乡村债务思考论文

今年是我国全面取消农业税的开局之年。这意味着：延续了两千多年的这一古老税种要彻底退出历史舞台，中国从此跨过了构建社会主义和谐社会的又一里程碑，进入了后农业税时期，广大农村将进一步走向繁荣和谐的发展道路，农民生活将更加安康富裕。但另一方面，取消农业税后乡村两级机构却陷入另一种困境一一乡村债权债务成为一个难以破解的难题。今天小编为大家推荐《乡村债务思考论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

乡村债务思考论文 篇1：

化解乡村债务的法学思考

[摘 要]乡村债务的化解不仅是一个经济问题，同时也是一个政治问题、法律问题。从法学角度看，现行财税体制存在的法律羁绊、乡镇政府法律职能的错位以及农村税费改革后国家禁止一切涉农收费等是乡村债务产生的原因。在化解乡村债务时：要遵循稳定性、合法性等原则；应构建责任追究制度、财务管理制度等基本法律框架；国家也应付出相应的改革成本，分担部分乡村债务的责任。

[关键词]乡村债务；法律原则；法律框架；责任追究制

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作者：李文俊　周　颖　吴上进

乡村债务思考论文 篇2：

后农业税时期乡村债权债务的思考

今年是我国全面取消农业税的开局之年。这意味着：延续了两千多年的这一古老税种要彻底退出历史舞台，中国从此跨过了构建社会主义和谐社会的又一里程碑，进入了后农业税时期，广大农村将进一步走向繁荣和谐的发展道路，农民生活将更加安康富裕。但另一方面，取消农业税后乡村两级机构却陷入另一种困境一一乡村债权债务成为一个难以破解的难题。农业税取消后，随着土地、林产等一些项目的收费权力上移，乡村两级财政收入锐减，经济拮据，哪有钱来还债?据我省某贫困县税改办去年9月对全县调查摸底，截止2005年6月30，全县乡村两级债务高达26490万元，其中乡级债务14690万元，占55％，村级债务11800万元，占45％，乡村两级债权、债务相抵，净债务仍高达13596万元。且旧债未了，新的债务又在不断攀升。

乡村债权债务问题不断恶化基层政治生态环境，影响了农村和谐发展。一是严重影响到基层政权的有效运行。乡、镇政府是国家最基层的政权组织，村委会虽然不是一级政府，却是国家政权的“神经末梢”，起到联系政府与广大村民的“桥梁”和“纽带”作用。积重难返的乡村债权债务引发了许多纠纷，滋长了信任危机，不断摧垮着这股“桥梁”和“纽带”，弱化乡镇政治、经济功能：首先是乡镇干部工作热情受挫，许多干部对工作信心不足，感到“前途无望”，村干部更是“撂担子”，有的辞职专心于家庭副业，有的外出务工一走了之，只有少数村干部担心自己在农业税时期为完成上级任务垫付的款项和多年应得工资补贴会“泡汤”，而欲罢不能，得过且过；其次是乡村组织的公信力和权威性不断下降。在持久的讨债过程中，村民对政府和干部逐渐不相信，致使许多公益性事务难以正常开展，干部底气不足，对村民或债权人某些不当行为睁只眼闭只眼，这样使得农村的政治生态不断恶化，产生乡村执政相对消极、疲软的现象。二是严重影响农村社会的和谐稳定。由于大多数涉农尾欠的债务人是农村的“钉子户”、困难户，债务的形成也是多年累积的陈年老债，加上当前国家的支农力度不断加大，取消农业税并实行农业直补，债务人自觉履行债务的积极性不断下降。另一方面，由于乡村两级经济困难，履行债务的信用度不断下跌，失去耐心的债权人往往采取极端方式取债：或纠集众人围攻乡村机构，或集体上访给乡村示威加压，或诉至法院使一些村干部受拘押，尔后又引发村干部家属上访闹事……如此恶性循环，消耗了大量人力、物力和精力，严重影响了农村的和谐稳定。以上述贫困县为例，据有关部门统计，税费改革后因乡村债务引发的经济纠纷案件和民事案件比税改前大大增加，自2001年起以年均10％－20％的速度增加案发数。据此分析，取消农业税后这类案件还会以更猛的势头攀升。三是影响了社会主义新农村建设。新农村建设涵盖了农村产业发展、环境改善、文化进步等方方面面，沉重的乡村债务使这项工程受阻。首先乡村两级经济捉襟见肘，许多基础设施建设难以及时进行，不少项目因征地、拆迁补偿款不能及时发放而致使村民阻梗闹事，许多急待完善和解决的生产性、公益性事业因此搁浅，如道路桥梁建设和维护、农田水利没施建设、农村新产业的发展等都因此受到影响。其次是改善农民生活的许多难题不能尽快解决，如乡村文化阵地建设，农业科技推广、农民知识化工程、农民看病难就医贵等问题。由于新农村建设以农民为主体，政府资金投入有限，所以乡村两级债务已影响到社会主义新农村建设的进程。

乡村两级债权债务的形成大致可分为五个原因：一是超负荷的基础设施建设，如农村教育、卫生、农田水利建设等方面的投资；二是应付未付的村干部和其他受雇人员工资及垫付款；三是行政日常开支，包括招待费、订阅报刊杂志、会务费、办公经费等非生产性开支造成的负债；四是各类达标升级活动开支造成的负债，如一些乡村为了出政绩，盲目上新项目，寅吃卯粮，留下巨额亏空；五是涉农拖欠款，这部分实为乡村对农民的债权，以上述贫困县为例，其比例约占债务总额的一半以上。

后农业税时期，应怎样理顺乡村债权债务关系，化解债务难题呢?

第一，要采用法律手段强力清收。后农业税时期政府向农民要钱要物的途径已不存在，农业直补款项又直接进入农民帐户，禁止截留。这些惠农政策容易给农民这样一个错误信息——涉农尾欠可能就此一笔勾销。许多债务人抱着这样的心态等待观望，有钱也不还。为此法律介入乡村债权债务很有必要，具体操作如下：一是依法登记债权债务，与债务人约定清缴时间，特别是对一些10年8年的老欠，要耐心作说服工作，续补欠条，约定还债时间，因为民事纠纷诉讼的时效仅为2年。二是恰当地运用法律技术，对许多“三角债”，可以协议抵消或混同，彻底消灭这部分债权债务关系；有些债务可在协商的基础上进行转移，把可收应付的款项转移到农户亲戚朋友之中，并写下合同，实现债权债务依法转让与承受。三是灵活地实现强力清收。结合当前“八个为荣，八个为耻“的社会主义荣辱观教育，道德感化与法律强制手段并用，在农村营造”欠债可耻”的氛围，对债务人先行说服还债，不通就起诉至法院，用法律强制手段达到清欠目的；对一些绝对贫困户、极低收人群体的债务，可建立免除制度，依一定标准，凡符合条件的经上级审批，予以核销，体现党关注民生的政策，也可消除其他有能力清偿的农户等待观望的侥幸心理。

第二、要争取外援。一是争取国家帮助还债。从乡村债务形成的方式来看，有一部分是农村基础设施投资造成的，如开办学校、农田水利、道路交通等建设，这一部分债务惠及国家，理应由国家帮助还债。这一做法有其可行性：据对上述贫困县调查统计，这类项债务虽然高达4228万元(其中用于学校建设700万元、道路建设1636万元、饮水工程973万元)，却仅占全县当年财政收入的1％弱，推而广之，全国在农村基础设施建设所负债务也不会超过全国财政收入的1％，国家有能力免除占税收总收入2％的农业税就应该有能力补填这个债务窟窿。具体操作可以是：在审计部门介入这些项目的审计核查以后，对正当的款项可从转移支付的款项中开支，或拔专款清偿，不合理部分由债权人与经手人协商，该免除的就得免除，不能免除的部分挂帐止息。二是争取乡镇、村办企业帮助还债。对那些为开办企业而投资所负的债务，由企业、经手人、债务人三方共同协商，或请律师介入，就合理部分转移到企业，如果企业已经承包的，拍卖企业财产以还债，不足以偿还就申请企业破产，以破产财产清偿；如果企业被兼并或转制的，就依法由新主体概括承受这些债权债务；如果企业已经拍卖，就要实行拍卖款项追踪，以拍卖款清偿。总之不与乡村其他债务混为一谈。三是争取债权人免除不合理的高利息。为应一时之急，乡村组织有时向私人贷款，利息往往高出银行同期利息许多倍，有的年载已久，以息转本，债务像滚雪球般不断增大。对这些债务，应以《合同法》为依据，剥离息转本的部分，正当利息控制在银行同期利息的二倍以下。为增强乡村还债能力，可以动员债权人免除利息。

第三、要增收节支。一是要严格执行国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》的规定，完善制度，锁定债务。乡镇政府不得直接办企业，不得采取由施工企业垫支等手段上项目；严禁乡村以任何名义为企业、个人或其他组织借(贷)款提供担保和抵押；严禁举债发放干部职工工资和解决公用经费不足；严禁以村集体或个人名义借债、贷款用于垫付各种税费和村级支出。乡村确需举借新债的，必须充分考虑偿债能力并严格履行规定程序，报上一级人民政府审核批准后方可实施。对违规者按照“谁借债、谁签字、谁偿还”的原则，由签字人负责偿还，并给予严厉处分。二是要注重盘活资产增加乡村收入。对村集体拥有的企业、基地、闲置房产和“四荒”等资源，经村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，可采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于偿还村组债务。三是要发展集体经济增强还债能力。根据当地实际，充分利用政策资源、实物资源、比较优势，因地制宜，大力发展特色产业和民营经济，增强集体经济实力，增强还债能力；加大招商引资力度，利用外来资金发展当地经济；对乡村引进或兴办的各类招商引资和民营经济项目，所形成的税收留成部分，由县级财政按一定比例返还乡村，用于偿还债务。

作者：邓铁生

乡村债务思考论文 篇3：

中部地区乡村债务问题调查分析

[摘 要]在对中部地区三省三县六乡镇六村的乡村债务情况进行实证调查后，得出当前这些乡村的债务风险较高的结论。究其原因，有因乡镇政府直接参与经济活动而滋生的巨额债务，有“压力型”政府体制下乡镇政府和村级组织为完成各级任务而四处债款，以及为提高政绩而不负责任地大肆举债等。解决乡镇债务问题，一是要有效地化解已有债务，二是要防止产生新债务。

[关键词]乡村债务；政府体制；干部政绩考核；农村公共品决策制度；转移支付制度

本文所说的乡村债务是指在乡村范围内，由乡镇政府和村级组织直接承担的债务。本文侧重于乡村债务的静态分析，其数据以2003年为依。调查样本为三县：湖北省厶县，河南省B县，江西省C县；六乡镇；A县柳镇、盘乡，B县新镇、河乡；六村：柳镇朱村，盘乡查村颠镇东村，河乡马村，韩乡中村，营镇胡村。

一、调查样本的基本概况

截至2003年底，6个被调查乡镇的乡村两级债务余额累计35563．9万元(包括各乡镇政府的自身债务和所管辖全部村庄的债务)，乡镇均平5927．375元，人均乡村债务1132．6元。乡村两级债权余额累计9620．3万元，乡村净债务(乡村债务余额减去乡村债权余额)25943．6万元，乡村均平4323．9万元，人均乡村净债务826．2元。其中，叶被调查乡镇的本级债务余额达19919．6万元，占乡村两级债务余额总数的56％，乡镇均平3319．9万元，最多的达5817,9万元，最少的有916．8万元。乡镇本级债权余额4206．0万元，占乡村两级债权余额总数的43．7％，乡镇本级净债务15713．6万元，占乡村两级净债务余额总数的60．6％，乡镇均平净债务2622．175元。

截至2003年底，6个被调查村的债务余额累计292．6万元，村均平48．8万元，最多的村98．6万元，最少的有23．4万元，按村人口计算债务，最多的达894．7元，最少的仅25Z玩。6个村债权余额累计134．3万元，净债务158．375元，村均净债务26A75元。按村庄人中计算净债务，最多者达498．玩。

二、分析思考

1、总体上看，当前乡村债务风险程度比较高

虽然目前还没有乡村债务风险的通用分析指标体系，但可以借鉴国债风险分析指标，对乡村债务风险做出说明。国债风险分析指标主要有债务依存度、债务率、偿债率。债务依存度，是指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务耻于脆弱的状态，并对财政财务)的未来发展构成潜在的威胁。债务率，是指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。也就是一定时期内债务余额为财政(财务)收人的倍数。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明债务主体的还债压力越大。偿债率，是指年度国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。偿债率是按已支付的还本付息额计算。由于所调查的乡村实际还本付息很少，这个指标对乡镇没有多大意义。所以，结合乡村实际，本文主要用乡镇政府和村级组织的债务率、农民人均负债额、农民个人负担率来分析其债务风险。

(1)乡镇政府和村级组织的债务率。乡镇政府和村级组织的债务率，可以通过债务余额或净债务为乡镇政府可支配收入和村财收入的倍数来反映。它可以反映乡村的偿债能力，倍数越高，说明其偿债能力越低。乡镇政府财政可支配收入包括预算外收入和预算内收入两部分。2003年，阶被调查乡镇，其本级债务余额为财政可支配收入的平均倍数为7．5，最低的为4．5倍。同年，6个被调查村，其债务余额为村财务收入的平均倍数为12．5，最高者达14．5，最低的也有9.4，远远高于乡镇债务余额为财政可支配收入的倍数。

(2)农民人均负债额。6个被调查村的农民人均负债额平均为493．1元，最多的是马村，高达894．7元。所有村超过了250元。

(3)农民个人债务负担率。农民个人债务负担率，即人均债务余额占其人均纯收入的比重，它可以反映债务对农民产生的潜在影响，特别是对农民负担产生的潜在影响。6个被调查村的均平个人债务负担率为321％，三分之一的村超过了50％，最高者达55．6％。

由此可见，当前乡村债务风险程度比较高。这也意味着乡镇政府和村级组织若得不到上级政府的财政移支付或其它途经的支持，将难以解决自身的债务问题，继而农民负担将面临反弹的危险。

2、乡镇政府和村级组织债务来源不同

(1)乡镇政府的债务主要源于金融机构借款、上级财政借款和工程欠款。

在乡镇政府本级债务来源中，金融机构是乡镇政府债务的最大债权人，其中农业银行和农村信用合作社是乡镇政府的重要资金供给者。因财政借款而产生的乡镇政府债务主要是用来弥补预算内资金的不足，或应付突发事件，如山县盘乡向上级财政借款主要是重建因洪水冲毁的乡镇主干道。或项目贷款，如江县韩乡的蚕业开发贷款。金融机构、上级财政

(2)村级债务主要来源于个人高息借款、欠交税费款。

从上表可以看出，在6个被调查村的债务来源中，位居第一位的是个人借款，均平37．3％。而这些个人借款大多是高息借款。欠税费款均平占21．7％，这同乡镇本级债务来源中很多乡镇税费欠款为零的情况形成强烈的对比。我们知道，农业税为县乡分成收入，但大多数农民认为“皇粮国税是免不了的”。因此，乡镇完成农业税任务要相对容易一些，但乡镇统筹是乡镇政府的自主性收入，而且以“统筹”为主要内容的费的负担较重，往往高于农业税，农民对其意见颇大。由此，农民拒交乡镇统筹费的现象非常普遍。同时，“打工潮”的兴起，农民举家外出务工，致使农户拖欠税费的现象比较普遍。为了完成任务，村级组织就不得不想办法向个人高息借款垫交农户的欠交税费款。所以，在一定意义上说，向个人借款同欠交税费款具有同样的性质，村级组织向个人借款的主要目的就是为了上交部份农户拖欠的税费。

3、乡镇政府和村级组织债务用途不同

(1)乡镇政府的债务用途主要去向是支付利息、兴办乡镇企业、应对义务教育评估达标。叶被调查乡镇，其债务用途构成为支付利息(32．7％)，兴办乡镇企业(226甲6)，应对普九达标(11．3％)，乡镇建设(106甲6)：支付利息之所以在被调查乡镇政府的债务用途中占最大比重，固然跟其乡镇政府大规模的金融借款有关，但更主要的原因是乡镇政府向农村合作基金会等非正规金融组织的借款利率相当高。如江县营镇的农村合作基金会的月利率高达1．95％。如果考虑到利息中的相当部分是因借款兴办乡镇企业形成的，则乡镇企业在乡镇本级债务用途中占

第一位。

(2)村级债务用途主要去向是代垫税费、支付利息(民间高额利息)、教育投资、村庄建设。6个被调查村的债务用途比重大小排序依次为支付利息(323％)，代垫税费(28．8％)，教育投资(28.3％)。由于村级组织的债务主要来源个人贷款，因此，其债务用途主要是支付民间高息贷款。也正如此，村级组织债务的实际付息压力要远远大于乡镇政府的付息压力，如果不能有效控制村级组织向个人借款的行为其利息压力将会日益增大，处理不善极易导致严重的社会矛盾。

代垫税费在村级组织债务用途中的比重次于支付利息的比重。其实，代垫税费的发生与农民负担问题密切相关。农民负担重的地方，借款代垫费就多，占村级债务的比重就高。因此，在—定意义上说，农村税费改革以及农业税的免除有利于乡村债务的化解。

4、当前，乡村债务矛盾的焦点是乡镇政府和村级组织与个人之间的债权、债务关系。调查表明，乡镇政府和村级组织与个人之间的债权、债务关系最为敏感，也是当前乡村债务矛盾的焦点。由于金融机构的国有性质所产生的预算软约束，乡镇政府根本没有将金融机构的欠债视作真正的债务。然而，乡镇政府和村级组织向个人借款的情形就不一样，尤其是向个人借款比重较大的村级组织：个人借款很难用挂帐的方式处理，在普遍采取降息办法化债，使债权人无法获得高息收入而丧失对乡镇政府和村级组织的信任时，如果不能偿还本金，则容易成为农村社会矛盾激化的导火线，各项正常工作将陷入摊痪状态：工资欠款使得退休干部不仅难以获取高息收入，而且连本金都无以收回，也成了不安定的因素之一。

5、沉重的乡村债务引致乡村双重衰败。沉重的乡村债务引致乡村双重衰败，蕴含两层含义：一是严重的乡村债务问题使乡镇和村两级组织都面临着衰败的危险：二是这种衰败既体现在乡镇政府和村的物质景观上，又体现在乡镇政府和村的人文景观上。

就第一层涵义而言，乡镇政府和村两级的债务问题都十分严重，两级组织都身处债务的水深火热之中，而且村级组织的债务问题比乡镇本级更加严峻。

就第二层涵义而言，一方面，乡村两级组织均无力提供乡村急需的公共产品，致使乡村水利设施破旧，土地抛荒严重，医疗保健水平保降低，乡村物质景观恶化。另一面，在财政吃紧、债务沉重的情况下，乡镇政府处心积虑“搭车收费”，甚至乱收费来填补财政“黑洞”，使乡镇政府合法性处于即将崩溃的边缘，长久下去，乡村干部丧失了基本的工作热情与责任感。湖北省山县柳镇党委书记说“上缴款是钢任务，干部工资，教师工资是铁任务，而农民该缴的又不缴，乡镇怎么不难?”“既然没有办法减少村级债务，就维持下去，上面总会想办法”。沉重的乡村债务不仅使乡村干部精神沉重，村民也因此失去了对村庄未来生活的预期。一些稍有能力的村民急切外迁离开村庄，几乎没有村民愿意或敢对村级债务负责任，失去未来预期的村民则会更为掠夺性的经营农田，更为短期的安排自己的生活规划。

6、化解乡村债务的最主要方式走冲抵债权债务，但化解债务的总体效果不明巫，存在的问题较多。为了化解沉重的乡村债务，6个被调查乡镇政府和村，都程度不同的采取了降息，盘活集体资产，土地流转，清收债权，节支，发展集体经济等方式，但最主要的主式是债权债务相互冲抵，即通过债权债务人结对互抵，冲销集体负债。冲抵债权债务的化债方式占乡镇化解债务方式的72．7％。它是乡镇政府和村最乐意的方式，因为它可以使乡镇政府和村级组织将大量难以收回的债予以清算。叶被调查乡镇的普遍做法具体是，对于村欠农户款，农户欠村款，经当事人同意，到村委会办理债务冲抵手续，重新立据；对因给农户垫付农业税，符合政策的统筹而发生的贷款，经银行或信用社农户同意，将债务主体向农户延伸，由农户立据偿还。

虽然各地在化解乡村债务方面付出了巨大努力，但总体效果不明显。湖北省山县盘乡从2003年4月开始到9月底，在县政府的大力支持下，采取非常积极的措施，花费大量的人、财、物，共计化解乡村债务1070万元，却仅占全部乡村全部债务的3，I伊c。

化解乡村债务不仅效果不明显，而且还存在诸多问题。例如，部分农民的合法权益遭受损害，失去了部分本应该获得的收益；集体资产流失并面临产生腐败的危险。最突出的问题是在冲抵债权债务的过程中，违反自愿原则，强制性的“拉郎配”，遗留了农户之间、个人之间发生矛盾的隐患，增加了乡镇政府和村组织调解潜在债务纠纷的成本。

三、乡村债务的体制性成因

1、政府间事权、财权规制失范，使乡镇政府直接参与经济活动而滋生巨额债务。1994年实行“分税制”的财政体制改革后，并没有实行相应的政治分权改革。虽然财政制度的设计保证了地方政府的既有利益，但财政资源的增量分配向中央政府大幅度倾斜。在中央集中财力的同时，省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能将收入多、增收潜力大的税种全部或高比例上收。而留给县、乡地方政府的税种，即使其调动全力，也不能应对快速增长的财政支出。在这种格局下，地方政府为了确保自身利益，层层向下挤压。在尽可能下放事权的同时收缩财权：然而，发展是硬道理，特别对贫困地区而言，感受甚至更深刻。在发展本地经济的过程中，无论是市县级政府，还是乡、村都有一种内在冲动，表现出了摆脱贫困的强烈愿望：因此，基层政府在通过与上级政府讨价还价，获得更多财政资源份额的空间和可能性越采越小的情况下，便继续沿用传统的方式，对经济发展的干预程度不断加大，通过直接参与经济活动来获取财政资源。在财力十分有限的条件下，乡镇政府、村级组织只好举债兴办企业，“乡乡办厂，村村冒烟”：兴办乡镇企业本身无过，但是从实践来看，乡村兴办的企业往往属于竞争性行业，重复建设，受到资金、市场的限制，加上技术落后，经营不善，一开始就注定为短命项目，投资大多以失败告终，使乡村背上沉重的债务负担。

从6个被调查乡镇本级的债务来看，乡镇政府参与兴办乡镇企业和农村合作基金会两大经济活动而形成的债务共计10358．2万元，占乡镇本级债务总数的52％。6个被调查乡镇，没有一个乡镇不因兴办乡镇企业而举债。1990年代初，各地大力发展农村合作基金会最初只从事集体资产的管理，但不久便演化为从事高息揽储和放贷的金融活动，产生巨大的金融风险。在中央决定对其进行清理整顿之际，绝大部分农村合作基金会处于亏损状态，无力兑付基金，致使乡镇政府不得不向上级财政借款兑付农民股金，从而形成县财政对乡镇财政的债权。6个被调查乡镇均平均7．3％的债务用于解决农村企业基金的股金。

2、“压力型”政府体制使得乡镇政府和村级组织依赖借款完成各项任务。荣敬本教授通过调查说明，我国现行的是一种“压力型”政府体制。在这种体制下，县政府在按到上级政府下派的任务后，将之细化为具体的指标分解下达给乡镇，并建立与之相应的评价考核机制(如“一票否决制”等)。将乡镇政府及其负责

人的“政绩”、荣誉，升迁与之挂钩，这在无形之中就形成了一种自上而下的压力。上级政府对下级政府具有超强的行政控制权威，并且极力利用这种行政权威，通过各种方式和手段强制性表示自己的政治偏好，实行“政治承包制”。下级政府，尤其是乡镇政府负责人为了确保“乌纱帽”，便硬顶头皮，四处“化缘”，籍借款来完成上级政府的各项指令和任务，最为典型的表现在农村义务教育发展和农业税征缴上。农村义务教育的投入主要由乡镇政府和村级组织承担：因此，相当多的乡镇政府和村级组织只能举债来完成任务。湖北省山县在“普九”达标工作中，不仅要求村村有小学，还要进行各种配套，在全县乡镇本级债务中，“普九”建设债务达5136万元，欠教师工资998万元，分别占全县乡镇本级债务总额的18．3甲。和42％，两项合计占全县乡镇本级债总额的比重达22．5％。6个被调查乡镇的本级债务，用于教育的比重均平11．3％，三分之二的乡镇都是在10％以上，新镇达16，8％。叶被调查村，平均教育欠债高达28．3％，叶村全部超过25％。

3、政府激励机制不完善，乡镇政府和村级组织不负青任地大肆举债。公共选择理论将政府和政府官员视为理性的经济人，追逐利益最大化，具有扩张财政支出规模的倾向。但是，扩张财政支出需要有充分的理由和相应的机制，特别是在财政资源极为有限的情况下。在我国现实政治生活中，政府官员的政绩考核机制正好提供了这样的理由和空间：不可否认，现行的政绩考核机制对于加强干部的责任心具有一定的作用，但它也存在一些缺陷：只注重结果而不注重过程，只注重经济发展指标而不注重社会发展指标，只注重短期效果而不注重长期效果，由于政绩考核往往是体现上级政府和领导的偏好，上级政府只要求下级府和官员按指令行事并不在乎下级政府采取何种方式、手段来完成任务：对于下级政府及其官员而言，按政绩考核机制行为，一方面不仅可以满足上级政府和领导的偏好，得到上级的奖赏而获取升迁等方面的政治利益，而且还可能获得更大的经济利益，另一方面，在出现问题时可以向上推卸责任。正是缺乏相应的问责制度安排，对于决策失误造成的问题大多不追究责任，官员可以通过“易地为官”而逃避责任。所以，乡镇政府和村级组织便可以不计成本或不负责任的大肆举债，自己获取政绩，而将债务留下政府，这种恶性循环导致乡镇债务极度恶性膨胀。

四、政策建议

调查发现，目前乡村债务问题纷繁复杂，面临着“旧债未除，新债又来”的危险。因此，解决乡村债务问题应该从两个方面直接人手，一是有效化解已有债务，二是防止产生新债务。

1、有效化解已有债务：(1)尽快对乡村债务进行全面调查，准确锁定债务：只有对现有乡村债务的来源、用途认真的区别，查清底细，才能有针对性的制定相关政策，中央的转移支付才会用在刀刃上，但在这项工作中，要注意地方政府尤其是乡镇政府官员夸大乡村债务问题严重性的倾向。(这是我们调查的一个意外发现)。(2)加大清收力度，偿还部分债务。首先，对不正常债务要进行剥离。对村直接借贷形成的历史债务，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产、公益事业、借贷手续齐备，使用开支合理的，可用村集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠数逐步偿还；对村办企业所形成的债务，实行村、企分开，由企业承担。企业破产、倒闭的，债权、债务按《企业法》、《破产法》等规定处理。其次，对不正常的高息要按国家规定的同期利率重新计算债务利息，由此可甩掉部分不合理的农村债务。再次，对少数干部贪占挪用提留款的，应坚决追回，情节严重的还应追究行政、法律责任。最后，领导干部离任审计，别忘了债务审计及债务真实移交：(3)优先解决乡镇政府和村级组织与农户、个人之间的债权债务问题。重新树立政府的形象、信誉：

2、防止产生新债务。(1)逐步改变现行的二元财政体制和公共品供给、决策制度。农村公共财政体制改革，从较长期和改革发展的趋势看，要将农村社会经济发展的资金需求纳入国家公共财政体系：从近期的改革举措看，一是科学合理地界定各级政府提供公共品的责任和边界，加大各级财政对农村转移支付的力度。在农村，属于国家级的公共晶应由国家财政承担，属于各级政府范围内的公共晶应由各级政府承担。二是改革农村现行财税体制，合理划分事权，以事权定财权：完善农村公共晶决策制度，要认真建立起真正由农民自主决定公益事业的新机制：因此，一要从制度上规定上级行政机关不得以行政指令的方式去干预乡村的公益事业决策；--要在乡村一级中设立通畅的村民表达制度和传导机制，通过真实体现多数村民的需求意愿来实现公益事业的民主决策，具体可以通过建立村民议事、理财和监督小组来形成制度性的机制；三要积极推进村级组织制度改革，全面落实《村民委员会组织法》，推行村委会直选制度，使其真正成为村民自治组织，对村民负责，为村民说话，维护村民利益，代表村民抵制来自上面的瞎指挥以及各种乱收费和集资摊派等。(2)改革乡镇政府，实行乡镇自治。乡镇政府的职能界定于公共服务这只是解决问题的标，治本还必须深入乡镇政府体制之中，而这个“本”就是实行乡镇自治：即在将农民村社区事务与国家事务适当区分以后，国家通过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架下实行自治。这种体制有利于避免压力型政府体制，减少乃至减免乡镇债务。(3)建立科学的转移支付制度。对于乡镇政府财力不能满足基本职能需要的，必须通过转移支付解决，对于确需举债的公共服务建设，必须经过有关部门批准，对项目的必要性、资金来源和偿债能力进行严格审核，并与乡镇主要负责入鉴定责任书，建立债务责任制，从根本上遇止举债出政绩的做法。这里也就涉及到以科学发展观统领乡村干部政绩考核的问题。干部政绩考核不能老是强调数量、产值及表象，而应强化经济效益、生态效益、政绩成本和干部对当地社会经济和谐稳定发展的实际贡献以及群众公认度等本质性指标，从根本上杜绝或减少乡村债务产生。

[本文系浙江大学“卡特”中心985中国农村发展创新基地项目 “农村税费改革后乡镇行政管理体制改革研究”(ZJU—CAP．0200506)的阶段性成果)

[责任编辑：孙巍]

作者：陈　朋