监管工作下的食品安全论文

摘要：21世纪以来，我国政府对食品安全合作监管的关注度不断提升。食品安全合作监管经历了不断深化的四个阶段：合作探索期、合作形成期、合作快速发展期与合作战略深化期。发展历程呈现出三种演进逻辑：从机构林立到机构优化，从制度供给不足到趋于完善，从散、孤、小到大数据治理。对食品安全合作监管绩效的探索性评估发现，食品安全的水平在一定程度上得到了改善。下面是小编整理的《监管工作下的食品安全论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

监管工作下的食品安全论文 篇1：

苏宁云商O2O转型的品类管理研究

摘 要：本研究以苏宁云商为例，探寻在O2O模式下的品类管理的步骤，为苏宁云商的O2O全品类转型提供建议。本案运用定性研究，采用访谈法收集研究数据，采用扎根理论的范式，对收集的资料进行定性分析，还通过实地采集的数据和访谈，对苏宁云商的竞争对手的品类管理模式进行了分析。本研究总结了线上线下消费者的消费行为模式，探寻出了O2O的品类管理的步骤。O2O的品类管理步骤分为线上和线下两部分，线上的品类管理工作不仅仅是单纯地传统意义上的分类管理，而是要把消费者和商品一起分类，通过消费者与商品不同属性的划分，挖掘商品基因与人群基因，开展人群经济。线下的品类管理工作要在线上数据的基础上，挖掘热销产品，并划分固定的经营面积，定期举办各类商品的展览会，来满足不同群体的需求。

关键词：品类管理 商品基因 人群基因 人群经济

一、绪论

1.研究背景。中国的百货业在经历了改革开放和房地产大潮后，形成了新的局面：百货的没落和单品类的商业连锁的崛起：百货企业都面临衰退，各种商业连锁、超市纷纷崛起。这些连锁都有很强的平台性质，商业模式大多为提供场地，然后由零售商租赁，平台商对零售商的品类管理是非常薄弱的。电子商务的巨大冲击：2003年，中国的电商自淘宝、易趣掀开了篇章后，十年来取得了爆炸式的增长，根据阿里、京东和苏宁的公开财务年报，2014年阿里集团的平台交易额高达1.68万亿元，京东达到2602亿元人民币，苏宁云商的总销售额为1089.25亿元，其中线上销售额257.91亿元。苏宁云商是中国零售业的代表企业之一，原名苏宁电器， 2008年获得中国百强连锁业霸主地位。2003年成立的电子商务公司阿里巴巴和京东，后来居上，抢夺了零售业大量市场份额。在这种背景下，2012年6月，昔日的零售企业王者----苏宁电器发出公告，更名为苏宁云商，经营网上商城，走上了一条自我救赎的去电器化和O2O之路。

2.研究的问题。本研究以苏宁云商为例，探索在全品类的O2O模式下，消费者行为决策对品类管理的影响，全品类的O2O模式下品类管理的步骤是什么。苏宁的转型有两个主题，一个是O2O，即线上+线下，线上与线下卖相同的产品，同样的价格，一个物流体系配送。另一个主题就是去电器化，转向百货，也就是全品类方向发展。这两点整合击中竞争对手的软肋，一方面阿里与京东没有实体店，另一项就是苏宁未来规划的百貨业态，苏宁的百货业态与自生自灭的阿里平台不同，因为苏宁的自营产品占比很大，可以采用主动的品类管理提高消费者购物的效率，营造更好的购物体验。因此，本文将重点研究苏宁在O2O转型之路上的品类管理研究。苏宁在全品类的发展过程中，如何增加新的品类，如何优化现有的品类。

3.研究创新。在O2O商业模式下，苏宁云商企业的全品类管理如何改进，才能在线上和线下同时突破现在的困境。本文的创新如下：研究方法的创新：运用了扎根理论的研究方法，这一研究方法已经广泛地在自然科学领域被应用，而在管理科学当中的应用还比较少见。研究领域的创新：现有的品类管理研究都是基于线下的商业模式，缺乏在线上或者是O2O模式下的品类管理研究。

二、文献综述

1.品类的定义和品类管理的意义。学者程莉认为：品类管理是高效消费者回应（ECR）的一个重要的策略，是扩大消费者需求、最大化店内资源的主要手段。本文认为，在传统的品类管理工作中，品类管理是在销售产生后，不断地优化的一个过程。

2.品类管理之品类杀手。罗伯特·斯佩克特（2006）提出了品类杀手的概念，有实力的商家在大面积的商场，经营少而精的品类，单品数量多，因此具有非常大的价格优势，能够“杀死”同品类的竞争者。

3.O2O的定义。张荣（2013）认为：O2O英文全称为“Online To Offline”，简称O2O。简单地说就是消费者可以在网上先查找信息、对比服务和价格、线上下单付款，然后去线下消费产品或服务。大洋彼岸的梅西百货公司的O2O转型获得了巨大的成功，其秘诀之一就是独家经销权，是品类管理的最优利器。

4.消费者行为学的消费者决策过程。本研究在消费者行为学决策过程的指导下来研究全品类的O2O品类管理。迈克尔·所罗门（2009）的消费者行为学中，消费者决策过程也适用于现代的消费者购物模式。研究者以理性观点来研究消费者决策，根据这个观点，人们会尽可能地冷静而仔细地获取信息，并与已有的产品认识进行综合的比较，不辞辛劳地衡量每个备选对象的优劣，然后来做出令人满意的决定。这一传统的观点将信息经济学方法应用于信息搜寻过程，它假设消费者会收集尽可能多的信息，做出合理的决定。

5.人群经济。王向阳（2014）认为：从人类开始进行商业活动至今，商品和服务都以基本的物类属性划分范围，他认为物类经济的理论基础存在严重缺陷，提出了人群经济的新概念。

6.网络购物个性化推荐系统的发展。代其锋（2011）研究指出，随着电子商务的崛起，网络购物份额的急剧上升，如何帮助消费者从海量商品中找到适合自己的，在网络购物的体验中营造类似商场的专业导购服务。个性化推荐系统为解决该问题指明了方向。

7.扎根理论在商业管理学科的应用。李志刚、李兴旺（2006）应用扎根理论来探寻了蒙牛公司快速成长模式及其影响因素的研究，扎根理论被渐渐应用于管理学科领域，刘璐瑶（2014）基于扎根理论的企业商业模式研究，说明扎根理论可以非常有效地应用在管理学科领域的商业模式研究的范畴。

本研究是探索O2O模式下的全品类品类管理模式，因此也适用于此研究方法。

三、研究方法

1.访谈法。本案运用定性研究，采用访谈法收集研究数据，为品类管理研究提供理论依据。选择不同年龄、收入、家庭背景、受教育程度的消费者，以便观察不同人群的消费模式，以便获得更加全面的数据和信息。笔者与受访者事先预约了时间，访谈地点为受访者的办公室、住宅或者是通过视频进行，向受访者保证了受访者的私人信息得到保护。谈话有文字记录。谈话过程中，研究者只予以轻微的方向性的指引，谈话主体是受访者，以便更真实而深刻地观察受访者的情境模式。随着研究的深入，在原来的理论基础上不断地产生新的问题，继续就新的话题与受访者约谈，不断地完善研究的内容。

2.扎根理论法。本研究采用扎根理论的范式，来对收集的数据进行定性分析。扎根理论（Grounded Theory，GT）是一种定性研究的方式， 其主要宗旨是从经验资料的基础上建立理论（Strauss，1987.5）。研究者在研究开始之前一般没有理论假设，直接从实际观察入手，从原始资料中归纳出经验概括，然后上升到系统的理论。扎根理论虽起源于社会学，其方法的重点是程序，这些程序并不拘泥于社会学（Stranss，Corbin，1990），20世纪70年代，扎根理论就运用到了管理学的研究中。本研究是对消费者在线上和线下的购物模式的研究，通过访谈法掌握了大量的原始资料，而这些资料相互之间的关系错综复杂，使用定量的方法无法确定它们之间的复杂关系。采用扎根理论的范式以便从原始资料中不断的归纳和抽离出概念和范畴，通过消费者在购物过程中的行为和心理的情境研究，来总结出O2O品类管理的步骤。

四、 研究结果和分析

1.扎根理论分析。本文通过对消费者在线上和线下购物的过程的访谈情境研究，来对本文的研究问题，O2O模式的品类管理步骤提出建议。扎根理论对资料的分析为三个步骤：开放性译码、主轴译码、选择性译码。开放性译码是指把访谈的资料进行不断的概念化和范畴化的过程，也就是根据一定原则将受访者的信息记录加以逐级缩编，用概念、范畴来反映资料的内容，并把受访记录以及抽象出来的概念揉碎打破并且重新组合的过程。开放性译码的目的就在于处理聚敛问题，指认现象、界定概念并且发现范畴。本文对访谈资料的不断分解、提炼，一共界定了36个概念，然后从这些概念里提升了12个范畴。概念和范畴的命名来自文献、有的来自访谈，有的是笔者研究的结果，概念和范畴的得出需要反复的提炼、总结、补充甚至翻推重来。

以下为概念与范畴的关系表：

1.1线上优势：海量商品、标准化商品、价格优势、效率高、支付宝、长尾商品、送货方便（7）

1.2线上劣势：风险、信任、体验、安全、食品安全、服务、支付安全、运费、假货（9）

1.3线上趋势：全品类、监管、线上份额趋缓（2）

1.4线下优势：体验、信任（2）

1.5线下劣势：商品少、价格高（2）

1.6线上入口：搜索、关键词、属性、类目、我的订单、我的收藏（6）

1.7线上推广：热卖（1）

1.8线上精准营销：推送（1）

1.9O2O模式：线上搜索、线下体验（2）

1.10线下优势：体验（1）

1.11线下劣势：品类分散（1）

1.12购物模式的转变：线上份额上升、线上满意度低（2）

主轴译码是指运用典范模型将开放译码中得出的概念和范畴联结在一起的过程。主轴译码并不是要把范畴联结起来构建出全面的理论架构，而是要继续发展主范畴和副范畴，典范模型是扎根理论的一个重要的分析工具，用来联系范畴，更进一步挖掘范畴的含义。通过典范模型可以分析出来，传统的零售商业模式从纯线下，发展到线上，线上份额不断增长的同时，消费者也感受到了纯线上购物模式的不足，转而向O2O模式发展。

本研究的主轴译码2 是购物模式的第二次转变（线上或线下-O2O）。倾向在线上购物的客户对线上不能体验有一定的不满，此外不愿意体验的客户，如果商场有一些培训或者是联谊活动，也能激发这类人群去实体店的兴趣。另一类倾向在线下购物的客户，也通过O2O学习了线上浏览商品的方法，即使在商场体验过商品后，回到家里还可以详细地了解产品的尺寸、性能等。因此，当线上购物份额发展到一定的瓶颈的时候，O2O的诞生和兴起是必然的。中介条件就是O2O的平台，做好O2O的品类管理要在线上数据的基础上分析商品基因和人群基因，在行动策略方面可以采用线下商品精选和人群经济特卖两种形式并存。在不同的购物模式下，消费者接触到商品的途径不同，因此品类管理的方法也不一样。

选择性译码是指选择核心范畴，把它系统地和其它范畴进行联系，来验证它们的关系，并把概念化尚未发展完备的范畴补充完整的过程。该过程的主要任务包括：①识别出来能够统领其他所有范畴的核心范畴；②用所有资料及由此开发出来的范畴、关系等扼要说明全部现象， 即开发故事线；③通过典范模型将核心范畴与其他范畴联结， 用所有资料验证这些联结关系；④继续开发范畴使其具有更细微、更完备的特征。选择性译码中的资料分析与主轴译码差别不大， 只不过它所处理的分析层次更为抽象。

本研究的故事线，就是在新的购物模式下，有2个新的趋势，第一是全品类线上购物，第二是部分消费者想到线下去体验，而还有一部分消费者已经不愿意到实体店去体验商品，在这种情况下，商家如何吸引客户到实体店进行互动呢？

本访谈研究通过研究消费者在线上和线下购物中的行为模式，来获得品类管理的步骤。本研究获得的选择性译码是线上品类管理核心就是充分挖掘商品的基因与消费者基因，进行精准营销。线下的品类管理核心是利用线上的品类管理数据获得热销商品，除了销售这些热销商品外，要改变传统零售业长时间货物不变更的陈旧方式，要开辟营业面积做人群经济，即每日变更展示内容，提高实体店的利用效果，提高消费者的粘性。

本访谈研究获得的选择性译码是商品基因、消费者基因、精准营销和人群经济。

这是新的O2O商业模式下品类管理与传统的品类管理的区别。傳统的品类管理照顾的是绝大多数消费者的需求。而在新的O2O模式下，商家不仅可以提供预测出来被绝大多数消费者喜欢的商品，通过商品的基因管理和人群的基因管理，在两者之间进行匹配，可以为更多的个性化需求提供良好的服务。

2.苏宁与竞争对手的品类管理现状。淘宝拥有海量的商品，这样的海量商品，给客户寻找商品带来了便捷，但是也会让消费者在选择商品的时候花费大量的时间去甄别，同时商家之间的竞争也异常激烈。在这样激烈的竞争格局下，淘宝的商家只能从优化关键词和上货时间来得到更多的展示机会，而从另一个角度讲，这也是一种低效地、巨大的资源浪费。线上购物有一个特点，就是电子商务平台可以向消费者展示无穷的商品，但是屏幕的大小是非常有限的，因此，线上购物的品类管理的特点就是：无限的空间，有限的展示（线上虽然可以展示海量商品，但是能被消费者浏览到的却是麟毛凤角，因此线上品类管理的核心是挖掘商品的人格属性，推送向正确的客户群体），这样也容易产生很多爆款，也就是说销量排名靠前的商品，占据了绝大多数销售份额，这比“二八原则”来得更凶猛。淘宝网管理海量的商品，有一整套自己的排名规则，一个资深的淘宝卖家接受了笔者的访谈，向笔者总结了淘宝排名的规则，这套规则也折射出淘宝网的品类评估体系。淘宝网的商品排名规则总的来说由以下因素来决定：商品成交量，收藏人气，卖家信誉度，卖家好评率，商品浏览量，商品下架时间。在做好了属性与类目的基础品类管理工作之后，淘宝网开始深耕虚拟的场景购物模式，在品类管理策略和战术上更进了一大步，其策略和战术的基础就是“热卖”与“人群经济”。通过淘宝和苏宁的首页类目对比，可以发现淘宝弱化了类目管理，在首页根本找不到传统的类目，转而挖掘商品基因，按人群分类，给消费者一种置身美仑美奂的商场般的感觉，满眼都是精美的商品和充满了激情的活动。阿里集团虽然没有实体店，却有了一个非常活泼温暖激情的虚拟社区。

3.O2O品类管理的改善。线上购物发展的趋势是网购的消费者根本不愿意去实体店体验商品。在此次的访谈中，有不少消费者描述了一个非常令人惊讶的想法，就是在很多情况下，有许多产品是不需要体验就会购买的，即使是还没有见到的商品，如消费者提到的小米手机和增肌器（一种电子产品），消费者都是在没有体验，只是看了参数的情况下就决定购买了。笔者在采访中，曾经询问该消费者，如果有地方可以体验一下这种商品，你觉得你想去体验一下吗，该名消费者给予了否定的答复。第二個趋势就是全品类，数名消费者都提到，几乎所有的商品都可以在网上购买。以前曾经觉得无法在网上购买的，比如服装和鞋，现在也已经突破了，甚至还有人在网上买汽车。另一名消费者提到了，她与合伙人正在开发网上的生鲜业务，现在的消费者对网上的生鲜的不满主要是因为价格高、品质不稳定、物流配送还不健全。因此未来生鲜也将是网上购买的一个重要的类目。在访谈中，消费者也对网购的劣势进行了描述，总结如下：不能体验、容易买到假货、支付安全、暴露隐私、食品和服装这两类商品尤其不满意。食品的质量还不够稳定，冷链物流不够发达，网上采购食品的成本还比较高。服装在于尺寸无法准确估量，面料无法从图片上感受清晰。而生鲜类的粘性是非常强的，苏宁易购现在要做全品类的O2O云商，就要从生鲜开始突破，以粘性来吸引客户，进而带动其它品类的销售。正是由于单纯的线下购物的不便利，和线上购物的劣势，引发了O2O模式的出现。

苏宁易购作为自营+实体店的购物平台，在开展品类管理工作的时候，就要充分利用线上平台的海量商品，寻找热卖商品，捕捉商品基因与人群基因之间的联系，遵循“二八原则”，来进行线上和线下的品类管理。线上的资源可以为苏宁易购精选出热卖商品。苏宁易购与其它的电商平台不同，苏宁自己拥有强大的线下实体店体系，但是在当今的购物模式发展趋势下，消费者越来越不愿意到线下实体店去消费了，就连服装鞋帽类商品，淘宝因此成就了女装的第一强势品类。在这种情况下，苏宁易购的实体店，应该摆脱过去的传统展示和售卖模式。要通过实体店，加强与消费者之间的沟通。在苏宁易购的店面，除了展示从线上资源挑选出来的精品之外，应该有一部分面积，是用来做人群经济活动的。比如周一是烘焙日，可以展示烘焙用具、原料、免费向预约客户传授烘焙技术，举行烘焙大赛。周二是健身日，向客户展示健身器材、请专业的教练免费设计健身计划，选购适合的产品。周三是家纺日，让主妇学会定期给家居化妆，改变家庭的布艺色彩，重新搭配。周四是咖啡日，讲授咖啡知识，免费品尝咖啡，学习各种器具的使用方式。周五是时尚日，请时尚人士讲述各种聚会的着装要点，根据不同的身材气质如何搭配时装。周六日亲子日，为父母讲述育儿知识，介绍儿童产品。周日是孝子日，学习如何照顾老年人的起居，添置正确的老年人护理产品。这样的话，就可以大大提高用户的粘性，并且扩大销售额。

五、结论与建议

1.O2O品类管理步骤。根据本研究，无论是线上销售还是线下，都有各自的局限性，线上品类与线下品类的现状有以下特点：

1.1线上品类的特点：无限的空间，有限的展示（线上虽然可以展示海量商品，但是能被消费者浏览到的却是麟毛凤角，选择商品花时费力）

1.2线下品类的特点：有限的空间 无限的展示。（线下的展示空间虽然小，却可以更加高效，导购的引导，定期举办展览会，开发人群经济。）

O2O模式的品类管理工作不仅仅是单纯地传统意义上的分类管理，而是要把消费者和商品一起分类，通过消费者与商品不同属性的划分，进行精准营销。O2O模式的线上功能为商家提供了很好的销售预测功能，既能预测到绝大多数消费者喜爱的商品，并且预测到每一个消费者喜爱的商品。因此线下，品类管理要分两大模块，一块是销售线上验证过的受欢迎的商品，另一块要打破过去固定的货架式、柜台式的销售模式，要把一定比例的经营面积用来开展各种各样的特卖、展览、培训、联谊活动，以应对现代消费模式的转变，开展人群经济。

总结O2O的品类管理步骤如下，品类管理的核心是商品基因与人群基因：

2.苏宁云商O2O模式下全品类管理工作建议。

2.1苏宁云商应定位自己为O2O第一品牌，成为这一零售业品类中的代名词。

2.2苏宁云商的品类管理拓展路径建议：第一步就是要从标准化商品开始快速丰富商品品类。第二步大力开拓粘性品类，生鲜就是这样的粘性品类。第三步学习梅西百货，拥有更多的独家品类。

参考文献：

[1]王敏 我国家电连锁零售企业盈利模式研究【D】，长江大学，2012.

[2]张荣 O2O模式企业的发展现状 【J】 物流工程与管理 2013年第12期.

[3]迈克尔·所罗门 卢泰宏 杨晓燕 消费者行为学【M】 中国人民大学出版社 2014年1月第1版.

[4]聂林海 我国电子商务发展的特点和趋势 【J】中国流通经济 2014年06.

[5]唐梦怀 IG TT货商场ERP系统实施品类核算的应用研究 【D】 兰州大学 2012年4月.

[6]刘璐瑶 基于扎根理论的企业商业模式研究【D】西安电子科技大学 2014年03月.

[7]王向阳 论人群经济 【J】经济管理者 2014年02月.

作者：兰琳懿　林正杰

监管工作下的食品安全论文 篇2：

新世纪我国食品安全合作监管的发展逻辑与绩效评估

摘 要：21世纪以来，我国政府对食品安全合作监管的关注度不断提升。食品安全合作监管经历了不断深化的四个阶段：合作探索期、合作形成期、合作快速发展期与合作战略深化期。发展历程呈现出三种演进逻辑：从机构林立到机构优化，从制度供给不足到趋于完善，从散、孤、小到大数据治理。对食品安全合作监管绩效的探索性评估发现，食品安全的水平在一定程度上得到了改善。未来还应从积极推进大监管，塑造合作型公共行政文化，放权与能力建设双管齐下、吸纳多元主体参与合作等方面着力，持续推进食品安全合作监管有效运转。

关键词：食品安全;合作监管;绩效评估

食品安全事关国计民生，提升食品安全监管能力是国家治理能力现代化的关键要素。其中，强化监管合作、形成监管合力是政府监管能力建设的重要内容。此前，监管碎片化、机构间协调不足一直被视为食品安全事件频发的症结所在。我国曾长期实行分段监管体制，将各个环节的监管职责授予不同的部门。因此，在成立国家市场监督管理总局之前，中央层面与食品安全监管有关的部委将近十个之多，这极大地增加了部门间协调的成本，致使齐抓共管有时会异化为“齐抓不管”、监管漏洞频现。因此，强化合作监管被各界视为破除监管困局的现实出路。所谓合作监管，是旨在应对食品安全领域单一监管主体无力或不易有效处置的问题，发起的跨部门、跨层级、跨域集体行动治理安排。

2000年以前，食品安全合作监管发展相对滞缓。直至1993年，我国才开启建设现代监管型体制大幕。但彼时厘清监管权责更为迫切，无暇关注合作监管。21世纪以来，合作监管逐渐成为监管体制建设的重要内容：合作监管逐渐深化为监管工作的基本工作原则;主导部门间协调的机构规格不断提升;合作内涵不断拓展至政府与市场、社会合作。基于此，本研究尝试系统梳理新世纪以来我国食品安全合作监管的发展脉络、演进逻辑与绩效，在此基础上洞悉食品安全合作监管的发展趋势与逻辑机理，以寻求有益的对策提高食品安全监管的水平。

一、食品安全合作监管的发展历程

新世纪伊始，我国食品产业飞速发展，食品链条不断延伸、食品类别日益多样加剧了监管工作的复杂性，加深了对合作监管的需要。然而，与之形成鲜明对照的是，食品安全合作监管尚处于混沌状态，仅仅是完成某项具体任务的临时性治理安排，尚未内化为基本工作原则。食品安全监管的治理需求与制度供给之间的鸿沟埋下了安全问题的隐患。政府逐渐认识到食品安全监管生态环境的变化，对监管策略做出了适应性调整。2003年，国家成立了食品药品监督管理局①，明确将“组织协调”作为一项职能赋予该机构，由此揭开了系统推进食品安全合作监管的大幕。2010年，国家成立了食品安全委员会这一高层次、专门性的组织协调机构，彰显了高层力图破除协调不力、合作不足这一痼疾的决心。至此，食品安全合作监管步入快速发展期。期间，长久为人所诟病的分段监管体制终于顺应时势变化做出了理性调整，统一权威的监管体系初步确立。国家治理体系和治理能力现代化的提出则是食品安全合作监管迈向深化发展的关键契机。这时期的食品安全合作监管不再局限于政府内部机构合作，而是将关注点投向了更为广阔的非政府主体。这一思想被凝练为“社会共治”，作为监管原则写入了新《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。2018年3月，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等合并组建国家市场监督管理总局。由此，食品安全监管进入了统一权威监管与社会共治齐头并进的新阶段。

总的来说，21世纪以来，得益于政府高层与日俱增的关注度，我国食品安全合作监管获得了长足的发展，大致历经了四个阶段：合作探索期（2000-2002年）、合作形成期（2003-2009年）、合作快速发展期（2010-2014年）以及合作战略深化期（2015年至今）。上述阶段是基于重要的食品安全监管改革事件划分的。这些事件对食品安全合作监管影响深远，构成了发展阶段转变的关键节点（参见图1）。

（一）食品安全合作监管探索期（2000-2002年）

这一时期食品安全的现代监管体系仍处于初建期。合作监管理念尚未得到应有重视，仅被视作应对特定问题的临时性治理安排。1992年的市场化改革是食品安全监管体制从混合型体制走向现代监管型体制的先声[1]。由于处于食品安全监管的初创期，政府工作重心放在了理顺监管权责上，对食品安全的合作监管关注极为有限。1995年的《中华人民共和国食品卫生法》虽然将食品安全的主要监管权限授予卫生部门，但食品安全监管的权限仍高度分散。仅法律条文中就涉及了标准化、工商、海关、进出口检验部门以及铁道、交通系统单列的监管机构，数量之多令人咋舌。此外，各相关部门职责的界限模糊、交叉重叠。因此，理顺食品安全的监管权责迫在眉睫。为此，1998年的政府机构改革结合部门专业优势优化了食品安全监管部门的职责分工。原先由卫生部掌握的审批、发布国家标准的权力，以及由粮食局掌握的制定粮油质量标准等权力，经过整合统一划归国家质监局;原本由三个不同部门掌握的检验检疫职能也在整合后交由新成立的专职负责进出口食品安全的国家检验检疫局履行。2001年，上述两部门则进一步合并为国家质检总局。

相形之下，食品安全合作监管的进展则缓慢得多，尚处于经验探索阶段。在监管实践中，合作监管多是例外而非常态，只是为了完成特定任务的权宜之计。浅尝辄止于临时性的治理安排，遑论配套机制建设。以“菜篮子”工作为例，农业、经贸、卫生、质检、工商、环保、水利、计划、财政、金融、财税等诸多部门参与其中（参见表1）。虽然出台的文件明确指出应加强配合，但对具体实施机制、评估机制等技术性内容語焉不详，致使其缺乏可操作性，合作效果也难以评估，甚至可能滋生合作监管的非合作执行现象。不过，从中形成的联合信息发布、协调小组等做法也为日后食品安全合作监管的制度化建设提供了经验借鉴。

（二）食品安全合作监管形成期（2003-2009年）

日益复杂的食品安全监管活动使得碎片化监管缺陷逐渐暴露，仅依靠部门单打独斗势必陷入左支右绌的窘境。因此，食品安全的合作监管逐渐上升为监管体制建设的必要环节。2003年4月，原国家药监局更名为国家食药监局，承担起食品安全综合监督、组织协调以及查处重大事故的责任。在食品安全领域，部门协调首次作为专门的职能被单独列出，足见高层的重视。由此，系统化推进合作监管初步酝酿成型。阜阳毒奶粉事件进一步暴露了部门协调合作孱弱犹如溃堤之穴，致使监管网疏失百出。执政者更为深刻地意识到理顺监管职责应与强化协调合作齐头并进。2004年，国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》在一定程度上体现了这一思想，初步奠定了分工负责、综合协调的监管格局。与此同时，自2004年以来，国务院办公厅每年均会发布当年的食品安全工作重点，几乎无一例外地将合作协调作为专门事项提出，将其视为监管体制机制建设不可或缺的组成部分。换言之，这一时期食品安全的合作监管已逐渐成为常态性的治理机制和高层次的治理战略。

尽管国家食药监局被各界寄予厚望，但实际效果难孚众望。受行政级别掣肘，部门协调的职能难以落实。国家食药监局只是副部级单位，无力制约农业部等正部级单位的行为。此外，其他有关部门还担心其可能侵蚀既得管辖权，基于部门利益考量，对食药监局较为抗拒。国家食药监局显然也意识到了这一点，第一任局长郑筱萸强调食药监局不会接管农业、工商、卫生和技术机构的食品安全监管职能[2]。两相叠加致使食药监局协调职能频遭冷遇。一位前国家食药监局局长的抱怨颇为生动地展示了这一情状，“因为我们的机构名称中有‘食品’，所以人们希望我们能控制局面，但没有人听我们的。我们承担了公众的所有指责，但从未被授权做好我们的工作”[3]。为了扭转这一局面，2008年国务院机构改革将组织协调职能划转至级别更高的卫生部。2009年《食品安全法》中花了较大篇幅着墨于合作，共有17项条款涉及部门间协调合作②，还计划成立高级别的国务院食品安全委员会（简称“食安委”）促进协调。可见合作监管已经成为食品安全领域顶层设计的重要内容，成为驱动监管效能提升的重要战略。

（三）食品安全合作监管快速发展期（2010-2014年）

2010年食安委的成立标志着食品安全合作监管进入了快速发展期。该机构是专门负责食品安全工作的国务院议事协调机构，由国务院副总理领衔，委员囊括了所有直接或间接与食品安全工作有关的部委主要领导。组成人员行政级别之高、涉及部委数量之多在食品安全监管史上实属罕见。高层力图破除协调不力、合作不足僵局的决心可见一斑。为避免综合协调职能重复授予卫生部及食安委可能造成的混乱，2011年中央编办下发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》，将综合协调职能独占性地授予食安委。2013年，一场深刻的改革改变了食品安全分段监管体制，确立了统一权威的监管体系。国家食药监局更名为国家食药监总局并升格为正部级单位。同时，食药监总局还整合了食安委办公室、质检总局的生产环节职责、工商总局流通环节职责。由此，食药监总局不仅成为主导的监管机构，还身负综合协调的职能。得到强化的行政权力以及专业化的知识优势均对食品安全监管的协调合作落到实处大有裨益。

（四）食品安全合作监管战略深化期（2015年至今）

新《食品安全法》的出台标志着食品安全合作监管进入战略深化期。过去，食品安全合作监管强调内部取向，即侧重于政府内部门间合作;如今，它强调内外并重，即侧重于政府内部门间合作与政府内外行动者合作齐头并进。新《食品安全法》淋漓尽致地展现了这一点，该法共154项条款，其中有34项与部门间合作有关③;与此同时，“社会共治”也成为监管工作的基本原则。这与合作监管进程嵌入于国家治理体系和治理能力现代化大背景下密不可分。新时代以来，治理理念极为深刻地形塑了食品安全监管工作。监管主体深切地体会到不应褊狭地将监管界定为政府独占性活动，企业、社会等非政府主体理应占据一席之地。事实上，受革命建设时期借助群众运动实现管理目标的做法影响，社会力量一直是政府应对食品安全问题时常常希望发动的对象。如爱国卫生运动、群众举报投诉热线等。但社会共治理念超越了过往将公民、社会组织视作政府帮助之手的观点，强调它们的治理主体地位，鼓励其充分表达观点、各逞其长，共同构建新型食品安全治理格局。与此同时，2018年国务院机构改革实现了三局合一，这一举措对于政府内部部门间合作同样意义深远，它标志着过去食品安全五龙治水式的碎片化监管模式真正得以扭转。体外合作转化为体内合作，极大地降低了食品安全监管的合作难度。

二、食品安全合作监管的演进逻辑

食品安全合作监管得以快速发展，与监管的组织、制度、技术层面的持续变革密不可分。这三者共同推动了我国食品安全合作监管的转型升级。

（一）食品安全监管组织：从机构林立到机构优化

政府机构是开展食品安全监管活动的载体，是监管制度和技术发挥作用的依托。机构精简、优化是驱动合作监管有效施行的关键所在。受路径依赖制约，我国食品安全监管领域长期由多部门共享管辖权，深受职能越位、错位，机构重叠、交叉等现象的困扰。更有甚者，机构林立可能蜕化为丛林化发展。这不仅导致食品安全监管机构之间相互推诿扯皮，合作监管无从谈起，更腐蚀了公共性精神，甚而背离监管机构筑牢食品安全防线、捍卫公共利益之初衷。为此，藉由机构精简、优化使食品安全监管各职能部门间关系和谐化，乃是促成协调合作的应有之义。其隐含的逻辑是厘清各个监管主体的角色与责任界限，并使之获得普遍认可，从而减少因职责界定不清而滋生的监管冲突，避免合作努力因此而无谓耗散。研究证实，当团队成员的角色被明确定义并得到充分理解时，就会改善合作[4]。新世纪以来，食品安全监管机构的每一次改革都与职能优化有关。从2004年國务院确立分段监管体制，到2013年实行统一权威监管体制，再到2018年三局合一改革，机构优化的思想一以贯之。尽管仍存在亟待改进之处，但的确为促进食品安全监管部门间合作做出了不小的贡献。

除此之外，国务院还设置了专门性的综合协调机构。如果说组织精简与优化着眼于将体外合作成本转化为体内合作成本，那么，综合协调机构则着眼于调和组织间关系，毕竟组织规模再大也存在边界，处理组织间关系是不可避免的任务。协调需求源自于公共事务治理中组织间的彼此依赖。综合协调机构职能在于，经由设定共享的目标，推动组织协调性地思考与行动，以期消弭政策龃龉不合现象，高效利用稀缺资源，发挥协同效应以及提供无缝隙服务[5]。食品安全综合协调组织经历了由虚入实的转型。起初，由食药监局担负该职能，但受行政级别、职能描述含糊等制约，导致协调职能悬置。此后，国务院将该职能赋予更具实权的机构，并最终专门成立了食安委负责这一事务。较之于其他协调机构，食安委具有资源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成员行为约束性强等特点[6]。食安委的设置极大地助推了食品安全监管部门间的沟通、协调与合作。

（二）食品安全监管制度：从制度供给不足到趋于完善

制度保障是推进食品安全合作监管的关键。

第一，随着顶层设计的不断完善，食品安全合作监管由低层次的治理工具深化为高层次的治理战略。早期，合作监管模式仅作为处理食品安全具体事项的政策工具。例如，2002年推进“菜篮子”工程中提到需要加强职能部门间配合。但这只是“就事论事”的临时性权宜之策，并未上升到通盘考虑的顶层规划层面。随着时间推移，食品安全合作监管被纳入顶层设计之中。这一点可从食品监管领域的顶层设计——食品安全发展规划的内容中窥见一二。自2007年国务院首次发布食品安全规划以来，强化合作监管一直是历次规划的重点内容：不仅相关篇幅越来越长，而且关注点亦从单兵突进走向复式转型。所谓复式转型是指，同时从内部取向的政府部门间合作以及外部取向的政府外部合作——政府与非政府合作两个维度发力推进合作监管向纵深发展。显而易见的是，合作监管已经上升为食品安全监管体制建设不可或缺的要件，深化为开展监管活动的战略性安排。

第二，食品安全合作监管的具体实施机制也在不断完善，由粗糙化深化为精细化的制度设计。就食品安全监管部门间合作而言，除前文所述的设立食品安全监管综合协调机构，还有许多直接促成平行部门合作的各项举措，既包括较低层次的食品安全信息通报，也包括力度更强的共同执法、案件移交等涉及资源交换的联合行动，还包括更高层次的协调食品安全监管目标（如国务院办公厅自2004年以来，几乎每年都会发布文件明确本年度的食品安全监管工作重点，引导相关部门采取行动）。简言之，一个多层次、趋于精细的实施机制业已成型。虽然还存在诸如问责制度匮乏等不足，但已经提供了一个基本的食品安全合作监管行动框架。就政府—非政府行动者的食品安全合作监管而言，其侧重于同时从存量改革和增量改革入手。前者着眼于挖掘已有制度潜力，借助新手段或优化制度使之焕发新生。例如，强调媒体曝光和公民投诉一直是我国食品安全监管的传统。与互联网技术的联姻则为旧手段大显身手提供了新动力。“万食通”食安治理云平台等应用正是以此为出发点，利用大数据引领政、企、群、媒的合作共治，后者则着眼于提供新的优质制度。例如，基于发达国家经验，我国逐步实行食品安全责任保险制度。该制度希冀借助市场手段激励食品企业将自我规制落实，改善食品安全大环境。

（三）食品安全监管技术：从散、孤、小到大数据治理

技术支持为促成、深化合作监管提供了支撑。信息分享是合作的基础表现形式，也是培育深层合作的必由之路。飞速发展的信息技术则为此提供了契机。早在1999年国家层面就开始力主推行“政府上网工程”，2002年国家信息化领导小组又发布了《关于我国电子政务建设指导意见》，2007年国务院还颁布了《中华人民共和国政府信息公開条例》。在食品安全领域，2010年卫生部等6部门出台了《食品安全信息公布管理办法》，新旧《食品安全法》中亦突出了部门间信息通报以及信息面向社会公开的必要性，“十二五”规划还将电子追溯系统、国家食品安全信息平台建设列为重点任务。上述举动背后隐含的深层意义是，以信息共享为抓手，政府期望藉此编织政府部门之间，政府与企业、社会团体、公民之间的合作网络，继而实现政府治理能力显著提升、社会共治空间不断拓展的双重目标。归根结底，这是站在食品安全治理体系现代化高度上做出的全盘考量。

在此背景下，食品安全监管领域的分散建设、信息孤岛、小格局现象逐步得以改善。在食品安全监管部门间信息整合方面，主要从信息化标准、基础设施云平台、应用系统门户集成和数据治理四个层面，打造协同共享的食品监管信息化建设体系[7];在对外信息发布方面，各类相关的企业或食品行政许可、食品安全监督检查等信息逐步实现了全公开。与此同时，大数据的蓬勃生长也勾勒出食品安全合作监管从信息化监管走向智慧化监管的未来图景。食品安全监管领域的大数据是指通过传统方式收集的行政数据与传感器、计算机网络或个人在使用互联网时创建的大规模数据集的组合[8]。国家级食品安全信息平台建设可以被视为拥抱大数据技术的开端;2018年《政府工作报告》则明确提出“创新食品药品监管方式，注重用互联网、大数据等提升监管效能”。在此契机下诸多省份成立大数据监管系统，也在慢慢重塑政府部门间以及政府和社会之间的合作模式，撬动了食品安全治理转型。前者体现于对食品安全整体性治理的推进，如集中整合分散的监管资源、协调相关监管部门的政策行动;后者则体现于公共性精神的滋养，即推动公众身份从侧重私人权益的消费者转向更具公共性精神的公民，使其积极参与到食品安全共治之中。

三、食品安全合作监管绩效的探索性评估

究其根本，食品安全合作监管的目的在于提升监管能力，涤荡易粪相食之丛弊，还公众以放心的食品消费环境。鉴于合作过程的复杂性，合作监管自然也存在成本。若要发挥食品安全合作监管优势、克服合作惰性，必须权衡其利弊得失。由此观之，评估食品安全合作监管绩效自然是题中应有之义。那么，新世纪以来随着合作监管力度不断加大，食品安全合作监管绩效是否随之改善了呢？本文选取了卫生健康委员会历年发布的食物中毒报告与新闻媒体网络报道的食品安全事件，试图将官方话语与媒体认知结合，较为全面地勾勒出监管绩效的全貌。

必须指出的是，本文对食品安全合作监管绩效的评估仅仅是探索性的。所选取数据呈现的是整体监管绩效，这意味着其影响因素还包括各个部门的独立监管力度，并不能贸然化约为合作监管绩效。由于缺少专门针对食品安全合作监管绩效的系统性数据（绝大多数文件只记录了为实现食品安全合作监管所做的工作，如联合检查次数，但并未记录成效如何），只能退而求其次选取上述数据。同时，本文亦不欲建立数学模型描述合作监管力度与绩效的因果关系。故而，本部分的研究只是探索性的。

本文选取的卫生健康委员会食物中毒事件报告时间跨度为2005-2015年，原因在于2005年以前（2000-2004年）仅报告重大食物中毒事件，未能反映整体情况，故予以剔除;2016-2017年食物中毒事件报告④数据因尚未发布，也无法纳入考察范围。新闻报道的食品安全事件时间跨度为2004-2017年，原因在于2004年以前，网络上可获取的新闻媒体对食品安全的报道极少。以“掷出窗外”网为例，该网仅收录了2则报道。因此，将考察时间段收缩至2004-2017年。其中，2004-2011年的数据来自“掷出窗外”中国食品安全数据库。该网站于2012年正式上线，收录了2004-2011年人民网、新华社等主流门户网站有关食品安全的报道6000余则，具有较大的影响力。以此为基础，剔除相同事件的重复报道，获得食品安全事件共计2107起。2012-2017年的数据则通过Python从各大门户平台上抓取相关报道获得，剔除相同事件的重复报道后，获得食品安全事件共1243起⑤。

图2呈现了2005—2015年食物中毒事件数，呈明显的倒V型曲线，即先增后减趋势。2005—2006年中毒事件从256起激增至596起，此后几年间一直保持在300起以上的高位。拐点出现在2009年，食物中毒事件下降至271起，比上一年度减少了59%。此后，中毒事件数大体呈下降趋势。虽然在2014-2015年略微反弹，但始终少于2005年的食物中毒事件数。

图3呈现了2005—2015年食物中毒人数，其走向大致与图2一致。2005—2006年食物中毒人数同样显著上升，一度跃升至18063人。之后几年间中毒人数虽然在不断减少，但仍多达10000人以上。2010年为分水岭，首次少于10000人。此后，中毒人数大体呈下降趋势。虽然在2014-2015年有所回升，但始终处于历史低位。

图4呈现了2005-2015年食物中毒死亡人数，其走势与图2、图3略微不同，但总体上仍呈先增后降趋势。2005—2007年中毒死亡人数一度达到258人，到2008年又跌至154人，之后又上升至184人。但2010年后总体呈下降态势，2013年降至最低点109人。此后虽略有回升，仍处于历史较低水平。

总体而言，2005-2015年，食物中毒事件报告数、食物中毒人数以及食物中毒死亡人数等数据基本上呈先增后降走向。2005—2006年整体呈上升走向，表明食品安全形势不容乐观;从2007年开始，食物中毒事件报告数、食物中毒人数和中毒死亡人数均呈下降态势，食品安全形势逐渐向好;2010年后上述数据总体上保持在历史低位水平，食品安全形势得到较好控制、逐步企稳。

再来看新闻媒体报道展现出的食品安全形势（参见图5）。数据显示，媒体报道的食品安全事件数量整体呈M型曲线，分别于2005、2011年出现两个峰点。2004—2005年食品安全事件从54起陡增至434起，2006—2010年下降至130起;然而，2011年食品安全事件又攀升至499起，但2012年急剧回落至200起，如此大的波动说明2011年食品安全事件的激增或许是个例，能否据此判断食品安全形势急剧恶化仍有待商榷。此后，食品安全事件数量大致在这一数字附近浮动。

虽然官方话语与新闻报道呈现的食品安全状况存在差异，但也具有一定的共性：总体而言，早期食品安全状况较差，經过治理后在一定程度上得到控制;2010年后食品安全形势进一步改善，实现总体趋稳向好。之所以如此，或许与食品安全合作监管力度有关。2000—2009年，合作监管虽然经历了探索期、形成期，但仍处于初期发展阶段。食品安全合作监管无论在组织、制度抑或技术层面仍有较大提升空间，尤以组织和技术层面为甚。组织层面综合性的食品安全监管协调机构因权限不足疲软乏力，部门职责因人为分割的监管环节与现实的张力仍待理顺，技术层面的信息化建设散、孤、小的局面都使协同作战的力度大打折扣。与之形成鲜明对照的是，食品产业得到了迅速发展。2003-2009年，我国食品工业总产值年均增速均在20%以上[9]（p.38）。悬殊的对比导致食品安全监管活动难免力有不逮。2010年后，综合协调机构职能由虚入实，食品安全监管部门职责配置不断优化;食品安全合作监管被纳入顶层设计，由低层次的治理工具深化为高层次的治理战略，合作监管的具体实施机制也在不断完善，由粗糙化深化为精细化的制度设计;食品安全合作监管信息基础建设从散、孤、小到大数据治理。组织、制度、技术层面瓶颈的突破，促使食品安全合作监管逐渐走向成熟，监管效能随之提升，食品安全形势日趋企稳。

四、结论与讨论

纵观新世纪以来我国食品安全合作监管的发展历程，组织、制度、技术层面的持续变革，使之经历了由机构林立下的碎片化监管转变为机构优化下的协调性监管，由低层次的治理工具走向高层次的治理战略，由粗糙化的制度设计走向精细化的制度设计，由散、孤、小提升为大数据治理，逐步实现了从合作不足到内部取向强化合作，再到社会共治与之并举的转型。而探索性的绩效评估已表明，合作监管的强化助推了食品安全形势的改善。

回溯过去的意义在于更好地展望未来。为了持续推进食品安全合作监管向纵深发展，政府还应从以下层面继续发力。

第一，以机构改革为契机，积极推进食品安全大监管。2018年的政府机构改革中成立了国家市场监管总局，力图根除食品安全监管碎片化的沉疴痼疾。但这仅仅只是第一步，还需要从人事安排和组织文化等方面入手推动食品安全监管职能整合落到实处[10]。就新的食品安全监管部门的人事安排而言，除专业性较强的职务外，综合管理职务尤其是核心人事安排应采取交叉任职的做法。这不但能够打破原有的身份成见，加速形成新的食品安全监管部门身份认同，还能促进改革方案公正公平，减少利益冲突。在组织文化方面，应尽快建立新的共同规范及价值观念，构建新的食品安全监管部门文化，并警惕原有部门文化蜕化为亚文化并造成派系偏见等负面影响。

第二，塑造合作型公共行政文化，使食品安全合作监管理念内化于心、外化于行。为此，需要“软硬兼施”塑造合作型组织文化。在柔性理念方面，应强调公共性角色回归。与合作型文化相适应的是食品安全监管部门公共性角色定位。公共性要求组织行为应超越狭隘的部门利益，努力追求、维护公共价值。藉此，使相关监管部门意识到为维护公共利益而参与食品安全合作监管乃是职责所在、不容推卸。以此为基础，竭力避免合作监管异化为强势方支配或貌合神离，继而减少部门间猜疑，促进良性社会资本积累与再生，这对于食品安全合作监管的可持续运转至关重要。在硬性制度建设方面，应重塑组织行政流程。目前，我国已经形成了部门联席会议、联合执法等一系列食品安全监管部门间合作机制。为充分挖掘存量制度潜力，应总结上述措施适用于哪些食品安全监管情境的规律，据此形成一套指导性建议，帮助监管部门权变选择恰当的合作监管机制。除此之外，还应制定统一、清晰的监管部门间合作机制应用流程、标准，并将其纳入绩效评估，倒逼合作参与者切实履行食品安全监管职能。

第三，放权与能力建设双管齐下，吸纳多元主体参与食品安全合作监管。社会共治新近成为食品安全监管的重要原则，强调动员社会组织、行业协会等多元主体积极参与食品安全治理。需要注意的是，在食品安全監管实践中，应将多元主体共治视为提高治理能力的手段，而非最终目的。因此，需要以提升治理绩效为导向，根据实际监管内容，结合不同主体优势选择性放权。例如，工青妇等社会团体具有深厚的群众基础，可以在食品安全知识、宣传科普等活动方面与之合作。在能力建设方面，也应结合主体特点发挥所长。同时，还应注意到，食品安全合作共治并不意味着非政府行动者能够取代政府，而是应着力构建政府主导下多元主体积极参与的食品安全合作治理格局。惟其如此，方能使食品安全合作监管真正运转起来。

注释：

①为行文方便，以下各机构均采用简称。

②参见《食品安全法》（2009）第4、5、6、11、12、15、17、21、64、69、71、72、73、74、76、80、83条。

③参见《食品安全法》（2015）第5、6、8、14、16、19、20、21、22、27、28、31、32、38、42、75、88、95、100、103、104、105、106、109、111、115、116、119、120、121、142、143、145、152条。

④该报告包括食物中毒事件报告数、食物中毒人数以及食物中毒死亡人数等数据。

⑤感谢郭轩宇、韩颖、田雨蒙、张淼萱、俞寅威等同学在搜集数据时给予的帮助。

参考文献：

[1]刘鹏.中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报，2010，（2）.

[2]Tam W K，Yang D.Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China[J].Asian Perspective，2005，（4）.

[3]Yasuda，Kojiro J.Why Food Safety Fails in China： The Politics of Scale[J].The China Quarterly，2015，（3）.

[4]Erickson T.The Biggest Mistake You （Probably） Make with Teams[J].Harvard Business Review，2012，（4）.

[5]Pollitt C.Joinedup Government： a Survey[J].Political Studies Review，2003，（1）.

[6]朱春奎，毛万磊.议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究[J].行政论坛，2015，（6）.

[7]黄星星.信息化建设：大数据打造监管大格局[J].中国食品药品监管，2017，（2）.

[8]Mergel I，Rethemeyer R K，Isett K.Big Data in Public Affairs[J].Public Administration Review，2016，（6）.

[9]《中国食品工业年鉴》编辑委员会.中国食品工业年鉴2010[M].北京：中华书局，2011.

[10]Ma L，Christensen T.Same Bed，Different Dreams Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China[J].International Public Management Journal，2018，（4）.

[责任编辑：杨 健]

作者：霍龙霞 徐国冲

监管工作下的食品安全论文 篇3：

试论对食品安全监管者的再监管

摘要：食品具有入口特征。生命具有不可回复性，所以对食品安全的监管与其他市场监管的最大不同就在于。食品安全监管要重在预防。食品安全监管存在一系列失灵，这也是食品安全事件频发的原因。食品安全监管权配置的不科学“多头性”，导致了监管过度、监管不足及监管不当现象同时存在。改进监管效果的最优手段不是设立新的监管部门，而是利用和整合现有监管资源。包括：信息披露、明确监管主体及其职责、加强再监管激励、完善对监管主体的财务及认识监管以及建立有效的问责机制。

关键词：食品安全；食品卫生；监管；互监管

在2008年，以“三鹿奶粉事件”为起点，不安全食品事件接二连三的出现。前赴后继的不安全食品事件，真的让世人感觉“乱花渐欲迷人眼”。三聚氰胺与食品安全片刻间成为人们饭后谈资的重要话题。就受三聚氰胺污染的22个品牌的奶粉而言，他们都拥有“QS”(食品安全)的产品质量安全认证标记，是国家级的免检产品，一系列的食品安全事故，留给消费者更多的是对食品安全监管的困惑、对非安全食品的愤怒、对伤者的怜惜以及对逝者的哀痛。

一、再监管的必要性——监管失灵

不安全食品事件，不仅损害了中国食品甚至产品的声誉，而且使消费者为此付出了惨痛的代价，同时也说明了我国目前的食品监管体系存在监管失灵。食品安全监管失灵的表现与具体原因可以归纳如下。

第一，食品安全监管的产权难以界定清晰，而产权不清晰导致信息不对称。在食品监管中，监管职能被赋予给某几个部门(代理人)，但被代理人与代理人之间存在着信息不对称问题。因此，按照委托代理理论。作为代理人的监管部门如果不能保持足够的透明度，其监管的利他主义动机可能被机会主义动机替代，即监管部门可能出现“偷懒”行为，甚至以满足部门利益最大化为目标。忽视被代理人的利益。

第二。缺乏有效的激励制约机制，政府官员很容易被利益集团“俘获”。许多监管学者认为利益集团支配了整个监管过程，并最终使得监管机构适应他们的需要。尤其是在缺乏有效的激励制约机制下，监管行为与监管收益属于“弱相关”，权力可能出现异化，设租和寻租似乎不可避免。此时，监管并不是由监管者单方面施加影响，被监管者也能将监管者俘获，政府监管行为可能违背社会的公共利益。国家质检总局获得中信国检信息技术有限公司30％的股份后把产品防伪认证的权力交给该公司，让这样一个“俘获者”来保护消费者的利益和食品安全，是不是铤而走险?

第三，食品安全监管权配置的“法定垄断”模式，必然导致制度需求和制度供给的不均衡性。政府对食品安全监管权力的配置实行“法定垄断”模式。公众对监管制度没有选择权利，于是政府在没有相应竞争压力的情况下，缺乏制度创新的动力，这容易导致行政监管的效率低下，不能及时满足社会对食品监管的需求，出现制度需求和制度供给的不均衡，就容易为“寻租”和“设租”提供机会，成为腐败产生的源头。一般而言，政府干预经济领域的范围越宽，权力越大，寻租活动就越普遍、越盛行，转型经济国家食品安全监管市场上的寻租问题则显得更为尖锐。寻租活动往往与设租活动联系在一起，寻租活动会造成资源配置偏离帕累托最优状态，导致资源的不合理配置甚至浪费。

第四，监管的成本巨大，导致政府不愿意或没有能力监管。因为食品安全技术性、专业性很强，而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势，政府要想对受监管主体有效监管必须在相关的技术专业行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，形成庞大的监管组织，直接增加政府监管成本，甚至政府考虑到财政预算、监管的成本收益，不愿意提高监管能力。

第五，监管行为的单方性、强制性，导致监管行为不易被接受。受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼成本；因为政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通，致使制度供给非合意均衡，达不到帕累托最优效果。

只要一个国家的政府对经济进行调节，就有可能存在政府失灵。只要监管部门对市场进行监管i就有可能存在监管失灵。监管失灵往往导致监管不但达不到既定的目标，反而阻碍、限制了市场功能的正常发挥，加重市场缺陷；或者虽达到了预期目标却成本高昂。“潜在地存在着严重扰乱经济生活和扭曲资源配置的可能性，造成市场经济的效率降低”。如果说以前的食品安全事件更多暴露的是监管者不作为的问题，这次则更多的暴露监管权力本身的滥用问题，所以“建立一个对作为‘法定垄断者’的规制者的滥用权限加以限制、监视其是否按经济福利的最大化规范行动的体系是必要的”。

二、监管权限配置及监管现状剖析

我国各行政部门的食品安全监管权限主要源于1995版《食品卫生法》第三条和第三十二条的规定，涉及食品安全监管的部门以卫生部门为主，包括国家质检、工商行政管理、农业、商务、海关、环保和公安等近10个部门。鉴于阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发2004年第23号文件，下称“决定”)。在该决定及2007年7月国务院颁布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十条中，明确了食品安全“负总责+环节管理”的监管模式，即“地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导，协调本地区的食品安全监管和整治工作”； “按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。简言之，就是农业部门负责种植养殖(初级农产品)环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节，卫生部门负责消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督，并且组织协调和依法组织查处重大事故。

从表面看，我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门多级别架构的体制。这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性和社会性交叉等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。实际上，在这种“多头管理”的监管体制下，弊端仍然不少，集中表现为：(1)监管过度。各部门依据相应法律法规赋予的权限分别负责食品安全各相关环节的监管工作，但有些行为可能属于一个以上的环节，造成各部门间的职能存在重复。由于各部门之间缺乏沟通与协调，对食品监管的软硬件都有投入，有可能造成执法资源重置和浪费；由于职能重复和“趋利”倾向，监管部门常侧重于核发证、照等“有利”环节，忽视了对“无利”环节的监管。不出问题时大家都管，一出问题，则相互推诿，执法合力下降。(2)监管不足。随着监管实践的发展，有些食品监管应有

职能可能没有归属，也就是说监管分工的空白还是较多。如对消费者进行食品安全教育是绝大多数国家食品安全监管者的一项基本工作，但是在我国各监管部门之间的分工中，没有将对消费者进行食品安全教育纳入其职责范围。食品安全监管中最重要的源头是初级食用农产品生产环节的食品安全监管。在我国这项职能属于农业行政管理部门，但是这并非该部门的工作重点，加上农业生产者规模小、数量多、生产过程不易标准化、监控困难等因素，导致食品安全监管中最重要的源头的监管工作难以高效进行。(3)监管不恰当。在食品监管市场，监管部门既是规则的制定者、监督者，又是市场利益的参与者与博弈者。监管部门既建立市场制度、规范市场，又谋求在市场发展中自身利益的最大化。监管部门与市场千丝万缕的联系，使本来应该具有高度独立性的监管机构难以在监管食品安全时保持客观中立，而法律赋予监管机构自由裁量权的宽泛、权大责小的不对称以及管制边界的模糊，都为监管机构的权力设租提供了可乘之机，使某些监管人员违法、违规成为可能。如国家质检总局为了推广中信国检经营的电子监管网的经营业务，督促各地企业对产品赋码加入电子监管网，从2005年4月到2008年9月，单独或联合其他国家机关挂名，发布了近百个文件，同时还多次召开现场会、片会。电子监管网的经营权授予给中信国检信息技术有限公司一家企业，这几乎把防伪企业逼入绝境。可以说，“一个网络平台的建立、一家公司的成立，几乎威胁到了全国所有防伪企业。”

三、食品安全监管者再监管的现状

长期以来，社会将关注的焦点与监管的重心集中指向了没有社会责任感的生产商与经营者，却忽略和偏颇了对监管者的监管。频频发生的不安全食品案件看上去是毫不相干、偶然发生的事件，却足以暴露出我们对监管者的再监管在监管认识、基础制度、监督机制与法律制裁等方面存在的问题。

第一，缺乏再监管的传统。在传统观念中，谈到市场监管的对象，人们立即会想到市场参与者而不包括市场监管者。对监管者监管的重要性与必要性认识不足，导致我们在监管工作中长期存在着重视对市场参与者的监管，忽视对监管者的监管；重视对市场参与者监管制度的建设，忽视对监管者监管制度的培育。对市场参与者的监管几乎成为市场监管的惟一方面。

第二，再监管的制度缺位。由于缺乏再监管的传统，在我国，对食品安全监管者的再监管缺乏专门性的规定。由于食品安全监管具有专门性、专业性的特征，在再监管实践中，以纪律检查机构、国家审计和监察机关以及司法检察部门等为主体的有权监督机构，大都采取事后惩戒的监管方式，很难完成“预防为主”的监管宗旨；而生命具有不可回复的性质，食品安全监管的重点应该在于如何预防食品安全事故发生。

第三，社会监督机制的薄弱，难以有效约束监管者行为。首先，《食品卫生法》等没有明确规定对食品安全工作进行指导监督的机构主体，由此造成对监管机构监督的空泛化与虚置化，使对监管机构的监督难以落到实处。其次，监管机构，特别是涉及食品安全监管要害部门政务公开的透明度不够。很多不安全食品案件在国内已经发现，但总是等到在境外被检查出时，才告知公众。不能充分提供有关食品安全的有效信息，造成评判监管机构尽职、尽责客观依据的缺乏。再次，监督传导机制的不健全使社会公众与新闻媒体难以广泛充分地发挥其巨大的社会监督力量。由此使监管机构在履行职责，行使权力时，不能及时得到来自上下两方面的有力监督约束，延缓或错失了许多矫正其工作失误、阻止某些工作人员违法犯罪的良机，给消费者带来巨大的身心与财产损失，同时引发了国际社会对中国食品乃至中国产品的信任危机，这是难以估量的无形的损失。

第四，违法成本小、制裁不到位，法律难以充分发挥其威慑作用。目前，我国关于食品安全方面的法律责任主要规定在《食品卫生法》、《查处食品标签违法行为规定》、《无公害农产品管理办法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国产品质量法》中。责任形式主要为民事责任、行政责任和刑事责任。造成监管者敢于以身试法的原因不在于立法缺失，而是立法衔接技术的非科学性。以行政处罚与刑事处罚的衔接为例，以上立法在设定食品行政处罚的同时，又对食品生产(种养殖)、加工、销售等行政管理相对人的犯罪行为作了刑事责任上的衔接。但纵观以上诸法，虽然可以构成食品犯罪的行为不少。但二者在立法技术上衔接的方式却很单一，一般表现为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这种立法衔接的模糊性导致了当前我国对食品违法犯罪活动的监管存在实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，判缓刑多、判实刑少的“四多四少”的现象，不仅破坏了法律的严肃性和有效性，也严重影响到我国食品安全体制的建立。造成这种现象的原因固然是多方面的，但食品监管行政处罚与刑事处罚间立法衔接不当，以致行政管理权力与司法权力之间分配失调，同时，两个权力机关在适用法律时缺乏有效的衔接机制则不能不说是一个重要原因。在违法成本与违法收益比相差悬殊的情况下，必然会有人甘冒天下之大不韪与正义和法律进行博弈。

四、食品安全监管者再监管的改进

在再监管中，首先要明确的是。再监管不是无穷的。为了避免对监管者进行再监管、对再监管者进行再监管……的困境，即再监管的响尾蛇现象，对食品安全再监管的路径不应是设置专门的监管机构，而应更多考虑利用和整合现有监管资源。

(一)前提——监管者必须进行信息披露

一个好的、有效率的监管体系一定是透明度较高的监管体系。对食品安全监管者的再监管而言，需要披露的信息至少应该包括：(1)监管的依据，包括实体的规定与程序上的规定。监管的规则、程序、决策要公开透明，这样社会才能向它监督，否则，老百姓不知道它在做什么，如何监督呢?(2)对某一特定市场参与者处罚或者奖励的事实及原因。处罚与奖励是不同的经济法的手段，采取这些手段的目的。一是惩罚违法行为，二是预防其他人再犯。对处罚及奖励的信息披露有利于社会对监管者的监管行为进行评价及监督。

(二)再监管的主体

对监管者进行监管的主体是多元化的，对食品安全监管者监管的主体由三类构成。

第一，有权监督主体。包括纪律检查机构、国家审计和监察机关以及司法检察部门等。各级人大应常设行政执法监督机构，对监管者进行监督。这种以纪律检查、财务审计、监察、行政诉讼、国家公诉(玩忽职守等)方式进行的监管，是再监管的常态，同样适用于食品安全监管。但是，食品安全再监管更侧重于第二、第三两类再监管方式。

第二，行业协会。相对于舆论媒体和一般公众，行业协会集中技术、人员和从业经验，专业优势非常

明显。由行业协会对食品监管者进行监管，可以实现社会对食品监管者进行监管从“一盘散沙”到“握紧拳头”的整合。行业协会代表行业的利益，在监管者与被监管者间有“润滑剂”的作用，可以减少两者之间摩擦，缓解监管部门的执法压力，有利于推进“小政府、大社会”新型文明社会的建立。

第三，舆论媒体。舆论评价与监督具有“放大器”的作用，不论从维护宪法规定的人民的知情权角度，从食品安全及市场的健康发育角度出发，还是从增加透明度和加强食品安全监管角度出发，有新闻这个“放大器”比没有它要好得多。社会舆论监督对政府加强监管和自身建设，有举足轻重的作用。近年来，我国新闻媒体的作用不断加强，对国内食品安全给予了持续的、规范的关注。这种来自舆论的关注，一方面为监管机构提供了监管线索，另一方面也使监管机构感受到来自外界的压力和动力。同时。我们应该看到“网络”具有双重性，要避免网络暴力“强奸”民意。

第四，一般大众。一般大众是对监管者进行监督的最广泛的力量。尤其在农村，农村食品安全是当前食品安全监管的薄弱环节。由于监管资源的有限，让大众加入到对监管者再监管的队伍中来是切实可行而且必要的。大众既是监管者服务的对象，又是监管者的监管者。他们可以作为消费者在享受食品的时候，对监管者的监管效果进行评价，并提出意见和建议；他们也可以作为客观的中间人，在食品安全事件中，担任“事实”裁判员，以“用脚投票”(不购买问题产品)的方式来发表监管意见。

(三)再监管的方式及内容

第一，为再监管者提供必要的激励。监管者容易被俘虏的原因常常在于监管制度的设计没有为监管者提供必要的激励。而对于食品安全问题来说，由于其涉及面太广，任何国家都不可能只靠政府监管，必须要诉诸社会监督。但现实中必须要考虑的问题是，社会监督缺乏最基本的激励机制，如公益诉讼很难打赢，赔偿也少得可怜，甚至连消法中的双倍赔偿都拿不到；媒体经常处于沉默状态；第一时间提出质疑的公民轻易就被收买噤声；民间自发的揭弊和志愿律师团追讨等行为不受鼓励，等等。这些情况都导致社会监督无法落地，甚至要为这种监督付出过高的代价。所以，必要的激励措施是发挥社会监督食品安全监管者效果的基本保障。

第二，对监管者的活动经费进行监管。从世界范围看，主要有三种取得形式：一是来自财政拨付；二是来自对监管者的收费；三是间接收费方式，即通过立法赋予监管者征收监管费等类似税收的强制力，由财税机关代征并全额转移给监管机构。向被监管对象收费的形式，容易形成被监管者对监管者的控制、俘获，监管者自身与被监管主体利益相连，这将妨碍其公正性。食品安全的监管主体是多元化的，那么如果采取赋予监管者征收监管费的方式容易产生收费权滥用导致被监管者负担过重的问题，因此，笔者认为这种方式也不可取。民以食为天，对食品安全的监管与其他市场监管不同之处在于其与民生密切联系，所以，有必要对食品监管者提供充足的专项财政拨付。当然，在扩大财政拨付的同时，也应该加强对监管者的审计，以保证专款能够专用。

第三，对监管者的人事进行监管。在没有建立独立的专门监管机构之前，对食品安全监管者的人事再监管更多地应关注完善考核体系，包括考核标准、考核主体(最好是独立的委员会形式)以及离职后的任职限制。为了保持监管机构在人员配置上能够与监管实践的发展相适应，避免因此而发生的监管失灵，同时对那些能力上欠缺或是职务上不廉洁、思想上不积极的人员予以调整，以达到再监管的目的，对监管者进行考核是必要的。监管人员在职期间和离职后一段时间，不得同时兼任被监管对象的职务是各国普遍接受的做法。但在我国，食品安全监管人员离职后的任职限制处于空白状态，加强相关立法是必要的。

第四，建立有效的问责机制。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。现代问责机制的核心在于“科学有效、预防为主”。推行对食品安全监管者的问责制的重要前提就是健全监管职责体系，尤其要抓住定责、履责、问责三大关键环节。首先是定责。食品安全监管主体的多元化决定了明确各个监管部门的职责的重要性。从我国目前的实践来看，食品安全监管各部门之间的分工既有重叠，又有空缺，这既不能适应食品监管的现状，更不能适应未来的发展趋势。无论是按照环节来划分监管权限，还是根据业务来划分监管权限，总之分工一定要全面和完整。从生产的源头抓起，完整地、科学地进行严格的职责划分，真正建立起职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的监管职责体系。其次是履责。在一个好的监管体系下，每一项监管行为都有明确的责任主体，都能准确无误地判明责任主体的归属与追究。依法履行公职是对现代监管者的基本要求，但是由于理性人的特性及信息的分布情况，监管者的行为不一定能够遵循监管的目标与宗旨，因此要高度重视监管的运行情况及对监管工作人员的事前教育、事中的过程监督和控制。最后是问责。问责主体要有快速的责任反应能力，使背离责任的行为能通过有效的途径及时被发现并得到及时制止。对那些给政府树立负面形象的公务员，可以通过惩戒机制和补救机制，及时有效地挽回政府的形象。

责任编校　瑞　生

作者：喻　玲