全球化公共行政论文

作为行政文化的精髓、行政理论的最集中体现和行政实践的本质反映,公共行政精神在行政理论和实践中居于核心地位。为使行政变革适应市场经济和民主社会的本质要求,必须从学理上深层次剖析社会转型时期公共行政精神的迷失,从国家、社会和公民三者互动关系的全新视角审视、评判和重塑公共行政精神,并重建具有民主取向、法理取向、服务取向、多元治理取向、平衡取向的公共行政精神。今天小编为大家推荐《全球化公共行政论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

全球化公共行政论文 篇1：

大部制改革

该文首先阐述公共行政转型的依据，该依据由西方最新的行政学说为理论启示，同时结合我国当前现实国情，继而引申出大部制改革的迫切性与重要性。在之后大部制改革与公共行政契合点的相关论述上，笔者又以精简机构、放权社会、服务公民的三大契合点，展开了对“大部门，小政府，大社会”的思考与展望，最终形成了一条清晰的公共行政转型道路。文章通过比较研究法，实证研究法大致理清了我国当前公共行政转型与大部制改革的关系，试探性地发掘了转型时期社会进步与发展的真理。

大部门体制改革（以下简称“大部制改革”），是我党在十七大作出的深化行政管理体制改革，实现高效有序行政环境的重要部署。于近期召开的党的十八大中，党中央又根据我国当前社会现状以及行政管理中所遇到的滞涩与困扰而进一步阐述了关于政府机构改革的相关事宜。而最近刚刚结束的“两会”，即第十二届人大一次会议以及第十二届政协一次会议中，大部制改革更成为了紧紧抓住国民眼球的第一要闻。大部制改革之所以得到党和国家如此高度的关注，与其现实意义密不可分。当前我国正处于社会转型时期，社会的转型同时也带来与社会现实相适应的公共行政的转型。当代公共行政的转型，在近年来的实践经验总结后，已经被具体阐释为服务更优质、绩效更明朗的一种良性的，适应当代社会现状的公共行政，做到这一点的一条重要途径，就是进行政府机构精简的相关改革。大部制改革秉承精简冗杂机构、减少职能交叉这一重要主旨，与新一代的政府职能与公共行政精神相契合，为政府裁剪冗员冗费提供了必要保障，从而协助我国政府行政进一步由管治型政府向服务型政府迈进，真正做到了为新时代公共行政开山凿土，最终实现我国公共行政的转型。

一、我国公共行政转型的理论与现实依据

进入21世纪，随着人们生活方式的转变，社会发展的加速，以及经济合作的全球化，一股崭新的公共行政改革浪潮随之到来。在上世纪七十到八十年代，新公共管理运动在西方世界各国如火如荼地开展，引发了世界各国公共行政的革命性的转变。该运动基于社会节奏的不断加快，而适应性地体现出高效率分权式组织结构，高竞争性内部环境甚至专业化的企业管理方式等特点，成为各国公共行政转型的理论起点。这场转型运动，首先有效地解决了西方发达国家的财政危机与信任危机，为政府提高了活力与运作能力做出了良好保障；其次又为世界各国提供了一种更高效，更适应当代生产力发展的行政模式；最后又是最不容忽视的一点，则是其探索了新的部门内部管理体制，以分权和权力下放为改革办法，改变了以往公共物品被公共部门所垄断的状态，也变革了组织机构与人事制度，真正达到了当时对公共部门“掌舵，而不是划桨”这样的要求。

新公共行管理运动后，美国学者登哈特又以“新公共服务”学说，针对性地反思与批判了在新公共管理中所出现的诸多问题，在结合了新公共行政以及后现代公共行政等学说之后，登哈特将自己的“新公共服务”理论具体阐释为政府的职能是服务应取代掌舵，成为政府的唯一职能，同时针对企业家政府的相关理论，解释为政府要对服务对象作出清晰的判断，即为公民服务而非为顾客服务。在登哈特教授《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，其结语里说道：新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式。同时也写道：政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量。[1]由此可见，当代社会对于公共行政的要求，远不止新公共管理运动所体现出的那样，相信登哈特的新公共服务学说，也仅仅会成为公共行政发展史上的一个里程碑而不是一个终点站。综合以上理论观点，我们可以看出，当代西方公共行政改革的步伐，不仅体现在对政府效率的重视上，也体现出了公共部门的人文关怀需求，进而追求对公民与公民权的重视以及对社会服务的深化探讨。种种这些论调，都是对我国公共行政进步与转型的一个良好的理论及经验启示。

在理解完世界性的公共行政转型的变革潮流之后，我们继而将目光对准我国的公共行政现状。在1949年新中国成立之后，“为人民服务”便一直成为我国行政机构与公务人员的终身宗旨。此中不得不敬佩老一辈革命家的人文精神以及超前眼光，“为人民服务”这样的对公职机构与人员的宗旨，与现代西方一些最新公共行政理论的理想境界不谋而合，体现出了当代政府及公共部门的服务理念。即使如此，在改革开放后，我国的公共行政仍显示出一些明显的不足，其中具体的表现为：政府机构部门过多，纷繁冗杂，放眼世界，大部分国家的中央机构都在20个以下，英国19个，美国与法国15个，德国14个，日本12个，而瑞士仅有8个，[2]但在我国，中央政府将近30个部门，将公共权力牢牢套住，其对社会的高度管治力，同时也给国家财政带来了极大的压力，成为当代政治体制改革的经济负担；其次还有政府服务精神缺失，责任感淡漠，各行政部门间推诿扯皮现象屡见不鲜，导致行政效率底下，行政服务客体无法得到满足；此外，政府部门公职人员的“经济人”心理与“减少政府的干预范围，优化政府的干预行为”[3]这样的社会趋势的矛盾，也是阻碍我国公共行政发展，使我国公共行政难题迟迟得不到解决的重要原因。

所以，综合以上理论与现实依据，我国公共行政为了更好的适应生产力的发展与广大公民的需求，应该进行一种“政府职能由高管治力走向高服务性、行政机构由冗积繁杂走向清明精简、行政理念由效率至上走向人文关怀，从而达成切实保障和改善民生”的转型，唯有这样的公共行政转型，才能真正与中国特色社会主义市场经济大环境相吻合，从而形成各方力量全面而积极的合力，从而实现社会经济政治的良性循环。

二、大部制改革与公共行政转型的契合点

由改革开放至今，我国一共经历了6次重大的机构改革，从1982年到2013年，由最早的机构合并、打破领导终身任职到今天的完善宏观调控体系、深化国有资产管理体制、加强食品安全等民生工程的监督监管体制等等。[4]如此这些举措，无一不是对每个时代我国公共行政职能的新的诠释。在当今时代，随着政府政治职能的日益弱化，社会职能的日益提升，政府机构改革，也将逐渐走上为建设服务型政府而努力，从而完善民生工程，实现社会和谐这条道路上。当前公共行政转型，很大一部分取决于充满人文关怀的政府对于民生工程的建设。在赵晖教授的《公共行政转型——破解民生难题的路径解析》当中，他提到“破解民生的难题在于完善公共服务体系”，其中写道“我国政府的传统行政属于管制行政模式......政府职能无所不包......束缚了经济社会的健康发展。新一轮机构改革方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。”[5]在这样的论述中，我们又对公共行政转型与机构改革与机构整合的关系有了一个较为清晰的了解。而在笔者看来，我国的大部制改革，与当前公共行政转型的契合点有三：

精简机构，解决部门间推诿扯皮的行政效率低下难题，从而实现效率高，责任清的新型行政模式，更适应当前社会的快节奏，与公共行政转型中的高效政府行政相契合。我们知道，食品安全一直是困扰我国公民的一个“现象级”的难题，也是困扰我国公共监管部门的一个超级难题，在以往的食品安全个案中，我们常常会发现，一个违法个例的取缔与处罚，常常无法清晰的了解到其管辖部门，从而使受害者便如同一个无头苍蝇，投诉无门，无力维权。同时公共执法与公共监督部门，也由于职能划分不清，而出现了对于尖锐的食品和药品安全问题“爱莫能助”的苦衷。在2013年十二届人大及政协一次会议后的最新大部制改革方案中，我国政府成立了食品药品监督管理总局，将食品、药品、质检、工商四大部门的职能统一调用，共同监督，眼往一处看，力往一处使，进而大大提升了行政效率，同时本来关于职能不同而造成的部门间推诿扯皮的现象也将消失，我国公民关于食品与药品的安全保障力度，将更加上升到一个新的台阶。

实现政企分开，实现行政部门掌舵，旗下相关企业及盈利机构划桨的合理分配，深化诠释了政府的服务职能，理清社会秩序，与公共行政转型中的放权社会，建设服务型政府相契合。在这一点上，我们依然能在2013年最新的国务院机构改革中找到其踪影。铁道部的撤销，交通部的大部制整合，与中国铁路总公司的成立，都昭示着政企分开这样新时代的到来。在传统铁路运输模式上，由于宏观运营与微观销售的自然冲突，导致我国铁路客运的无序与混乱一直成为一种世界级现象。公共服务受众本着利己原则，不断冲击着传统公共部门勾勒的理想化的、宏观的公共服务蓝图，最终形成了大规模的服务瘫痪，这显然与当代公共行政中的服务效果是背道而驰的。但在最新的大部制改革之后，大交通部与铁路总公司分工运作这样的政企分开表现，直接形成了宏观调控与微观经营的合理分工，当掌舵人与划桨人各司其职的时候，公共服务之船才能够行驶得轻快而安全。

优化结构，消解部门利益，消除冗积行政成本，实现公民认可，服务于公民，直至契合于迎合公民，为公民服务的转型时期公共行政理念。三公开支历来都是我国公众关注的热点，同时也是我国政府信息公开的难点，其关注之热，在于当代公民民主意识的提升及绩效意识的觉醒，而公开之难，在于政府过多的公务支出，导致其面对公共服务客体，同时也是纳税人们的愧怍与难堪。在政府机构改革之前，机构冗杂，繁多的平级部门的公务支出，对于行政成本是一个极大的挑战。而大部制改革之后，各部门化零为整，自然减少了本身为平级部门而准备的行政支出。邓小平同志多次指出“精简机构是一场革命”，其中眼光更多的也是聚集在精简机构所能够带来的破解人浮于事，避免腐败现象滋生蔓延这样的有助于经济发展与社会进步的良性功能。[6]清廉的政府，责任感鲜明的政府，自然会受到公民的认可，同样公民也更乐于接受此类政府所提供的服务。形成的官与民动态循环为公共行政的转型打下了坚实的群众基础。

三、“大部门小政府”公共行政模式对我国当代社会的意义

在分析完大部制改革与当代公共行政转型的契合点之后，我们能够看出，大部制改革，是当前公共行政转型的必要政策措施，也是政府为寻求社会和谐安定所需要的间接助力。政府精简机构而形成的大部门甚至是超级部门，对于公共行政的作用，相对容易理解一些，但是由此而引申出的“小政府”概念，则相对是一个复杂的概念。“小政府”概念最早可以起源于以洛克为代表的有限政府学说，由其清楚的阐述于其代表作《政府论》中。同时，伴随着社会生产力的发展及市场经济的快速成长，亚当斯密在其经济学著作《国富论》中，又将有限政府归诉为“守夜人”，放大了市场力量，进一步缩小政府的管治界限，[7]渐渐引发出学界关于“小政府，大社会”的思考与实践。在我国社会转型之前，政府一直是主导市场并且严格操控宏观调控的主体，在严密的政府调控机制下，市场经济与社会力量得不到良好的施展与运行，从而无法实现“大社会”的繁荣结果；同时，政府这样宽泛的管治力，也是无法与“小政府”的理念所契合的。在改革开放以后，党中央与中央政府，曾数次苦思过小政府的建设问题，在经过一系列试点与研究之后，发现大部门与小政府存在内部价值目标的一致性，认为唯有进行机构精简，唯有走大部门之路，才是唯一通往实现大社会，活化社会主义市场经济的正确途径。

大部制改革带来的“大部门小政府”模式，对于我国当代的公共行政也是有着非同一般的意义与影响，是我国形成“大社会”的直接渠道。首先，当代公共行政的转型，是政府职能的转型，而让服务真正成为政府的切实职能，无论从制度外观还是内涵深度层面看，唯有走大部门小政府体制之路，才可达成这一目标。其次，当代公共行政的转型，是公民得到更自由的行政环境的转型，大部制改革精简了机构，从而让公民的社会活动不再受到诸多的管制限制，从而能够全面地调动其生产生活积极性，唤醒国家的发展潜力。最后，当代公共行政转型，是与人民切身利益相关的转型，大部制改革强化了关于民生问题管辖部门的改革力度，同时又裁撤了部门，削减了公务支出，这是完全符合宪法，符合公众切身利益的良性转型措施。

如今的国际公共行政舞台，百舸争流，百家争鸣，各个国家都在寻求着完善自身的政府服务体制之路。我国为了形成一个顺应世界潮流的，符合公民利益的公共行政模式，必须严格落实大部制改革的相关举措，从而由宏观带动微观，真正做到新的行政管理模式的实现，成功完成转型时期我国公共行政的转型。笔者相信，无论是公共选择理论的“政府失败”假说，或是新公共行政的社会公平思考[8]，还是新公共服务的服务公民思想，种种这些大部制改革的起源性理论，都指向了一个高效廉明而有为的政府及公共部门，同时也在畅想一个更为公平，更为和谐的社会大环境。所以总而言之，我国当代公共转型若要真正实现，必然要走大部制改革，精简机构之路，同时，“大部门，小政府，大社会”的愿景，也必然将成为亿万公民的福祉，推动社会滚滚向前。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

作者：宋旻杰

全球化公共行政论文 篇2：

转型期公共行政精神的重建

作为行政文化的精髓、行政理论的最集中体现和行政实践的本质反映,公共行政精神在行政理论和实践中居于核心地位。为使行政变革适应市场经济和民主社会的本质要求,必须从学理上深层次剖析社会转型时期公共行政精神的迷失,从国家、社会和公民三者互动关系的全新视角审视、评判和重塑公共行政精神,并重建具有民主取向、法理取向、服务取向、多元治理取向、平衡取向的公共行政精神。

[关键词]公共行政精神;民主;法理;服务;多元治理;平衡

黄勇辉(1974—),男,江西财经大学公共管理学院讲师,南京航空航天大学博士研究生,主要研究方向为行政管理。(江西南昌 330013)

本文受国家自然科学基金(项目编号:70771046)及教育部人文社科研究青年基金(项目编号:07JC630005)资助。

公共行政精神是指一个国家或行政组织及其行政人员共同认可的行政理念和长期形成的行政风貌,是行政文化的精髓和灵魂,是行政理论的最集中体现和行政实践的本质反映。弗雷德里克森曾指出:“公共行政是建立在价值与信念基础之上的,用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言,公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[1](P178)从公共行政的视角看,转型时期最主要的标志在于我们正在寻找政府与市场、权威与自由、政府与社会、政府与公民、集权与分权之间新的平衡点。而“现时代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政‘公共精神’的忽视乃至衰微”[2]。作为公共行政体系的深层结构和灵魂要件,公共行政精神从深层次上决定着公共行政的宗旨、目标和运行模式。因而,从国家、社会和公民三者互动关系的角度审视,应建塑以下几方面的公共行政精神:

一、由专制型行政理念向参与型行政理念转变,建塑民主取向的公共行政精神

马克思说:“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”[3](P281)在当今的政治舞台上,民主被描绘成一种世俗化的宗教、普适的人类准则,成为现代政治的基本诉求。但民主如果只是被置于形而上的层面,人民的权力就会被架空。所以,民主不仅要在宪政层面予以权威的规定,而且还必须以看得见的形式在行政过程层面得以真正实现。“民主行政是一切民主宪政体制国家公共行政的理念基础,其核心观点认为,民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。”[4](P90)行政民主是公民表达利益、行使权力和保护权利的最有效的途径。随着全球化的发展,特别是信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系,传统的科层组织在“内适应”与“外适应”上均出现了足以致命的症状。[5](P249-253)“在行政世界中,民主理想的实现取决于利益代表是否被包括在决策者的互动过程中。”[6](P136)因此,让“下面”或是允许“外围”作更多的决定,鼓励公民更多参与公共决策就成为民主行政的基本要求和核心内容。而“参与是微型民主的本质或者说它为上层结构即民主政体,提供了关键的基础结构”[7](P128)。

就学理来看,以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为从官僚制到民主制是一个“哥白尼式的转换点”,主张公共行政应建立起“民主制行政”的目标范式。[8](P169)就实践而言,20世纪60年代以来,美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命,并由此形成了全球性的“行政改革时代”。在中国,“公民参与的呼声,主要源于对政府无力回应民众需求,以及对政策目标与执行能力之间严重落差的反省。”[9](P23)改革开放以来的行政运行已逐渐呈现出大众参与的特征。普通公民可以通过更多合法的途径参与行政生活,并影响行政体系的构成、运行规则和决策过程。参与式管理也日益成为行政体制改革的主要目标。但不论是建立参与型的公共行政决策架构,还是实施程序化的公共行政管理模式,抑或推行竞争性的公共行政服务机制,都离不开民主取向的公共行政精神。

二、由伦理型管制取向向契约型治理取向转变,建塑法理型的公共行政精神

法律史专家梅因认为:“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身份到契约’的运动。”[10](P137)这一点同样可以用来说明行政的进步与发展。在东、西方历史上,均出现过“只有臣民资格,而没有公民资格”的黑暗时期。[10](P135)自西方民主运动兴起以来,其最大贡献在于确立和发展了公民和政府之间的契约关系。政府作为“一个以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”[11](P76),其产生源于人民的公意达成和公意授权,其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威,承担不可替代的社会责任。真正现代意义的法治行政要求政府和公民都必须遵守法律的约定,而且法律必须符合正义原则。然而,“转型中的中国行政中,不是没有法则规范,而是缺乏敬畏和遵守法则规范的精神。”[12](P14)

中国传统社会通过宣教伦理观念、个人崇拜、臣民义务、父命子从等理念,使整个社会处于伦理教化的非理性的软约束和强权专制之下,禁锢了人们对权力合法性、合理性的考究,造就的是臣民文化,公民意识先天不足。“近代以来,臣民文化在理论层面己经基本被抛弃;但它仍然是民族心理特征,并以改头换面的形式顽固地存留和体现在现存政治制度、政治行为和政治理论中。”[13](P55)市场经济是契约经济,并以契约观念、规则观念和法制观念为其必然要求和精神血脉。所以,契约理念是现代公共行政文化最突出、最基本的内在反映。契约论的根本主张是主权在民、人人平等的政治学观点,即权力的合法性基础是人民对部分权力的让渡,而不是权力为某一阶级或集团所独享,由此开创了理性政治的新时代。它强调人格独立、个性自由、权利平等、科学理性、民主法制、社会责任,力主消除任何不受法律限制的公共行政权力。作为公共行政科学化、程序化、法制化的精神指导,契约理念和法理权威有利于使法律本身成为整个社会生活的基本框架,有效地克服伦理型公共行政文化下所形成的缺少制度(法律)依托的“人治”行政的传统陋习,做到依法行政,促进公共行政不断地走向廉洁、高效、透明、服务的法理型行政轨道。

三、由统治型行政理念转变为顾客需求导向型行政理念,建塑服务型公共行政精神

服务型政府是指:“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[14](P5)公共行政的服务定位源于公共行政的“公共”本位,而统治型行政在很大程度上剥夺了政府价值应有的“公共性”,它突出的是“政府中心”而非“公众中心”。在传统社会的行政中,政府凭借强制性的公共权力,始终在社会管理中承担着“统治者”的角色,对社会的管理受制于“统治”或“管制”理念。由统治型行政向服务型行政转变,是当代政府行政改革的普遍趋势,标志着公共行政价值范式的革命性变化。

随着公民社会的发展壮大,统治型管理的弹性日趋减弱,其运行可行性的日渐衰微不断加重了传统官僚制政府的合法性危机。“所有的公共事业都在自然地扩大,集体对提供新型的服务有不可抗拒的要求……一个社会越复杂,就越需要行政部门的服务,服务性的活动己经超过了控制性的活动。”[15](P95-96)因此,打破传统管理理论的思维模式,要求政府不是从工具理性而是从价值理性出发,站在社会与公众的立场,突出社会和公众中心,切实履行服务职能。政府不仅承担通过制定政策而服务于政治的任务,更重要的是通过执行政策和提供高质量高效率的公共服务而惠及公民。为提高服务质量,改善公共机构形象,许多国家开始转变指导思想,像经营企业一样,强调以顾客为导向、为服务中心,用企业家精神转变政府人员的观念。这一变革浪潮正指向一种全新的“服务行政”模式,它从根本上有别于传统社会的“统治行政”和工业社会的“管理行政”。

我国历次行政改革主要关注权力调整、职能配置、机构与人员裁减等问题,而忽视了政府角色的改革与优化。政府在哲学理念上的服务定位长期被忽视。“服务”功能的萎缩导致行政改革的根本精神与价值支柱的迷失:一方面,对统治价值的固守使政府成了社会的异己力量,即以社会“主子”和“监工”而自居,并以机构的外在性扩张作为强化统治基础的前提;另一方面,对管理价值的崇拜形成所谓的政府全能主义,致使政府无限度地扩大管理范围,扩增机构。因此,必须对政府存在价值作彻底审视,最终实现政府角色价值从统治到服务的根本性转变,使服务公众成为公共行政的根本理念和政府职能的终极定位。

四、由封闭型行政取向向开放型行政取向转变,建塑多元治理取向的公共行政精神

传统的行政管理系统是一种封闭的权力系统,其管理目的意在控制。而治理则是对传统行政的根本性变革。库伊曼等学者指出:“治理的概念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[16](P37)治理的产生,源自意识形态日益薄弱的市民社会的发展和个人领域的不断扩大。市民社会发展,产生了最大范围的公民自治,使责任政府所担负的责任日益减少。民间社会的治理方式必然对政府的行为产生深刻的影响,促使政府的管理方式向治理方式转变。市民社会的成功治理,迫使政府向“企业化政府”努力,使公营部门不断地以新的方式运用资源来提高效率和效能。

作为顺应全球化变革的强势政治话语,治理理论走向了积极的知识重建:在文化上返古希腊之本,在政治上重开自由主义之源,在实践出路上择定新制度经济学,在技术上亲和于管理主义,从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。[17](P5)而就公共管理和公共行政的哲学观而言,治理理论的贡献主要在于它重新提出了社会机制的理性观。在治理理论之前,人们探讨的协调社会行动的机制主要有两种:政府和市场。无论是政府理性还是市场理性,都有其不可消除的缺陷。有鉴于此,治理理论提出了协调社会行动的第三种机制:自组织。它借助制度化的谈判达成共识,建立互信,促成个人、组织和系统战略等各个层次上的合作,分担政府的行政管理责任,促使政府由单一中心政治统治向社会多中心自主治理转变。

从计划经济开始向市场经济转型的国家,往往习惯于用增强管理的方式解决转型中的各种问题,而非采取扩大民间社会的自主权、放松规制、确认公民请愿权的方式。治理理论对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至失效,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源。

五、由“权力本位”转而侧重“权利本位”,建塑平衡取向的公共行政精神

行政权力运作而生成的特殊社会关系,可以抽象和简化为行政权力与公民权利之间的关系。行政领域是权力与权利关系演练的主要舞台,行政过程不应是单纯权力意志的体现而应是行政权力与公民权利的共同展示。行政权力与公民权利的对立统一需要行政领域平衡理念与机制的支撑和支持。但广泛存在的背离权力制衡精神的行政权力领域容易形成傲慢行政、专横行政和强权行政。“官本位”和“权力本位”的行政观念孕育的专横行政无视公民权利,打造的行政关系生硬僵化足以泯灭自由和人性。邓正来指出:“必须把基本权利看做是现代市民社会的组织原则。”[18](P149)“权利本位”的理念正是以引导人们关注权力并要求行政认真看待权利为旨归。

平衡行政应当成为公共行政的基本理念。在民主宪政体制架构中,无论行政权力与其他国家权力构建了怎样的关系,制约和平衡应成为权力关系的基本精神;在行政过程中,体现为应充分尊重和切实保障社会行为主体的平等权利,以平等的姿态对待行政相对方,建立平等和谐的行政关系。

中国是人民当家作主的社会主义国家,人民是公共权力的最终来源。从本质上讲,公共权力是一种委托权,体现为一种委托关系:公民把管理国家和社会事务的一部分权力委托给政府,后者按委托依法实施公共行政。所以,充分尊重公民的权利,尽可能满足公民的价值期待,无差别地为公民提供服务,是社会主义公共行政的应尽之责。平衡行政主要展现为行政领域公共利益与个人利益的平衡、行政权力与公民权利的对等关系,以及两者之间的对话和合法对抗机制。只有在与公民权利的对等、对话和良性对抗关系及机制中确立的行政公共精神,才能阻挡个人利益对于权力的诱惑和腐蚀,并能以平常的心态对待社会各方面的利益特别是个体权益。提升和尊重权利的地位,确立和发展平衡行政,意味着对权力的制衡,消除强者的霸气,使行政过程充满宽容和善意的色彩。弗雷德里克森称此为重振“乐善好施的公共行政”[1](177)。

总之,在转型时期,与市场经济和市民社会的本质要求相适应,公共行政精神应当从国家、社会和公民三者互动关系的全新视角来重新加以建塑,即建塑具有民主取向、法理取向、服务取向、多元治理取向、公平取向的公共行政精神。

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【责任编辑:龚剑飞】

作者：黄勇辉

全球化公共行政论文 篇3：

反思政府结构的构建

摘要：从公共行政范式的变迁的过程中。至少可以发现公共行政范式经历了一个相当大的变化。公共行政已经越来越接近它本来的面目。但是从政府的组织结构的构建及其改革来看。依然还没有摆脱传统的官僚制的组织结构的缺陷，政府的组织结构总体上还是按照官僚制的理论来进行设计和建立的。公共行政或者公共管理就是为公共而进行的行政或管理。那么公共行政或公共管理就必然要考虑两方面：公共性与行政性或管理性。也就是说公共行政或公共管理不可避免地涉及公平与效率的问题。其实在人类的公共行政实践过程中无法回避价值软实力的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来。对于政府结构的构建来说也必然如此。

关键词：范式变迁；反思；政府结构；构建

正如美国著名行政学家、政治学家和政治经济学家文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中所指出的“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利。我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”因此无论什么公共行政理论必须要经得起实践的检验。那就是根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果不能损害人类的福利、不能有害于公共行政的实践。否则。这样的公共行政理论就面临着危机，需要完善。诚如毛寿龙教授在《美国公共行政的思想危机》译文前言中所说：“要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践。我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足。并提出替代的方案”。实践是检验真理的唯一标准，政府结构也必须要根据实践的要求、需要做出相应的调整。公共行政范式的变迁为我们重新思考政府结构的构建。提供了一个新的思路。

一、公共行政范式的变迁

尼古拉斯·亨利提出的公共行政范式发展五阶段理论。代表了当今公共行政学界运用范式理论梳理公共行政学理论发展脉络的基本模式。他在《公共行政与公共事务》一书中认为“经过范式的五次重叠演替，公共行政已经发展成为一个学科领域”：范式1：政治与行政的二分法，强调公共行政应该以政府的官僚体制为中心；范式2：公共行政原则，认为公共行政原则可以在任何公共行政背景里起作用；范式3：作为政治学的公共行政；范式4：作为管理学公共行政：范式5：作为公共行政的公共行政。

这一划分无疑对人们认识公共行政有很大的启示与帮助，可是这一划分似乎忽略或弱化了公共行政实践和人的作用。因为公共行政理论毕竟来源于特定的具体的实践，同时人是公共行政实践的主体。公共行政实践必然要通过人来实现。丁煌老师在《西方公共行政管理理论精要》一书中早就指出：“在公共行政学一百多年的发展历程中，有时，人们往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政，进而只是从单一的研究途径认识公共行政，他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价值。进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径，要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值。进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。”所有这些或许都与人们一定的实践有关。因为人们的实践是丰富多彩的、无穷尽的，同时人们的实践必然受制于当时的历史发展水平，这也是人们无法超越的。因此我们可以尝试从实践的角度来进一步认识公共行政的范式的变迁问题。从实践的角度来对公共行政理论范式作一梳理，或许更有利于我们正确理解公共行政。

按照实践这一标准，可以把公共行政的范式的变迁划分为传统公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论或者传统公共行政理论、新公共服务理论。在这里之所以可以把新公共管理理论并入到传统公共行政理论中，是因为二者都注重公共行政的效率。追求公共行政效率问题，只不过它们所关注的手段、方式等有所不同而已。这与它们所处的发展阶段所拥有的技术、知识、条件等实践环境有关。

传统的公共行政学理论是适应工业时代发展的需要而发展起来的，与西方工业社会的政府管理相适应的，是针对当时存在的政党分肥制、政治恩赐而出现的政府效率低下、腐败泛滥、公平缺失等逐渐发展起来的。在当时，对完善政府和社会发展具有不可磨灭的重大的作用。在一定历史时期，它实现了它应有的价值与作用。但它抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，忽视公共服务的多样化公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费，它过分地专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，政府成为公共产品的惟一提供者。这样随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。随着社会和科学技术的发展，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代，中央集权的传统官僚制已变得机构臃肿、浪费严重、效率低下，有损公平。已不能适应时代实践的要求与需要。

于是自20世纪80年代中后期以来。在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行政学界出现了新公共管理理论“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代来临密切相关。与传统模式相比，新公共管理理论无疑更加具有现实性和生机。其所具有的特征可归纳为一种战略方法；管理而非行政；关注结果；改善的财政管理：人员调配的弹性；组织的弹性；转向更激烈的竞争；新合同主义；对私营部门管理实践方式的重视；与政治官员关系的转变；与公众直接的责任关系；购买者与提供者的分离；重新检视政府的所作所为。

尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

“新公共管理”有其新颖、合理之处。它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。但是新公共管理理论依然存在着许多局限性。这主要与人们的现实实践有关，人们的实践总共是丰富多彩的，不断深入的。因此随着人们实践的不断深入与社会的不断发展，新公共行政理论表现出其一定的不适应性。

这样以美国公共行政学家登哈特为首的一批公共行政学家在分析以往理论和现实实践基础上。提出了一种新的公共行政理论——新公共服务理论。该理论是一种“以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为

目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。”其理论的基本观点主要有：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(4)为公民服务，而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人，而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。这是实践发展的需要，是人类公共行政发展适应时代实践的需要。在当代尊重人权，特别是公民权和公共利益已居于首要的位置。各类公共组织行政权力的行使必须建立在充分尊重和维护公民权利与公共利益的基础上，而不能侵犯、损害公民权利与公共利益。其实这是人的全面发展的需要，社会的发展、政府的发展正是为了满足人的权利要求与利益的，怎能反过来侵害公民权利与公共利益呢?

二、公共行政范式变迁的启示

公共行政的实践是公共行政理论的基础、源泉。公共行政理论绝不能脱离公共行政的实践而凭空产生。因为无论何人认识什么事物，除了同那个事物接触，即生活于、实践于那个事物的环境中，是没有法子解决的。公共行政是非常复杂，几乎涉及人类事务的各个领域。也许正是公共行政的复杂性，使得公共行政的实践更加复杂，更加丰富多彩，进而使得人们难以全面、准确的把握公共行政的本质。这也正是我们所要努力去做的。任何组织安排都会产生有限范围的所希望的结果。每个组织安排都有局限性。如果这些局限性占上风，那么制度缺陷和失败就会显现出来。诚如登哈特所言：“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观都可能粉墨登场。”因此要想使公共行政的知识不能损害公共行政的实践、不能有害于人类的福利，那么就必须把对公共行政的认识基于特定的公共行政的实践，在某一特定的公共行政的实践中，可能我们所要强调的东西或者所关心的关键点会有所不同；否则某一公共行政知识就有可能会有损于公共行政的实践。其实对于公共行政来说，自从它产生之日起就与实践紧密联系在一起，而实践又是与人的价值分不开的。因此，公共行政必然体现相应的行政价值。从公共行政范式的变迁中可以发现公共行政或公共管理必然要考虑两方面问题：公共性与行政性或管理性，这即是它自身的内生价值。公共行政的之所以产生、发展正是由于它的本质或内生价值：公平与效率的实现与维护。如果在公共行政在发展的过程中过分强调某一方面公共行政的内生价值而忽略了另一方面，贝Ⅱ必然会出现相应的问题。从公共行政范式的变迁中，我们可以发现正是由于公共行政在发展的过程中过分强调了某一方面公共行政的内生价值而忽略了另一方面，从而导致出现了相应的问题。在实践中可能会由于需要而会有所强调或倾向于某一方面。但不能因此而置另一方面而不顾。具体到政府结构构建来说，也应是如此。

三、政府结构的构想

从公共行政范式的变迁的过程中，至少可以发现公共行政范式经历了一个相当大的变化，公共行政已经越来越接近它本来的面目。但是从政府的组织结构的构建及其改革来看。依然还没有摆脱传统的官僚制的组织结构的缺陷。政府的组织结构总体上还是按照官僚制的理论来进行设计和建立的。韦伯的官僚制组织结构有它历史的必然合理性，为当时的社会与政府的发展做出了巨大的贡献。然而，社会在发展，时代在变化，特别是在现在全球化的时代。韦伯的官僚制组织结构已经无法适应时代实践发展的要求，在当时看来是官僚制组织结构的优势的地方。现在看来也虽然有一定的合理性，但是却不可避免地暴露出巨大的弊端、缺陷。它过分地统一强调了工具理性。人为地割裂了公共行政本质价值——效率与公平、内容与形式的辩证关系，自然会出现诸多问题。公共行政或者公共管理就是为公共而进行的行政或管理，那么公共行政或公共管理就必然要考虑两方面：公共性与行政性或管理性。也就是说公共行政或公共管理不可避免地涉及公平与效率的问题，公平与效率的问题一直是公共管理所争论不休的问题。其实不管从哪一个角度。政治的、法律的还是管理的等其他方面，公共管理都会涉及到两个方面即公平与效率。在理论上，似乎公共管理要达到公平与效率的平衡。但是公平和效率是矛盾的统一，在实际生活中，不可能完全做到公平和效率的兼顾。在具体的实践中，效率与公平表现出一定的张力，有时公平会凸显一些，有时效率会凸显一些，而有时公平与效率则要体现出相对的平衡，两者都要兼顾。美国著名经济学家阿瑟·奥肯在其《平等与效率一一重大的抉择》(1988)一书中指出两者之间在某种程度上存在着一定的此消彼长(trade—off)的关系，他指出，“平等与经济效率两者冲突是不可避免的”、“如果平等与效率受到同等对待，分不出孰高孰低，在两者发生冲突时，就必须寻求调和。在有些时候，为了效率就要放弃一些平等，另一些时候，为了平等必须牺牲一些效率”。从辩证唯物主义观来看，任何事物都是形式和内容的统一。这一马克思主义哲学论断揭示了事物的内在要素同这些要素的结构或表现方式之间的关系是辩证统一的关系。形式与内容是对立统一的。形式与内容的辩证关系及其矛盾运动的原理，对于实践活动具有重要指导意义。只有形式与内容统一，即相适应，方能促进内容的发展，为此就要自觉地创造新形式和适当利用旧形式去为内容服务，使新内容与完美的形式结合统一起来。由于内容决定形式。是矛盾的主要方面，所以在实践中要特别注意事物的内容。反对片面地追求形式而忽视内容的形式主义。由于形式对内容有巨大的反作用，在实践中又要重视形式。要善于及时改变已经过时、陈旧的形式，创造新颖、完美的形式或利用旧形式，达到形式与内容的统一，以促进事物的发展。形式要和内容相统一，任何一方的偏离都会导致事物的不完善而出现问题。然而在公共行政的发展过程中却恰恰违背了这一规律，官僚制组织结构仅仅注重了工具理性一效率，并且是过分强调了效率。使内容与形式根本不能统一，这就不可避免地导致出现诸多的问题。

公共行政的实践已经发生了相当的变化，公共行政的组织结构已经远远落后于其实践内容的要求，不能适应、满足公共行政发展了，这可以从公共行政范式的变迁当中清楚的了解到。现在的公共行政实践强调尊重人权，特别是公民权和公共利益已居于首要的位置，各类公共组织行政权力的行使必须建立在充分尊重和维护公民权利与公共利益的基础上，而不能侵犯、损害公民权利与公共利益。新公共服务主张政府的作用是服务而不是掌舵。作为一类公共组织，其使命必然就是为组织

外的大众服务而存在的。公共服务体现了公共行政内生价值：公平与效率相对统一。

这就是公共管理的复杂性，其实是由公共行政的实践、本质所决定的。

既然公共行政的实践中必然存在这公平与效率的张力，官僚制的组织结构已经不能适应公共行政本质价值的要求。根据内容与形式的统一规律，那么就有必要对现在的政府组织结构进行重构，使其适应时代的需要。充分发挥政府的作用。怎么来重新构建政府的组织结构呢?

有研究者在总结政府结构模式的研究过程中认为，对于政府结构的研究存在着缺陷与不足：一方面，对政府结构模式研究的视角不够新颖，往往是局限于政府制度的历史比较研究上，而这种比较常常陷入了整个政治系统的比较罗列。另一方面是理论同现实相结合的能力不强，一些理论往往落后于现实的发展需要。从这两方面入手研究，将会有新的发展。这无疑对于我们重建政府的结构提供了有益的思路。政府结构的重建必须跳出传统的束缚，解放思想，以一种全新的思路来构建适合公共行政实践发展的政府结构。从以上论述中我们已经知道公共行政无非就总要处理公平与效率的问题。这两个问题总是存在着一定的张力的，这也是由公共行政的本质所决定的。因此，我们不妨从公平与效率这一价值的视角来设想政府结构的构建问题，以使其达到与实践的统一，内容与形式的统一。既然公平与效率之间不可避免的存在着张力，在实践中也不可能达到二者之间完全的统一。可以设想按照在实践中二者之间的张力关系来组建政府组织结构。其实在人类的公共行政实践过程中无法回避价值的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来。对于政府结构的构建来说也必然如此。这样可以把政府组织结构设想成四部分，第一部分：协调部门，这个部门拥有整体的资源与权力，处于统帅的地位，主要起协调效率与公平关系的功能；第二部分：侧重于处理与效率有关的事务的部门，着重于整合政府的资源，提高政府的效率，降低行政成本；第三部分：侧重于处理有关公平的事务的部门，主要在于最大限度地保障公平；第四部分：既需要考虑实现公平，又需要考虑实现效率的部门，这些部门所要处理的事务主要是一些既要考虑公平又要考虑效率的事情。考虑到新公共服务理论及其现实的实践的要求，可以在侧重处理公平的事务部门中，适当的多设立一些特别关注公民话语、诉求等声音的机构。这样的划分当然也是相对的，主要是出于实践与价值而设想的。同时这种事务的划分需要以认真地进行大量充分的研究为依据的，不能草率、轻易地进行，要进行试点等。需要强调的是我们这里主要是从宏观上来把握、构建政府的结构。在人类的公共行政实践过程中无法回避价值的影响作用，价值也必然会在公共行政的各个方面体现出来，因此从价值的角度反思公共行政并从宏观上对政府结构进行构建是完全可行与必要的。在微观上，这四个组成部分，在具体的政府机构中，有些政府机构可能具备四个部分，有些则可能只具备其中的一个、两个或者三个等，这就视具体的机构情况而定了。在实践中，某一机构可能会倾向于体现某一方面的价值，尽管如此，我们也不能因此而完全忽略另一方面的价值要求，这也是由公共行政的本质或内生价值所决定的。

作者：赵永建