财政基本思路途径改革论文

摘要:本文分析了公共财政的基本特征,并从公共财政的职能范围、支出体系、收入体系、预算体系、监督体系等五个方面提出构建我国公共财政体制的基本思路。今天小编为大家精心挑选了关于《财政基本思路途径改革论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

财政基本思路途径改革论文 篇1：

关于统筹城乡综合配套改革试验的进展、问题与对策的思考

摘要：推行统筹城乡综合配套改革，是当前和今后相当长的时期内国家赋予重庆市和四川省成都市的历史使命，是各试验区贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要实现途径。必须进一步解放思想，转变观念，始终站在“三个有利于”和彻底解决“三农”问题的立场上，打破条条框框，革除陈规陋习。解决存在问题的基本思路是：采取措施，努力提高统筹城乡综合配套改革的能力；充分发挥企业和农民在统筹城乡综合配套改革中的主体作用；争取获得我国最高权力机关有关法律内容的授权；适度压缩或撤销小城镇，集中有效资源发展大、中城市；在不改变农地用途的前提下制定特殊的土地优惠政策；坚持大开放战略。

关键词：统筹城乡综合配套改革；重庆；四川

推行统筹城乡综合配套改革，是当前和今后相当长的时期内国家赋予重庆市和四川省成都市的历史使命，是各试验区贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要实现途径。近年来，特别是国家设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以后，包括国家级和省级在内的各试验区开始进行改革试验，并取得了有价值的进展和阶段性的成果，同时在改革过程中也暴露出了许多问题。分析研究解决存在的问题，对于下一步的改革试验，具有十分重要的指导和借鉴意义。

一、统筹城乡综合配套改革的实践进程

2007年6月7日，国家发展和改革委员会发文，确定重庆市和四川省成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，标志我国统筹城乡综合配套改革试验正式拉开帷幕。从前几年各地对统筹城乡发展的探索到试验区成立后的大半年时间以重庆和成都两地为核心的全面实践，我们可以看到，统筹城乡综合配套改革的试验已经取得了一些进展，对统筹城乡综合配套改革的认识进一步深化，诸多改革思路已经付诸实施，有的已经取得了阶段性成果。主要体现在以下几个方面：

(一)制定出相应的实施方案

目前，重庆市、四川省成都市，以及四川省自己确定的自贡、德阳、广元等试点市根据中央和四川省的要求，在研究本地实际的基础上，制定出了统筹城乡综合配套改革的(总体)实施方案，并已得到审核通过。实施方案的制定和通过，表明各试验区和试点城市已经明确了各自改革的目标、实施的途径、步骤和办法，标志着统筹城乡综合配套改革的思路已经清晰，统筹城乡综合配套改革试验已经破题。例如重庆市完成了实施方案的制定，成都市制定并通过了统筹城鄉综合配套改革总体方案。

(二)土地流转模式百花齐放

统筹城乡综合配套改革的一个十分关键的因素是土地。土地能否有效地流转，关系到农民能否转移，而农民能否转移，又关系到统筹城乡综合配套改革能否顺利地开展。因此，各试验区普遍重视对土地流转的探索，并根据各地的不同条件和客观环境，创造出包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等具有一定特色的土地流转模式。例如：重庆市北碚区形成了两种土地流转模式：一是土地出租，成片开发的模式；二是农民变市民，土地进行置换，创业就业进行扶持的模式。成都市邛崃市形成了“邛崃模式”：在村民自愿的前提下，以土地经营权入股，土地集中，统一由股份公司经营，实行“股权+红利+工资”的收入分配方式等。土地流转模式的多样化，为农民向市民转移提供了多种多样的选择。

(三)解决农民工问题有了新的思路

农民工是随着我国农村家庭联产承包责任制的建立和社会主义市场经济发展从农村流到城市从事非农业活动的异化农民群体。他们是我国工业化过程和城镇化过程的必然产物，是产业结构不断调整、高级化的一种反映。因此，在工业化进程中，不断吸收、容纳包括农民工在内的劳动力资源，就成为城市持续发展、城乡联动并进的必然选择和重要保证。由于农民工已经先于农村农民进入城市，解决他们的转移问题相对要容易一些，因此，重庆市已把解决农民工向城市转移作为统筹城乡综合配套改革的突破口，提出了新的思路，这就是：按照“促进稳定、适应流动、富有弹性、逐步过渡”的总体思路，以农民工为主线，在“职业技能培训、就业引导、安居扶持、建立和完善社会保障体系、改善对农民工群体的公共服务、弃田转户”六个关键环节完善相关制度。

(四)企业逐渐参与这一进程，并开始发挥越来越大的作用

统筹城乡综合配套改革，政府是筹划者、组织者和服务者，而作为市场经济主体的企业，则是最重要、最积极的参与者和推动力量。成都市在前期试验中，充分依靠中国中信集团公司、成都置信实业(集团)有限公司等诸多企业如进行市场化运作，解决了许多仅仅依靠政府难以解决的问题，如投资、补偿需要的资金、农地经营所需要的人力、物力、技术、管理等。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，规模以上农业产业化龙头企业发展到580家。促使土地逐渐向农业龙头企业集中。在重庆，重庆美心(集团)有限公司、重庆建工集团等企业也开始发力，要求作为重庆统筹城乡改革试点企业。众多企业的强力介入，使其成为统筹城乡综合配套改革的最活跃因素和主要的推动力量之一。

(五)农村社会保障问题得到普遍重视

农村社会保障问题，一直是农村想解决而始终又没有解决好的问题。这个问题不解决，统筹城乡综合配套改革试验就很难进行下去。因此，各试验区都在不同程度、不同范围内对建立农村社会保障体系进行了探索，在较小的范围内建立起了农村养老保险和医疗保险体系，为农民转变为市民解除了后顾之忧，受到农民的普遍欢迎。例如，重庆市构建了城乡居民合作医疗保险一个平台、两套标准；成都38万失地农民中，有36.3万人参加养老医疗保险；农民工参加综合社会保险达33.9万人。均衡教育、社区卫生服务、社会救助体系，将城市优质资源引向农村。

(六)农民参与热情逐渐高涨

在统筹城乡综合配套改革试验中，各试验区十分注重维护和提高广大农民群众的切身利益，不管是土地置换、出租、入股，还是就业、创业、养老保险等，均尊重农民的意愿和利益，想农民所想，做农民所做，使广大农民群众普遍欢迎和接受这种安排，农民的参与热情空前高涨。有的地方，如成都市邛崃市实施农民转市民，报名者远远超过了当期的计划数。

(七)城市开始为接纳农民转移做着前期准备

统筹城乡综合配套改革，既给城镇就业、教育、运转、社会管理等带来沉重压力，但同时也带来了极大的发展机遇。各试验区均以积极的态度面对。一方面，从城市的角度根据统筹城乡综合配套改革试验方案和要求，纷纷对“十一·五”规划进行修改和调适，另一方面，又从各地各行各业去思考如何接受、容纳和借机发展。如重庆市江北区已经根据统筹城乡综合配套改革的要求修改完成江北区社会事业发展规划，重庆市九龙坡区改革试验全面启动，提出了承包

地换社保、宅基地换住房的改革思路，出台了农民变市民的方案，并于2007年9月正式实施。四川省成都市推进规划体制机制改革，编制了全方位、多层次的城乡一体发展的各类规划。

二、统筹城乡综合配套改革遇到的难点问题

总的来说，各试验区在开展统筹城乡综合配套改革上取得了一定成效，为下一阶段的试验积累了经验，奠定了较好的基础。通过前一段时期的实践和探索，我们发现，在改革过程中，也还存在许多阻碍试验进一步深入的诸多因素，还有许多难点尚需要在下一阶段试验中给予解决。这些暴露出来的问题和难点主要体现在以下几个方面：

(一)超越法律的问题

统筹城乡综合配套改革，其内涵是对隔绝城乡、忽视农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等进行改革，必然要改变一些现行的法律、体制和机制。这就涉及与现行体制的冲突，涉及可能超越法律界线的问题。为此，2007年9月28日，重庆市第二届人大常委会第三十三次会议，通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，明确提出了“市人民政府和市人民政府确定的统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县人民代表大会及其常务委员会，在坚持本市地方性法规基本原则的前提下，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件和作出相关决议、决定，在示范区内先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案”、而其他“区县(自治县)人民政府在市人民政府的授权范围内，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件，在其辖区范围内进行改革试验”。而其他试验区也做过一些类似的规定。毫无疑问，这种法律授权对于一些局部的、不违反我国宪法等法律明确规定的法规或政策的调整，是有很大助益的。事实也证明，上述《决定》对各地区推进统筹城乡综合配套改革起到了很大的松绑的作用。但是，对于那些属于国家最高权力机关权力范畴的法律制度，却显得无能为力。有专家认为：“重庆市和四川成都市虽然可以推进城乡一体化的配套改革，但是在涉及法律的修改方面，必须通过立法程序提请全国人民代表大会及其常委会作出决定。在全国人大及其常委会没有修改……之前，任何国家行政机关或者统筹城乡综合配套改革试验区政府和人大机关都无权超越法律的规定，擅自作出修改法律的规定。这既是一个改革思维模式的问题，同时也是一个关系到依法治国方略的问题。过去那种先推进试点改革，然后再修改法律的做法不能再延续下去了，在统筹城乡综合配套改革的过程中，必须严格遵守法律，否则，改革必须停止下来。”因此，如何解决既要推进统筹城乡综合配套改革，对阻碍改革的各种法律法规和体制机制进行先期调整、修改和突破，同时又不违反现行法律规定，这确实是一个难度相当大的选择，甚至是一个悖论。特别是当改革涉及的问题是一个比较复杂、面比较广的法律体系的时候，改革就有可能停止下来。先期改革试验与现行法律体系之间的矛盾和冲突在统筹城乡综合配套改革中是比较突出而且尖锐的。

(二)综合配套的缺失问题

统筹城乡综合配套改革，其基本要求是“综合配套”这四个字，而在前期试验中，表现得不太如意的问题之一就体现在“综合配套”上面。由于统筹城乡综合配套改革是一个涉及面非常广，其内容包括经济、政治、文化、社会的方方面面，内涵包括经济发展、体制改革、社会稳定、城乡和谐，时间包括近期和长远的社会创新活动，这就决定了推进改革的系统性、全面性和高难度性。分析研究前期的实践进程，我们可以看到，各试验区虽然也有综合配套改革的想法，提出了总体实施方案，拟定了配套改革实施计划和试验方案，例如重慶市、四川省和成都市都选择了一些区、市、县等推进统筹城乡综合配套改革试点，其目的是全面进行城乡综合配套改革先行试验，为重庆市、四川省和成都市积累综合性经验。但是在实践中，却总是一个问题一个问题地去思考解决，一个方面一个方面地去操作实施，其综合配套性难以体现出来，要么是小范围的试验：或是一个镇、或是一个村(这种小范围的试验不具有普遍性，缺乏典型要求)；要么是单一领域的试验：或是土地流转、或是社会保障、或是发展农业专业化生产、或是解决农民工转移问题等等。这种先易后难，由点到面、重点突破的操作思路和具体做法有其合理性，但是从另一个角度讲，却有悖于综合配套改革的初衷，且不利于目标的达成。其反映出来的问题就是，仿佛任何一个领域或某一方面的改革在经过了前面一段大张旗鼓的探索后，就卡在某一个层面上深入不下去了。例如解决农民工的问题，需要土地制度改革、社会保障制度的建立与完善、城市容纳能力的增强等等，这样牵扯一系列问题的配套改革和完善，试图从某一方面却解决农民工的问题都很难达到目的。

(三)经济支撑和支持的问题

从建立全国统筹城乡综合配套改革试验区的本来意义去认识，国家是希望试验区“根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，……形成统筹城乡发展的体制机制”，促进城乡经济社会协调发展。它的核心是“体制改革”，而不是资金支持。但是从试验区农村的现实实际出发，没有经济的支持和资金的支撑，统筹城乡综合配套改革又是难以启动的。从前期的实践来看，各试验区改革的推进，主要依靠了企业的进入和资金的支持。例如成都市先期试验先后获得包括中信集团等数家金融机构上百亿的资金支持和成都现代农业发展投资公司、成都市小城镇投资有限公司、国色天香等一大批企业的进入；在重庆，重庆美心集团开始进入统筹城乡综合配套改革中，重庆建工集团主动要求作为重庆统筹城乡改革试点企业，积极推进农村劳务经济发展，参与农村土地流转，有效推进了试验的进行。在统筹城乡综合配套改革试验进程中及以后，还需要大量的资金做后盾。能不能继续获得金融机构和企业的支持，关键要看统筹城乡综合配套改革对金融机构和企业足够的利益回报前景和吸引力。从前期实践来看，在城市边缘地区企业有介入的愿望，例如企业通过圈地投入城市消费项目而获得较大利益；而距城市较远的广大农村地区却很难吸引企业，资金投入也很有限。例如有农业生产企业承包大面积种粮食，由于各种原因，收益非常微小，基本上是靠种其他一些经济作物进行补贴。由于统筹城乡综合配套改革并非将土地大量转为非农用地，因此要获得源源不断的经济支撑和支持并不是一件容易的事情。

(四)城市容纳能力不足的问题

统筹城乡综合配套改革的一个基本要求和结论，就是要将农村大量的人口转移到城市。从理论上讲，根据生产力发展水平状况，地处我国西部地区的试验区的各个大、中等城市基本都处于工业化初中级阶段，相对于工业发达地区的人口密度标准，具有很强的容纳能力潜力。再考虑其他一些因素，例如许多人已经在从事着工业和服务业中的劳动，有的甚至已经生活在城市之中，因此理论上各个城市

能够容纳从农村转移出来的人口。但是，从目前试验情况来看，城市容纳能力不足的问题却是困扰改革进一步深化的现实问题之一。重庆市、四川省成都市，以及重庆市、四川省自己设立的试点区、市县等，虽然做了许多探讨，例如重庆实施“一圈两翼”战略，做强主城，做大区域性中心城市，做活小城市、进行户籍制度改革、把解决农民工问题作为改革的突破口，推动农民工向城镇居民转化、大力创造非农就业岗位、调整经济社会发展规划，增强城市容纳能力等，但由于存在“小马拉大车”的现象，常常感到力不从力。四川省成都市打造“全域成都”概念，统一建设、逐步形成“一城两带四基地六走廊”、推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路、完善行政区划设置和行政管理模式、构建新型城镇体系、消除农民转变为城市居民的制度障碍等，从目前来看，县级就地消化、转移取得了一定效果，而要达到150万农民转变为市民，城市化率达到70％，城乡居民收入比缩小到2：1的目标，却仍然困难重重。其重要原因之一，在于城市自身的容纳能力太弱所致。

(五)统筹城乡能力不足的问题

统筹能力不足的问题，更多地表现在操作层面上。自2007年6月7日国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体(2007)1248号)后，各试验区高度重视其改革试点工作，先后成立了统筹城乡综合配套改革领导小组和相应的办公室，例如重庆市成立了由市长任组长、3个市委常委和1个副市长任副组长的统筹城乡综合配套改革领导小组。市编委正式批复成立了专门工作机构——重庆市统筹城乡综合配套改革办公室，下设综合规划、改革协调、政策信息3个处室，与市发展和改革委员会合署办公，各区县也成立了相应的领导小组和工作机构。四川省成立了以省委书记、省人大常委会主任为组长的统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组等，以指导推进本区域改革试验工作。从实践情况看，虽然各地在方案制定、城郊地区农地的流转和农民的转移、农村社会保障体系的探索、农民工进城安居等方面取得了一定进展，但是由于专职部门仍然是采取过去那种常规性“活动”式设置，与各地政府职能部门没有构成有机整体，形成两张皮，其职能、职责和权力都无法起到应有的作用，因此仅限于做一些组织、联络、协调、信息传递等方面的工作，难以对改革进行整体的部署和推进，反映出改革试验的统筹能力不足，一方面统筹谋划改革试验不足，体现出单一、零星的特征，如在试验中，没有将城区与农村的改革联系在一起实施，仅以个别区或县为单位，或是以某个领域、行业为对象，结果是各行其是，解决不了城与乡的统筹问题；另一方面，试验中遇到的很多需要统筹思考解决的问题也很难通过专职部门直接有效地进行处理。

(六)土地流转可能出现的失控问题

所谓土地流转出现的失控，是指两个方面的现象：一是指在土地流转中，一些单位或个人利用统筹城乡综合配套改革试验的探索性质和农民转变为城市居民的要求和愿望，进行疯狂的圈地运动和倒地运动，损害国家、集体和农民个人的利益；二是一些人指把统筹城乡综合配套改革视为城镇化的同义词，在土地流转中，将大量的、成片的农地改变为非农用地，导致农地的大量流失。在实践过程中，这些现象是存在的，不可以回避的。如果这个问题解决不好，将会背离统筹城乡综合配套改革的初衷。因此，值得我们在下一步的改革试验中加以重视和避免。

(七)试验区各地改革试验呈现运行不平衡的隐忧

突出表现的是城市改革力度较大，而农村改革力度较小；城郊改革力度较大，而边远贫穷农村地区改革力度较小。例如重庆主城區的九龙坡区改革试验全面启动，提出了承包地换社保、宅基地换住房的改革思路，出台了农民变市民的方案，并于2007年9月正式实施；而距重庆边远的城口县、巫山县等，基本上还没有迈出改革的步伐。又如四川省成都市在城郊农村地区的改革试验力度就远较偏远地区要大。我们知道，虽然这种现象是一种比较客观的反映，虽然从政府主导统筹城乡综合配套改革试验，城市各种资源占优处于强势地位的角度看，上述的不平衡现象貌似正常，有一定的合理性，但从改革所要达到的目的和要求来对照，却存在很大的偏差，不是我们所需要的。对此，必须高度重视，并采取措施尽可能快地扭转这种局面。

三、进一步深化统筹城乡综合配套改革的思路

进一步深化统筹城乡综合配套改革，一定要深刻理解国家对设立重庆、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区的战略思想和具体要求，在试验过程中，针对存在的各种问题，采取措施积极应对，在体制机制上实现突破。

(一)采取措施，努力提高统筹城乡综合配套改革的能力

解决改革的统筹和综合配套问题，有两个方面的举措：一是建立健全统筹城乡综合配套改革的领导机构和工作机构。统筹城乡综合配套改革的前提是“统筹城乡”，途径和手段是“综合配套改革”。既然前提、途径和手段不同，组织、推动统筹城乡综合配套改革的领导机构和工作机构就需要具备相应的职能，拥有相应的权限，以确保完备的组织机构能够驾驭改革走向，取得改革成果。根据前期试验暴露出来的问题，除了调整和完善现存在的领导小组和工作机构以外，还应成立地区统筹推进协调委员会，该委员会承担改革的总体部署和具体的推进协调工作，保持上下通达，左右成为具体战术指挥中枢。二是要扩大试验范围，并考虑对改革试点区域进行集成复合，例如在重庆市，可以考虑把一、二个县与若干个城区统一作为复合试验区，进行综合配套改革试验，尝试解决单一试验没有暴露出来或是暴露出来解决不了的问题；在四川省成都市，可以考虑若干县与若干区的联动试验，统一规划、统一方案、统一步骤，协调推进。

(二)充分发挥企业和农民在统筹城乡综合配套改革中的主体作用

政府搭台，市场唱戏，这是以往改革获得的成功经验。统筹城乡综合配套改革也应该借用这一经验，在政府的主导、推动下，高度重视并充分发挥企业和农民的主体作用，让众多企业和广大农民能够积极主动投身于统筹城乡综合配套改革中去，使企业能够通过改革不断壮大发展，农民通过改革，经济政治地位不断提高，同时，也可以通过企业的进入，有效解决改革的资金投入、项目投入和成本问题，推动统筹城乡综合配套改革不断走向深入。其主要举措是：从改革和建立有助于统筹城乡发展的体制机制着手，营造促使企业和农民参与改革的良好氛围和环境；制定出必要的优惠政策，吸引企业的积极参与和投入，放手让企业在统筹城乡综合配套改革的风雨中自由翱翔，建功立业；推动现代农业的规模化发展，引导农民主动自觉向城镇流动和转移。

(三)争取获得我国最高权力机关有关法律内容的授权

统筹城乡综合配套改革，从根本上来说，就是要建立一

套完整的、与经济社会发展相适应的制度体系，包括与统筹城乡发展相适应的个人身份管理体制、与统筹城乡发展相适应的土地经营体制、与统筹城乡发展相适应的就业、失业管理体制、与统筹城乡发展相适应的行政管理新体制、与统筹城乡发展相适应的社会事业新体制等等。显然，它在很多方面是与我国的法律体系紧密联系在一起的。因此，在某些方面必然涉及到与现行法律相矛盾和冲突。那么作为全国试验区，是不是一定要“在涉及法律的修改方面，必须通过立法程序提请全国人民代表大会及其常委会作出决定”才去实施呢?显然这是一个比较敏感，不好回答的问题。笔者以为，在这个问题上，既要维护法律的严肃性和权威性，同时，又必须适应改革试验区改革试验的现实要求。否则，改革很难实现突破，很难实现“大胆地试”、“大胆地闯”。为解决这个矛盾，比较可行的办法是：第一，国家确定设立的全国试验区省级人民代表大会可以与全国人民代表大会进行协商，争取由全国人民代表大会及其常委会对其授权，在试验区范围内，在一定限度上，委托对可能超越法律的问题进行审议，做出相应调整决定，并及时将决定和实施情况上报全国人民代表大会常委会备案；第二，在试验地区省级人民代表大会及其常委会同意并会同全国人民代表大会派驻的工作组的双层严密监控下，允许试验区在其核定的范围和时限内，按照“三个有利于”原则，对改革中遇到的法律阻碍条文进行必要的探索、修改和调整，以适应改革的需要。

(四)适度压缩或撤销小城镇，集中有效资源发展大、中城市

在到底是建设或是撤销小城镇这个问题上，社会上历来存在不同的意见，特别在理论界，对此争议很大。但是，不管人们主观的想法如何，我国几十年来，尤其是近十几年的实践证明，加快小城镇建设，并没有从根本上解决我国的“三农”问题，恰恰相反，它占用、浪费了大量农村资源，造成了严重的环境污染，由于缺乏产业做支撑，许多小城镇空心化的现象十分严重，对于实现城乡统筹发展是非常不利的。鉴于此，为了更好地推动统筹城乡综合配套改革试验，应转变观念，适度压缩或撤销小城镇，集中有效资源发展大、中城市。这样可以最大限度地、高效率地集中和利用各种资源，减少环境污染，从而有效推进新型工业化，让工业反哺农业、城市带动农村真正变成现实。其基本思路是：第一，适度压缩或撤销小城镇。压缩或撤销小城镇，可以节约大量财政开支，减少低水平重复建设项目，降低环境保护成本，这就为大、中城市发展提供了大量的物质资源，从而有力推动大、中城市的发展；第二，合并或减少乡镇。我国的乡镇建制主要是适应小农经济发展要求的，它与现代农业发展存在较大的冲突。实现统筹城乡发展，迫切需要对现行乡镇建制进行改革，逐步合并或减少乡镇，甚至在一些地方可以将一些面积较小的市区县进行合并，推动土地向规模化集中，为现代农业发展打下坚实的基础；第三，集中力量发展大、中等城市。根據一些研究成果得出的结论，大、中等城市的容纳潜力是很大的。有研究单位经过研究，得出预测结果：重庆1小时经济圈到2020年，可以容纳2200万人口。而发达城市上海，有容纳3000万人口的潜力；北京市可以容纳2100万人口的能力。因此，大力发展大、中等城市，可以有效增强城市容纳能力，使农民可以主动、自愿转移到城市，由农民转变为城市居民。

(五)在不改变农地用途的前提下制定特殊的土地优惠政策

统筹城乡综合配套改革，核心是土地。过去城乡相分离，城里人走不进农村，农民难以进入城市，根源在土地。因此，在不改变农地用途的前提下制定特殊的土地优惠政策，对于统筹城乡综合配套改革的实施，重新组合、集中土地资源，促进城乡协调发展，是至关重要的。这里需要强调的是，制定土地流转的各项优惠政策(包括一定的法律、制度内容)，必须以不改变农地用途性质为原则。坚守这条底线，其他放开搞活，就可以既能确保土地农用性质和农业发展的根基，又可以用活有限的土地资源，充分激发企业和农民的想象力和追逐利益的原动力，有效调动企业和农民积极参与的主动性，实现土地资源的最大利用和合理利用。制定土地优惠政策，应包括对土地资源有条件的所有权和经营权的认定、土地使用的时间期限和政策差异、优质土地资源与非优质土地资源的价格差别、土地经营规模大小的政策导向和差异等等。

(六)统筹城乡综合配套改革也要坚持大开放战略

国家设立的两个全国统筹城乡综合配套改革试验区，有两个特点：一是这两个试验区都地处西部地区，二是没有相应的资金投入支持。很明显，中央的本意就是希望试验区探索通过体制机制改革来寻求目标实现的途径和达致目标的实现。为此，坚持改革和开放是统筹城乡综合配套改革的两大战略。坚持大开放战略，就是不仅要从国内，而且要从国外吸纳和引人各种有利于统筹城乡综合配套改革目标实现的积极因素，包括资金、项目、技术、模式、人才等。鉴于地理位置和经济发展水平，增强试验区吸引力的途径一是软环境，二是硬环境。改善软环境在于创新体制机制，全面提升人的素质，努力构建和谐社会；改善硬环境主要包括三个方面：第一，减少环境污染，加强生态环境建设；第二，充分发挥土地资源优势和人力资源的优势，特别是要在广大边远贫穷的农村地区更加突出这些优势，以增强吸引力；第三，进一步加快和完善交通信息基础设施建设。

责任编辑　张颖超

作者：王　骏

财政基本思路途径改革论文 篇2：

构建我国公共财政体制的思考

摘要:本文分析了公共财政的基本特征,并从公共财政的职能范围、支出体系、收入体系、预算体系、监督体系等五个方面提出构建我国公共财政体制的基本思路。

关键词:公共财政;财政;市场;政府:预算

公共财政,是指以国家(或政府)为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。

1　公共财政的基本特征

公共财政有四个基本特征:

(1)弥补市场失效。市场失效的主要表现状态有公共物品、外部性、自然垄断、风险与不确定性等。由于市场本身的缺陷,只能依靠政府力量的介入,依靠公共活动,才能纠正市场失效状态,这就导致了市场经济下公共财政存在的必要性。市场经济体制下公共财政弥补市场失效的主要任务是提供公共物品或服务,以满足社会公共需要。

(2)提供一视同仁的服务。政府为市场提供“一视同仁”的服务,表现在公共支出、公共收入和政府对市场的规范作用等三个方面。

公共支出。政府在公共支出的安排和使用上,必须着眼于所有的市场活动主体,而不是只考虑某些阶层、某些集团的要求和利益。这是直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出。公共收入。政府的公共收入直接取之于私人和企业,在市场经济下就会产生是否一视同仁地对待所有纳税人等问题,因此政府对待一切市场主体必须适用同一法律和制度。为市场的公平竞争建立相应的法律制度。这是政府为市场提供一视同仁服务的主要内容,政府建立的所有法律法规和制度对于所有的市场主体都应当是“一视同仁”的,以确保所有的市场主体能够依据同一的规则和标准,去开展公平的市场竞争。

(3)非盈利性。在市场经济条件下,经济主体开展市场活动直接追求的是利润目标,这是由市场经济下经济主体的赢利本性所决定的,而处于市场失效领域内以弥补市场失效和提供公共服务为己任的公共财政,追求的只能是社会目标,政府的活动不能以追求市场赢利为目标。

(4)财政行为法制化。市场经济下的财政是法治财政,政府的财政活动要在法律的约束和规范下进行。政府作为凌驾于社会之上的政权机构,有着不同于私人和企业的政治地位,它以非市场方式参与社会资源配置,这就需要法律对政府行为加以约束和规范,才能使政府在与私人和企业的交往时形成市场所需要的“平等”关系,即政府既为市场提供必不可少的服务,又不侵犯市场的正常活动,否则,政府的非市场活动将对市场经济的运转产生重大的危害。政府行为法治化以财政行为法治化为关键,而政府预算法治化则是财政行为法治化的基本途径,因为具有法律权威的政府预算能直接规范、约束与控制政府的具体活动,将政府行为和财政行为纳入法治化的轨道。

2　我国构建公共财政体制的具体设想

根据以上对公共财政基本特征的分析,我国公共财政体制建立应包括以下内容:

(1)明确公共财政的职能范围。必须明确市场经济条件下公共财政的主要任务是弥补市场缺陷和满足公共需要,财政资金的使用要严格限定在满足公共需要的范围内,真正做到取之于民,用之于民。政府通过财政调控经济主要应当通过定政策、立规矩、建机制和改进公共服务等手段,以创造良好的经济发展环境来促进经济的发展。在市场经济条件下要充分发挥市场配置资源的基础作用,要把财政支出的重点切实转移到政权建设、科教文卫、社会保障等急需的公共需要方面来,要严格按照市场经济原则办事,做到不越位、不缺位、不错位。

(2)构建合理的公共财政支出体系。

1)确定公共财政支出的范围。财政支出必须要以满足社会公共需要为范围,以社会公共需要为标准来界定,主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的事务或领域,不属于这个范围的事务或领域由企业和个人去办或由市场去调节。联系中国国情,财政支出可介入以下领域:一是市场完全失灵的领域,如社会治安、地方行政管理,这是财政活动的基本领域;二是通过市场能够解决,但解决得不好的事项,即准公共产品的领域,财政和市场可以共同介入,究竟以谁为主介入,要以效率为标准:三是市场能够解决但解决得很慢的事项,如高新技术产业等。

2)加快行政体制改革,规范行政经费支出。目前我国行政体制改革严重滞后于经济改革,政府机器庞大,机构臃肿重叠,行政管理费呈现出加速膨胀的态势,导致一些重大建设支出、社会公共性、公益性的重要支出缺乏必要的财力保障,因此必须加快行政体制改革,规范行政经费支出。首先要加快推进政府机构改革,合理界定政府机构及其人员编制,以此确定公共支出的保障范围和规模,控制人员经费的不合理增长,减少财政支出。同时要重视行政法律法规体系的建立,这可以有效约束行政机构设置上的随意行为,避免再次出现机构膨胀的局面,有效控制行政经费的不合理增长。

3)改革财政投资机制。在市场经济条件下,投资主体应该是企业和家庭部门,政府投资只能是辅助和补充,但是财政也不能完全退出经济建设领域,而是要把财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来,转向搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境,更加有力地支持经济建设。

4)调整转移性支出结构。转移性支出既是均衡各级政府公共服务能力和水平、实现横向公平和纵向公平的基本途径,也是财政支出的重要组成部分,调整财政支出结构,必须调整转移性支出结构。转移性支出结构调整应增加社会保障支出,立统一的社会保障体系,建立健全失业保险制度、完善养老保险制度、改革医疗保险制度等。有计划、有重点地去支持欠发达地区,促进地区经济协调发展,实现公共服务的均等。应用因素法来规范转移支付,以克服转移支付的随意性,并逐步扩大用这一方法确定的转移支付的财力分配规模。

(3)健全公共财政收入体系。

1)推行税费改革。我国财政收入占GDP的比重较低,但是各种各样的“费”很多,它们占GDP的比例几乎和税收相当,而且多是乱收费,它们并没有上缴国库,而是作为单位刨收被私吞。税费改革的目标就是要彻底规范税收与收费的范围,理顺政府的收入行为。当前应进一步清理整顿各种不合理收费,标本兼治,从体制和机制上解除滥收费根源,解决各种收费对税基的侵蚀,逐步建立“以税收为主,少量收费为辅”的公共财政收入分配体系。坚决制止不合理的乱收费性非税收入,将一些经常性的非税收入转化为税收。将国际通行的宣采取“费”形式的财政性收入纳入预算管理和监督。税费改革后,中国财政收入体系中的收费主要是规费和公用事业费,前者如证照工本费、注册登记费、诉讼费等,后者如供水、垃圾收集、电车、公园、医疗殡葬等收费;其他非税收入包括国有资产收入、罚没收入、政府公务员养老金和福利基金缴款等。

2)完善税制。优化税收结构,合理扩大增值税、消费

税、资源税、个人所得税的征收范围,开征一些适应市场经济体制与现代社会发展需要的新税种,如社会保障税、财产税、遗产税、环境税等。同时加快各项税收法规的制定和实施,推进税法的规范化建设,增强税法的权威性与威慑力,形成良好的税收征管环境。

(4)完善公共财政的预算体系。

1)将全部政府收入纳入预算管理。具体地说,即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上,将非税收入逐步纳入预算管理,逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量,最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标,使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来,此时,政府收入等于财政收入,也等于预算收入。政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴,以巩固改革的成果。

2)改革预算编制方法。一是尽可能地用零基预算代替长期使用的基数预算。基数法实际上是增量预算,不科学、不规范,也不符合公平原则,不利于提高资金的使用效益。零基预算只考虑可测算的客观因素,避免人为因素的干扰,使资金分配更加合理,能有效的提高预算的准确度。二是推行部门预算。部门预算是指由各部门根据其履行职能的需要,按照内容全面、完整,项目确定、明细,定额科学、公平,程序规范、透明的原则要求,统一编制反映本部门所有收入和支出的综合预算。既要反映一般预算的收入和支出,又要反映基金预算的收入和支出。部门预算有助于克服财政收支安排的随意性、人为性、粗放性和缺乏监督的状态,提高中国政府的支出效率。

3)建立国库集中收付制度。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度,这种制度具有三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库,主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者;三是建立高效的预算执行机构,科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下,财政收支实现了规范管理,收入不能任意退库,支出得到事前监督,资金使用效益也明显提高。

建立国库集中收付制度是规范我国预算管理制度的基础工作,应将国库分散收付改为集中收付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户,改变财政部门向各部门和单位按期支付预算资金的做法,各部门和单位根据自身履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买相应的商品或劳务,但所有的财政性支出均通过国库单一账户集中支付。这样便于国库管理部门在办理支付的过程中,直接对各部门和单位的支出实行全程监督。

4)强化预算的法治性和约束力。公共财政的基本特征之一就是财政行为法制化,而财政行为法制化的关键就是预算法制化,因此必须重视预算的法制化建设,具体措施应包括:完善相应法律体系。为适应建立公共预算制度的要求,应修订《预算法》、《国库管理条例》等相关法律法规。同时加强法律程序建设,健全的法律体系的程序性规则是法律的公正与效率的保证,我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性,因此新的财税改革中的法治建设,必须将重塑程序性规则放在重要位置。提高相应法律的可操作性,改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法,确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施,不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权(包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等),人大要提前介入预算草案的编制过程,不能被动地坐对预算草案的审核,不能由财政一家决定预算草案的编制,通过在各级人大设立专门的预算工作委员会,增加编制预算的时间,细化预算科目,重新设计预算审核、批准的法定程序,增强预算的全面性和公开性,追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施,来增强公共预算的严肃性,强化社会对政府行为的约束、规范与监督。

(5)加强公共财政监督体系建设

公共财政制度越成熟,财政监督的必然性就越突出,完善的财政监督体系能保证相关部门严格执行财政支出预算,提高财政资金的使用效益,使公共财政职能作用发挥得更充分。加强公共财政监督体系建设应包括以下措施:

制定规范的监督检查程序。按照公共财政所涉及的范围进行监督,严格规定相应的程序,包括检查程序、处罚程序等,真正体现依法监督,

由过去侧重于内部监督的纵向监督,向外部监督的横向监督转变。逐步建立起与税务、审计、物价、金融、社会中介监督管理机构相协调的机制。实行三个转变,逐步树立公共财政理财思想,实现财政监督方式的科学化。

制定检查处理政策界限。严格财税政策的制定与执行,防止制度的制订和发布政出多门,管理口径各异的混乱状况,并且对现有的各种制度和政策规定分门别类进行细化,摒弃“抽象化”与“粗放化”的倾向,减少政策制度的伸缩性和弹性。

完善相应法律体系建设。加快制订与完善分税制有关的法律政策制度,进一步完善政府间事权财权划分,规范转移支付制度,尽可能地减少因财政体制自身的缺陷所造成的财税违纪违法行为。对现行财税法规不适应社会主义市场经济要求的部分进行修改、补充,尽量避免法规在实施进程中出现“合理不合法,合法不合理”的现象。同时加强财政监督的法制建设,尽快出台专门的财政监督法规,从立法层次上提高财政监督的法律地位,对财政监督的职责、内容、权力、手段等作出系统、明确、具体的规定,赋予财政监督主体的独立地位,给予切实可行的处罚权。

作者：傅 钢

财政基本思路途径改革论文 篇3：

浅谈国库集中支付制

摘要:本文围绕我国建立国库集中支付制度的必要性进行了分析;针对我国国情提出了建立国库集中支付制度的原则;在此基础上,从国库集中支付帐户体系的设置、国库集中支付机构的设立、国库集中支付的活动流程三个方面就如何建立国库集中支付制度进行了深入分析,提出了相关解决方案。

关键词:国库集中支付制

一、建立国库集中支付制的必要性

国库的概念是指保管、管理财政的资产和负债,以及反应预算执行情况的一系列财政职能,国际货币基金组织也有同样的定义。衡量一个国家国库管理水平的高低,主要有两个方面:一是看国库对财政资金的现金管理的水平;二是看国库能不能及时提供准确的预算执行报告。如美国的美联储的库款就保持三五十个亿来保证支付,剩下的财政资金也没有沉淀,而是买国库券,或是进行资本运营;如澳大利亚就有专门的国库公司。而我国的国库管理过去基本上没有现金管理的概念,一方面国库款叫紧,另一方面资金大量沉淀在各级账户上,且预算执行的情况也反应不出来。现在国际上通用的做法是实行国库集中支付管理制度,其基本特点如下。

1.采用国库单一账户进行管理,整个财政性的资金只保存在一个国库单一账户内,而且在一个总分类账体系中核算。

2.在支付行为发生之前,财政资金的存款余额只保存在国库单一账户内,只有当支付行为真正发生时,资金才会流出国库单一账户。

3.都有一个专门的支付执行管理机构。我国之所以要进行国库改革,主要是考虑现行的制度有以下四个方面的弊端:

(1)预算执行的运行控制不规范。

(2)预算执行的信息无法及时的反应出来。

(3)现金管理效率低。

(4)不利于加强监督,甚至会导致腐败现象的发生。

鉴于以上四点弊端,我们一定要改革。因此,建立和实施国库集中支付制度便是一项迫在眉睫的工作任务。

二、建立国库集中支付制度的基本思路和原则

我国国库管理体制改革的基本思路是:既要借鉴国际经验,也要结合中国的国情,建立以单一账户体系为基础,财政资金的缴拨方式以集中收付为主要形式的现代国库管理制度。按照这个基本思路,在现代国库管理制度建立后要坚持四条原则:

1.要有利于财政的规范管理

今后我国整个的财政收支都要在这种规范的体系下运作。各部门的预算编制、资金使用的权限还是在各个部门。只要有预算,国库就会拨款,预算能细到什么程度,国库就要细到什么程度。

2.要加强监督,增加透明度

今后我国会建立财政信息管理系统,则每一笔支付都要通过支付执行机构,这样使每一项经济活动都有一个记录,就会促使各部门自身的财务管理、会计核算也要相应的加强。

3.要方便用款

国库改革之后,在规范的前提下,要使各部门的用款更加方便。如:在作为试点的几个省、市内,目前已经运行的很好;工资的集中发放等,国库集中支付普遍受到了用款单位的欢迎,财政资金的支付都是当天到账。

4.要分步实施

国库集中支付制度目前在我国刚刚起步,基于我国现行财政管理体制和经济基础,借鉴国际经验,结合中国的国情,采取“渐进式”的改革。

三、国库集中支付制度的基本内容

1.国库集中支付账户体系的设置

(1)国库单一账户。该账户开设在人民银行,现在的预算资金、专项建设基金就在此账户中核算。

(2)财政部门零余额账户以及相应为预算单位开设零余额账户。財政部门的零余额账户用于财政直接支付和与国库支出账户清算;预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。

(3)预算外资金专户。此账户负责记录、核算和反映预算外资金的支出活动,用于预算外资金日常收支的清算。

(4)小额资金账户。此账户负责记录、核算和反映预算单位使用现金进行的零星支出活动,用于与国库支出账户的清算。

(5)特殊过渡性专户。此账户负责反映和核算预算单位的特殊专项支出活动,用于与国库支出账户的清算。

今后,主要就是这五类账户进行国库集中支付,统称为国库单一账户体系。总的发展趋势是逐步地以国库单一账户来保留和核算所有的财政性资镏金;零余额账户主要是为方便支付和清算服务的,这样就基本保证主要的财政性资金的余额保留在单一账户内,使支付过程中的中间环节大为减少了。

2.国库集中支付机构的设立

为促进国库集中支付制度的实施,应成立专门的财政国库管理机构或财政支付机构办理国库集中支付业务,保证国库集中支付过程高效、便捷,实现建立国库集中支付制度的目的。

3.国库集中支付的活动流程

(1)支付方式。根据不同的支付主体,对不同类型的支出,分别采取财政直接支付和财政授权支付方式。按照不同的开支付令的主体来区分,财政直接支付是由财政直接开支付令,把资金直接支付到商品和劳物供应商,或下级财政部门和预算部门,工资、购买支出直接到供货商,转移支出到下级财政部门;财政授权支付是小额的、日常性的支出。

(2)支付程序。财政直接支付的基本程序是:把部门预算做好之后,当需要支付时,财政部按照资金使用计划,按照预算部门相应的管理权限,支付执行机构再审核是否符合预算,最后把支付令开到某家代理银行,由银行付款,每天营业终了,在通过国库单一账户清平,大额支付当时就清平。

财政授权支付的基本程序是:根据年初预算、资金使用计划,由代理银行向预算部门、单位支付。

四、推行国库集中支付面临的主要问题

1.收入难统管

国库集中支付首先要建立在收入统管的基础上,只有将所有资金纳入国库,才能解决预算内外两张皮、多头开户和交款不及时,甚至“小金库”问题,真正形成收入一个笼子,支出一个漏斗。目前财政职能还不十分完善,尤其是收入问题,由于资金收入的统一涉及到划分财政资金分配权和支付权的变革,牵扯到单位的切身利益,势必涉及到政府职能的转变、财政管理体制的调整,给决策者带来一定阻力。

2.财政体制不到位

国库集中支付方式为经费直达收款单位,政府采购资金国库直拨,资金支付无在途、无沉淀、无中间环节。所有资金未支前,一律存放在国库单一账户,单位账户始终保持零余额,单位只体现指标的变化,达到“管钱的不用钱,用钱的不管钱”的目的。目前,政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存,纵向上事权划分不清,财权与事权不对称,存在“上级出政策,下级掏口袋”现象。尤其是地方财政体制调整尚不到位,财力层层向上集中,事权却较多下移,在一定程度上加剧了地方财政困难,制约财政支付方式的变革,无法达到支付无在途、无中间环节的要求。

五、具体改革措施及建议

1.统一思想,提高认识,转变观念

财政部门要加大对此项改革的宣传力度,通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义,让财务人员熟悉相关政策、程序,预算单位提高认识转变观念争取单位的理解和支持。

2.完善国库集中支付制度的配套改革

为了加快国库集中支付制度改革步伐,需要做好相关的配套工作。一是实行财政预算改革,逐细化部门预算编制工作,完善政府采购预算增强预算的约束力,为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心业务结算系统、信息反馈系统,为国库集中支付推行提供必要的运行条件。

3.加强对预算单位的财务管理,完善和统一相关费用开支标准

由于改革前预算单位费用开支标准自己控制,虽然国家有统一费用开支标准,但是由于一些标准已经过时,严重脱离实际,预算单位之间执行费用标准相差很大。实行改革后建议相关部门对预算单位财务开支费用标准加以整理、归类和修订,出台相应法规、制度,加强对预算单位财务管理,维护正常的财经秩序。

4.加强对财务人员的业务技能培训

实行国库集中支付后,会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,我们必须加大对财务人员的培训力度加强会计核算的基础地位,规范核算操作。使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。

5.逐步完善财政集中支付管理信息系统

建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的根本平台,应该逐步完善和提高财政管理信息系统,为财政国库集中支付改革提供技术支持。

我们坚信,随着财政国库集中支付改革的深入,所有的财政资金全部纳入国库单一账户体系管理后,财政资金使用将更加规范;预算执行、收支信息更加透明、完整、准确和及时,为财政运行管理和宏观经济调控决策提供可靠的信息参数;增强财政资金的控制和统一调度,为实施财政政策和管理提供了资金运行保证,极大地提高财政资金的运行效率和使用效益。

作者：郭宏宇