城市管理体制改革研究论文

2015年，北京的城市管理体制改革集中发力。6月以来，北京市连续印发了关于深化社会治理体制改革、全面加强城市服务管理网格化体系建设、加强城市管理与服务标准化建设的意见、深化街道社区管理体制改革等四个系列文件。“这意味着北京市社会治理体制改革将站在新的历史起点上。”北京市委社会工委书记宋贵伦这样表述。以下是小编精心整理的《城市管理体制改革研究论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

城市管理体制改革研究论文 篇1：

抓“综合”促“下沉”

从长安街一直向西，距天安门16公里，位于北京市西山南麓和永定河冲积扇上，这块自然环境优美的土地就是石景山区。石景山区是北京市的城六区之一，全区绿化覆盖率超过50%，是名副其实的“一半山水一半城”。2014年8月底，北京市委、市政府明确石景山区为全市唯一一家城市管理体制改革试点区，赋予了这个美丽的城区改革先锋者的重要使命。这是北京市委、市政府落实习近平总书记把首都城市管理提升到国家治理体系和治理能力现代化的层面，以及习主席视察北京时提出的“四个中心”和加快建设国际一流的和谐宜居之都的重要举措，事关北京市的城市管理工作格局和模式，事关首都长远发展。

王安顺市长在石景山区调研时说，城市管理的好不好，不在于房子是否高大上，关键是干净整洁、井然有序。这也叫现代化，这是一个标志。不断深化城市管理体制改革，最终就要全面提升城市精细化管理水平，让广大市民宜居。石景山区在改革实践中大胆探索，抓住“综合”、“下沉”这两个关键，探索出了一条城市管理体制改革的新路：党建统领和“四个综合”（构建行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的城市综合管理体系）。本刊从调研、专访到组织专家座谈，试图用全面的视角观察这场改革，寻找基层改革创新的活力与生命力，让城市管理的明天更加美好。

2014年，习近平总书记考察北京工作时发表的重要讲话，要求北京立足首都城市战略定位，着眼于建设国际一流的和谐宜居之都的目标，全面深化改革，创新完善管理体制机制，推进管理重心下移，形成主体清晰、权责明确、上下联动、协调有力、执法到位、运转高效的城市管理格局，全面提升城市精细化管理水平。

2014年8月底，北京市委、市政府确定石景山区为全市唯一一家城市管理体制改革试点区，试点工作为期半年，从2014年9月份至2015年2月底。石景山区委、区政府高度重视，把改革试点工作纳入区委、区政府重要议事日程，并将改革试点工作与开展群众路线教育实践活动相结合，作为关注民生、服务民生、转变政府职能的重大举措来抓好落实。在实践中大胆探索，抓住“综合”、“下沉”这两个关键，形成和完善了构建城市综合管理体系的基本思路，即：发挥党建统领作用，推动城市管理重心下移和专业职能下沉，积极构建行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的城市综合管理体系，破解“城市病”难题，提升城市治理水平，探索出一条城市管理体制改革的新路。

一、党建统领，综合管理，创新城市治理体系

（一）党建统领，成立区委城市综合管理工作委员会

城市管理的核心是“人”，各项管理事务需要“人”去推动。党的建设是我们的最大法宝，党建的优势在于能够充分调动人的资源。为此，石景山区在推进城市综合管理体制改革中，把发挥党建统领作用摆在首要位置，成立了区委城市综合管理工作委员会（以下简称区委城管工委），由主管副区长任工委书记，同时撤销了原区市政市容委党委，将原有的区市政市容委、区环保局、区园林局、区城管执法局、区民防（地震）局等城市管理系统的党建工作纳入区委城管工委统一领导，负责城市管理系统“五个统领”，即统领思想政治建设、统领组织建设、统领作风建设、统领干部队伍建设和统领重大决策。赋予区委城管工委协助区委管理本系统干部的职权，为构建城市综合管理体系提供坚实的组织保障（见图1）。

区委组织部按照区委的部署，建立干部实绩档案，将平时考核与重点考核有机结合，形成对干部表现的全面记录。结合群众路线教育实践活动，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，动员组织全区处级后备力量积极投身城市管理体制改革工作。从全区各委办局抽调人员，以挂职锻炼形式到基层一线参加城市管理和执法行动，鼓励各单位将熟悉业务、能力较强的后备干部派驻到街道一线，培养干部队伍能上能下、能吃苦、敢担当的精神和理念，形成了全区上下支持改革、参与改革、勇于为改革做贡献的良好局面。组织开展“我为城市管理建言献策”座谈会，倡导青年力量积极投身城市管理工作。

同时，积极发挥督查考核作用，将各单位推进城市管理体制改革、落实城市综合管理体系建设情况纳入全区年度考核。按照“区考核块、块考核条”的思路，调整和完善全区督查考核体系，街道负责组织对常驻单位和挂牌部门进行考核。考核结果与单位绩效考核挂钩，与被考核对象的选拔任用挂钩，与被考核单位专项经费核定挂钩。考核结果不合格单位不能评为绩效考核优秀单位。

（二）行政综合，扩充区城市综合管理委员会

针对城市管理工作中部门职责交叉、相互推诿扯皮等弊端，将原区市政市容委扩充为区城市综合管理委员会（以下简称区城管委），与区委城管工委合署办公，统一领导全区城市管理工作。区城管委挂北京市石景山区城乡环境建设委员会办公室（简称区环境建设办）、北京市石景山区水务局（简称区水务局）和北京市石景山区交通委员会（简称区交通委）的牌子。区环保局、区园林绿化局、区城管执法局、区城管监督指挥中心、区环卫中心等部门归口区城管工委、区城管委管理。区委城管工委是负责城管系统的思想、组织、作风建设等相关工作的区委派出机构。区城管委是负责统筹协调、督促落實本区城市环境建设、环境秩序整治工作，负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生、交通水务等行业管理工作的区政府工作部门。

区委城管工委和区城管委设19个内设机构，其中区委城管工委内设机构4个，区城管委内设机构15个（见图2）。通过重新梳理和制定区城管委内设机构、职能职责和人员编制“三定”方案，理顺区城管工委、区城管委领导班子和职责分工。在各部门职能、职责、权限不变的基础上，建立以管理为中心、以执法为手段、以作业为保障的城市综合管理系统，实施“五项综合”（即综合工作职能、综合工作目标和标准、综合行政审批事项、综合重要工作开展、综合监督考核），建立“五项制度”（即会议制度、督办制度、工作信息报送制度、城市综合管理系统目标考核和检查通报制度、应急物资储备和处置工作机制）等工作机制。

每周召开城市管理工作例会，协调调度和解决城市管理问题。组织对改革试点需要建立的工作制度进行任务分解，将工作任务落实到每一个责任单位。

（三）法治综合，区社会治理综合执法委员会高位指挥

针对当前执法工作中存在的“八个大檐帽管不住一个破草帽”等现实问题，石景山区实施法律法规、执法力量和执法手段的有效整合，成立了区社会治理综合执法委员会，由区长担任主任，区委副书记、政法委书记，区委常委、公安分局局长，主管副区长担任副主任，搭建了社会治理综合执法高位指挥、高位组织、高位协调的综合执法平台，统一组织全区性重大执法行动，协调解决执法的重大问题。

针对街道办事处在城市管理工作中力量薄弱、有责无权等实际问题，赋予街道一定的管理权限和资源，在街道层面成立社会治理综合执法指挥中心，成员单位分为常驻单位和挂牌部门。常驻单位8个，公安（2人）、交通（1人）、安监（1人）、工商2人、食药（2人）、环保（1人）、消防（1人）等抽调人员常驻街道开展“综合执法”。挂牌部门9个，包括住建委、文委、司法、规划、国土、质监、国税、地税、卫生计生等部门，与街道建立联络员制度，定期参加地区管委会会议，协助解决地区城市管理中出现的各种问题。城管执法局街道执法队在机构编制不变、主要职责不变、执法主体不变的前提下，人事管理、组织关系、工会关系、办公用房、办公经费和执法经费等最大限度下放到街道，实行以街道管理为主的“双重”管理。街道综合执法指挥中心实行“统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核”，建立了常态化执法机制，落实属地管理“全权、全时、全管、全责”四全责任要求，实现“小事不出社区、大事不出街道”的工作目标。

（四）上下综合，整合区城市管理监督指挥中心

为整合城市管理信息资源，建立区、街道、部门上下贯通的监督指挥体系，提升问题解决效率，石景山区将区社会治理综合执法委员会办公室、区查违办、区城管执法局指挥中心、区行政执法协调小组办公室职能整合到区城管监督指挥中心，构建区级城市管理综合执法指挥平台。实现以城市管理部件、事件为核心的监督指挥平台与城市管理执法队伍的指挥调度平台合二为一，从问题的发现、督办到执法人员的协调调度无缝对接，缩减部门间的行政协调环节，提高执法人员的到位率和问题的处置效率。实施城市管理、综治、社区服务“三网合一”，实现在区级层面、专业部门层面和街道层面建立起上下贯通的监督指挥体系。

（五）社会综合，强化街道社会工委和地区管委会作用

进一步强化了街道社会工委和地区管委会的作用，吸纳社会各方力量，协调首钢、北京军区等驻地单位参与城市管理，履行各自的责任义务。整合环保志愿者、青年志愿者等区内18支志愿者队伍和协管员队伍，转变志愿者队伍松散的管理模式，实施分类管理和专业化管理，为有志参与志愿活动的人提供更广阔、更专业的发挥平台，为社会和居民提供更专业、更优质的服务。

二、五大提升，群众满意度作为检验根本标准

坚持把城市治理成效和人民群众满意度作为检验改革试点工作的根本标准，着力推进依法治区新常态，先后组织在全区开展了社会环境秩序综合治理和公共安全综合执法的“亮剑行动”，高扬法治之剑，取得了良好成效。

（一）城市管理考评指标显著提升

针对违法建设、占道经营、非法小广告、自设地锁等“城市病”突出问题，石景山区采取了课题研究与实践相结合的做法，所属9个街道每个街道都有一个专项治理课题，经过实践证明的经验在全区其他街道推广。从首都城市环境建设委员会办公室和北京市市政市容管理委员会的考核结果来看，区环境秩序、环境卫生等均明显改善，私搭乱建、摆摊设点、店外经营等违法行为明显减少，管理水平进一步提升。

石景山区环境卫生综合考评（又称干净指数，是由北京市市政市容管理委员会2012年开始组织考评，并每季度公布，是通过社会公众参与、专业人士检查综合判定的结果，反映了城市市容环境卫生整体状况）从2013年第5名上升到2014年第4名。特别是2014年第4季度环境卫生质量进步明显。在2014年由首都城市环境建设委员会办公室联合组织的专项环境检查（“月检”）情况来看，石景山区环境建设达标率和处置率提升明显，12月份均达到100%，远高于全市平均水平。

其中，背街小巷卫生质量提升明显，排名由全市第5名上升到第3名;非法小广告治理，排名由全市第6名上升至全市第1名;园林绿地环境卫生有了进步;特别是垃圾分类工作，由一直保持前5名上升至城六区排名第1名。

（二）城市管理执法效能显著提升

2014年11月以来，各街道针对辖区实际，依法集中开展了“十大行动、二十三项综合治理”，解决了一大批重点难点问题，整治亮点纷呈。例如曾经的驼铃古道京西模式口，是被游商占领多年的京西最大流动市场，目前已经焕然一新，原有的交通拥堵、环境恶劣等城市病问题迎刃而解。还有“老山早市非法家具市场”、“苹果园等三处边片违法建设”等难点问题在拆除违法建设时，宣传教育在前，思想工作在前，困难预防准备在前，突发意外设想在前，执法队员克服了暴力抗法，敢于擔当，保障了拆违工作的执行力。

（三）属地管理的责任意识明显提升

改革试点以前，街道办事处有责无权，“看得见管不了”，街道办事处协调委办局力度小、难度大。通过改革，区明确了街道办事处统筹属地城市管理工作的职能职责，赋予了一定的管理权限和管理手段，促进了街道办事处在城市管理工作中责、权、利的统一，有效激发了属地抓好城市管理工作的主动性和积极性，属地管理优势得到发挥。

（四）群众参与城市管理自觉性显著提升

统筹协调各方力量，引导企事业单位履行责任义务，发动青年组织、社会志愿者投入到城市管理工作中，营造“人民城市人民管”良好氛围，增强了广大人民群众关爱城市、保护环境、爱我家园的责任意识和自觉性。全区共组建协调志愿者队伍18支，参与城市管理工作达12000多人次。

（五）群众的满意度显著提升

根据市、区两级城市管理监督指挥中心的统计数据显示，石景山区城市管理问题的群众举报量明显下降，网格化问题解决率、群众满意率大幅上升。城管热线举报量环比下降54.1%，问题结案率上升至100%，热线回访群众满意度达到100%。

为检验城市管理体制改革的效果，区委、区政府组织开展了社会环境秩序综合治理、公共安全综合执法“亮剑行动”。“亮剑行动”后，据社会调查队入户调查统计：社会支持度为97.8%，总体效果满意度为99.1%，环境卫生满意度占91.1%，市场管理满意度占82.8%，交通运营管理满意度占80.1%。

俗话说，百闻不如一见。从熙熙攘攘的地铁口出来，石景山区给人的第一印象是干净、整洁。面对困扰城市发展的“城市病”问题，石景山区采取了“各个击破”的办法，下属9个街道各自专攻一个“城市顽疾”治理课题，探索出可行的经验后，并在全区推广。这样的大胆探索、认真落实，让石景山区的环境秩序、环境卫生等均明显改善。本刊选取其中地锁整治、非法小广告清理和背街小巷治理为例，窥一斑而知全豹。

综合执法“撬动”私装地锁

八角街道是石景山区人口最密集的地区，居民小区多，一半以上是老旧小区。但是记者沿路走来，却没有发现老城区最常见的私装地锁现象。据八角街道办主任介紹，自街道社会治理综合执法指挥中心挂牌运行后，八角街道将小区私装地锁整治这一群众反映极为迫切的问题，作为重点突破。以八角北里社区为例：该社区建于上世纪80年代，现有居民3000余户，私家车1100辆左右，虽经过老旧小区改造工程对社区车位重新进行了规划铺装，使固定车位加上临时车位共计达到900余个，但还是不能完全满足社区居民的需求。一些居民为了争夺车位，纷纷开始在小区内安装地锁，有些地锁更是侵占绿地、阻碍交通，不仅破坏了社区的整体环境，而且给老年人、残疾人的出行造成了极大不便，广大居民对此极为不满，反应十分强烈。

为此，八角街道执法指挥中心联合公安、交通等执法部门，对小区私装地锁展开了全面整治：①首先由居委会在社区显要位置张贴通告，对私装地锁的居民和社会单位进行广泛告知，责令其限期自行拆除。②执法指挥中心工作人员全体出动，开展联合执法，对逾期不予自拆的地锁进行统一拆除。③在首次整治过程中，存在部分地锁被车辆覆盖的现象，对此街道随后又组织开展了多次复拆，取得良好效果。在巩固成果的同时，将上述工作措施总结提炼为“五步工作法”，即：提前公示、集中清理、二次拆除、防止复装、长效管控，并在地区全面推广。

截至目前，街道已陆续拆除八角北里、八角南路、古城南里、杨南小区等6个社区的私装地锁260余个，得到了居民群众的一致好评。同时，为从根本上解决居民停车难、停车乱的问题，街道将结合老旧小区改造工作，在八角北里启动“准物业化”管理，在重新规划车位的基础上，引入专业停车公司，对社区停车进行专业化管理;在古城南里等有物业管理的老旧小区，街道将与物业公司密切配合，拟采取办理出入证等方式，对社区外部车辆进行限制，在最大程度上缓解居民停车难的问题。

组合拳让非法小广告“无处容身”

非法小广告俗称城市“牛皮癣”，可见其反复性和难根治。非法小广告治理是八宝山街道城市综合治理的重点课题，针对这一“城市顽疾”，八宝山街道从摸底入手，把小广告清理纳入“门前三包”，并通过专项执法和疏堵结合让非法小广告“无处容身”。

一是街道针对辖区的非法小广告情况开展摸底，掌握辖区非法小广告的分布情况。老旧小区由于不实行封闭，存在多产权管理、物业管理不到位等问题，是非法小广告的“重灾区”。

二是从宣传上加大力度，公布举报电话。通过报刊、宣传栏、《一封信》等多种形式加大宣传力度，提高群众对非法小广告危害性的认识程度，有效调动党员和志愿者队伍的积极性。同时，公布街道、城管分队举报电话，鼓励社区群众对非法张贴小广告行为积极举报，坚决打击。

三是在技术和资金上加以保障。投入资金3.1万元购置小广告清刷器，委托保洁公司专职人员负责老旧小区街巷的非法小广告清刷工作，全天开展巡回清理，随见随清。在部分老旧小区中投入资金制作笑脸小贴纸，针对楼道内的喷涂小广告进行掩盖粘贴。已试行的永东北小区部分楼宇效果良好。

四是建立长效机制，延伸“谁受益谁管理谁负责”的原则，包片承包非法小广告监督治理工作，并把小广告的清除纳入门前三包范围，让门前三包的责任人负责清除其责任区的小广告。

五是构建信息平台，堵疏结合，对于具有一定公益性的和与群众生活息息相关的广告信息，在小区内建立广告栏等信息发布区域。

六是开展专项执法检查，对非法小广告采取跟踪追击，循源挖窝，深挖幕后黑手，在公安机关的牵头组织下严厉打击非法游医、虚假用工、制作假证的犯罪分子。通过各项措施的施行，目前，街道非法小广告明显减少，城市面貌有所好转。

背街小巷“细节”见真功

谈及石景山区城市治理成效，有一项指标值得关注，其背街小巷卫生质量排名由过去的全市第5名上升到第3名。背街小巷作为城市管理的“细枝末节”，也是考验城市精细化管理水平的重要指标之一。石景山区现有街巷胡同566条，其中518条由街道办事处负责保洁，48条由区环卫中心负责保洁。多年来由于街道办事处管理力度、资金投入等方面相对不足，市政、排水等基础设施薄弱，加上路侧停车、摆摊等因素制约，导致环境质量不高。

石景山区在本次改革中明确了由街道办事处承担的环境卫生保洁作业任务和作业范围，审计了经费投入和支出情况，建立了工作台账，制定了街道精细化管理资金预算和实施方案。落实专项经费2700万元，纳入区财政预算，用于提升背街小巷作业水平;同时，石景山区还确立街道保洁作业市场化管理方式，由街道办事处以公开招标方式确立保洁队伍，落实保洁作业;为落实责任制度，石景山区引入信息技术，利用GIS技术，实施了市容环境卫生责任区地理信息系统建设，以地图可视化方法划分和明确责任区，进一步调整环境卫生责任区划等各项工作，确保责任范围做到全覆盖、无盲点，实现全区环境卫生管理“一张图”。有了这张图，就可以解决责任交叉、推诿扯皮现象的发生，做到加大奖惩力度，实施检查考评结果与资金挂钩。

（本文图片由石景山区城市综合管理委员会提供）

（责任编辑：黄荔）

作者：北京市石景山区人民政府

城市管理体制改革研究论文 篇2：

北京社会治理变身

2015年，北京的城市管理体制改革集中发力。

6月以来，北京市连续印发了关于深化社会治理体制改革、全面加强城市服务管理网格化体系建设、加强城市管理与服务标准化建设的意见、深化街道社区管理体制改革等四个系列文件。

“这意味着北京市社会治理体制改革将站在新的历史起点上。”北京市委社会工委书记宋贵伦这样表述。

去年，北京市成立了社会事业与社会治理体制改革和城市管理体制改革等专项小组。进入今年12月，各区政府和市直单位陆续完成实施方案的申报。

北京市提出，要把社会服务和城市管理的职能下沉到街道、剥离街道的经济和专业管理职能、组建街道“协管队”统筹管理协管员，建立街道地区管理委员会制度，并将街道办事处原有的议事协调机构并入街道管委会，同时实现社区网格化管理2015年底北京市全覆盖。

作为中国城市最基层的治理单元，“万能居委会”早已不堪重负，国家層面提出为社区减负，“打通联系服务群众‘最后一公里’ ”的政策要求。比如，社区原本承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务指标，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项，原则上一律取消;将社区居民满意度作为社区的主要考核标准等。

北京也尝试建立社区、社会组织和社会工作专业人才的联动服务机制，并将朝阳区东风、将台两个地区作为试点，吸引“北京协作者”和“北京增能”两家北京市5A级社会组织入驻，前者致力于推动社会工作专业服务与社会组织发展模式创新，后者是一家社会组织评估第三方机构。

北京市民政局副局长谢延智对上述改变的解释是：随着政府职能转变和单位体制的解体，大量的社会职能逐步从单位剥离出来向街道和社区转移。街道社区成为社会管理、维护社会稳定的最前沿。此外，北京市城市化进程加快，外来务工人员、流动人口多，养老及社会保障等城市的社会问题大量涌现，城市人口膨胀、交通拥堵、环境污染、生态恶化等“ 城市病”给街道社区带来巨大压力。

然而，北京一系列政策中，仍然体现出传统的管控思路与发挥社区自治、社会组织作用之间的冲突。
责权下沉街道

北京市东城区位列民政部第二批“全国社区治理和服务创新实验区”，其提出的方案是“多元参与、协商共治”。 东城区朝阳门街道正在酝酿明年启动街道层面管理体制的改革，办事处副主任宗靖说，“过去街道和社区是个筐，啥都往里装，有公共服务，也有行政执法的职能。”

根据北京对街道社区管理改革的思路，街道办事处将剥离原有的经济和专业管理职能，转而牵头负责辖区内公共安全和环境秩序等行政执法事项的组织、协调和监督。这也意味着街道办事处工作重点向城市管理转移，在街道层面，普遍设立安全生产委员会、交通安全委员会等工作机构及其办事机构，把原来街道办事处那些“条”承担的职能都并到“块”中。

“很重要的一点是剥离原来街道承担的招商引资的经济职能，未来街道的财政收入将全部来自于政府财政预算，以项目制申报。” 宗靖说。

招商引资原来是街道的一项重要职能，区财政按街道每年的地方性营业税额以一定比例返还，构成其主要的财政来源。谢延智也指出，未来将建立街道财政保障体制，街道政企分开，不再办企业，从创收负担中解脱出来，逐步向社区服务管理和辖区统筹转移。

据宗靖介绍，街道层面原有工会、残联、综治、司法、城管、食品药品安全、安全生产监管、计生、公安、流管办、劳动、卫生等十多种协管员，这些人员大多由区里各职能部门招聘，委托劳务派遣公司管理，人员经费由区一级列支。

北京市提出，建立健全街道地区管理委员会机制，具体说，就是各类协管员队伍管理权要从职能部门中分离出来，统一由工作所在的街道、乡镇提出岗位需求，统筹管理，区政府职能部门只负责招录和业务培训指导，不再负责具体管理。

同时，还将建立协管员队伍总量控制、准入与退出、待遇保障等机制。

不过，具体路径还不清晰，宗靖就提出：“人员未来全部划归街道，是人事还是业务管理？如果按编外人员来管理，需要组织、人事部门的配合。”

据了解，对于街道统筹各类协管的内容，北京市早在2013年初就开始酝酿，包括交通、城管、计生、民政等领域在内的各类协管人员，未来都将逐步统一归入街道管理。
城市人口膨胀、交通拥堵、环境污染、生态恶化等“ 城市病”给北京街道社区带来巨大压力。

居民自治试验

10月中旬，北京市首家社区公益基金会——北京市思诚朝阳门社区基金会正式揭牌成立。该基金会是由中国国际民间组织合作促进会、桃源居公益事业发展基金会、南京爱德基金会共同筹集400万元注册资金，由朝阳门街道办事处提供办公用房，在北京市民政局以社团注册的非公募基金会。

“思诚是我们街道孵化的第一个枢纽型社会组织，未来它将带动一批社区社会组织的发展。” 宗靖说。北京市鼓励加大社会资本参与社会服务设施建设和运营，推进经营性社会服务;政府向社会力量购买服务，基本公共服务尽可能采取购买方式。此外，北京还表示要重点培育行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这几类社会组织，其成立时可直接到民政部门依法申请登记。

目前朝阳门街道共有170多个社区社会组织，其中只有3个是注册的，其他都是在社区备案的。北京市在2010年已经推行社区社会组织的备案制。“未来我们街道的社会组织联合会可以由街道层面的社区基金会来承担，它还解决了社区社会组织不是法人没法直接拨款的困难。”宗靖说。

2014年，海淀区政府与清华大学社会科学学院教授李强课题组合作，对清河街道进行社会治理的“新清河实验”。这一实验分为“社会再组织实验”和“社区提升实验”丙阶段。

清华大学社会科学学院社会学系博士后、“新清河实验”负责人谈小燕介绍，2015年以来，清河街道开始试行“社区议事会”制度，议事会挂在居委会之下，议事委员也是居委会委员，其主要职责是就社区环境卫生、治安管理、老幼服务等工作征集居民代表意见，请居民参与社区决策。

2015年1月，清河街道三个社区选举出34名议事委员。他们“上任”后的第一个议题就是每个社区8万元的公益金如何使用。第一期“社区服务民主协商讨论会”上，来自居委会、社区议事委员、社区代表、楼门长等近30人参加讨论，征集议题和民主投票选出5件居民最迫切希望解决的事项，再经小组协商得出五组解决方案。第二期讨论会继续按照开放空间的会议规则，从37个征集议题中票选出前3个得票率最高的公益金使用事项。

宗靖介绍，朝阳门街道170多个社区社会组织中，文体類占大多数，自治类有三四十个，比如宠物协会、停车自管队、治安自管队、烟花爆竹劝放队等。 在史家社区，史家胡同风貌保护协会联合思诚朝阳门社区基金会完成了6个院落公共空间的改造。该社区通过居民自己运作“胡同茶馆”社区参与沙龙，已形成居民自治公约。

社区参与行动顾问、和平里街道社区办原副主任王桐叙观察，朝阳区侧重在社区引入社会组织;东城区政府购买服务力度逐年加大;海淀区则在街道试点社会组织管理中心。
网格化全覆盖

2015年，北京继续推行网格化管理的做法，计划到年底基本实现北京市各区县、街道（乡镇）、社区（村）三级网格化体系建设全面覆盖;到2016年底，基本实现城市管理、治安、社会服务管理“三网”融合;2017年底，基本实现全市网格化体系一体化运行。

这三张“网”，北京市从十年前就开始编织。北京市委社会工委负责人介绍，网格管理就是把北京大大小小的街道、社区划分成一个个细致的“网格”，由专门的网格员“盯守”。

截至2015年6月底，北京市各区县都建立了网格化指挥中心，并在302个街道、乡镇和6191个社区、村建立了网格化平台，覆盖率分别达到92.4%和91.7%。

比如，朝阳门街道的一个社区按自然形成的公共空间被划分为2个-3个网格，网格管理员会在辖区内巡视和监督，遇到问题就通过一个可定位的PAD终端以拍照等方式上报给街道和区综治办，后数据会上传到网格化社会管理信息系统。

居委会主任常常兼任格长，网格助理员负责巡视。这样，一个5人-9人的社区工作团队就由党支部、居委会、社区服务站、网格助理员和商务楼区社区工作站五部分构成。

网格化管理2004年最早在东城区试验，初期侧重对社区内公共设施的物管，推广后发展为全方位、信息化的管理手段。

2015年9月，媒体报道的北京市社会建设的主要成效中，除了298万注册志愿者，还包括2393支市民劝导队和超过10万人的劝导队员。这些劝导队员对乱扔烟头、吐痰等行为进行劝导，维持公交车站排队上车。

今年大阅兵期间，身着蓝衣的社区治安志愿者尤为醒目。他们大多为退休人员，分布在社区内的党员志愿守望岗上，比如朝阳门街道共设有58个岗位，一岗4人，区综治办和街道提供经费向他们发放慰问物资。

一位研究人员指出，网格化管理是北京特色，主要出于维稳的考虑。这种碎片化、把人隔离开的管控方式，与强调邻里守望、联结的社区治理网络存在相悖之处。
改革如何落地

北京市民政局副局长谢延智曾表示，社区居委会行政化趋向严重，社区居民参与不足。

“北京的社会管理体制改革进入了一个怪圈。”东城区人大政研室主任王衍臻直言，2007年北京市成立了社工委、社会建设办等新机构之后，逐渐和民政部门职能打架;同时责权下移，摊子越铺越大，改一次滚一次雪球，职能部门权力仍在扩张，街道和社区的能力却没有提高。他提出一个问题：“简政放权，放大了上面没有积极性，放小了下面没有积极性。改革需要什么样的体制机制？动力在哪里？”

街道的地位比较尴尬，谢延智指出，集中表现在其责权利不对等。政府的相关部门有职有权，管事、收费，但街道办事处负责干活，缺乏相应的权力。区政府的绩效、考核都针对街道办事处。

严格地说，街道办事处是区政府的派出机构，区政府是“块”，区直部门不能对街道办事处的工作进行考核，但现实中考核主要就是针对街道办或者居委会。

而且，职能部门往往强调属地管理责任，向街道办事处直接分配任务，将许多本应由职能部门做的工作交给街道办事处，这样造成管事的人不干事，干事的人被考核。

此外，虽然政策鼓励社区自治，“但街道社区的层面还是担心把居民动员出来难以控制。”民政部社会工作研究中心特邀研究员卢磊表示：“控制的观念在北京的社区工作者中还是主流”。

在朝阳区平房乡的某中产社区，正在筹建业委会的过程一波三折。一个核心的工作是需要统计业主和其房本专有的建筑面积确定权属，“但开发商、物业公司就是不告诉我们这个数据，乡政府也没办法;市建委和规划局应该有这个数据，又告诉我们不能对外公布;市城市建设档案馆可能掌握这个数据，却需要居委会书记带着乡里的介绍信去查”。该社区业委会筹备组成员马叔说。

最终他们只能发动100多个志愿者，挨家挨户敲门统计，一个多月还没完成，但筹备组又有90天内开选举大会的时限。“政策是政策，执行中我们处处碰壁。”马叔说。

作者：吴珊

城市管理体制改革研究论文 篇3：

服务型政府下寻求政府柔性执法的制度规约

摘要：行政权利的内容在于行政执法，当前我国城管与民众矛盾冲突不断，如何寻求一种柔性执法，彰显十八大的良法善治精神显得尤为迫切，笔者就广州的实际情况出发，从建设现代化大都市的功能和特点出发，探究不断推进和深化城市管理体制改革，进一步转变执法理念、优化职能，建立和完善适合现代化大都市发展需要的城市管理新体制，从而有力地促进广州市经济、社会的发展，以寻求广州市城管柔性执法出路为目的。

关键词：良法；城管执法；柔性执法；非强制性行政行为

一、 十八大法治精神下寻求柔性执法的迫切性

（一）新法治精神解读

“法治”在亚里士多德看来分为良法和恶法，他在自己著作中详细解释了好的法律是人们所指的法治，而那些恶法只能是妄图控制人民的一种工具。所谓良法善治，只有恪守以民为本、立法为民的理念才能从根本上得到人民内心真诚的拥护和信仰，这样法律的权威才会深入人心、才会得以贯彻实施。在十八大四中全会的《決定》中还囊括了七个大的方面，这些内容贯穿起來是一条非常清晰的主线路，也就是我们追寻的用良法来得以善治。良法善治必须依赖立法、司法和行政等国家各职能部门间的良性互动，必须以一系列的思想理念和机制规约支撑，良法要崇尚科学，反对专制、崇尚自由、张扬人性、彰显社会主义核心价值观，要强调“利民、裕民、养民、惠民”，这“四民”要素从根本上反映了良法应有的价值诉求，“良法”需要运用一系列机制规约、制度来保障实现，需要明确清晰的衡量标准和完善的程序实现支撑。大部分的法律、法规都是由行政机关来执行，寻求新法治精神下的柔性执法来建设现代城市尤为关键。当前中国服务型政府探索具有柔性的、灵活性的非强制性行政执法适时而生，这种可以相对代表民意、反映民心的行政行为，有助于缓解城管与小贩之间的矛盾，更是构建社会主义和谐社会的题中之义。

（二） 非强制性行政行为的基本内涵

一般而言，非强制行政首先保证行为的合法性并且以职权而为，它体现了一种平等、民主、协商的特性。相较于执行僵硬化、单方意志化的强制行政，更易体现当前我国以民为本的思想。具体包含：第一，权利、义务的协商性。第二，权利、义务的相对性。第三，双向互动性的行为。第四，行为的自觉履行性。具体解释为假如非强制行政行为在实施过程中，被相对方拒绝，行政主体便没有权利强制执行，更不能采用强行制裁手段。具体解释为除行政合同的履行过程外，相对方抵制非强制行政行为不发生法律责任的承担问题。所有的这些理念都是当前服务型政府下以人为本的、关注人的尊严、尊重人的价值体现，尤其是近年来， 城管执法机构与城管执法相对方的民众关系紧张，陷人了尖锐对立的尴尬境地。在当前服务型政府的驱使下、透明开放的信息时代，政府怎样寻求出一种“理智、温和、规范、创新”的执法形式，以说服教育为主，行政强制为辅，减少执法的阻力把对立缩小，达到寻求的柔性执法社会效果。促使城管执法人员积极探索柔性的、人性化的执法方式，摒弃过分的强调法律的刚性和威慑力，学会运用柔性手段，避免城管与小商贩正面的激烈冲突，从而促进城市的和谐、文明可持续发展。

二、 当前广州市城管执法的现状剖析

（一）服务型政府视角下广州市城管演变过程

我国经济的快速发展的特定环境下，城镇化的进程中大批外来人口涌入城市，这给城市的管理带来了前所未有的挑战，作为改革开放前沿阵地的广州首当其冲。在广州市“城管”这一称谓，是现有两个局级单位广州市城市管理委员会和广州市城市管理综合执法局的简称。在过去的近30年，广州“两个城管”称号的单位相融相生共同为广州市的城市建设作出努力。

1985年广州市首先成立了城市管理执法大队，它当时主要拥有4项执法权力。这支队伍经过30年的发展已经是现在的广州市城市管理综合执法局。执法权也由当初的4项发展扩大成现在的321项。1990年广州市人民政府又发出《关于成立广州市城市管理委员会的通知》，宣告广州市城市管理委员会成立。与现在“广州市城市管理委员会”的职能部门并不相同，它的主要任务是协管作用。2009年广州市城市管理委员会作为一个新的部门成立。和前述的“广州市城市管理委员会”仅为协调机构不同，这次成立的广州市城市管理委员会是大部制后新成立的实体政府职能部门，把以前的部分单位划分进去，此时“委员会”也被改名为“领导小组”，划到新成立的城管委员会中，同时还兼职一些城市管理和综合执法工作。广州市城管经历了一个从无到有、从不完善到逐步完备的过程。顺应时代潮流，北京宣武区在1997年作为国内首个实行城市管理相对集中行政处罚权的改革地区，在改革开放逐步推进的进程中在中国的改革开放前沿阵地中的深圳、广州、上海一些大中城市也开始进行城市管理行政执法体制改革。其中最初广州市城管根据城市管理行政执法中出现的难题和挑战，运用科学发展观的理论结合广州市的实际问题，重点通过网络联动的形式调动资源为公众提供高质量的服务的“广卫服务”模式。其主要有3大内容：一是建立“三网”（网格化管理城市）为快速处理城管中的问题和矛盾打造基础；并通过区域网、人员网、信息网进行具体实施。二是实行“五步法”（定、查、考、示、评）公示考核结果管理城市；实现考核透明化。三是用科技手段管理城市，实施视频监控；对监控平台实施24小时不间断监控。这是广州城市管理模式的重要创新和手段。

直到2014年12月30日，相关负责人证实广州市城市管理委员会和广州市城市管理综合执法局合并。这也是当今服务型政府下体现平等、和谐的题中之义，改善了多年城管执法队员的尴尬社会地位，顺应“局”、“委”合并的简政放权大趋势。

（二）当前广州城管执法难题

首先，多年以来我国城管执法多以《行政处罚法》作为在推进城市管理进程中的法律规范，却忽视了该法是一个比较理想化的程序制度设计，在现实的操作实施和应用中并没有具体的详细细节规定，城管“相对集中的行政处罚权”的使用，已使其在多数情况被民众看作是“黑脸”角色。当前的城管部门执法各有说法，大都依据当地职能部门的一些规章制度和法律法规，缺乏规范，其合法性和权威性也必然受到民众的质疑。其次，在现实生活中，一些执法人员缺乏法治的思维，致使执法人员和小贩民众冲突不断，从以下数据可以看出广州市城管的执法冲突问题依然十分突出。

广州市首先面临着执法任务比较繁重但是执法力量却不足的问题。相关数据显示2013年广州市的定编城管执法人员为3196人，相比北京在编7000多人和上海在编5000多人来说相对较少。针对这种情况，广州市只能靠增加协管员的数量来弥补正式城管人员的不足，所以像广州这样拥有30-50多万流动商贩的城市拥有多达6000余人的协管员，将近是广州市正式编制城管人员的两倍。这种状况却使一些城管执法人员的权威受到质疑。

城管被不信任，除了有部分协管员执法失当、语言欠妥、行为粗暴等原因外，也有一些不法之徒妄图扩大社会矛盾来宣泄自己的不满，所以应该一分为二的看待城管执法这一问题。城管之所以被“丑化”主要原因在于：初期的城管队伍人员身份复杂使得城管队伍良莠不齐，一些执法人员言行举止和执法方式的简单粗暴给民众留下一些阴影，很多时候陷入“塔西佗陷阱”中，城管在民众中的公信力受到挑战；城管的执法弹性比较大，肆意妄为的处罚、漫天要价给民众造成很大的反感。一些违法执法行为严重损害了人民群众的利益，也违反了公平、正义的社会主义价值观；面对如此困境如果城管执法人员能做到文明友爱柔性执法，既维护了服务型政府形象，又能得到广大群众的理解和支持。

三、 服务型政府下广州市城管寻求柔性执法出路

（一）执法理念和执法方式的转变

城市由人聚集而成，顾名思义城管的最终目的是服务于人。新公共服务理念在于政府服务于民，并且时刻保障公民基本权利，在当今中国要实现服务型政府目标必须按照十八大四中全会以来的良法善治精神来规范行使权力、履行政府职能。我国以最广大人民的根本利益为一切工作的出发点，国家机关的执法人员尤其是在与民交往第一线的城管执法人员必须树立为民执法、执法为民的理念，主动为民服务，城管部门在执法中更要规范执法，做到与民互动，尝试使用非强制性的、人性化的柔性执法方式。目前对于柔性执法还处于探究阶段，亟需国家给予规范制定，寻求一套科学合理、责任明晰、运转有效的城管执法制度体系。

国家行政学院教授汪玉凯在其文章中说，要想重塑城管在民众中“妖魔化”的形象，首先要改变工作理念，改善执法作风，将城市管理和为民服务结合起来，通过服务来体现管理。在广州发生的暴力抗法事件表明强制执法只会带来更大的矛盾，寻求城管柔性执法最重要的是要明确城管部门本身的定位和责任，广州市城管善于整合社会资源，从内心理解小商贩，对其所面临的问题进行了解、耐心疏导小商贩的违规行为，给予社会保障指导。让小商贩有更多的就业选择或者规范他们的商贩行为，实现彼此之间的信任。

（二）示范带头广州市综合执法模式探究

报道于2014年11月17日，广州市车陂街在广东省首创了“公安+城管”为主的城管“广州市天河车陂综合执法模式”。据称广州车陂是一个比较复杂的城市管理“综合体”，其拥有天河最大、最拥挤的城中村，随着近年广州城市中心逐步东移，加上新型地铁、快速公交陆续建成开通，这是城市发展中的典型爆炸式人口集中方式。相应的各类流动商贩大量涌现，仅东圃大马路就有2000多个流动小贩，给城市带来极大脏乱差的局面。城管执法时，没有强制权根本无法进行执法行为，由于分散执法，合力太小浪费资源且不能达到城市治理的效果，通过服务型政府理念的渗透、创新政府执法模式广州市天河区首先试点“城管+公安”为主的多部门联合执法，在全省首创了“多部门综合执法合作共赢的城市管理模式”。在广州越秀一些老城区也借“幸福社区”的创办鼓励居民自治，自己管理自己的家园，提升自己的幸福指数，很大程度上调动了广大居民投身于城市管理的积极性。这在全国也是起到很好的示范效果。这很大程度上弥补广州市城管执法人员不足。在新服务型政府理念指导下，用人民赋予的权利为人民谋利益，相信城市管理水平会不断提高，政府的服务形象也会深入人心。（作者单位：广州大学公共管理学院）

参考文献：

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作者：宋哲妍