市县分等行政管理论文

我国现行行政区划建制和政府层级的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的，是与计划经济体制和当时的国情及生产力发展状况相适应的。随着政治、经济和社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政区划面临的环境正发生着深刻的变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来，需要逐步调整和变更。今天小编给大家找来了《市县分等行政管理论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

市县分等行政管理论文 篇1：

我国行政区划对区域经济协调性的不利影响及对策

[摘 要] 行政区划与区域经济发展的关系是我国区域发展研究中一个重要的课题。行政区划的设置对区域经济有着重要的的影响,这其中就有对区域经济的协调性的影响。随着我国区域经济的发展,行政区划对区域经济协调性的不利影响也显现出来。本文就不利影响做了探讨并提出了相应对策。

[关键词] 行政区划 区域经济 信息不对称 行政区划改革

区域经济协调发展是保证国家各种生产要素持续保持较理想的空间配置,从而实现国民经济整体以较高速度持续稳定发展的一个基本问题。对于我国这样一个区域发展不平衡的发展中大国,这一问题尤为突出。中国现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的,政府管理层次多,隶属关系复杂,管理半径过长,行政分割严重,行政成本庞大。我国的行政区划和经济区划是相互矛盾的,有非常尖锐的问题,行政區划定下的官员在执行经济区划的功能,完全割裂。在这样的行政区划架构下,再加上它所特有的政绩考核体系,并将行政区划下的垄断与地方保护推向了极至,从而造成行政区划对于资源优化配置的阻隔与排斥。这就是所谓的行政区划分割经济区域的格局。这种格局显然不利于区域政策产业化,以及产业政策区域化。

一、我国现行行政区划对区域经济协调性的不利影响

1.行行政区划对区域经济协调性的不利影响的理论基础

(1)地方利益主导下的“囚徒困境”

在囚徒困境博弈中,追求自身利益最大化的理性行为者追求自身利益的结果却是最差,要实现各自利益的最大化就需要双方放弃背叛战略,转而实行合作,就是实现个体理性与集体理性的统一从而实现互利共赢。然在我国长期的区域经济发展实践中,地方政府受到利益最大化和理性“经济人”的双核心利益驱动,在与其他地方进行博弈的过程中,始终处于保持贸易自由或地方保护的两难选择。虽然在区域经济发展中,地方政府选择合作会带来巨大利益,但是由于双方在各自的利益主导下,政府之间往往会选择贸易保护政策。这不仅会造成区域经济间的生产要素的自由流动困难,从而影响区域经济的总体发展,而且还会对已经形成行政区经济体内部造成不利影响。

(2)信息不对称情况下的合作失败

由于新古典经济理论假定信息是完全的,即不存在信息不对称的情况,所以,信息不对称会导致市场交易只能达到一种和帕雷托最优相比的次优状态,既存在市场的失败。具体来说,经济主体的经济决策的合理性取决于其所依据的决策信息,如果交易者决策所依据的信息是片面的甚至是被扭曲了的,则其决策就不可能是最优的甚至是错误的,这会导致经济资源的配置和利用达不到最优。信息不对称导致的结果可以从以区域经济合作的一项重要内容是信息的交流、共享和互补,从而促进地方政府获得“完全”信息建立良性合作。然而,在信息共享合作中,由于地方政府难以消除的地方保护主义观念,始终以地方利益高于共同利益的发展心理,以及彼此竞争的发展思维影响,使得获取区域合作成员的完全经济信息很困难,成本非常高。此外,地方政府为实现经济利益最大化,获取其他合作地方信息的要求和保留自身信息的矛盾难以解决,易导致决策的片面和失误。不仅造成信息建设重复投入,资源的浪费,更难以整合成为区域发展共同合作的信息平台。

(3)难以解决外部性问题

奥尔森在其《集体行动的逻辑》里,指出了由于个体之间的协商需要成本,他们之间达成一致以获得某种“集体产品”就很困难,因而外部性问题又体现为个人行动和集体行动的对立,其程度与决定协商成本多寡的人数有关。而在区域经济发展中,外部性问题又是表现为各地政府部门之间的对立,这种对立显然不同于一般外部性问题,是非常复杂和难以解决的。在区域经济合作实践中,许多生产、生活中存在着显著的负外部性问题,譬如在区域经济发展中的水资源保护问题。具有正外部性的一体化的公路、港口、机场等基础设施建设,一体化的人力资源流、物流、资金流等建设,以及一体化的公共信息平台建设等,出于自身利益最大化的追求,地方政府更倾向于“搭便车”行为。

2.我国现行行政区划对区域经济的不利影响

从理论上讲,一国内部如果没有政治上的割据,区域经济应呈一体化的发展趋势,经济运行应突破行政区域界限,在较大范围内按经济区网络进行合理组织。我国作为中央集权制国家,在现有的经济体制和政治体制下,区域经济的发展主要是以行政区为区域框架展开的,区域经济运行中,地方政府起着主导甚至决定性的作用。由于各行政区谋求本行政单元内利益的最大化,行政区划阻碍着区域经济的联系和发展,限制了生产要素和资源的有序流动。

中国的各省区经济大多自成体系,表现为“大而全”“小而全”的产业结构特征,这就阻碍了资金、劳力、技术、物资等生产要素的空间交流。近年来,中国政府虽然积极倡导建立区域性乃至全国性大市场,但在行政区经济运行下,地方政府又争相建立缺少特色的市场,使市场向“切块”方向演替。从市场结构来看,商品市场发展较快,生产要素市场发展缓慢。改革开放以来,地方自主权逐步扩大,实行地方财政包干,强化了地方利益动机,加大了地方政府配置资源的能力和手段,较好地调动了地方积极性。但同时也带来各地竞相发展高附加值的加工业,地区间分工淡化,产业结构趋同,经济分割和封锁,一定程度上阻碍了资源的优化配置和整体经济效益的提高。

在中国的经济发展中“珠三角”地带一直处在国内前列。但是正是由于现行的行政区划“拖累”了它的进一步发展。由于各级行政区划层次较多、分割繁细(珠三角横跨9个地级市),一个城市群可能分属不同的行政区,在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面,城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突。 这集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制,导致要素流动与进入成本偏高,致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位城市,从而影响和制约了城市群的发展。同时,由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位,导致城市之间缺乏整体规划与协调,在珠三角经济生态格局里,出现了争资源、争项目、争中心的现象,在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。

二、促进区域经济协调发展的两点建议

1.改革行政区划体制

我国现行行政区划层级太多,这样在一定程度上“分割了”完整的区域经济版块。而现行的省级行政区划单位数量却偏少,各行政区域所辖地域面积相差悬殊,这就极大地助长了区域经济分割,造成各区域在经济发展中的地位不平等。基于此,可以增设省级行政区划单位,缩小省级行政区划规模。一般地说,增设省级行政区划单位的工作,可先在有双中心或三中心城市的省级行政单位试行。特别是应考虑在长三角、珠三角、京津唐、东北、华中等城市密集地区,增设若干个城市圈或城市带型的省级行政区划单位。针对于层级过多,可以逐步在撤销地区级建制的同时,实行市县分等,可以合并一些行政乡镇。

2.建立经济协调机制

面临着区域经济合作与行政区划之间的固有矛盾,面临着市场分割、外部性等一系列问题。在这种形势下,各国都积极探索一种有效的,符合本国国情的和适应区域经济发展要求的管理体制,以解决这些区域经济合作的难题。经过几十年的区域经济发展,国内外已经建立起了一些不同形式和层次的区域协调组织来协调区域发展。通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供各种不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部以及区域之间共同面临的各种区域公共问题,就成为解决区域经济一体化与行政区划冲突的关键。建立经济协调机构,可以从行政权力结构的调整入手来解决行政区域经济问题。可以削减省的一部分权力,其中主要是经济管理方面的权力,同时,把削减出的这一部分权力集中到高于省级政府的行政协调机构,由该机构统一筹划本区域的经济发展。解决省行政区域之间的重复建设问题,并组织和协调全区经济活动,合理配置区内资源、优化区内产业结构,从而实现区内地域分工的合理,达到整体效益的最大化。

三、结语

我国自进入经济高速增长阶段,各个新兴区域经济板块迅速出现,在取得巨大发展的同时,各层次的区域经济体之间“纵横交错”。而在这期间我国行政区划对区域经济协调性的不利影响也逐步突显出来。特别是面对今年这种全球性的金融危机,我国实体经济已经受到了冲击,如何增强各大“经济圈”互利合作,增强生产要素的自由流动,整合区域经济内部的资源是摆在我们面前的难题。因此,进行适当行政区划调整,建立经济协调机制来增强他们之间协调性是非常必要和紧迫的。

参考文献:

[1]常 黎:行政区划与区域经济发展[M].北京:科学出版社,2008

[2]朱永达 张永贞 刘思峰:区域经济的协调性[J].1993 (02)

[3]刘 生 邓春玲复合:行政:我国中部区域管理之模式[J].中国行政管理,2008 (01)

[4]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海三联书店,1995

[5]李晓昀:我国区域经济合作中地方政府间合作组织研究[D].广西:广西民族大学,2008

作者：张 相 张大伟

市县分等行政管理论文 篇2：

“十二五”时期省直管县改革需要研究的重大问题

我国现行行政区划建制和政府层级的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的，是与计划经济体制和当时的国情及生产力发展状况相适应的。随着政治、经济和社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政区划面临的环境正发生着深刻的变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来，需要逐步调整和变更。进入新世纪以来，统筹城乡和城乡一体化的新理念，发展成为占主导地位的社会新思潮。与此相伴而生的省直管县改革，在对各种利益和制度调整的基础上，致力于发展壮大县城经济和县域经济，稳定县域和农村社会，减少行政层级，探索全新的省、市（地级）、县管理模式，已经成为推动城镇化发展和实现城乡一体化的重要路径，成为我国行政体制改革重要的课题。但是，目前我国省直管县改革还面临着诸多困难，关于省直管县改革若干重大问题的研究还很不充分，分歧也不少。因此，“十二五”时期，特别需要加强对省直管县改革若干重大问题的研究。

一、当前省直管县体制改革面临的困境

行政管理体制与财政体制省直管县存在冲突。实行省直管县体制后，政府间财政关系有所调整，但行政管理体制并没有随之改变，因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况，这种情况在全国一些省具有普遍性。

省级财政管理幅度过宽，管理难度加大。省直管县体制改革取消了地市级财政这个中间层次，直接领导县级财政，这种做法大方向是对的。但也带来了我们必须面对的一个问题，即省级财政管理幅度过宽，管理难度加大。

垂直管理部门在省直管县改革中定位模糊。垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的作用，控制着相当多部分的地方经济发展的行政和经济资源。在省直管县的改革中，这些部门更加敏感，以往工作定势的路径依赖，使得他们习惯于在得到垂直管理的上级明确文件之后才会具体实施，在他们本身对某些政策把握得不是很准时，以及其垂直管理上级的文件还没有到来时，他们有时会表现得无所适从。

县域行政单位设置与省直管县改革要求不相适应性。县级行政单位既要执行省级行政单位交办的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展的工作，其工作负担过重已经成为当前县级行政单位面临的突出问题，尤其是在经济比较发达的地方更是如此。

二、推进省直管县改革需要解决的重要问题研究

省直管县改革已成为我国地方行政改革的一项重要内容。改革成败的关键，一是要争取广泛的改革共识；二是要设计一个照顾多方利益的好方案；三是要使相关领域的改革及时跟进。

（一）当前推进省直管县改革必须把握好的几个方面

省直管县改革的改革共识问题。省（区）主要领导一般都对省直管县改革比较支持，而省（区）里的厅局级领导则大多表现出向县里投放过多权力的担心。地市一级表现为整体的沉默，改革的阻力主要来自这一层级。大部分县级对推行省直管县持欢迎的态度。

省直管县改革下一步怎么走的问题。当前，民众要求改革的呼声越来越高，可是从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。这种改革与以往的改革不同，需要有更新的路线图，需要中央从顶层进行设计。在省直管县改革问题上，地方能自己探索的领域已所剩无几，目前迫切需要强化总体性的设计，需要有更多的通盘考虑。

省直管县改革与城市化发展的关系问题。即将到来的“十二五”时期及以后一段时间，是我国加快城市化发展的重要时期，同时也是省直管县改革应当取得重大突破的时期，在内容及时间上两者具有高度的关联性，省直管县改革应与城市化发展趋势和特征相适应。

推行省直管县行政体制要做好对县级行政权力的有效监督问题。省直管县改革，一方面将在相当程度上扩大县级政府的自主权，另一方面又解除了原先对县级政府监督能起到一定作用的地市级对县的领导关系，而省级政府对管理幅度的成倍扩大还需要有一个适应过程，短期难以借助法律、政策、经济手段建立起对县级政府的有效监督机制。在这种情况下，省直管县改革面临的最大的政治挑战，就是如何有效地监督和约束自主权不断扩大、行为自主性不断提升的县级权力的行使。

（二）省直管县行政管理制度的确立必须依法解决的几个重要问题

应依法明确省、地级市、县的职责权限问题。实行省直管县领导体制，必须依法明确省、地级市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、地级市、县的职责权限的划分并不是很明确。只有科学合理地划清各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。

应依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化问题。近些年来，无论理论研究，还是实践探索，对推行省直管县改革必须调整行政区划这一提法已达成了共识。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。

从法律的角度明确市县平等、实行市县分治问题。我们应从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖，完善市县组织法，进一步确定市县性质、法律地位和相应职权，建立市县关系的司法调控体系等。在职能方面恢复市的本来意义和面貌，以城立市，实行城乡分治。

调动干部积极性，实行县级分等制度问题。实行省直接领导市县的体制后，干部晋升少了一个大的出口，对县域经济的发展特别是对干部的积极性会有一定的影响。为解决这个问题，特别是为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。

（三）省直管县改革对我国经济社会发展具有重要影响的几个相关课题

地级市在省直管县条件下发展的问题。实行省直管县改革后，地级市发展如何定位？是否意味着地级市的城市地位削弱了呢？理论界有不同的认识，不同层级的官员也有不同的争论。省直管县体制改革的核心是“市县分治”，根据城乡分治的原则，对市县的功能进行重新定位，实行分类管理，在此基础上建立省与市县，以及市与县之间的职责权限分工体系。地级市的中心城市功能不仅不能削弱，反而会得到加强，继续发挥其在我国工业化、城市化中的重要作用不会改变。

“十二五”时期市制的改革问题。我国从1997年冻结“县改市”的审批后，许多县纷纷通过县改区的方式实行行政区划调整，用以扩大中心城市的范围，提升改区部分城市化建设水平。随着强县扩权，特别是财政上省直管县的深度推进，县域内城市化发展的要求越来越迫切。

省直管县改革对县城城市化的作用问题。县城是县域工业化和城镇化发展最有潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。由于省直管县改革的推进，省对县扩权、地级市向县放权，县里对于城镇发展规划有了很大的自主权，这为县域经济发展创造了良好的外部空间。

县辖“镇级市”的问题。我国许多经济发达地区的强镇，已经具备了较强的经济实力，无论是在人口数量、工业化程度方面，还是在环境等方面不亚于中小城市。但在发展的过程中却面临“人大衣小”、“脚大鞋小”责权不对等的体制约束问题。这种现状亟需改变。

作者：国家行政学院经济学部副主任、教授

（责编/朱艳秋）

作者：张占斌

市县分等行政管理论文 篇3：

国有企业建设项目内部审计的难点及建议

国有企业建设项目审计是内部审计监督的重要组成部分，由于该类审计专业性强，大部分企业内审部门的能力和水平尚不能较好的匹配建设项目全面审计的要求，导致建设项目审计成为国有企业内部审计的短板。政府投资项目因投资额大、合规要求高，且有审计机关专责审计监督，在审计管理上建立了领先的机制，积累了成熟的经验。本文从分析国有企业开展建设项目内部审计存在的困难和问题入手，参考政府投资项目审计管理的做法，为提升国有企业建设项目内部审计管理水平提出建议。

一、国有企业开展建设项目审计存在的困难

1.审计的广度和深度不够。

目前，大部分国有企业内审部门的建设项目审计仍以聘用中介机构为主，中介机构又分为两类：工程造价机构以工程造价审计为主，会计师事务所主要对决算即各类费用归集情况的准确性进行审计，两类中介机构工作的目的主要是为工程价款结算和固定资产转固提供依据，很少涉及工程建设合法合规性审计，更难发现违法违规行为背后的利益输送和腐败问题，距离向全面投资审计转变尚有很大差距。

2.审计监督职责和建设项目管理职责不清晰。

对于国有企业工程管理部门来说，“审计”“审核”“审价”“造价咨询”等概念常被混用，如“审计”一词也常常指代发包人审查承包人结算文件，而这项工作实际是在履行发包人的审核职责，不是审计的监督职责。又如建设单位聘请的全过程造价咨询单位常被称作“跟审单位”，易被理解为“跟踪审计”，而实际上，全过程造价咨询单位提供的主要是事前的咨询服务，而非事后的审计服务。除非经过系统性的培训学习，这种概念理解上的混淆短时间内难以全面扭转，概念的混淆致使国有企业内审部门和工程管理部门在建设项目审计工作中的权责界面划分不清晰，审计管理体制不顺、机制不畅。

3.内审部门的能力和素质不足。

近年来，随着国家对审计工作重视程度的不断提升，国有大中型企业基本都设立了独立的内审部门，暂时未设立独立内审部门的企业，也从保证内部审计工作独立性的角度出发，授权除财务、业务管理决策和执行部门、内部纪检监察部门以外的内设机构履行内部审计职责。但一些企业对审计的重视仍是口号响、行动少，内审部门的人员配备不足，部分单位内审部门甚至成为安排老弱病残员工的养老部门，加之长期依赖外聘中介机构，自身实战经验不足，导致内审部门的管理水平有限、内部审计人员的专业胜任能力不足，不能较好适应建设项目审计专业性强的要求。而如果严格按照工程管理部门负责结算审核、内审部门负责结算审计的分工，需两次聘用工程造价中介机构，不仅易引起建设主体和施工单位的抵触，也不能保证管理成本的经济性，还容易因双方对审计概念理解的不同引發对结算依据的诉讼。

4.对外聘审计中介机构的管理和指导不到位。

建设项目审计主要依赖外聘审计中介机构实施，内审人员主要负责选聘审计中介机构及相关的合同管理，很少实际参与审计项目，不具备从业务角度对采购的审计服务进行审核、把关、指导的能力。另一方面，对审计中介机构的管理和考核不够科学，《第2309号内部审计具体准则——内部审计业务外包管理》对审计中介机构的评价作了原则性规定，但实务中缺乏统一、成熟、细化的操作办法，且因内部审计人员参与审计项目的深度不够，对审计中介机构的考核缺乏抓手，考核工作主观性大，例如，审计中介机构的选聘和使用上存在“两张皮”现象是行业潜规则，即：投标时，审计中介机构对照招标文件有关团队业绩、人员资质的满分条件组建团队，但实际承担审计任务的团队与投标文件不一致，如不能对这种现象进行合理考核，不仅对其他审计中介机构不公平，也背离招标的初衷。

二、政府投资项目审计的经验

1.审计的目标和范围更广。

国有企业建设项目审计主要以服务于结算和决算为目的，审计目标较为单一。而政府投资项目审计更关注合法合规和项目绩效情况，审计机关的人员能力和专业水平较高，在统筹审计组织方式、优化审计资源配置方面的经验比较成熟，审计理念积极践行“从单一工程造价审计向全面投资审计转变”，不断提升审计的深度和广度，审计关注点涵盖重大政策贯彻落实、投资决策、建设程序、财务核算、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、用地手续、征地拆迁、环保、结算、投资绩效等内容，且十分重视揭示重大违纪违法问题。虽然审计机关（主要是市县级）也较多地聘用中介机构参与投资审计，但中介机构的主要工作仍是造价审核和财务数据的准确性，违法违规问题仍主要依靠审计机关自行查处。

2.结算审核与结算审计的界限清晰。

早期政府投资项目的审计也以工程造价审计为主，竣工决算审计直接由审计机关实施，结算审计是竣工决算审计最主要的内容，从1996年审计署发布《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》可以看出。随着政府投资项目审计实践的不断深入，项目建设单位的管理职责和审计机关的监督职责不断细分明晰，目前，结算审核和结算审计的主要区别如下表：

通过表中可以看出，结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上，依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督。审计署已明确要求各级审计机关厘清工程项目管理职责和审计监督职责界限，规范行使审计职权，不参与工程项目建设决策和审批、投资项目概（预）算编制、标底审核、材料价格认定、隐蔽工程验收签字、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、拦标价审查、工程结算等决策和管理活动。

3.结算审核结果与结算审计结果差异的处理。

政府投资项目中，为了防范国有资产流失、监督财政资金合理使用，同时也为了避免结算审核结果与审计机关审计结果不一致时被问责的情况，长期以来，很多地方规章制度明确规定将审计机关的审计结果作为结算依据，并要求在招标文件中载明或者在合同中加以约定，有的地方由审计机关代替建设单位承担结算审核的职责，以审计结果直接作为甲乙双方结算的依据。由于政府投资项目投资额大、建设周期长，且项目完工后需较长的等待期完成竣工决算审计，施工企业长时间拿不到工程结算款，不仅增加企业自身财务负担，而且影响对材料、设备供应商及农民工的款项支付，施工企业反响强烈。

从法理的角度看，工程款结算是发承包双方横向的平等民事主体之间的合同关系，结算应以双方意思自治为原则;而结算审计是审计机关对建设单位的纵向的行政监督，行政管理介入民事关系，应当由当事人自愿明确授权，不宜由地方性法规强制“一刀切”式作出规定。因此，在市场经济深入人心及政府治理水平不断提高的背景下，审计机关并没有对具体交易行为进行定价的权力;行政管理行为如果直接介入市场交易，实际上是以行政定价代替市场定价，损害了自愿、公平、公正的市场交易原则和施工企业的合法权益。为此，2017年6月，全国人大常委会法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）明确：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”接着，国务院法制办公室《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号）要求，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理。随后，云南、宁夏等直接删除了相关地方规章中涉及此项内容的表述;北京、上海、安徽等将原“应当以审计结果作为结算依据”修改为“可以以审计结果作为结算依据”;宁波等地则要求对资金投入大、社会关注度高的重点投资项目在竣工结算前由审计机关先行审计。2020年2月，《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），规定：“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”2020年7月，《保障中小企业款项支付条例》（国令第728号）第十一条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”在司法判例中，按照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）：“只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”对于已在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的，如施工单位以法工备函〔2017〕22号为由申请多结算工程款的，判决结果仍支持以审计结论作为结算依据。

根据《审计署办公厅印发<关于进一步完善和规范投资审计工作的意见>贯彻落实中常见问题解答的通知》，对于建设单位和施工单位完成工程价款结算后，审计又查出因建设单位决策失误、审核不到位、合同签订不规范等原因导致多支付工程款的情况，应向主管部门（单位）如实报告并提出审计建议;对于恶意串通骗取国家资金的，可以适用民事法律规定中的撤销、无效等有关条款，涉及刑事犯罪的可移交刑事处理。实践中，对于未约定以审计结果作为结算依据的项目，结算审核和结算审计结果的差异仍需建设单位与施工单位协商处理，或通过诉讼、仲裁方式解决。因此，可以预见，地方性法规虽然不再强制要求以审计结果作为结算依据，但建设单位为了避免结算审计和结算审核差额的问题，仍会利用甲方的强势地位，要求施工单位自愿约定以审计结果作为结算依据，否则多支付的工程款难以追回。

三、对国有企业内审部门开展建设项目审计的启示

目前，大部分国有企业内审部门开展建设项目审计尚不具备全面对标政府投资审计的条件，考虑当前客观情况，对国有企业开展建设项目内部审计提出以下建议：

1.厘清内审部门和工程管理部门的职责界面，加强工作衔接。

（1）全过程造价咨询属于工程管理部门的管理行为;结算审计属于内审部门的审计监督行为，按照独立性原则，内部审计不应介入工程项目管理活动，不参与投资项目决策和管理环节;结算审核原则上是工程管理部门的管理职责，考虑到审計部门在进行结算审计时也必须对结算情况进行审核，从方便企业内部流程操作和降低管理成本的角度出发，可允许工程管理部门使用内审部门结算审计的结果作为结算依据，并在施工合同中明确约定，但这种做法应理解为工程管理部门主动使用审计结论，而不应理解为审计干预工程结算活动。按照不相容职责分离的原则，同一单项工程的结算审计单位与全过程跟踪造价咨询单位和结算审核单位不得为同一单位，也不得存在同一控制、控股、管理关系。

（2）工程管理部门应牵头施工单位和监理单位在实施地基验槽、基础结构、中间结构、土石方工程等隐蔽工程，二次搬运工程，以及工程量清单及控制价的编制、重大变更等重点环节，通知审计单位，审计单位以适当的方式进行跟踪审计，防止事后审计认定造价依据不足、但又难以还原的情况发生。

2.拓展审计的广度和深度，完善考核评价机制。

关注建设项目合法合规情况及投资绩效，推动建设项目内部审计“从单一工程造价审计向全面投资审计转变”，逐步建立统一、详细、科学的审计中介机构考核评价指标，通过定性、定量相结合的方式，在实践中不断完善评价体系。对工作质量差的审计中介机构实施黑名单管理，如：结算审计单位仅完成基本情况和造价核减审计，竣工财务决算审计单位仅完成建设项目基本情况审计的，可取消其评优资格;对服务质量优异的审计中介机构，给予后续投标时加分等奖励措施，建立起“有奖有罚、能上能下”的灵活机制。同时，加强对审计单位的日常管理，建立审计中介机构工作月报制度，作为日常考核的依据。

3.优化结算审计管理机制，提升审计质量和效率。

（1）对于投资规模较大、隐蔽工程较多、重要性较高的建设项目，除在竣工后实施审计外，审计中介机构还应提前介入，以适当的方式进行跟踪审计，审计中介机构根据跟踪审计发现的问题，视情况与建设单位等沟通意见，及时出具审计意见书，便于建设单位即查即改，在施工过程中加强和改进工程管理;对于投资规模较小、重要性一般、工艺简单的建设项目，可在竣工后一并实施审计，建设单位和施工单位应做好施工影像、签证手续、进度款支付等资料的留档工作。

（2）建立复审机制，加强对工程结算审计的质量监督。内审部门综合考虑项目投资规模、重要程度、一审核减率等因素，在一审单位出具审计结果后，决定是否组织不同的审计中介机构进行复审。经复审，单项工程较一审核减率超过一定比例的，对一审单位适当的惩戒，以此促进一审单位履职尽责，提高审计质效。同时，为防止建设单位和施工单位产生对多头、多次审核产生抵触，需复审的项目，由一审单位向复审单位送审，并解答复审单位提出的需求和问题。复审可理解为复审单位对一审单位审计质量的复核。

（作者单位：江苏省沿海开发集团、

江苏省惠隆资产管理有限公司）

作者：段超 范长江