观、系统的能源法, 还需要弥补石油天然气、地热、核能等领域的立法空白, 制定相应的单行法律。同时要加快修订《电力法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《节约能源法》等, 尤其要强化其中的法律责任, 加大处罚力度。[3]最终形成一套以能源法律为核心, 其他单行法互相配套、相互协调、相互支持的能源法律制度。根据地方的具体情况制定地方性能源法律法规管理地方能源行业也是立法的重要内容。这样能使能源管理法律覆盖能源的各个领域, 从根本上避免政府无法可依、企业地位难以确定的局面, 为能源机构履行责任提供制度保障。

(二) 设立能源管理机构与监管部门, 调整能源管理模式

首先, 需要设立一个科学的能源管理机构, 合理调整能源管理模式, 使能源管理机构处于较高的行政位阶, 保证能源管理部门对其下各部门以及地方能源管理部门进行统一集中管理, 使能源管理部门不受其他部门干涉, 在保持其独立性的基础上与其他部门相互合作。此外, 需要明确能源管理机构的职能, 除了负责制定国家能源政策、战略方针, 监管市场运行外, 还负责统筹与协调其下各能源部门, 保障能源行业正常运行。

其次, 需要设置独立的能源监管机构。能源监管部门主要针对能源市场进行监管, 应当具有独立的法律地位, 处于能源管理机构外部, 以确保能够独立行使职权, 对能源管理机构发布的方针、政策以及具体运行进行有效监管。应当调整我国的能源监管模式, 效法美国的“政监分离”监管模式, 使能源管理机构与监管部门互相分离又相互协调, 共同进行能源治理。条件成熟时, 地方以及能源各个领域也应当设置能源监管部门, 建立专业的、独立的、全面系统的能源监管系统网。

(三) 设立分级监管, 相互协作的监管方式

美国联邦政府与州政府分级监管方式值得我们借鉴。我们应当在设立国家级能源监管机构的基础上, 依照我国的政治体制和能源发展状况, 在各个地方省市设立独立的能源监管机构, 对自己本地区的能源进行监管。不同于美国的是, 我国根据自己的政治体制, 可以使中央能源监管部门与地方能源监管部门之间存在上下级之间适当的指导与被指导关系, 设置适应我国政体的能源分级监管方式。

(四) 重视能源监管与立法的市场化

各国都会对能源市场进行不同程度的控制, 特别是电力、油气等行业, 国家实行行业垄断。国家通常通过价格调控、补贴对能源进行干预。美国早期对天然气和电力实行绝对监管。但是随着经济发展与现实需求, 美国、欧盟等国家地区对能源监管进行重新规划, 部分能源行业实行市场放开, 进行行业内良性竞争。实践中, 我国对煤炭市场已经完全放开, 煤电价格的目标与政策也已确立, 能源市场化已取得很大进展。我们可以借鉴美国与欧盟的市场化经验, 根据能源市场化要求, 建立符合中国实际的能源市场监管法律制度。[4]用法律形式将能源价格、税收以及产权制度以及企业社会责任确定下来, 便于能源市场监管。

摘要：美国作为能源大国, 不但设立了独立的能源监管部门, 实施上下级分级管理的监管方式, 而且通过长期改革调整形成比较系统完备的能源管理体系。我国能源监管体制改革迫在眉睫。借鉴美国监管经验, 本文从确立能源监管法律体系, 实行分级监管, 优化能源管理机构, 实现能源监管和立法市场化四方面提出建议。

关键词：能源监管,法律体系,机构设置,分级监管,市场化