行政听证程序原则论文

行政听证是现代行政程序法中的核心制度，它起源并发展、发达于西方，但是它显现的尊重民意、制约权力的正当程序理念具有普适价值，在公共治理实践中对于民主决策、科学决策以及确保权力运作的公正性，发挥着巨大的作用。下面是小编为大家整理的《行政听证程序原则论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

行政听证程序原则论文 篇1：

行政听证程序举证责任探析

【摘要】行政听证程序中的举证责任，在法律属性上既是听证当事人的权利又是其义务。从保障人权的角度看，举证责任是对行政行为的程序性约束，对行政主体更强调其义务性，对相对人则更强调其权利性。行政主体应对其拟作出行政行为的合法性和合理性承担全面的举证责任。相对人和利害关系人仅就其异议主张承担举证责任。

【关键词】行政程序 行政听证 举证责任

行政听证制度是行政主体在做出不利于相对人的行政决定前，就有关事实和法律问题广泛听取当事人的意见，以确保行政决定合法适当的程序性法律制度。①其目的在于通过当事人对不利于自己的证据进行质疑和辩驳等，力争将行政决定建立在合法、充分、确凿的证据基础之上，避免违法或不当的行政决定给利害关系人带来不利或不公正的影响。②因此，行政听证程序中的举证责任问题尤为重要，其直接关系到行政决定的形成和内容。确定举证责任问题常常就是决定谁胜谁负的问题。③我国自1996年通过的《行政处罚法》首次正式确立行政听证制度以来，诸多行政领域已确立了行政听证制度。但关于行政听证程序中举证责任的立法规定较为概括，目前学界对此系统深入的研究也较少，因此本文采用学理分析和规范分析的方法，对行政听证程序举证责任的含义、性质和举证责任的分配问题进行初步探讨，以期有益于行政听证的理论与实践。

行政听证程序举证责任的概念

举证责任是诉讼法学的基本概念之一。早期的观点认为举证责任即提出证据的责任。④目前学界普遍认为举证责任是指举出证据并利用所举证据证明自己诉讼请求和主张的责任。举证责任是两方面内容构成的有机统一整体，任何一个方面的缺乏都会导致举证不能或举证不力，从而承担败诉的风险。诉讼活动和行政听证因程序规则、目的、内容等不同，其举证责任也有所不同。但从渊源上看，行政听证程序是“司法庭审模式移植到行政程序上并与之融合而成的一种新型的特殊程序制度”⑤。包括举证责任在内的行政听证制度在移植过程中，可能会根据行政程序的特点和要求在制度设计上作相应的调整，但是基本原理和内容应是相通的。

行政听政程序中举证责任首先意味着行政主体或当事人对自己的主张提出证据予以证明。我国《行政处罚法》第三十一、三十二条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据……”，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，……”，第四十二条第一款第六项进一步规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”，《行政许可法》第四十八条第一款第四项规定：“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。从以上法律规定不难看出，行政主体做出行政决定，必须有确实、充分的证据和理由，并对此提出的证据予以支持；相对人、利害关系人对行政主体的行政决定以及据以做出行政决定的证据和理由有异议的，有权利提供证据予以辩驳。

其次，举证责任意味着行政主体或当事人提出证据的确实和充分程度所必然引起的后果是后果责任而非行为责任。我国《行政处罚法》第三十八、四十三条规定：“听证结束后，行政机关根据听证记录，做出相应行政决定”。《行政许可法》第四十八条规定：“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。这说明，相对人承担因其举证不能的不利后果。但是，这种不利后果与诉讼程序中举证不能的败诉风险性质是不同的。行政听证的对象是拟形成的尚未生效的行政决定，并不是己经成立的且其合法性正待审查确认的行政行为。行政主体按照相应的证据规则审查和认定案件事实，并据此做出行政决定。行政主体或当事人举证责任履行情况必然会影响行政决定的正式形成和内容，比如当事人举证不能的后果是行政机关会做出对自己不利的行政决定，但不是对该行政决定合法性的最终评价—胜诉或败诉。

综上，行政听证程序中举证责任的基本含义是指听证当事人对自己的主张，有提出证据予以证明的责任，以及承担其提出证据的确实和充分程度所必然引起的行政法上的后果。

行政听证程序举证责任的性质

在听证的过程中，行政主体应当首先向相对人举出拟定的行政决定所依据的事实和法律规定。相对人对此若有异议，可提出相应的证据以证明自己的主张，以增强自己陈述、抗辩意见的说服力。

行政主体听证程序中的举证责任是国家行政权的具体表现。同时，行政主体的举证责任也具有义务的性质。在听证程序中“调查取证人员负举证责任是行政机关行使行政处罚权的当然职责”⑥。“行政有证在先原则”要求行政主体在做出行政行为时要有确实充分的证据，无证据不能做出行政行为。对于行政行为是否证据确实充分，相对人有了解、知悉和辩驳的权利，行政主体有告知和提出证据予以证明的义务。行政主体不履行该义务的法律效果是程序违法，如我国《行政处罚法》第四十一条规定，行政主体在做出行政处罚决定之前，未按规定“向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，……行政处罚决定不能成立”。另一方面，行政公开原则要求行政主体做出行政决定的事实和依据必须公开。

相对人的举证责任，则更多表现为一种权利。其根本性质是公民行政程序中的陈述权和申辩权，即相对人有权对行政行为的事实认定和法律适用进行陈述、申辩，并提供证据予以证明和支持自己的主张，以抵抗违法或不当行政行为。相对人举证权对应的是行政主体听取当事人陈述和申辩的义务，即行政主体不得拒绝接受当事人提供的和案件有实质联系且不属于法律规定应当或可以排除的证据，否则构成程序上的违法，如《行政处罚法》第三十二条、四十一条规定：“当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，行政主体在做出行政处罚决定之前，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。

另一方面，举证责任对相对人来说同时也是义务。现代公共行政是行政主体在行政相对人合作下的公共服务行为，公民有协助公务的义务。如果相对人在听证程序中不及时认真地协助调查，提供自己能够或者应当提供的证据予以质证，那么旨在查明事实的听证程序就失去了其存在的价值。“提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。正式裁决中的当事人有义务把他所掌握的全部和案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院认为当事人已放弃利用这项证据的权利，不能在以后的司法审查中再提出这项证据。当事人必须承担提供证据的义务为判断法和制定法所明白承认”。⑦

由此可见，行政听证程序中的举证责任，既是听证当事人的权利又是其义务。举证责任是对行政行为的程序性约束，对行政主体更强调其义务性，对相对人和利害关系人则更强调其权利性。

行政听证程序举证责任的分配

行政听证程序举证责任分配一般指按照一定的标准或原则，确定听证当事人之间承担举证责任的范围及举证时限的问题。行政听证程序中的举证责任兼有权利和义务的性质，且是一种结果责任。听证当事人举证责任的分配和履行情况对行政行为的形成及其内容起着十分重要的作用，是各国行政程序法的重要内容。相较美国和德国行政听证程序举证责任的规定，由于行政程序模式不同，我国在行政听证程序举证责任分配上也有所差异。但也有一些共同点：第一，行政主体必须承担举证责任；第二，相对人也应当承担一定的举证责任，其举证责任的范围因行政程序模式的不同而不同；第三，听证主持人员不负举证责任⑧。

目前我国行政程序法尚未出台，《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律对行政听证程序举证责任分配的规定不统一。因此，结合相关法律制度，分析行政听证程序举证责任主体及各主体的举证责任范围等问题很有必要。

举证责任主体。“谁主张、谁举证”是罗马法确立的举证责任分配的一项基本原则。这一原则同样适用于行政听证程序，即当事人对自己提出的主张所依据的事实或反驳对方主张所依据的事实，有责任提供证据予以证明。行政听证是在听证主持人主持下，行政主体、当事人和利害关系人就行政决定所依据的事实和法律依据发表自己意见的法律制度。行政主体对证明自己行政决定的合法性、合理性承担举证责任，因此是主要的举证责任主体，对此学界并无异议。

相对人是否是举证责任主体，我国学界有三种观点：第一种是否定说。认为当事人在听证过程中不负举证责任。⑨第二种是限制性肯定说。认为听证主要是行政相对人向听证主持人陈述意见，表达自己的愿望，为了支持自己的观点，他必须提供必要的证据材料。⑩第三种是有条件的肯定说。认为“在一般情况下，当事人无须为行政机关的行为是否违法或不当提供证据”，只有在“某些特殊情形下承担有限的举证责任”。从法律属性上看，举证责任既是相对人的权利也是义务，相对人有协助行政主体查明事实的义务，同时，对自己向听证会陈述的反驳行政主体的主张，必须提供相应的证据予以证明。也就是说，相对人仅就自己的异议主张承担举证责任。可见，限制性肯定说较为符合行政听证举证责任的性质，也符合通过听证查明事实的听证目的。

相对人之外的利害关系人（间接相对人），如行政处罚案件中的受害人、行政许可案件中的相邻权人和竞争权人等，是否举证责任的主体？对此，学界鲜有讨论。笔者认为，应当承认利害关系人是听证程序中的举证责任主体。首先，根据正当程序理论，权益受到不利影响的人有权对影响其权益的行为表明自己的意见。同理，在行政听证程序中，任何权益可能受到行政行为影响的主体，均应有权了解该行政行为的内容和依据，并阐述自己的意见，为自己的权利辩护。虽然行政行为是针对相对人的，但也可能会对其他人的权益产生影响。因此，利害关系人有权参加听证，并对行政主体的主张或相对人的异议主张，陈述意见，并提供必要的证据材料支持自己的主张。否定利害关系人的举证责任，不符合最低限度的程序正义的要求，影响行政行为的程序合法性。其次，听取受行政行为影响的当事人的意见是听证的本质特征。如果排除权益可能受到行政行为影响的利害关系人的举证责任，利害关系人不能提出证据来反对对己不利的证据为自己辩护，其意见将不能得到全面表达，陈述权、申辩权将丧失说服力而毫无意义，这不但违背设立听证制度的初衷，而且影响行政决定的公正性。

听证主持人是否承担举证责任。鉴于听证主持人应具备的中立立场，听证主持人不能参与收集补充和提供证据。

举证责任的分配。根据“先调查，后决定”原则，听证程序的适用是行政主体调查完毕，掌握一定的事实，认为需要做出相应行政行为的情况下，经当事人申请或依职权而进行的。此时行政主体应当已经掌握了做出相应行政行为的有关事实证据和法律依据。因此，在听证程序中，行政主体应对其拟作出行政行为的合法性和合理性承担全面的举证责任。相对人和利害关系人仅就其异议主张承担举证责任。

首先，确定行政主体在听证程序中的举证责任范围。根据行政合法性原则和行政合理性原则的要求，行政主体做出行政行为不但要主体、权限、程序、内容、依据和形式合法，而且要合理行使裁量权，行政行为要公正、符合理性。而且在听证过程中，当事人申辩和质证的对象不仅是争议行政行为的事实和法律问题，而且包括拟定的行政行为本身；不仅就行政行为主体、程序、法律依据和内容的合法性进行申辩、质证，也对证明案件事实证据的合法性、真实性、关联性、证明力等进行质证申辩，还对行使裁量权的正当性进行申辩、质证。因此，行政主体在听证程序中不但要提供证明案件事实的证据，还应提供证明主体合法、程序合法、处罚依据正确和处罚结果正当的证据。彭海鹏结合《行政处罚法》的相关规定，把行政主体在听证程序中的举证责任概括为主体适格问题、案件事实问题、法律适用问题、行政程序问题和行政行为合理性问题等五个方面，很有说服力。此外，以下几个问题值得进一步研究。

第一，行政主体在听证程序中仅提供证明拟定行政行为合法、合理的证据，还是其在调查阶段收集、获取的全部证据材料？笔者认为，行政主体在行政决定做出前应尽可能全面地收集和获取证据材料，并且在听证程序中应全部提出，既包括不利于行为人的证据，也包括有利于行为人的证据，都不能有所遗漏。略去任何一些可受理的、实质性的证据都要比包括某些不可受理的、非实质性的证据要危险得多。事实上，只要在裁决听证记录中包括了任何所能得到的证据，都不会有程序错误，但只要略去一点，就有被宣布无效的危险。

第二，行政主体是否可以提供传闻证据？笔者认为行政主体可以向听证会提供传闻证据，但须有其他证据依据予以补充。听证毕竟是就拟定行政决定及其事实和法律依据听取相对人和利害关系人的意见，而非做出决定，对行政主体提供的传闻证据，相对人和利害关人可以通过相反的证据予以否定。

第三，行政主体不但要提供证明案件事实的证据，而且还应当对证据的合法性予以说明。另外，还要确定相对人和利害关系人的举证责任范围。相对人和利害关系人的举证责任范围不是固定的，其取决于其对行政行为及其实施和法律依据的异议主张，即提出了什么异议主张，就需要提供相应的证据予以证明。彭海鹏教授在《论听证程序举证责任的分配》一文中，列举了当事人举证责任范围的四种情形，其中第一种为“当事人举证显然更为容易的案件，则由当事人负举证责任”，这显然有自证其罪之嫌，值得进一步商榷。

（作者均为陕西理工学院副教授；本文系西安市2012年社会科学规划课题系列研究成果，项目编号为：12zx43）

【注释】

①杨海坤，黄学贤：《中国行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第138页。

②姜明安：《行政法与行政程序法》，北京大学出版社，1999年，第270页。

③[美]伯纳德.施瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第321页。

④陈刚：《证明责任法研究》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第49～54页。

⑤陈睿：“论行政处罚听证的举证责任”，《河北法学》，1999年第3期，第97页。

⑥杨解君：“行政处罚证据及其规则探究”，《法商研究》，1998年第1期，第51页。

⑦王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社，1995年，第471页。

⑧彭海鹏：“论行政听证程序举证责任分配”，《行政法学研究》，1999第3期，第51～53页。

⑨杨惠基：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年，第133页。

⑩应松年：《行政处罚的理论与实务》，北京：中国社会出版社，1996年，第53页。

作者：翟新明 余广俊

行政听证程序原则论文 篇2：

公共治理视野下的行政听证

行政听证是现代行政程序法中的核心制度，它起源并发展、发达于西方，但是它显现的尊重民意、制约权力的正当程序理念具有普适价值，在公共治理实践中对于民主决策、科学决策以及确保权力运作的公正性，发挥着巨大的作用。听证制度被引进我国后迅速发展，在行政处罚、政府定价等领域开始实际操作，但我国行政听证制度需要在适用范围、听证主持人的独立性、听证笔录的法律效力等方面加以改进和完善，以更好地适应社会转型期公共治理与和谐社会建设的需要。

[关键词]行政听证；法治；公共治理

桂步祥（１９７３—），男，江苏广播电视大学公共管理系讲师，主要研究方向为行政法学、经济法学。（江苏南京２１００３６）

行政听证是现代行政程序法中的核心制度，意指行政主体在行使行政权力，作出行政行为的过程中听取行政相对人（利害关系人）意见的程序制度。正确运用听证制度，可以将行政相对人的需求和意见纳入决策过程中，推动民主决策、科学决策，增强公众对行政决策的信任度。我国已经在行政处罚、行政许可、政府定价以及立法等领域引入听证制度，在反映民意与协调多方利益等方面取得了很大的成绩，有力地推进了行政法治建设，促进了政府的公共治理转型，公开透明、民主协商、对话合作等公共管理的思维基因逐渐注入各级政府的治理肌体当中。但不可否认的客观现实是，听证制度在我国实践的时间还很短，理论基础比较薄弱，实施过程中实际效果差强人意，没有充分发挥其应有的功能，与人民群众的期望值与法治的要求还有距离，需要我们继续深入探讨。本文通过梳理行政听证的思想渊源及表现形式，明确其价值取向，并围绕我国行政听证制度的立法与实践，对存在的问题以及如何完善进行分析，以期有益于中国行政程序法的制定。

一、行政听证的思想渊源及表现形式

（一）行政听证的思想渊源

行政听证在我国属于“舶来品”，而在西方已有相当长的历史。总体来说有关听证的思想最初起源于英国普通法上的“自然正义”（Ｎａｔｕｒｅ Ｊｕｓｔｉｃｅ）原则，后来通过美国的“正当法律程序”（Ｄｕｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ Ｌａｗ）得到进一步的发展，而在大陆法系国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度的发展提供了直接的法理渊源。

“自然正义”原则在英国是一项非常古老的原则，它起源于自然法的理念，经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则。在普通法的传统中，自然正义是所有权限(不仅支配行政机关和法院，而且支配其他行使权力的人和团体)必须正当行使，要求实行“最低限度的公正”原则。自然正义原则最初只在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用。１９世纪末２０世纪初以来，特别是二战以后，随着政府权力的不断扩张，为了保护私人利益，法院适应情势发展的需要对行政权加强控制，通过判例逐渐确立了被称为“运作中的公平游戏”的行政权行使的正当程序，要求政府机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。“最低限度的程序公正”，是自然正义原则的核心思想，其精神之一就是任何人的辩护必须被公平地听取，即公平听证规则，具体是指任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。公民有为自己辩护的权利，公民有获得公平听证的权利，尽管听证不一定要像法院开庭审理那样正式和复杂。

美国“正当法律程序”最早可追溯到英国的普通法原则以及英国１２１５年《自由大宪章》。独立战争后，美国不仅继承了英国普通法的传统，将听证程序作为公正行使权力的基本内容；而且还进一步将听证作为正当程序的重要内容规定在宪法修正案里。１７９１年美国宪法修正案第５条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”１８６８年宪法修正案第１４条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”从而使得正当法律程序不仅适合于联邦政府，而且适用于各州政府。根据美国最高法院的灵活解释，正当法律程序不仅适用于司法程序，而且适用于行政程序。美国宪法第５、１４条修正案奠定了正当法律程序的宪法地位。根据美国法院的解释，正当法律程序是一个程序法的规则，被称为程序性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利[１](Ｐ３８３)。可见，美国行政听证制度是从宪法正当法律程序那里找到其法理基础的。

德国是大陆法系法治国理论最为完善的国家。德国最初的法治国理论被称为形式上的法治国理论：只要求行政权的运用，形式上符合法律即可；如果行政权的实施违反了法律，对行政相对人造成利益损害，也还有法院的事后救济，因此，其依法行政的重点放在行政权接受司法监督方面，而无需担心行政行为的作出程序。在行政权力全方位照顾到私人利益之际，强调行政自律已不现实，要求法院司法监控也已力不从心，必须寻找新的突破口。于是一个重要的事先（作用于行政过程）的行政程序控制思想应运而生：要求在行政权发动时，能够使人民的意见主张反映到行政过程中，从而肯定公民个人有在行政机关作出决定前享有申请听证的程序权利。自１９５５年起德国联邦行政法院在判决中多次宣示：人民在行政程序中应有听证权利，乃法治国家之一般法律原则[２](Ｐ９８６)。１９７６年联邦行政程序法明确规定了公民的行政听证权，该法第２６条第１款规定：干涉当事人权利的行政行为在作出之前，应给予当事人对与行政行为有关的重要事实有发表意见的机会。另一大陆法系国家典型代表的法国，根据依法行政原则，经过多年的实践，先是法院的判决，后来又为法律逐渐采纳，到２０世纪７０年代确立了独具本国特点的类似于英美听证的防御权制度。其内容包括：告知程序的存在、所有指控的内容、给予充分的时间准备防御（答辩）、行政机关应确实斟酌当事人表达之意见等[２](Ｐ１０７６)。大体而言，凡剥夺了相对人之既存权利，行政机关即应给予相对人适当的防御机会。

（二）行政听证的表现形式

世界许多国家、地区的听证形式依据不同的标准可以分为不同的类别，这是由于各国的国情不同所致。综合各国的不同情况，笔者认为可分为以下类别：

１．实质听证和形式听证

这是根据听证的运行方式的不同进行的分类。实质听证是指通过言词审理的方式来进行听证，公众可以口头表达意见，参与行政程序，进行质证和相互辩论，行政机关必须根据听证记录作出决定。形式程序是指行政机关将当事人的意见仅仅作为作出决定的参考，行政机关不需基于听证记录作出决定的程序。

２．书面程序和口头程序

利害关系人在听证程序中表达意见的方式也决定着听证程序的分类。在我国的澳门地区这种分类十分明显。利害关系人以言语即口头的方式向行政机关陈述意见和以书面的方式向行政机关陈述意见就是这两种方式的现实表现[３](Ｐ２３２)。

３．事前听证、事后听证和完全听证

这是根据听证程序的介入时间的不同进行的分类。在行政机关作出决定之前运用听证程序视为事前听证；在行政机关作出决定之后举行听证程序视为事后听证；行政机关的听证笔录占有很重要地位，实质听证和形式听证的运用顺序也是不同的，当此二者结合起来使用时，就会发生冲突，这就要求在一种程序不被认可时使用另外一种听证程序，此二者的结合就是一种新的听证方式，即完全听证，这可以使利害关系人的合法权益得到最大程度的保障。

二、行政听证制度的价值取向

尽管西方主要国家听证制度的历史渊源、理论基础、实践操作等层面有着很大的差异，但通过考察西方主要国家行政听证制度的历史发展，我们还是能够发现这些国家的行政听证程序制度有一个共同的价值取向：即通过听证追求行政过程的正当化。也就是说，行政听证程序的设定既是一种对公民权的尊重，又是对行政主体权力的一种制约[４]。具体而言，通过民主、公正、透明的听证程序设计，保证公权力对民意的开放性和回应性，从而实现对行政权力的有效治理。

（一）引导价值

通过程序广泛引导行政活动，确保行政过程的正当化，已经成为现代西方国家行政法的主要内容。一个不争的事实是，行政程序的发展已经成为当代西方各国的一个普遍现象，２０世纪西方各国行政程序法制化的浪潮充分说明了这一点。造成这种现象的原因是行政国时代来临之际，现代行政实践方式表现出“如此高程度的复杂性、情境依赖性和不确定性，以至于它无法事先在想像中被充分认识，也无法事后在规范上加以最后确定”[５](Ｐ５３３)，也即现代国家出现了“法治国的危机”。如何解决“法治国的危机”？哈贝马斯从“程序主义的法律观”的视觉进行了分析，他认为，“必须借助于程序法在一个始终取向于效率视觉的行政的决策过程中建立起合法化过滤器。……这意味着对行政进行一种不依赖于提供信息义务的民主化，它从内部来补充议会和法院对行政的监督。”[５](Ｐ５４４)显然，对于这样的民主化来说，当然包括公民的参与、类似于法院的程序、听证等行政程序规定。一方面行政相对人可以参与行政程序，发表自己的意见，对行政权进行有效的制约，防止行政权力滥用，保证行政权力的运行过程不至于发生“质”的背离；另一方面行政机关通过程序也可以促使和保障行政权的有效行使，提高行政执法的效率，从“量”的方面促进法治的实现。通过程序特别是听证程序追求行政过程的正当化，保障公正行政的同时促进效率行政。因此，行政过程正当化的听证程序在公正与效率之间并行不悖。

（二）保障价值

行政过程的正当化要求行政机关作出任何不利于行政相对人的行政决定之前，必须充分听取其意见，以达到提高行政结果的正确率，从而实现保障相对人合法权益的目的。当然，基于行政的特殊性，听取意见的方式应当根据行政决定对当事人影响程度而定。对行政相对人产生重大不利影响的行政行为应当采用较为正式的听证方式，对其他行政行为则可以采用相对灵活的方式，给行政相对人有一个表达意见的机会就满足了这一要求。正如阿伦所说：“公平听证的真正目的，在我看来不仅仅在于确保官方标准的准确适用，而是在一些合适的案件中，它可以进一步质疑它们的正当性。”[６]

（三）参与价值

行政听证程序为行政相对人提供了广泛参与行政活动的机会和权利，这种参与既区别于代议式的参与，也不同于司法审查式的参与。在这种参与机制下，通过行政听证程序规范行政权的行使尽管一般不考虑与行政行为相关的具体权利义务关系，其预先规定的一系列可操作的技术，比如行政机关的告知义务、司法式的听取意见和辩论、根据听证记录作出行政行为等，却在相当大程度上保证行政行为朝合理的方向发展，并得出合乎正义标准的结果。新自然法学派的代表人物，美国著名法学家郎•富勒对此有深刻的洞察，他认为重要的不是法律规定了什么，比如谁享有权利，谁承担义务之类的内容，而是“发现法律的过程”是公开、明确而又审慎的，以及以符合法治的方式去实施法律。[７](Ｐ１１９)由此，通过行政相对人参与行政的过程（程序）规范行政权的正确行使，确保行政行为符合法治所要求的正当性成为法治发展的必然趋势，也即，“发现法律的过程”本身必须具有正当性，这是行政权力的结果合法有效的前提条件，也是行政法治的必然要求。

三、我国行政听证制度的发展现状及其完善

行政听政制度在我国早作为一项正式的制度规定在１９９６年颁布的《行政处罚法》中，这是我国移植国外程序法律制度的一次尝试。该法第４２条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”１９９７年通过的《价格法》确立了价格决策听证制度；２００２年通过的《行政法规制定程序规范》和《规章制定程序条例》中规定了行政立法的听证制度；尤其值得关注的是，２００３年通过《中华人民共和国行政许可法》，该法在行政许可的实施程序这一章中，专立一节共计３条比较详细地规定了类似于西方国家正式听证程序的听证制度。２００５年通过的《信访条例》也提出了要运用听证等方法，依法、及时、合理地处理信访人的投诉请求。国务院２００４年发布的《全面推进依法行政纲要》和２００８年发布的《国务院工作规则》中要求：重大决策也要进行听证。如此众多的法律、法规颁布实施之后，全国各地的听证实践蓬勃兴起、轰轰烈烈，我国的行政听证制度就此初步建立起来。

行政听证制度在我国迅速发展，但也要看到，在我国全面建设社会主义市场经济，推动公共治理转型，实现法制现代化的进程中，行政听证的实践还处于探索阶段，制度的建构还过于粗放，可操作性比较差。其直接后果导致在行政实践中走形式、走过场，无实质意义，间接后果导致相对人对于听证制度失去信心，从而消极对待，削弱相对人参与听证的积极性，这对于我国行政听证制度的构建是非常有害的。行之有效的良好的行政听证程序不仅是相对人利益的保障，同时也会是行政机关及其执法人员的保障[８](Ｐ１１０)。笔者认为当前我国行政听证制度迫切需要在以下方面加以改进和完善：

(一)扩大听证范围，增加公民参与公共治理活动的范围

我国现有法律对行政听证的范围规定比较狭窄，与公民的权利保护要求不相适应。我国最早规定行政听证范围的是《行政处罚法》，该法规定，当事人有权要求听证的行政处罚案件的范围是责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚。这一范围，显然比较狭窄，不利于保障行政相对人的合法权益。首先，这一规定导致在我国行政处罚领域，听证基本上停留在对财产权的行政处罚上，而对比财产权处罚更严重的限制人身自由的处罚，却明确规定不适用听证程序，这是很不合理的。其次，在三类听证处罚后加一“等”字，从立法原意分析表明了立法对当事人有权要求听证的行政处罚种类的不穷尽列举，以便利将来扩大行政听证范围，授权行政机关根据实际情况决定当事人对某些法律不明文规定的行政处罚享有听证权。但从各行政处罚听证程序规定来看，听证的范围仍仅限于责令停产停业、吊销营业执照和许可证及较大数额罚款三项适用听证程序，有的规定甚至在列举了责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款后干脆去掉了这个“等”字，这是不符合立法原意的，也不利于保护当事人权益。此外，我国行政听证范围除了已有立法规定以外，还有其他领域迫切需要确立听证程序制度，笔者认为，行政听证的范围应该涉及行政强制措施、行政裁决等具体行政行为，这是大势所趋。

(二)增强听证主持人的独立性

听证主持人在听证程序中占有重要的地位。我国《行政处罚法》第４２条第一款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系，有权申请回避。”这一规定体现了“自然正义原则”，也在一定程度上遵循了职能分离原则。但是，该法采取的只是行政机关内部职能分离，而且，“非本案调查人员”的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员，在实际操作中，大多听证主持人被定位于本行政机关内部法制机构工作人员。但是，听证主持人与案件调查人员同处一个行政机关，根据我国的国情，在实践中，我们很难避免听证主持人与调查人员的接触及受到影响，也很难保证听证主持人在听证程序中处于相对独立和超然的法律地位。笔者认为，我国应该建立起一支相对独立的、稳定的听证主持人队伍，从各级政府中的法制机构工作人员、律师等有经验的人员中选任。编制可以属于所在的行政机关，但在工资、考核、任免上又不隶属于所在机关，而是归于统一的某个机构管辖。

(三)听证笔录全面有效确立“案卷排他性”原则

行政听证笔录，是指由听证主持人或记录人代表行政机关在听证过程中对整个听证活动所作的客观记载。听证笔录的法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。在正式听证程序中，行政决定根据听证笔录作出是行政听证程序正当化的本质要求。“在依法举行的听证中，行政法庭作出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料…若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”[９](Ｐ３０３)行政听证笔录有无法律拘束力，能否有效约束行政机关的行政行为，是衡量听证制度是否能真正发挥作用、听证程序是否正当的一块试金石。

我国《行政处罚法》第４２条规定：“听证应当制作笔录，并交当事人审核无误后签名或者盖章。”第４３条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第３８条的规定，作出决定。”这里，没有明确规定听证笔录对行政机关作出行政行为的拘束力，反而导致行政机关在听证笔录的使用上享有较大的自由裁量权，在实践中还有可能造成听证流于形式。就本质而言，要求行政机关把听证笔录作为作出行政处罚决定的唯一依据，是对行政处罚权的一种制约，符合我国行政处罚立法的目的[１０](Ｐ１２９)。值得关注的是，《行政许可法》第４８条第２款规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”这一规定体现了案卷排他性原则的精髓，表明在我国，行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对经听证而作出的行政许可，行政机关作出准予行政许可或拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过质证得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证笔录中有记载的。[１１](Ｐ１５７)

另外，我国目前关于行政听证的法律规定均为口头的、事前的听证或听证会，听证形式比较单一；行政机关组织听证后能否再次启动听证程序，我国法律没有明确规定；价格等行政决策听证程序中听证代表的选择不够广泛和科学，信息公开不够透明，容易导致民意“被代表”，甚至出现预设结论的听证这种畸形状态；还有比如在听证程序中利害关系人或第三人参加听证的权利、听证举行程序上的操作规范、听证证据种类、举证责任等都没有明确的规定。这些问题的存在使得听证制度在实践中的可操作性不强，实际效果大打折扣，需要通过立法来规范和改进。

四、结语

“以人为本”是和谐社会的本质要求。在和谐社会的建设路途上，民主和法治是其应有之义。法语有谚：有权利必有救济。公民权利的法律保障需要有相应的程序进行，公民权利受到破坏，社会当然不能和谐。行政机关在作出行政行为的时候，有时会因为种种不可预见的因素而导致相关程序的不良运行，进而导致行政运转缓慢甚至倒退，引发社会的动乱。因此，社会的和谐与否和法律制度的完善有十分密切的关系。在我国，行政听证制度的运行已经有了十多年的时间，并取得了相当程度的影响；鉴于其运行的不完善，其表现出来的问题对和谐社会的建设造成了一些负面影响。因此，在和谐语境下，我们应该结合社会情境，以科学发展观的理论为指导，全面定位行政听证制度的价值和功能，从制度和法律上来保证行政听证制度的有效运行，促进我国的公共治理转型与和谐社会建设。

注释：

①参见《浙江省交通行政处罚听证程序暂行规定》（浙交[１９９６]３７２号）第３条。

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[１０] 章剑生． 行政程序法基本理论[Ｍ]． 北京：法律出版社，２００３．

[１１] 姜明安． 行政许可法条文精释与案例解析[Ｍ]． 北京：人民法院出版社，２００３．

【责任编辑：叶萍】

作者：桂步祥

行政听证程序原则论文 篇3：

论我国行政听证制度存在的问题及其成因与对策

［摘要］行政听证是行政程序的核心，是实现法治行政、民主行政、正义行政的关键。文章通过简述我国目前的行政听证制度，分析其在理论上和实践中存在的问题，并探寻完善我国行政听证制度的对策。

［关键词］行政听证制度；问题；成因；对策

［作者简介］张英福，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源开发管理，广西南宁，530004

［

一、行政听证的内涵及其法理依据

我国学术界普遍认为听证的含义有广义和狭义之分。广义的听证，包括立法、司法、行政听证；而狭义的听证仅指行政听证，是指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式听取当事人意见的形式。我国《行政处罚法》中规定的听证是指“在行政机关作出行政处罚之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的程序”。即通过公开、合理的行政程序实现行政行为的公开、公平、公正，保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。实现行政管理的公平与公正是行政听证的最高价值与目标追求。

听证制度是现代行政程序法的核心制度，它源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”，“也是一个最低限度的公正原则”。“它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。”[1](P152)自然公正原则在行政实践上表现为：行政机关决定对当事人产生不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护质证的权利。

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这些规定是行政听证制度公开、公正、参与原则的宪法依据。

胡锦涛同志在2007年10月18日召开的党的十七大报告中指出：要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。这些是我国建立行政听证制度的重要指导思想。

二、我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1996年10月1日正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法形式确立了具体行政行为作出前的听证程序，标志着我国行政听证制度的开端。之后，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》的制定，使行政听证从具体行政到抽象行政再到行政立法领域的过渡与发展，对我国社会主义民主与法制建设，特别是依法行政、民主行政、公开行政、公平行政、公正行政具有重要的价值和意义。但是，由于我国行政听证制度起步比较晚，主要是借鉴西方的行政听证制度，要在考虑中国国情的基础上进行吸收、发展，加上我国立法制度的缺陷和传统思想的影响，所以我国现行的行政听证制度还存在许多不足。

（一）我国现行行政听证制度存在的问题

1.适用范围过窄，且没有明确统一的标准，不能满足现实需要

《行政处罚法》仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用行政听证程序。除行政处罚、行政许可会对当事人产生影响外，还有其他的具体行政行为，如行政强制、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付，即使是行政处罚，未把限制人身自由这一最严厉的行政处罚纳入行政听证范围之内。《行政处罚法》明确规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。”这项规定意味着，行政机关作出行政拘留处罚决定不适用听证程序。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益，位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障，这是不合理也是不公正的，而且这显然与《行政处罚法》的立法目的和初衷相违背，特别是和设立听证程序的目的和初衷相违背。

《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。如：《上海市行政处罚听证程序试行暂行规定》第二条对“较大数额罚款”是以行为作为区分标准：“对非经营活动的违法行为处1000元以上的罚款，对经营活动的违法行为处30000元以上的罚款，当事人有权要求听证。”而1997年10月22日甘肃省人民政府第五十五次常务会议审议通过《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》也是“对公民处以1000元以上的罚款，对法人或者其他组织处以30000元以上的罚款”。但是笔者认为，上海和甘肃两个地区间的经济发展水平和生活水平相差甚远，所在地区的人们对“较大数额罚款”的概念和接受程度是不一样的，对其造成的影响也是存在巨大差异的。所以，必须以该罚款给当事人造成的实际损害程度和当事人对罚款的接受程度为标准，确定一个科学、合理、公平的系数。

2.听证代表的选任缺乏科学、合理的标准

目前法律上对听证会代表的产生没有作具体的规定，行政机关拥有选择代表的权力。在行政听证实践中，听证代表的选任存在产生方式、遴选标准不明确，听证会代表结构比例严重不科学、不合理的问题。《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”可见听证会代表是由政府价格主管部门负责聘请的，有的完全由行政机关即听证组织者指定产生的。如2002年9月“兰州市公交车调价听证会”的31名代表全部是由物价局选定的。某些价格听证会对代表的选择不是公开操作，而是行政机关凭其喜好进行“挑兵点将”。“兰州市公交车调价听证会”听证代表，除了5位普通的消费者代表外，其余26位专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等都是社会高层次人员，而他们大多不是以公交车为主要交通工具的。由这样的听证代表结构组成的听证会到底能听到现实中以公交车为主要交通工具的普通百姓的多少呼声，究竟能“代表”和反映多少社情民意，让人产生疑问。

3.行政听证相对人信息不对称

在价格听证上，本来是邀请各方代表对调价理由、必要性、可行性、调价幅度进行充分沟通、交流，对经营方提出的证据进行辩证，使各方利益得到权衡，提高政府制定价格的科学性、全面性、公平性、公正性，但在实际操作中却出现许多问题。首先，由于业务、技术和主观方面的原因使听证双方在信息把握上不对称。经营方由于对本职业务非常熟悉，出于对自身利益的考虑，出现故意缩小、屏蔽、隐瞒或歪曲对自己不利的信息，夸大、虚报对自己有利的信息。而普通百姓往往因业务、技术方面的缺乏，对经营方使用的各种专业术语和各种成本报表难以真正看懂、理解透彻，更别说进行质辩或提出意见。其次，在实践中，听证会拟订的讨论方案不事先公开或太晚公开，有的价格听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会的消费者代表，使其缺乏足够的时间掌握与听证事项有关的信息，没有足够的时间深入查阅、学习和研究各种资料进行成本核算和民意调查，撰写具有高质量的听证发言报告，使普通消费者代表往往无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论，被动接受经营方的调价方案，使长长的听证会变成了没有约束力的“咨询会”和“信息发布会”，未能实现价格听证的真正目的和意义。如每年春运铁路、公路、民航运输的涨价，电信邮政资费的调整，城市公交、燃气、水电费用和著名景区的价格调整，一般都是“逢听必涨”。

4.听证主持人产生和管理机制不科学、合理

听证主持人是负责整个听证活活动的组织、调解和控制，使听证活动按照法定程序高效进行的工作人员，在听证过程中，他指挥听证的进行，询问当事人或听证代表，询问证人，安排证据的调查顺序，对妨碍正常听证的人采取必要的措施，对听证过程中出现的问题进行解决，是整个听证活动的核心人物，其独立性和公正性会直接影响听证的进程和实际效果。我国的《行政处罚法》第24条第4款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员采用的是内部职能分离制，初步体现了程序公平和公正，是我国行政程序立法上的进步。然而该法条对于听证主持人的规定过于简单，听证主持人的法律地位和独立性得不到保障。现行法律规定听证主持人是隶属于该行政机关的，其主要身份是行政机关的内部成员，工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的控制和行政首长影响，而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序， “由非本案调查人员担任”明显不足，缺乏严谨。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。还有《价格法》规定政府价格主管部门工作人员为听证主持人，但是，价格主管部门与国有垄断企业之间常常有联系密切的利益关系，由价格主管部门主持价格听证会很难保证听证结果的公正性。

5.听证笔录的法律效力缺失

听证笔录是对听证整个过程的全范围记录，其所记载的证据是经过当事人质证和辩论过的，其目和作用就是用其作为行政决定的依据，实现科学行政、合理行政、民主行政、公正行政。

我国最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录作了简单性规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力却只字未提。《价格法》第2条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”同样对价格听证笔录的法律效力也是没有明确规定。这样导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“用”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决定有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决定披上“合法的外衣”，欺骗当事人和广大人民群众。

我国《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但是，就我国的立法情况而言，我国行政立法程序中一般性的征求各方意见，可由行政机关视情况自行决定，无论是否采取听证或采取听证了但是否参考、采纳听证笔录均不影响立法活动的效力。因此，可以这样说，我们尚未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。

（二）我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1.“重实体，轻程序”的落后法制观念

在过去的行政行为上，只注重行政权的实现，而不管行政行为在程序上的合法性，一味地追求行政行为的效率性而忽视其公正性，对行政程序、行政效率的影响有太多的偏见与误解，未对行政程序的核心价值和实际效益充分地理解。

2. 缺乏统一的行政程序特别是行政听证程序法律规范和体系

虽然国务院和各部委对行政听证制定了一些规定和实施办法，但是这些规范缺乏统一的标准，过于笼统，不够详细，不利于有效实施，难以真正发挥行政听证的价值和作用。

3.行政听证形同虚设

长期的形式主义思想和缺乏对行政听证的有效监督机制，使行政听证在实施过程中只是走过场，摆花架子。

通过以上对我国现行行政听证制度的考察分析，可知我国现行行政听证制度存在着诸多缺陷，其原因包括传统思想、现行立法、监督体制等。

三、完善我国听证制度的对策

面对行政权力的不断扩张，为保障行政行为中的公平与公正，保障行政相对人的合法权益，落实依法治国战略，发扬民主正义精神，使我国行政听证制度更能满足现实需要，真正充分体现其价值和作用，需对我国行政听证制度不断进行完善，笔者提出如下对策。

（一）明确规定行政听证范围及其标准

我国目前还没有统一的行政程序法典，对行政听证制度的规定采用的是单行分散立法的模式，听证程序的规定比较笼统，不够明确、具体，没有较强的标准性和可操作性。笔者认为，一方面在我国制定的行政程序法有必要对行政听证的适用范围作明确的规定，明确适用听证和不适用听证的标准和范围，使其周边的界限明显清晰。另一方面，考虑行政管理事务的多样性和复杂性，对某些特殊、重要的行政事务在单行法上加以规定，如《行政许可法》、《土地管理法》等，形成一个以行政程序法为核心，以各单行法典为基础的行政听证法律制度。

具体来说：第一，将《行政处罚法》“行政拘留”纳入行政听证范围，因为行政拘留是限制人身自由，在行政处罚中是最为严厉的，对相对人的影响也最为严重。第二，根据地区的经济和人民生活水平对“较大数额罚款”进行科学合理确定，并确定相应系数，各地依照进行；将没收的较大数额的“非法收得”、“非法财物”纳入听证范围。第三，将行政征收、行政征用特别是行政补偿纳入听证范围。

（二）建立科学、合理的行政听证代表选任机制，平衡听证相对人信息资源和听证地位

首先，建立科学合理的听证会代表产生机制，明确产生方式、遴选标准、结构比例，使听证代表具有真正意义上的广泛性和代表性。笔者建议，选任代表的权力不应只由行政机关独自掌控，而由行政机关、行政相对人和第三方（如司法部门）共同拥有，三方各有一定的提名权限和提名名额。 其次，平衡行政听证当事人双方的信息资源和地位，比如，在价格听证上要求行政机关对价格调整的必要性、科学性、合理性进行明确、详细的说明，尽量使用普通听证代表容易理解和接受的语言，提前将听证议案及其相关的重要问题告知听证代表，使其具有足够的时间对听证议案进行阅览分析、调查取证、撰写听证发言提纲，使行政听证相对人双方具有对等的信息资源和地位，使相对人的主张和异议得到充分的表达，使各种各方利益可以得到充分的权衡，实现行政听证的真正目的和宗旨。

（三）完善行政听证主持人制度

我国《行政处罚法》第24条第4款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员实行内部职位分离制度，但是要保证听证主持人真正意义上的独立、公正，尚未能实现。美国在保证职能分离的原则的真正落实方面，值得称赞。美国对听证主持人由具有专有名称的“审查官”到1946年《联邦行政程序法》规定的“听证审查官”再到1978年国会给予承认的“行政法官”，听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关的控制的过程。行政法官的薪酬、任免不受行政首长的掌控，实行行政法官集中使用制度，确保其公平、公正地进行听证主持，这是值得我们借鉴和吸收的。在我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上的行政管理工作经验，并具有一定的主持技能，通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在的行政机关脱钩，由各级人大和政府的法制局对本地区的行政听证人员进行统一管理、监督。每一次具体的行政听证主持人由行政机关和行政相对人共同选定，而且该行政听证主持人在该次行政听证主持的整个过程接受所在人大和法制局的监督、考核。

（四）坚持“案卷排他性原则”，确定听证笔录的法律效力

行政听证笔录的法律效力是听证制度的核心问题，是能否真正达到行政听证目的和作用的本质问题，是关系能否实现真正意义上的行政公平、公正、民主、法治的根本问题。

从世界范围来看，听证笔录的法律效力表现为两种模式：一种是听证笔录对行政机关决定具有一定约束力，行政机关应斟酌参考听证笔录再作出行政决定，但行政机关并不是必须要以听证笔录作为行政决定的依据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属于这种模式。德国《联邦行政程序法》第69条第一款规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”韩国《行政程序法》第35条第5项规定：“行政机关充分讨论听证笔录及其相关资料后，若认为决定有相当理由，应在处分时，积极放映听证结果。”另一种是听证笔录是行政机关作出决定时的唯一依据，这以美国为代表。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证笔录作出决定的程序，这就是美国行政听证中的“案卷排他性原则”，又叫“唯一专有记录”[2]（P169）。所谓“案卷排他性原则”就是指行政机关按照正式听证程序作出的行政决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外、没有经过听证、以当事人未知悉和未论证的事实和材料为依据，否则行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心和生命线，我国应该坚持和完善这一听证生命线。值得肯定的是，我国2003年12月出台的《行政许可法》第48条第2款规定：“行政机关应根据听证笔录，作出行政许可决定。”这一规定体现了我国行政听证中的“案卷排他性原则”。然而我国的《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”并未明确说明行政决定要以行政听证笔录为依据，《行政许可法》也未对行政听证的笔录的法律效力进行明确说明，听证笔录的效力没有得到真正的保证和体现，所以应该加以补充和完善。第二，要对听证笔录的标准进行规范，如听证笔录应该包含哪些内容，标准格式等进行详细规定，以保证听证笔录的真实性、全面性和权威性。

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作者：张英福