行政规范性文件制定程序论文

摘要：行政规范性文件附带审查制度是2014年修订的行政诉讼法新规定的法律制度，行政规范性文件附带审查的范围、审判方式及审查对象都应遵循有限性原则。行政诉讼法规定，人民法院只能审查被诉行政行为“依据”的规范性文件。以下是小编精心整理的《行政规范性文件制定程序论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

行政规范性文件制定程序论文 篇1：

行政规范性文件与抽象行政行为关系探讨

【摘 要】抽象行政行为与具体行政行为的二元划分具有一定的缺陷，行政规范性文件很大程度上是行政行为表现出来的形式，尤其是抽象性的行政行为中，绝大数以规范性文件表现出来。所以行政规范性文件与抽象行政行为之间关系并不是单纯的重合关系。首先，抽象行为行为并不能等同于行政规范性文件；其次，行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为，因为行政规范性文件还可以表现出具体行政行为。

【关键词】行政；规范行为文件；抽象行政行为

一般认为，行政规范性文件的制定是一种抽象行政行为，而抽象行政行为是行政主体通过行政规范性文件的方式制定的一种行政规范行为。故，行政规范性文件是具体行政行为的依据，也就是说在具体的行政法律关系中，行政规范性文件是主体双方关系产生、变更及消灭的前提。也有学者干脆将抽象行政行为称之为“制定法规的行为”，而将具体行政行为称之为“采取措施的行为”。但在实际中，行政规范性文件是否完全是抽象行政行为很多地方值得争议。尤其我国行政诉讼法上并没有把抽象行政行为纳入到受案范围中来，所以这种争议直接关系到行政相对人的诉讼权益。

其实，我国行政法学理上就对行政行为的抽象与具体划分有很大的争议。杨解君在《抽象行政行为与具体行政行为的划分质疑》一文中就明确反对行政行为的抽象与具体之分。其认为这种划分是不科学的，任何行政行为既是抽象，又是具体的。这两个术语的提出，是借用哲学概念上的错误，在行政实践中容易带来争议。章志远也在其《行政行为概念之科学界定》中认为，行政行为的这种二元的划分在法理逻辑上不通。这种逻辑错误会给司法带来难题。笔者比较赞同抽象行政行为与具体行政行为划分错误的观点。本文试论行政规范性文件与抽象行政行为关系，试图说明制定行政规范性文件的行为很多时候既不是抽象行政行为，也不是具体的行政行为，借此论证行政行为抽象与具体划分的不科学性。

一、抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件

抽象行政行为，按照一般的含义，主要是“指行政机关以一般的、不特定的事或人为对象，做出抽象的规定，凡是符合它所规定的，皆产生法律效果的行为。”通常表现为行政法规、规章、地方性法规。同时还包括不具备法律形式的抽象行政行为，例如以规范性文件形式表现出来的行政决定、指示等等，但是抽象性的行政行为不能等于与行政规范性文件。因为抽象的行政行为是行政立法或指定行政规范的一种行政行为，是行政主体按照特定的行政职权和程序进行的过程。而抽象行政行为最终的表现形式是各种行政规范性文件。著名行政法学教授杨解君教授承认行政规范性文件是立法行为长生的结果，也就是说行政规范性文件是行政立法行为的载体，但其认为二者不能等同一个概念，也就是说抽象行政行为不能直接定义为行政规范性文件。因为二者所长生的法律效果不同，抽象行政行为只是依照职权和程序履行行政职权的过程，属于动态的法律效果，而行政规范性文件只是静态的法律文件，表现出一种法律文本。所以抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件，把其二者实质理解为一致是明显的对象错误。

二、行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为

有关行政规范性文件的概念，我国学理上有一定的争议，还没有形成统一的概念，主要有以下几种观点：第一是叶必丰教授的规范性文件学说，其认为：“行政规范性文件是行政主体为了执行法律、法规和规章以实现行政目的所作的，除行政法规和规章以外的，规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。”第二是罗豪才认为“行政规范性文件是指各级各类国家行政机关，为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。”第三是应松年、张正钊将行政立法以外的规范性文件称为其他规范性文件。第四是“行政规范说”。其观点认为行政规范性文件“无法对行政立法以外的普遍性规则进行界定，因而创设出‘行政规范’这一概念。将行政规范作为与行政法规和行政规章相并列的概念，一并位于其上位概念——一‘行政规范性文件’之下。”第一种观点直接说明了行政规范性文件除了行政立法的文件外，还包括规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。这种观点下，制定行政规范性文件完全是抽象行政行为；后几种观点基本上也将行政决定、命令下发的命令归结为行政规范性文件。笔者认为，行政规范性文件是行政主体为了更好地执行法律、法规和规章，为了对社会进行有效地管理，依照实体和程序进行规范行政相对人的规范文件，主要包括行政立法、决定、命令、通知、批示、指示、公告等。

行政规范性文件不仅可以必须出抽象行政行为，还可以表现出具体行政行为。根据最高人民法院1991年的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第1条规定：“具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织的权利义务的单方行为。”根据2000年3月10日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”根据这两个规定，尤其是判定行政诉讼标的是否属于受案范围时，一般要参照以下标准：一是是否针对特定的公民；二是是否针对的具体事项。然而在现实行政管理中，许多行政决定、命令、公告都是针对特定的公民和针对的具体事项。例如某市政府颁布关于对市区行政审批的出租车征收经营权有偿使用费的通告，在此通告的行政规范性文件中，此市区的出租车属于特定的对象，应该属于具体行政行为。在此，是否属于特定在学理上存在争议，笔者认为在特定范围内的特定对象是可以统计出来的，这种通告实际上是针对特定的行政相对人。现在典型的例子又如：某市政府作出一行政决定，要求在三个月内拆除区域内一条旧街道，进行旧城改造。在你这个规范性文件中，这条旧街道的住户是特定的，因此笔者认为制定规范性文件的行为属于具体行政行为。在司法中，最高人民法院也是这种观点，其认为“抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的，是可统计的。”

行政规范性文件一般有行政创制性文件、行政解释性文件、行政指导性文件这三种类型。一般来说，除了法定解释机关解释而成的解释性文件同创制性文件具有同等法律效力之外，行政解释性文件和行政指导性文件不具有行政强制力，不具有规范性文件的属性，所以行政规范性文件也并不是只表现出抽象行政行为，还可以表现出指导行政和内部行政行为。除此，在现实中的行政规范性文件中，一般都是抽象性的行政行为表现出来的形式，但也可能出现是具体行政行为以行政规范性文件的形式表现出来，最典型的是在行政管理活动中，很多行政职权部门为了避免做出的具体行政行为受司法审查的可能性，把具体行政行为以“红头文件”的形式表现出来，这种“红头文件”也是形式上的一种行政规范性文件。

三、行政规范性文件与抽象行政行为具有很大的重合关系

虽然说行政规范性文件与抽象行政行为概念和属性不一样，但行政规范性文件与抽象行政行为通常是同时存在，二者在实际用途上存在很大的重合关系。主要表现在二者基本上是相互依存关系，尤其是抽象行政行为必须依赖行政规范性文件的形式表现出来。抽象行政行为本身是一个行为概念，行为之后的结果需要接触载体表现出其中的内容，即行政权力、职责、权利、义务必须实实在在的通过文本形式表现出来。也就是说，抽象行政行为具体反映结果必须通过行政规范性文件的形式表现出来，使之能把具体内容跃然纸上，也是一种告知方式。行政规范性文件通常表现为行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章，还包括不具备法律形式的行政决定、命令、通告等文件。这些行政规范性文件绝大多数是由行政主体抽象行政行为之后带来的文本，一个行政立法行为都需要通告规范性文件作为载体，针对不特定的行政相对人的抽象权利义务需要静态纸上规范表现出来，再通告实际的行政执法行为进行动态执行。一般都认为行政规范性文件是抽象行政行为的具体表现形式，虽然这种说法与严格意义上的学术划分具有差异，但很大程度上说明了行政规范性文件与抽象行政行为具有很大的重合关系。在行政实践中，抽象行政行为必须通过行政规范性文件的形式表现出来。也就是说有抽查行政行为，就必须存在行政规范性文件，可谓抽象行政行为对行政规范性文件的一种依赖。从形态上讲，行政规范性文件是一种文本形式，能实实在在反映出行政主体及行政相对人之间权力、职责及权利、义务等内容。一种抽象行政行为，例如行政立法、地方性法规、地方政府规章等，行政规范性文件既是一种广而告之的方式，也是一种承载权利义务内容的方式。据此上讲，行政规范性文件与抽象行政行为二者存在很大的重合关系。

参 考 文 献

[1]皮纯协.中国行政法教程[M].北京：中国政法大学出版社，1988：71

[2]王连昌主编.行政法学[M].中国政法大学出版社，199：119

[3]最高人民法院行政审判庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》.中国城市出版社，2000：11

[4]叶必丰.行政法学[M].武汉大学出版社，1999：68

[5]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社，2000：208

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[8]应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社，1998：228

[9]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].中国人民公安大学出版社，1999：119

[10]叶必丰，周佑勇.行政规范研究[M].法律出版社，2002：32～33

作者：彭镡

行政规范性文件制定程序论文 篇2：

行政规范性文件附带审查的有限性原则

摘 要：行政规范性文件附带审查制度是2014年修订的行政诉讼法新规定的法律制度，行政规范性文件附带审查的范围、审判方式及审查对象都应遵循有限性原则。行政诉讼法规定，人民法院只能审查被诉行政行为“依据”的规范性文件。最高人民法院发布的第一批行政规范性文件附带典型案例中确立审查对象是规范性文件的具体条款，对行政诉讼法的相关规定做了进一步的限缩，但该限缩有待商榷。

关键词：行政规范性文件;附带审查;有限性原则

最高人民法院于2018年10月发布了第一批行政规范性文件附带审查典型案例，其中“毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案”（以下简称“毛爱梅案”），确立了行政规范性文件附带审查对象的有限性原则，明确了可以附带审查的是作为行政行为依据的规范性文件的具体条款。对此，笔者持不同的意见，规范性文件附带审查的确应遵循有限性原则，审查作为行政行为依据的规范性文件，而不是公民、法人或其他组织附带提起诉讼的所有规范性文件。但审查对象是否应限制为所诉规范性文件的具体条款？笔者认为，这样的限制违反了立法本意。对行政规范性文件附带审查的有限性原则的内涵进行讨论，有助于解决诉讼实践中的难题，更好地保护行政相对人对行政规范性文件提起附带审查的权利。

一、规范性文件附带审查的有限性原则

《行政诉讼法》第53条确立了规范性文件附带审查制度。该条规定了行政诉讼原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法的，在对行政行为提起诉讼时，具有一并请求对该规范性文件进行审查的权利。该条款中对规范性文件的司法审查做出了限定：一是附带审查而非单独审查，不能单独对规范性文件提起诉讼;二是法院只能审查行政行为“依据”的规范性文件;三是必须是原告请求审查的文件，而不能是原告未提起审查请求的文件。这是立法对规范性文件附带审查案件司法审查范围的限制性规定，是规范性文件附带审查有限性原则的具体内容。

二、规范性文件附带审判方式的有限性

《行政诉讼法》第64条则进一步体现了附带审查的审查方式的有限性原则。法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出具体的处理建议。法院并未获得对不合法的行政规范性文件的变更权或撤銷权、废止权。立法本意并不是授权在司法审查中直接改变规范性文件的效力，而是通过审查行政行为的依据来监督行政行为的违法。如果被诉具体行政行为仅以被诉规范性文件为依据，则该行政行为依据不合法而构成违法;但如存在其他上位法作为行政行为合法的依据，行政规范性文件的违法并不能影响行政行为的合法性。

根据相关《行政诉讼法》司法解释的规定，法院认为行政规范性文件不合法的，应当在判决书说理部分指明该文件不合法并阐释理由，而不是在判据书主文部分认定规范性文件不合法。立法本意是在审查行政行为合法性的目标下，审理行政规范性文件的合法性。可以发现，行政诉讼法规定规范性文件附带审查的立法目的是阻却不合法的规范性文件在个案中的效力，即通过认定被诉行政行为的依据不合法来监督行政行为是否合法。

规范性文件附带审查制度可以预防由于法院直接援引规范性文件判定行政行为合法而侵害行政相对人的合法权益。早在新《行政诉讼法》规定规范性文件附带审查制度之前，最高人民法院即通过司法解释、会议纪要等文件逐步创制了法院对行政规范性文件进行司法审查的规范。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第62条规定，法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。该条规定法院对规范性文件是否“合法有效”的判断权，并在判断为合法有效的前提下“引用”。2004年最高人民法院公布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中规定，法院经审查认为被诉行政行为依据的应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力;人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效或适当进行评价。最高人民法院发布的《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》中规定，经审查认定为合法有效的（规范性文件），可以作为裁判说理的依据。该条明确了“审查认定”权及在裁判文书说理部分的引用权限。但是前述三文件所规定的规范性文件的审查权都是在原告并未提起对规范性文件附带审查的前提下，法院可以审查并引用规范性文件。前述两部司法解释产生了续造法律规范的效应，有的法院仅将之理解为赋予人民法院对规范性文件的司法审查权而未按照司法解释的指引规范用权，于是在行政案件的司法审判活动中出现了人民法院未经审查就将行政规范性文件作为裁判依据予以适用的情形。余军教授等撰文指出，自2000年《若干解释》施行以来，截至2015年10月，最高人民法院一共公布14个典型案例涉及行政规范性文件的审查，共涉及20个行政规范性文件，法院对其中14个行政规范性文件未经审查就将其作为裁判依据予以适用，占所涉行政规范性文件总数的70%。这种不规范地行使行政规范性文件司法审查权的行为，既不符合行政诉讼法的规定，也不符合相关司法解释的规范。2014年修订的新行政诉讼法所确立的附带审查规范性文件有限性原则有效地对前述司法权行使不规范的问题起到“治乱”作用。未经审查并在判决书说理部分论证合法有效的，不得作为认定行政行为合法的依据。原告只要提出对规范性文件的附带审查的，人民法院必须在判决书说理部分做出认定并释明理由，原告通过依法行使诉权可以预防法院未经审查直接援引规范性文件判定行政行为合法而侵害行政相对的人的合法权益的情形发生。行政机关依据不合法的规范性文件做出多个行政行为的，原告只对部分行政行为提起诉讼并一并请求审查行政规范性文件的，经法院审查确认该文件不合法，将阻却该文件适用于起诉的行政相对人所诉争的具体行政行为，但并不影响该文件在其他行政行为中的效力。通过诉讼，人民法院只能改变被诉行政行为的效力，而并不能改变规范性文件本身的效力，这是规范性文件附带审查制度有限性原则在法律规范中的核心体现。

三、行政规范性文件附带审查对象的有限性

行政规范性文件附带审查的对象是有限的，仅限于被诉行政行为依据的行政规范性文件。这是由于规范性文件司法审查“附带”性所决定的“有限性”，更是由于行政规范性文件附带审查制度的立法目的所决定的”有限性”。何为“依据”？对其认识将决定附带审查对象有限性原则在司法审查中的具体适用。该讨论涉及以下两种情形：第一种，被诉行政行为在相关法律文书中明确援引了被诉行政规范性文件的。这种情况下，法院的审查对象十分清晰，就是行政机关援引的行政规范性文件。第二种，由于行政机关违法，根本未制作相关法律文书或制作的法律文书中未援引任何法律规范，那原告只能根据行政规范性文件的内容来判断行政机关依据某规范性文件做出了行政行为，但原告将面临举证难的问题。因此，法院审慎适用附带审查对象有限性原则就显得特别重要。在行政机关未制作法律文书的情况下，行政规范性文件的内容与行政行为之间具有法律上的“因果联系”应当是将行政规范性文件纳入审查对象的核心判断标准。具体包含以下几种情况：一是规范性文件的制定主体违法。从规范性文件内容所涉行政管理权看，制定主体没有规范性文件制定权，该文件违法与原告的合法权益具有法律上的利害关系;二是规范性文件的主要内容违法上位法，在上位法之外限制行政相对人的权利或在上位法之外给行政相对人增设义务，该文件违法决定行政行为违法，与原告合法权益有法律上的利害关系;三是规范性文件的制定程序违法，该文件违法决定行政行为违法，因此文件全文与原告合法权益有法律上的利害关系。针对以上三种情况，法院都应对规范性文件整体审查，而不能仅仅审查规范性文件的相关条款。

“毛爱梅案”判决书指出，原告请求一并审查行政规范性文件，经原告当庭明确系认为该文件第3条第3款不合法，而该条款内容是对生猪退养相关补助的规定，非镇政府实施强制拆除行为的法律依据，决定不予审查。在毛爱梅案典型案例发布中，最高人民法院的王振宇法官在新闻报道中指出附带审查对象是“作为被诉行政行为依据的规范性文件的相关条款”。根据司法解释，对行政规范性文件的合法性审查包括了制定主体、制定程序、文件内容等方面是否合法。因此，从立法本意看，不应当将规范性文件的合法性审查局限在诉争条款上。在行政机关未制作文书或未援引法律规范的情况下，假如由于当事人法律技術能力不足，会对规范性文件与行政行为之间有因果联系的具体条款认识不清。法院应当通过审查，确认有因果联系的条款为行政行为的“依据”并进行合法性审查。假如发生原告由于法律知识的不足，对与行政行为有因果关系的条款判断错误，但行政机关系依据被诉行政规范性文件的其他条款做出了行政行为。此时，法院应当行使释明权，阐明行政行为所依据的条款，被告违法不做出书面决定的不利后果不应当由原告承担。在典型判例中确认附带审查的对象为规范性文件的具体条款，属于对公民诉权加以限制，对规范性文件附带审查对象的进一步限制，应当有上位法为依据。“毛爱梅案”法院实践与制度规范之间产生了明显的冲突，在上位法之外的过度限制缺乏正当性。

作者：王晓杰

行政规范性文件制定程序论文 篇3：

行政规范性文件的法治失范与应对

摘 要：行政规范性文件是政府依法行政的重要手段，对于法治政府的构建意义深重。然而，受多方面因素的影响，我国行政规范性文件的法治模式呈现明显的失范现象：制定主体混乱、制定程序不完善以及行政规范性文件之间存在冲突，这些问题对于行政法治化道路造成了极大的阻碍。有鉴于此，笔者首先对行政规范性文件进行重新定位，并进一步讨论目前现实中存在的问题及其原因，并在此基础上提出对应性的解决方案。

关键词：行政规范性文件；法治失范；应对策略

作者简介：鲍季秋，云南民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：行政法学。

一、行政规范性文件的现实定位

当前行政规范性法律文件失范的最基础的原因在于，对行政规范性文件存在定位的误区，这主要表现在没有充分的理解行政规范性文件的法律属性与正当性根基。因此，下文首先从这两个方面予以展开。

（一）行政规范性文件的法律属性探微

行政规范性文件是国家行政机关在管理社会过程中制定的针对不特定对象的文件，它具有一定的规范性特征。然而，就行政规范性文件的法律属性如何，行政法理论上存在着不同的观点。有的学者认为，行政规范性文件属于法的渊源，即属于法律规范的一种表现形态。笔者认为应当一分为二的看待行政规范性文件的法律属性。对于法规和规章应当认定其属于法的渊源，而对于其中纯粹的政府出于管理需要制定的行政规范性文件应当认定为抽象行政行为，从而将之与法律规范区隔开来。本文主要探讨后者意义上的行政规范性文件。

（二）正当性基础：建设法治政府的需要

政府是管理社会的重要主体，行政规范性文件是政府进行行政管理的重要手段，是我国宪法赋予政府的一项重要权利。按照我国《宪法》第107条的规定，地方政府可以根据地方管理的需要制定行政规范性文件，以确保经济社会的全面协调稳定发展。我国目前虽然已经初步建成了社会主义法律体系，但是《宪法》规定的此项权利对于社会管理仍然具有重大的意义。因为抽象行政性法律规范并不能给予具体的社会生活现实以充分的指引，不可能取代政府的行政管理职能。而且现实表明，不同地方的经济发展差异、区域文化差异等可能存在很大的不同，这就必然要求不同地方的政府根据当地的经濟与社会发展状况，制定充分的引导当地经济社会发展的规范性文件。现实中，行政规范性文件的制定对于协调区域发展发挥着重要的作用，政府不同部门都可以依法制定行政规范性文件。

二、行政规范性文件的法治“失范”：表现与原因

行政规范性文件的是践行法治、构建法治政府的重要依托。而近年来，行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，与法治政府之发展路径背道而驰，如何从现实的角度把握这一问题，并提出行之有效的策略则是一个不可回避的现实问题。

（一）具体表现

行政规范性文件法治失范是指，行政机关在制定规范性法律文件过程中，与法律规定存在冲突，或者背离了法治的精神。具体而言，主要表现在三个方面：（1）制定主体混乱；（2）制定程序过于简单，滥权、越权制定规范性法律文件的现象屡见不鲜；（3）部分行政规范性文件之间还存在规范性冲突。

（二）原因分析

从现实角度来看，造成我国当前行政规范性文件失范的原因是多方面的：

第一，法律规范的缺失，致使行政规范性文件的制定与运作不规范。长期以来我国行政立法与理论研究集中在具体行政，热衷于解决具体行政行为的可诉性以及追责机制等问题上，而对抽象的行政规范性文件却缺乏应有的关注，更遑论进行深入的研究。

第二，行政规范性文件定位的误区。长期以来行政机关及其有关部门对于行政规范性文件存在严重的定位误区，将之视为一种法律规范，并扩张自由裁量权的范围。如前文所述，行政规范性文件从广义上包括行政法规、地方性法规与规章，于是便错误的认为行政规范性文件都属于法律规范的一种。此种定位的误区导致了行政规范性文件的制定往往不是依据前面的法律规范制定的，而是根据各地的现实制定的，这就不可避免的导致了行政规范性文件与部分法律规范存在实体上的冲突。

第三，行政机关及其工作人员的法律素养欠缺。行政权是一项及其容易膨胀的权利，行政规范性文件的制定权也不例外。在所有权力中，行政权是最与利益直接相关的一项权力，行政机关很容易通过这项权力获取利益，特别是在我国行政权缺乏有效制约的背景下，行政机关及其工作人员更会有铤而走险而跟着利益走的冲动。在这种情况下，某些有行政规范性文件制定权或者能够干涉行政规范性文件制定的个人，可很有可能滥用权利。

三、行政规范性文件法治“失范”的因应：路径选择与制度构建

行政规范性文件的失范是我国长久以来没有得到充分关注的问题，虽然我国目前理论界对这一问题已经有了一定的研究，但是许多问题还没有充分厘清。因此笔者将针对上述存在的问题结合其原因，提出对应性的解决策略。

（一）加强立法，明确制定主体与权限

我国目前有关行政规范性文件失范的原因中，很大程度上是由于立法的缺失。因此，首先要通过立法上的补充来对有关问题予以明确，主要包括明确指定主体与及各个主体的权限问题。

权责明确是行政机关活动的基本要求，要求行政机关在行使权力的时候必须要明确相应的责任。这就要求行政机关在制定行政规范性文件的时候，应当切实履行相应的职责，明确各个部门的职权范围，对于职权交叉的情况应当积极落实相应的处理规则，更好的发挥行政规范性文件的法治效果。

（二）完善制定程序，保证行政参与和行政公开

程序是我国目前行政立法中最容易忽视的事项，这是受我国“重实体，轻程序”的传统所影响的。行政规范性文件的制定程序是其实践法治的具体体现，因此，积极完善行政规范性文件的制定程序对于防止防治其失范也具有重要的现实意义。从具体举措上说，完善我国行政规范性文件的制定程序就是要确保行政规范性文件制定的参与性与公开性。

（三）建立长效的审查与清理机制

现行多层次、多主体的行政規范性文件模式下，许多没有实质意义或者与法律规范相冲突的文件被制定出来，形成了行政规范性法律文件泛滥的不良局面。为解决这一现实问题，笔者提倡建立一个长效的审查和清理机制。

审查机制的构建必然要明确的是由谁审查、审查什么的问题。①如果行政规范性文件的与现行法律、法律以及规章等存在冲突或者规范性文件在内容上不属于其实际制定主体管理的事项。通过构建此种审查机制能够对行政主体后来制定的行政规范性文件进行有效的监督，从而大大减少行政规范性文件法治失范的现象。

清理机制是针对已经存在的没有实质意义的行政规范性文件以及审查不通过的不符合法治规范要求的文件。行政规范性的清理机制主要是为了保障行政规范性文件的纯净性，避免由于行政规范性文件内容冲突而导致的问题。从现实情况来看，行政规范性文件内容上依然存在很多的问题，这些问题在很大成都上妨碍了行政规范性问题的效果的发挥，而通过将这些存在问题的行政规范性文件清理出去，能够有效的发挥行政规范性文件的作用，减少行政规范性文件的问题。

（四）健全行政规范性文件制定与运行的责任机制

如前所述，当前行政规范性文件的制定缺乏有效的责任机制，行政机关及其部门滥用行政规范性文件的制定权以及相关人员滥用执行权的情况较为普遍。笔者认为，应当健全行政规范性文件制定与运行的责任机制，将责任落实到个人，从而规范个体行为，形成有效的约束效果。

四、结语

行政规范性文件是行政法治的重要途径，直接关涉到政府法治的有效运作。行政规范性文件应当发挥法治的功能，通过对法律文件的具体阐明，从而发挥社会治理的作用。笔者通过对行政规范性文件法治失范的现实问题进行检讨，通过全方位的分析与探讨，指出目前行政规范性文件执行与作用存在问题，并提出相应的建议。当然，受本人研究水平的限制，本研究仍然存在较多的不足之处，需要在后文的研究中予以补充和完善。

[ 注 释 ]

①刘松山.违法行政规范性文件之责任追究[J].法学研究，2002（4）：42.

[ 参 考 文 献 ]

[1]柳砚涛.我国行政规范性文件设定权之检讨——以当下制度设计文本为分析对象[J].政治与法律，2014，04：53-63.

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[3]黄金荣.“规范性文件”的法律界定及其效力[J].法学，2014，07：10-20.

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[5]胡峻.行政规范性文件评估结论的法律效力[J].内蒙古社会科学（汉文版），2011，03：42-46.

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作者：鲍季秋