人大代表相关问题研究论文

2022-04-24

摘要：通过对三明市区农民工政治参与情况进行社会调查，分析当前三明市农民工选举权行使现状、选举权行使缺失比较突出的原因，并根据其具体情况提出相应对策。从四个方面进行撰写：保障农民工选举权行使的理论分析、现状、行使缺失原因及相应对策。今天小编为大家精心挑选了关于《人大代表相关问题研究论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

人大代表相关问题研究论文篇1：

我国无人驾驶船舶发展中的主要问题及对策

【摘要】为加快我国无人驾驶船舶发展的速度，提高我国在无人驾驶船舶领域的竞争力，分析国外无人驾驶船舶领域的发展现状，对比我国与国外无人驾驶船舶领域的差距，结合我国在此领域特点，提出针对我国无人驾驶船舶发展中主要问题的对策：提高重视程度；加强无人驾驶船舶领域相关法规的研究；突破核心技术；构建专业人才培养储备体系。

【关键词】无人驾驶船舶；传感器；自动化

无人驾驶船舶具有“更安全、更经济、更环保”等诸多优点，发展无人驾驶船舶与国际海事组织（IMO）提出的“清洁海洋上安全、保安和高效的航运”发展目标非常吻合。随着无人驾驶船舶发展的日益升温，其未来的发展水平必将成为衡量一个国家航运业强弱的重要指标之一。

无人驾驶船舶技术涉及的领域非常宽广，主要涉及高精度传感器应用、通信模块功能整合、船舶大数据及物联网体系建立、船舶自动控制技术升级、新型智能化船舶建造、港口新式硬件配套、远程智能决策系统研发等前沿、核心技术，同时也与相关法律、法规修订及无人驾驶船舶专业航运人才培养等方面有关。无人驾驶船舶的发展迫切需要一个完善、高效、分工精细，并具有一定前瞻性的系统。

1 国外无人驾驶船舶发展现状

进入21世纪后，随着控制、通信、传感器、导航等技术的发展，部分制约无人驾驶船舶发展的技术瓶颈得以解决，众多发达国家迅速加大了对无人驾驶船舶的投资和研发，无人驾驶船舶迎来了第一个发展高峰期。

在军事领域，2007年7月美国首先发布“海军无人艇主计划”，这标志着无人驾驶船舶的发展进入了一个成体系的新阶段。

在民用领域，2004年由英国研发的双体无人驾驶艇被广泛应用于水文信息测量与标绘、浅水污染物追踪等领域，2005年由意大利研发的双体无人驾驶艇成功采集了南极洲附近海洋、大气的相关数据。[1]

2 我国无人驾驶船舶发展现状及面临的问题

2.1 发展现状

我国无人驾驶船舶发展仍处于起步阶段。大连海事大学积极开展无人驾驶船舶领域核心技术的研究，在智能航线设计及规划、无人驾驶船舶试验模拟器研发、传感器自动识别海上目标、货舱内无人实时监控、无人驾驶船舶智能避让与导航、无人驾驶船舶运营成本与核算等方面进行了积极探索[2]；武汉理工大学对智能船舶的未来发展趋势和发展现状作出了评估；吉林广播电视大学提出了对无人驾驶技术中的多传感器进行数据融合[3]。 2015年中國船级社[4]发布的《智能船舶规范》介绍了智能船舶的概念、主要功能、所需技术要求及实现无人驾驶技术的主要难点，对新型智能化船舶的建造提供了一定的技术支持和指导借鉴，为未来无人驾驶船舶的发展铺平了道路。

2.2 面临的问题

2.2.1 未引起足够重视

与发达国家众多知名全球化公司、著名专业研究机构、相关运营商、当地政府执法机构共同重视、强强联合的发展模式不同，我国当下对无人驾驶船舶的重视程度明显不足，只有少数研究机构和船舶所有人参与其中，主要原因是该领域对未来无人驾驶船舶的重要性估计不足，且无人驾驶船舶发展在当前很难产生较大的经济利益。

2.2.2 缺乏相关配套法规

与无人驾驶船舶的高速发展相比，国际公约及国内立法都具有明显的滞后性，其表现在对无人驾驶船舶的认证、界定、监管等各个方面。尤其是在无人驾驶船舶的商业应用方面，缺乏配套的公约和法律，某些无人驾驶船舶的基本特征甚至与公约和法律中规定的条款相悖，这在未来将严重制约无人驾驶船舶的发展。[5]

2.2.3 未能整合研发资源

国内研发资金仍较为匮乏，研发工作现主要集中在各个相关高校，各个研发单位各自为战，无法形成统一的系统和合力。因无人驾驶船舶在短期内很难产生较大的经济效益，船舶所有人、运营商、物流公司、港务局，以及其他专业研究机构对其重视程度不够，无论是财力还是人力投入都十分有限，这将不利于我国无人驾驶船舶的发展。

2.2.4 仍未掌握核心技术

无人驾驶船舶的核心技术繁多，其中很多均为“高、精、尖”技术。例如，无人驾驶船舶智能避碰技术便涵盖了传感器智能识别、船舶自动化、远程智能决策优化、船舶无人驾驶系统等核心技术。但是，现阶段的传感器智能识别技术仍难以识别高速、小型船舶。无法快速掌握关键的核心技术，无疑会导致我国无人驾驶船舶的发展受制于某些发达国家。

2.2.5 缺乏相关专业人才培养储备体系

无人驾驶船舶的发展，既需要高水平的科研人才，也需要高素质的管理人才，需要一代人，甚至两代人、三代人的不懈努力和奋斗。我国尚未有与之配套的人才培养、选拔、储备体系，这将使得我国无人驾驶船舶的发展动力不足，并处于不利的位置。

3 我国无人驾驶船舶发展对策

3.1 提高重视程度

目前，航运业的发展正处在一个革命性的转型期，只有提高对无人驾驶船舶发展的认识，才能在未来把握先机。对发展无人驾驶船舶的重要性，应自上而下、层层深刻认识。由交通运输部组织牵头，通过邀请发达国家无人驾驶船舶研究领域的领军人物来华，定期组织报告、讲座、研讨会等，率先对航运企业领头人、高校，以及专业机构研究人员、一线执法管理人员、相关营运商高管等进行统一思想，加深认识，通过以点带面，提高各个相关行业对无人驾驶船舶发展的重视程度；群策群力，研讨并发布符合我国国情的无人驾驶船舶发展白皮书，制订较为详细的计划，将我国无人驾驶船舶的发展纳入规划和体系中。

3.2 加强无人驾驶船舶领域相关法规的研究

相关法规的修订和建立能极大地提高我国在国际海事领域的话语权，但需要执法部门和有关研究部门反复研究论证。在与国际法规接轨方面，我国法规既要尽快融入新的法规体系，又要最大限度地保证我国无人驾驶船舶行业的利益，其中涉及船员适任公约适用，以及无人驾驶船舶的设计建造标准、海上避碰规则、海上航行安全保障、海上防污染、海上保险等多个领域，这无疑是一项复杂而长期的工程。具体做法如下：

（1）在相关研究部门及一线执法机构设立专门的法律、法规研究部门和研究小组，细化各研究部门、研究小组的研究对象和范围，尽量做到面面俱到，防止出现法律、法规上的空白和漏洞；

（2）借鉴无人机和无人驾驶汽车在立法方面的经验，加强与各方，尤其是与发达国家在立法方面的合作，探索新的修订方式，保证条款的可行性。

相关法规的建立是保障和监管无人驾驶船舶发展的前提，尽早启动与技术发展相匹配的法律、法规的研究工作十分必要。

3.3 加大投资力度，促进研究发展体系形成

基于国内无人驾驶领域投资较少的现状，必须尽快加大无人驾驶船舶相关研究的投资力度，加快实验室的建立，以尽早形成一个完善、高效的研究运营体系。资金的来源不仅可以通过国家相关部委的资助，也可以通过合作的形式，吸引国内外的航运企业或运营商加入，由此展开更广阔、更有深度的合作。

无人驾驶船舶的发展需要更多的相关企事业单位和研究机构共同参与，可以适当借鉴国外发达国家的发展经验。2014年阿里巴巴公司与原中国海运集团合作的“E-SHIPPING”电子商务平台，给我国航运企业和相关运营商带来很大的启发作用。通过合作，原中国海运集团能够更迅速、更高效、更合理地整合现有的资源，细化并完善各个企事业单位及研究机构的功能。强强联手，共同发展，取得共赢，这是值得我国无人驾驶船舶发展领域推广的发展模式。[6]

3.4 突破核心技术

尽快掌握核心技术是无人驾驶船舶发展的保障，谁先掌握核心技术，谁就能占领无人驾驶船舶发展的制高点。鉴于无人驾驶船舶核心技术的特点，其发展绝非一蹴而就，而是一个长期的过程：第一阶段为实验室模拟试验阶段，通过各种实验室模拟器对大量无人驾驶船舶航行情况进行模拟，反复论证试验，取得第一手数据；第二阶段为海上测试阶段，需要建造无人驾驶试验船舶得到实船驾驶数据，为下一阶段作准备；第三阶段为无人驾驶船舶自主航行阶段，先在内河、沿海或其他特殊航线进行航行，最后实现无人驾驶船舶远洋自主航行。

核心技术的研发需要各个科研单位之间互相紧密的合作，更需要科研单位、一线执法机构、航运企业的通力合作。针对一些关键核心技术，应分2种情况加以应对：对于一些起步较晚、底子较为薄弱的研究课题，应广泛借鉴国外发达国家的经验，通过交流学习、项目合作等多种形式，缩短与世界最先进水平的差距；对于一些新兴的研究课题，应集中科研资源和力量，加快关键核心技术的研发，掌握无人驾驶船舶技术研究的主动权。

3.5 构建专业人才培养储备体系

专业人才是保证我国无人驾驶船舶发展的动力，而专业人才的培养是一个长期、系统的工程。专业研究人才的培养需要有前瞻性：高校應设立相关本科、研究生专业和研究中心、博士生站，以满足多层次的人才需求，并建立鼓励政策和机制，吸引和引导优秀学生投入本领域；对于已经从事本专业研究的人员，应为其提供深造机会，加强国内外学术交流，提高科研水平；对于企业需要的操作和管理人才，船舶所有人和运营商应积极适应市场需要，进行未来专业人才储备，既可以派出专业人才对发达国家知名企业进行考察、学习，也可以邀请国外专家来国内进行培训指导；对于一线执法部门的人才，应在执法部门安置相关岗位，对口高校相关专业，做到人才培养的持续性。如此一来，可构建完备、多层次的无人驾驶船舶专业人才培养储备体系。

4 结语

未来无人驾驶船舶行业必将形成产业化，为了实现我国航运业的繁荣发展，无人驾驶船舶的研发已刻不容缓。以现阶段无人驾驶船舶发展来看，还有许多问题迫切需要解决。因此，应加深认识、加强法规建设、建立全面的研究发展体系、加快掌握核心技术、完善专业人才培养储备，以全面推进我国无人驾驶船舶的发展。

参考文献：

[1] 艾小波，林联平.船舶“无人驾驶”可行性研究[J].水运管理，2015（11）：13-15.

[2] 陈彬，崔雪芹.全国人大代表王祖温：无人驾驶船舶研究应加强[N/OL].中国科学报，（2017-03-05）[2017-09-28] http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2017/3/369534.shtm.

[3] 闫雨石，鞠文博.船舶无人驾驶技术中的数据融合应用技术[J].舰船科学技术，2016（20）：1-3.

[4] 中国船级社.智能船舶规范[S].北京：中国船级社，2015.

[5] 许春松，张仁平.无人驾驶船舶发展与海事公约修订的思考[J].世界海运，2017（3）：20-22.

[6] 林平.无人驾驶船舶规模应用指日可待[J].交通与运输，2015（3）：50-53.

作者：卜庆滨张戴晖于家根

人大代表相关问题研究论文篇2：

三明市农民工选举权保障问题的思考

摘要：通过对三明市区农民工政治参与情况进行社会调查，分析当前三明市农民工选举权行使现状、选举权行使缺失比较突出的原因，并根据其具体情况提出相应对策。从四个方面进行撰写：保障农民工选举权行使的理论分析、现状、行使缺失原因及相应对策。

关键词：三明市农民工；选举权；选举制度

基金项目：本文系三明学院2011年大学生创新性实验计划项目“三明市农民工选举权保障问题研究”研究成果，项目编号：ZL1104/CS。

选举权是每个公民参与管理国家事务的最基本的权利，是一个国家民主的体现。三明市作为红色革命老区，目前关于老区农民工选举权保障问题研究尚缺。为了调查三明市农民工政治参与现状，本课题组于2011年5、6月份于三明市区开展了农民工选举权保障问题研究的问卷调查，发出800份问卷，最终收回721份有效问卷。文章以三明市区务工的农民工为调查对象，从三明市的角度探索如何保护落实目前于三明市农民工选举权行使的问题。

1 保障農民工选举权行使的理论分析

通过对保障农民工选举权的行使进行详细的理论分析，明确保障农民工选举权行使的正确方向，主要从公平正义的法理依据、公民权的重要体现及新兴社会阶层利益表达的需要这三个方面进行分析。

1.1 公平正义的法理依据

《选举法》《村委会选举法》中都规定年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。2009年修改的《选举法》中强调人人平等、地区平等、民族平等。2010年修改的选举法中规定我国农村和城市每一名全国人大代表所代表的人口数比例规定为1：1。因此，选举法中人人平等、地区平等、农村和城市平等的规定是我国农民工依法享有选举权和被选举权的公平、正义的法理依据。

1.2 公民权的重要体现

公民权是每一位公民主体所享有的权利。公民权是公民的基本权利和义务，是国家宪法赋予本国公民在政治上、法律上最重要的权利。马克思说过：“选举是市民社会对政治国家的直接的，不是单纯想象的而是实际存在的关系。”国家为了实现公民的“公民权”，在制定《选举法》过程中体现三点：一是普遍性，对于年满18周岁的公民不分民族、种族、性别等都可以参加选举；二是公平性，每一选民在一次选举中只有一个投票权；三是平等性，2010年的选举法修改中，农村和城市每一名全国人大代表所代表的人口数比例规定为1：1。

1.3 新兴社会阶层利益表达的需要

随着我国经济的快速发展，特别是第二、三产业用人需求的增多，很多农村剩余劳动力转移到城市（镇），形成推动城市建设新的力量，逐渐形成新的社会阶层。农民工作为新兴的社会阶层在促进城市发展建设中起着重大的作用，城市的建筑工人几乎为外来农民工承担。许多农民工已经将工作所在地当作自己的第二故乡，想当家作主为自己的“故乡”献言献策及维护自己的经济利益和政治权利。农民工参加城市选举可以激发他们对城市这个第二故乡的责任感，促使他们积极投身当地的经济、社会建设，加快建设社会主义和谐社会。[1]

2 三明市农民工选举权行使的现状

为了更加全面的了解三明市农民工选举权行使的现状，通过对课题组的问卷进行整理分析，最终把三明市农民工选举权行使的现状列举相关突出现象，具体如下：

2.1 农民工对村委会、居委会以及人民代表选举的参与度低

村委会、居委会选举是我国农民和社区居民自治的前提和基础，政治参与的重要形式。参与问卷的721人当中只有61人回答“出来后有参加家乡村委会的选举”，只占8.5%，而选择“没有”的占了91.5%。在“对工作地选举权的落实满意度高吗？”的问卷中有432人回答“不了解”，占据59.9%。走访过程中发现很多农民工不知道人大代表选举，文化程度较高的农民工知道人大代表选举但不知道如何参与选举。

2.2 农民工的政治认知水平低

政治认知是指关于政治制度、政治制度的作用和这些作用的执行者以及政治制度的输入和输出的知识和信仰。公民政治认知主要从两个方面来判断：一是政治典则认知方面。在“对村民和城镇居民组织法的了解”问卷中有50.5%选“从未听说过”，可见在政治典则方面的认知很低；二是政治程序认知方面。在“觉得自己对选举有影响吗？”这道题中717人有442人选择“不能影响”，占据了61.3%。在“觉得在各级人大或居委会等组织中需要农民工代表吗？”中选择“无所谓”的占了53.8%。

2.3 政治结社少

目前我国有关农民工协会除了工会，几乎没有其他协会。而农民工加入工会却少之又少，特别是处于流动性的农民工。调查中“工作单位是否建立党团、工会组织”中选择“未建立”的竟然达到了94.3%，从中可以得出对于建立工会的单位由于没有通知农民工加入，没有落实到位让农民工以为没有建立党团、工会组织。

3 三明市农民工选举权行使缺失的原因

课题组对问卷调查材料的整理，理清目前三明市农民工选举权缺失现状。三明市作为中小型城市跟其他城市农民工问题存在很多相似的地方，文章主要根据三明市的具体情况，列出与本市比较密切相关、比较突出的原因，具体如下：

3.1 工会在维护农民工政治权益方面作用不显著

政治参与过程中需要组织的帮助，特别是农民工群体，而工会就是帮助农民工参与基层政治活动的群众性组织。三明市以重工业为主，大型国有企业较多，工人较多，因此三明市工会比其他非重工业型城市工会作用更加突出、更加明显。三明市工会会员有43.2万余人（三明市总工会2011年年鉴），但其中农民工会员却不多。从三明市的历年年鉴及工会机构设置上可以看出三明市工会对于本市农民工政治权益维护上重视程度较低：一方面从三明市总工会历年年鉴看，工会每年基本从 “劳模评选表彰”等经济、技术、教育这些方面开展，在维权方面基本如此，很少涉及政治权益保护方面；另一方面从市总工会机构设置上看，市总工会设立6部2室，在这些部门中没有一个部门专门负责维护农民工权益。三明市工会在维护农民工政治权益方面作用不显著，对农民工来说工会甚至处于“空壳”的状态。

3.2 三明市城镇化进程缓慢，水平低

辩证唯物主义认为：“物质决定意识，经济基础決定上层建筑”，只有经济发展了，人们才会追求精神上的享受，也只有经济发展了，才能够打造更加公平的环境。三明市至2009年底城镇化率为44.4%，低于福建省以及全国平均水平。市区农民工大多数来自本市辖区内的县（市、区）农村，部分来自省内其他地市和省外的江西、四川、贵州、重庆、湖南、河南等地，约90%以上从事体力劳动，10%以内从事管理、技术、经商、自由职业等脑力劳动。[2]由于三明市城镇化水平低，很多农民工基本从事体力劳动，他们目前首要解决的问题是自己的温饱问题，根本无暇顾及自身政治权益问题。城镇化水平较低也衍生出另一个社会问题，本地居民对外来农民工的歧视与排斥。

3.3 三明市制定保障农民工政治权益政策比较笼统

选举权的保障需要法律和政策的支持，国家制定《选举法》，地方依据《选举法》各自制定适合本地区地方法规，三明市根据《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》（以下简称《实施细则》）贯彻落实选举权。《实施细则》第25条规定：“外来人口一般在原户口所在地登记。”这一规定让农民工不能在所在地参选。

《三明市农民工工作联席会议2010年工作要点》（以下简称《工作要点》）是三明市政府关于农民工政策制定的方针路线的体现。仔细研读历年《工作要点》关于农民工就业、教育、保险等都有提到，其中关于政治权益方面笼统提到“推进农民工平等享有民主政治权利”。《工作要点》中规定“对在城镇社区拥有固定住所和稳定居住的农民工及其家属，赋予社区居委会选举权和被选举权”。而在调查中回答“工作稳定性”这一题目中有50.1%的人回答时有变更。《工作要点》中提到“改革社区选举组织方式，方便农民工参与选举”，提及但没有给出具体的改革措施，在现实当中也没有真正的实施，在实际生活中农民工还是没能参与到社区选举当中去。

4 三明市保障农民工选举权行使的对策

关于选举权行使的对策，已经有很多学者提出很多的对策，其中最多的是户籍制度改革。但同时，我们应该认识到户籍制度毕竟承载了太多的政治、经济功能，对之改革则“牵一发而动全身”，改革的过程也举步维艰。[3]三明市应该在不改变目前户籍制度的情况下找出属于本市的具体对策。

4.1 改革工会运作，强化“法律和保障部”的作用

组织是通向政治权力之路，通过组织载体可以把各个利益主体在公共问题上模糊不清的意志和行为转化为明确的共同组织意志和集体行动，从而影响政府决策或其他公共管理活动。[3]工会是农民工参与管理国家事务的组织载体，强化“法律保障部”的作用，在其做好本部门相关工作的前提下，还应该做好吸收农民工成员，提供服务、影响政策制定这三个方面的功能。第一、吸收农民工成员，该部门到基层去吸收农民工成员，包括企业、工厂、公司，重点去社区吸纳暂住和流动的农民工到工会来，收集他们的意见和建议；第二、提供服务，以前工会提供的服务不够全面，强化部门职能之后可以为农民工提供比较系统的服务，包括维护农民工的选举权和被选举权；第三、影响政策制定，强化部门功能后，能够更好的收集听取农民工群体的意见，在选举中提名农民工为被选举人，让农民工代表在人大中也有一席之地，农民工代表因此能够更好的为本群体提出提案，影响政府政策的制定。

4.2 加速推进三明城镇化建设，创建公平的环境

加速推进中小城镇建设将为农民工选举权的实现提供有力的平台，是实现社会公平的重要的社会环境保证。[4]解决好城镇化的进程中土地处置、农民工户口转移问题，让农民在新兴的小城镇定居。通过加速三明市小城镇发展，可以让本市辖区内的县（市、区）农村的农民就近就业甚至定居。因此农民工不用背井离乡即可就近就业。农民工就近集中就业有利于对农民工选民进行选举宣传，发动他们参与选举，农民工不再因为回乡成本高而弃选，在新兴城镇定居的农民工就可以就地参选。城镇化的推进与建设大大减少了农民工参选成本，有利于农民工选举权和被选举权的实现。

4.3 制定详细保障农民工政治权益的政策

政策支持是实现农民工政治权益的重要途径之一，三明市农民工政策基本是出自“三明市农民工工作联席会议”，其中关于农民工民主政治权益的条款涉及很少且比较笼统，实施难度大。加强农民工权益保障机制建设政策里面涉及用人单位、企业、社区居委会三个方面，应对这三个方面进行详细的规定：一是用人单位方面，这一方面已经有详细的规定；二是企业方面，主要分为正规企业和小企业等两个小方面，对于正规企业应监督其设立党团、工会组织，组织激励企业员工加入党团、工会组织，宣传教育引导员工行使自己的选举权和被选举权，而小企业小作坊的员工归于社区选区；三是社区居委会方面，改革社区选举组织方式，选民证明让选民于年初在家乡开具选民证后，在居委会举行选举时居委会对本居民区进行调查。对那些居住居民区又非单位、正规企业的农民工让其参加居委会选举，方便农民工参与选举。制定详细政策后，应该认真贯彻执行，工会组织应起到引导监督作用。

城市农民工选举权保障问题存在每一个城市，但每个城市在具备其他城市共同问题的前提下也有属于自己的特殊情况。三明市农民工选举权保障问题也有自身的一些特殊情况，根本的解决三明市农民工选举权保障问题需要依靠农民工自己但更需要政府的大力支持，通过改革工会、加速推进小城镇化、重视农民工政治权益的保障并制定详细的政策，三明市农民工选举权保障将会迈上新的台阶，展现出新的面貌。

参考文献

[1] 黄延延.农民工选举权问题探讨——兼谈保护农民工选举权的对策[J].长白学刊，2010（3）.

[2] 戴建明.加强三明市进程务工人员工作的调查与思考[EB/OL].http：//www.sm.gov.cn/jcck/showmessage.asp？id=1147.

[3] 刘春明.城市农民工选举权保障问题探析[J].三明学院学报，2011（3）.

[4] 朱小龙.社会公平视野下农民工选举权问题研究[J].农业经济，2012（1）.

作者简介：黄松泉（1990-），男，汉族，福建泉州人，三明学院旅游学院政治学与行政学（电子政务方向）2009级学生；刘春明，女，三明学院旅游学院讲师。（指导教师）

网络出版时间：2013-3-28 14：58：47

网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/22.1186.S.20130328.1458.001.html

作者：黄松泉刘春明

人大代表相关问题研究论文篇3：

提升公众参与旧城改造有效性的路径探析

[摘要]旧城改造是提高土地利用效率的有效手段，是提升市民生活质量和城市品质的重要方式。公众参与旧城改造是维护居民合法权益的重要保障，是推动旧城改造工作顺利实施的必然要求。当前公众参与旧城改造存在参与地位边缘化、参与主体原子化、参与内容简单化和参与过程被动化等问题，影响了公众对政府的信任，阻碍了旧城改造工作的推进。解决上述问题，需要政府从共建共治共享的理念出发，通过完善制度与创新机制，进一步提高公众参与在整个旧城改造工作中的重要性，推动参与主体组织化、参与内容丰富化和参与过程主动化，营造一个共建共治共享的旧城改造格局，提升公众参与旧城改造的有效性，最终实现城市有机发展与公众利益保障的双赢。

[关键词]旧城改造;公众参与;共建共治共享

一、问题的提出

改革开放40年来，我国城镇化进程发展迅速，在带动经济社会发展、推动社会主义现代化的同时，面临着如何有效规划、建设和管理的问题。土地作为一种稀缺资源，对城市尤其是大城市的发展意义重大。如何破解城市发展与土地有限之间的紧张关系是各地城市政府迫在眉睫的现实问题。2016年中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出要“大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难”[1]。旧城改造是提高土地利用效率的有效手段，也是提升市民生活质量和城市品质的重要方式。然而，旧城改造涉及众多利益主体，如何平衡各方利益是政府开展旧城改造工作必须面对和解决的关键问题。公众参与旧城改造意义重大，不仅是维护居民合法权益的重要保障，而且是推动旧城改造工作顺利实施的必然要求。

公众参与旧城改造问题得到了不同学科学者的广泛关注，并基于对部分城市的调查开展了相关实证研究。城市规划学的学者分析了公众参与旧城改造的组织形式和具体方法。研究指出，在旧城改造过程中，改造区域内居民应当组建利益群体代表，遵循合法合规、公平合理的原则参与旧城改造[2]。彭涛以渭南市为例，从政府法治的视角分析了旧城改造过程中政府、开发商和改造区域内居民的利益博弈问题。研究认为，政府在推进旧城改造的过程中，必须以追求公共利益为原则，灵活运用法律条文以协调好各方利益[3]。新闻传播学的学者关注了公众参与旧城改造协商平台的建设问题。例如，在中山市推进旧城改造工作中，政府以《中山日报》为载体，相对全面地宣传旧城改造相关信息，搭建一个多元主体协商的平台[4]。施芸卿从微观视角分析了在推进旧城改造项目过程中基层政府工作人员的角色。研究指出，身处基层一线的政府工作人员扮演了“公仆”“亲人”“中人”“执法者”等不同角色，向改造区域居民宣传旧城改造的政策，赢得群众信任，争取尽快签约[5]。公共管理学的学者研究了多元主体参与旧城改造的现状与问题。例如，朱德米等以上海市为例，对上海市旧城改造模式中协同治理机制进行了分析。研究认为，尽管上海在旧城改造过程中已经有了协同治理的势头，但仍然存在社会企业参与渠道不畅、改造区域内居民参与水平不高等问题[6]。

现有文献从不同学科、不同视角分析公众参与旧城改造中的参与主体、参与客体和参与机制，并给出改进公众参与旧城改造的对策建议，积累一批富有见地的研究成果，为理论发展和实践改善提供了指导和借鉴。本文在已有研究的基础上，聚焦公众参与旧城改造过程中公众与政府的行为，梳理公众参与旧城改造的制度实践，分析公众参与旧城改造的现实问题，并从营造共建共治共享旧城改造格局的视角探讨提升公众参与旧城改造有效性的可能路径。

二、公众参与旧城改造的制度实践

改革开放40年尤其是进入21世纪以来，我国各地政府开展了形式多样的公众参与活动，公众参与实践呈现一片欣欣向荣的景象，自上而下与自下而上力量的相互激荡共同促进了中国“新公共运动”的兴起与发展。尤其是近年来，随着法治国家、法治政府建设的深入推进与公民法律意识、权利意识的日益增长，在城市规划、建设和管理领域，公众参与旧城改造已经成为国家和各级政府高度重视的问题，并出台了一些相关的法律法规，开展了很多富有特色的公众参与旧城改造实践举措。

公众参与旧城改造的制度建设主要集中在两个领域的法律法规创制：一是在城市规划领域的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），二是在房屋征收和补偿领域的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

旧城改造首先涉及规划问题。《城乡规划法》對城市规划公开问题做出明确规定，这也就包含了旧城改造项目的规划公开问题。具体而言，在规划的编制过程中，《城乡规划法》第二十六条规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。在修改控制性详细规划过程中，《城乡规划法》第四十八条规定，“组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”。修改修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图时，《城乡规划法》第五十条规定，“城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。以上条款对旧城改造过程中的规划信息公开和听取公众意见建议给出了明文规定。

旧城改造必然涉及国有土地上房屋征收与补偿，这是群众最关心最直接最现实的利益问题，也是政府推进旧城改造工作的重点和难点。针对以往旧城改造中的城市拆迁问题，国务院新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公众参与旧城改造给予了规定。具体而言，除了规定旧城改造规划需要广泛征求社会公众意见外，特别对房屋征收补偿方案中的公众参与问题做出明确规定。第十条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”以上条款较为充分地保障了公众参与旧城改造中的征收和补偿方案制定环节。

此外，一些城市也出台了相关的政策文件，专门就旧城改造中的公众参与问题做出规定。例如，上海制定实施了《上海市城市更新实施办法》，广州制定实施了《广州市城市更新办法》，都对公众参与旧城改造做出了相关的原则规定与具体规定（见表1）。

在实践层面，地方政府除了执行上述法律法规外，还开展了形式多样的公众参与实践。例如，在吉林省长春市，政府推动公众参与到旧城改造的全过程之中，就“改不改”“怎么改”听取群众的意见建议。在旧城改造规划设计前，改造区域内街道和社区主动征求群众意见;在规划设计方案完成后，再次征求改造区域内群众意见。此外，组织社区居民参与到旧城改造的施工管理过程，让群众对建材和工程质量进行监督。在四川省成都市，政府以“改不改，群众说了算;改哪里，群众拿主意;好不好，群众来评判”为原则，采用“三视三问”群众工作法，推动公众参与旧城改造。旧城改造前期，政府广泛摸底改造区域内居民的意愿，问需于民;在改造过程中，就改造规划设计方案等向居民公示公开并广泛征求意见建议，问计于民;在项目改造后，邀请群众代表参与监督指导和验收评价，问效于民。在广东省广州市，政府针对恩宁路改造项目成立了广州旧城改造首个公众参与平台——恩宁路历史文化街区共同缔造委员会。委员会由当地街道牵头，相关职能部门配合，吸纳人大代表、政协委员、社区规划师、居民代表、商户代表、媒体代表、专家顾问等，共同参与旧城改造，协调居民、开发商等各方利益以及旧城改造过程中出现的相关问题。从以上代表性城市的实践可以看出，不同城市政府通过搭建平台和创新机制，吸纳更广范围的社会公众参与到旧城改造的各个流程，从而推动旧城改造“由民做主”。

三、公众参与旧城改造的突出问题

国家和地方出台了相关法律法规与政策文件为公众参与旧城改造提供了制度保障，地方政府开展形式多样的实践活动丰富和拓展了公众参与旧城改造渠道平台。然而，公众参与旧城改造仍存在不少问题，尤其是从决策制定影响力的角度审视，公众对旧城改造决策的最终制定权比较受限，参与的有效性较为不足。

（一）参与地位边缘化

参与地位边缘化主要是指公众参与旧城改造在整个旧城改造工作中的位置处于边缘地带，政府对公众参与的重视程度不高。一般而言，旧城改造的责任主体是区县政府，具体由政府相关职能部门实施。整个旧城改造工作大概包括前期摸查、改造方案编制、拆迁安置补偿方案设计、土地储备整理、项目运作管理等阶段。在旧城改造所有工作中，政府的工作重心主要是围绕项目改造的规划设计、土地收储和经济平衡测算展开的，这些都涉及项目是否有必要推行的经济因素，公众方面的因素并没有进入项目运作的核心。事实上，在相关的法律法规和政策文件实施之前，公众参与旧城改造并没有得到相关部门的重视;实施之后，相关部门要按照政策规定，开展公众参与活动。尽管公众参与在旧城改造工作中的地位有所提升，但尚未进入政府视野的核心地带。

（二）参与主体原子化

参与主体原子化主要是指公众参与旧城改造往往是单兵作战的个人行为，缺乏组织化的集体行为。由于公众参与需要花费一定的时间和精力，需要一定的技能和手段，因此，公众不是在所有领域都有着较高的参与需求。与其他领域不同的是，旧城改造涉及改造区域内居民的切实利益，他们有着非常强烈的参与动机和参与意愿，希望通过参与来影响政策制定以达成他们满意的目标。然而，就目前我国公众参与旧城改造的实际情况来看，改造区域内居民参与旧城改造的组织性并不高，主要以原子化和个体化为主，不同利益居民之间缺乏沟通协调。上述情况导致的结果就是，公众在旧城改造中的主体地位不突出，利益分散化，对政府决策的影响力比较有限。“在城市旧城改造中，组织化的权力和资本与碎片化的多元利益主体之间的不均衡博弈，使组织化的权力与资本成为旧城改造实质上的主体”[7]。

（三）参与内容简单化

参与内容简单化主要是指公众参与旧城改造一般只针对是否改造与拆迁安置补偿方案制定，在项目规划与建设管理方面参与不足。目前绝大多数地方政府在开展旧城改造的过程中，都会针对“改不改”“怎么改”问题征询改造区域内居民的意见建议。“改不改”，也就是对项目地块要不要进行改造咨询群众;“怎么改”，也就是对改造项目的拆迁安置补偿方案如何制定引入公众参与。应当说，上述举措基本涵盖了公众参与旧城改造的主要问题。然而，在改造项目的规划设计以及项目的建设管理方面，公众的参与性仍然有待提升。例如，在项目规划设计环节，政府部门主要是采用公示的形式向居民进行展示，居民并没有参与规划设计;在项目的施工建设阶段，居民更被排除在外。事实上，很多居民非常关心房屋结构、户型设计、建材品牌、建筑質量，这方面的参与是缺位的。

（四）参与过程被动化

参与过程被动化主要是指公众参与旧城改造基本上都是政府主动发起的行为，改造区域内居民处于被动地位。政府对公众参与存在两种类型的行为选择：一种是政府主动发起型，另一种是政府被动反应型[8]。这里的政府被动反应型也就是由公众主动发起的公众参与活动。从我国公众参与旧城改造的现实来看，几乎所有的公众参与活动都是由政府主动发起的，很少有由居民主动发起的公众参与行为。例如，在旧城改造最开始的改造地块是否开展旧城改造意愿征询环节，一般都是由政府部门首先动员，发动居民参与;在拆迁安置补偿方案制定环节，也是由政府部门制定征求意见稿，然后搜集居民意见建议。可见，在这些重要环节中，居民的主动性是较少体现的，这就使得其在旧城改造工作中的话语权比较有限，对决策影响力也会受到限制。

四、公众参与旧城改造的路径探析

公众参与旧城改造存在参与地位边缘化、参与主体原子化、参与内容简单化和参与过程被动化等问题，影响了公众对政府的信任，阻碍了旧城改造工作的推进。如何破解上述问题，使公众在有序参与政府决策的同时，提升参与的有效性，增进居民与政府之间的信任感，从而推进旧城改造工作的顺利实施，是政府亟待关注的重要议题[9]。党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[10]（P49）。旧城改造属于典型的社会治理议题。共建共治共享社会治理格局的提出为解决公众参与旧城改造存在的上述问题，推动整个旧城改造工作的畅通执行给出了根本遵循和行动指南。

（一）树立旧城改造工作中的共建共治共享理念

理念是行动的先导。中央提出打造共建共治共享的社会治理格局，是“执政党对公共治理理念的吸纳认同、上层建筑对经济基础的积极调整、国家治理对社会主要矛盾变化的正确回应”[11]。从理论上看，共建共治共享理念有着坚实的理论基础，包括治理理论和公共性理论等;从实践上看，这一理念蕴含着社会治理主体的“一核多元”、社会治理过程的多元参与和社会治理结果的共同享有[12]。各级政府需要深刻认识共建共治共享理念提出背后的深层次原因，自觉用这一理念武装头脑并指导实践。在推进旧城改造的过程中，政府相关部门特别是领导干部要破除一种观念，即公众参与是影响政府开展旧城改造工作推进的绊脚石，会影响到政府对决策事项的控制甚至惹出什么“乱子”。在此基础上，要坚持以人民为中心，树立共建共治共享的理念，破除单一性主体、行政化指令、单方面推动等思维，构建多元化的协商主体，吸纳改造区域内居民甚至更广泛的社会公众参与到改造过程中来，共享旧城改造后城市品质提升的成果，真正实现“人民城市人民建，建好城市为人民”。

（二）强化公众参与在旧城改造工作中的重要性

就目前的情形来看，尽管政府在开展旧城改造的过程中已经开始重视公众参与问题，但公众参与在旧城改造中的重要性并没有被提升到一个应有的高度。一些政府部门担心公众参与旧城改造可能会引发一定的不确定性而顾虑重重，但又迫于相关法律法规的约束与公众的强烈诉求不得不开展公众参与。马克斯·韦伯将人类理性分为工具理性与价值理性两种形式，指出与价值理性相比，工具理性强调运用手段达成目的，而对于目的本身的价值及其所使用手段本身固有的价值倾向并不重视[13]。当前很多政府对待公众参与旧城改造还停留在一个工具理性层面，没有上升到价值理性层面。正是源于上述原因，地方政府在旧城改造领域开展公众参与就往往沦为一种形式。为此，地方和政府相关部门在执行国家法律法规的前提下，必须建立健全地方政策制度，对公众参与旧城改造的重要性、必要性给予规定，对公众参与旧城改造的程序、环节给予明确，完善对居民意见建议的收集、登记、说明、反馈机制，健全纪检监察部门对公众参与旧城改造过程的监督机制，从而保障改造区域内居民的知情权、参与权、监督权。除了建立健全相关的制度和政策外，还要进一步强化对这些政策制度的贯彻落实，减少政府相关部门及其工作人员的“搞变通”“打折扣”，确保公众参与权利的实现。

（三）提高公众参与旧城改造主体的组织化水平

面对政府强大的组织资源，居民一方的资源通常显得势单力薄，很容易受到政府的操控和忽视。公众参与在旧城改造中产生实质性影响力不仅需要来自政府一方的理念转变和制度供给，还需要来自公众一方的资源集聚和能力提升。与欧美发达国家公众参与旧城改造相比，我国旧城改造领域中的非政府组织比较缺失，居民自组织力量相对不足，在代表公民利益上存在缺陷，导致公众参与旧城改造的组织化程度不高，影响了公众参与的有序性和有效性。维护改造区域内居民的合法权益与社会公众的公共利益，就必须发挥社会组织和民间团体在旧城改造中的功能，形成“有组织的声音”。“组织化在获得行动能力的同时，可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量”[14]。可見，提高公众参与旧城改造主体的组织化水平不仅有利于维护居民的合法权益，同时可以使公众参与更具有序性和有效性，无论对居民还是政府都是双赢。在提升公众参与旧城改造组织化的同时，政府和社会组织可以通过专业培训等方式提升公众的参与能力，包括资料收集能力、语言表达能力和议事协商能力等，进而实现个人利益与公共利益的有机结合。

（四）推动公众参与旧城改造内容的丰富化程度

旧城改造是一个系统工程，公众参与旧城改造不能只停留在部分环节，而是要贯穿旧城改造的酝酿、决策、执行、监督和反馈的全过程。除了巩固和深化现有改造项目规划和拆迁安置补偿方案的公众参与外，相关政府部门应当开放并鼓励公众参与旧城改造的更多领域，包括听取改造区域内居民对房屋结构、户型设计、建材品牌等方面的要求，允许居民全过程监督项目建设。在实践中，一些地方开展了有益的探索。例如，江西省赣州市制定实施社区规划师和义务监督员制度，为每个社区配备1名中级以上技术人员作为社区规划师和1名富有社会责任感的群众作为义务观察员，丰富公众参与旧城改造的内容[15]。社区规划师和义务监督员的职责主要包括搜集社区发展意愿和群众改造意见、宣传规划知识并为群众提供技术咨询、讨论并指导实施改造规划设计方案、监督施工全过程等。在履行职责的过程中，发动和吸纳改造区域内居民参与旧城改造全过程，同时做好政府、开发商、规划设计单位、施工单位和居民等多方的协调工作。上述举措就大大丰富了公众参与旧城改造的内容，可以让公众全方位地参与改造过程之中。

（五）提升公众参与旧城改造的积极性和主动性

旧城改造工作中的不同主体处于典型的中心—边缘结构之中，其中政府作为中心性要素，主导公众参与的过程;公众作为边缘性要素，在政府的控制下参与到旧城改造过程中来。与国外相比，我国很少有由公众主动发起的旧城改造活动，即使其所在社区的人居生活状况已经到了需要改造的程度。值得注意的是，在部分城市，一些已经纳入旧城改造的社区，由于社区被划定在历史文化保护范围内，规划只能做“减法”（即严格控制拆迁量、建设量不增加、抽疏人口等），改造地块开发强度、容积率等严重受限，很容易因无法实现地块内成本与收益的经济平衡而搁置。即使居民对旧城改造有着非常强烈的诉求，但政府并没有推进该地块的旧城改造工作。因此，相关社区的居民应当建立一个推进旧城改造工作利益共同体，减少“搭便车”行为，通过各种渠道和方式影响政府，争取政策倾斜，推动社区改造纳入政府议事日程，采用“微改造”形式改善人居生活环境，从而实现从被动等待到主动谋求的转变。

五、结语

推进国家治理体系与治理能力现代化，要求各级政府坚持以人民为中心的思想，实行民主行政，建设人民满意的服务型政府[16]。城市的规划、建设和管理同样如此。要充分发挥公众参与这一重要社会资源的价值功能，从而实现有效的城市治理[17]。中央城市工作会议指出，要“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”[18]。城市的核心是人，旧城改造的核心也是人。近年来，越来越多的城市在开展旧城改造的工作中，通过各种制度保障公众参与的权利，拓展公众参与的渠道，吸纳群众的意见建议，赢得了群众的信任和支持，促进了旧城改造项目的顺利实施。在接下来的工作中，政府不仅要推进土地集约利用、提升城市发展品质，而且要高度重视市民在旧城改造中的主体地位，吸纳公众参与旧城改造的全领域、全过程，提升公众参与旧城改造的有效性，营造一个共建共治共享的旧城改造格局，从而实现好、维护好、发展好改造区域内居民合法权益和全体市民的公共利益，使全体人民共享城市发展成果。

参考文献：

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[3]彭涛.旧城改造中的利益博弈与政府法治——以渭南市临渭区旧城改造为例[J].人文杂志，2014，（6）.

[4]聂静虹，林子皓.共识型协商：旧城改造报道的另一种可能[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2016，（3）.

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[9]代凯.公众有效参与：一个亟须关注的议题[J].理论与现代化，2017，（1）.

[10]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[11]马庆钰.共建共治共享社会治理格局的意涵解读[J].行政管理改革，2018，（3）.