环境发展规划途径保护论文

摘要：当前我国环境保护投资需求与日俱增，而资金供给却相对不足。下面小编整理了一些《环境发展规划途径保护论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

环境发展规划途径保护论文 篇1：

农民环境知情权的法律保障研究

摘 要：对农民环境知情权的保护是保证农民对环境事务的参与，有效解决农村环境问题的前提和基础。将环境知情权放置于中国农村社会这样一个特殊场域具有重要的现实意义。我国的法律制度在保护农民环境知情权方面存在着许多的不足，包括对农民环境知情权保护的相关规定缺位、农村环境执法体制不健全等。通过分析环境知情权的内涵和价值，指出对农民环境知情权保护的重要性。要实现农民环境权的保护，就必须根据农村社会以及农民的具体特点，在农村环境立法、信息公开和执法监督层面加强法律保障。

关键词：农村环境；农民环境知情权；信息公开；立法保障

一、农民环境知情权概述

（一）环境权与环境知情权

虽然近年来环境权理论与实践不断发展，但迄今为止，法学界对环境权的概念、范围和特征的认识还很不一致。环境权应是与每个个体的生存权密切相关的权利，是人类生存的基本前提和条件，属于基本人权的一个层面。简而言之，环境权即是环境境法律关系主体所享有的在适宜的生态环境中生存的权利。与权利相对应的是义务，每个享有环境权益的主体同样须承担保护环境的义务。环境权应当是共享权，每个个体所享有的环境权是平等的。

有学者认为环境权在法律属性上应是公益性权利和社会权，公益性是其显著的特征，这也是公众环境权与公民其他民事权利区别的标志。一方面，环境权是共享权，其行使目的是维护公共环境利益，体现对污染者污染环境行为和政府的环境行政权的制约。因此，环境权不同于财产权等私人权利。另一方面，环境权具有公法和私法的双重法律性质。从公法角度环境权是公民对于环境事务的知情、参与、监督权，在此体现行政法中环境行政权与公民环境权的博弈。从私法角度进行定义，环境权是环境法律关系主体依法享有的、在适宜环境中生存的权利。

环境知情权则是公众获得环境信息的权利，也称“了解权”、“接触权”、“咨询权”。吕忠梅认为：“环境知情权又称环境信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是国民参与环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。”环境知情权是公众共同享有的基础性权利。环境知情权应是环境权的重要组成部分，且是环境参与权和监督权的基础。首先，公众需知悉、获取对其切身相关的环境的具体信息，且公众应当被告知其享有获取环境信息的权利；继而，公众才有参与、监督环境的主动行为。环境权的内容包括三个层面。首先是公众对所处区域总体环境状况的概括性了解。环境部门应当定期公布一定区域、地区和国家的整体的环境状况和指标。其次是公众对具体的环境影响行为的知情。包括对在其所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动和生产经营活动的了解。最后是公众对政府的环境立法、监管和执法行为的知情。具体包括对有关的环境政策法律法规和政府宏观发展规划的了解和掌握，以及对政府在环境影响评价等环境项目管理过程中的行政行为的监督和知情。

（二）农民作为环境知情权权主体的特殊性和重要性

如今，我国农村环境保护问题日益突出。2013年黄浦江死猪事件和H7N9禽流感的爆发，让我们更加关注现代农业发展中的环境问题，即农业投入品对环境的污染和对农产品质量安全的威胁，以及畜禽养殖业带来的环境污染。农业和农村环境问题的产生是由内外两个因素共同作用的结果。农民一方面是污染的承受者和受害者，另一方面农民在生产、生活中也会污染和破坏环境，是产生污染的主体。从内因上来看，随着农业产业化的发展，出现了化肥、农药使用不当、生活垃圾随意堆放等现象，从而产生了一系列环境问题，成为阻碍农村发展的顽症。内因的解决更多是政府的责任，在新农村建设的过程中，政府应当注重加强对农村环境的管理和疏导，引导农民的生产、生活行为，而不是置之不理。农民自身的污染行为不属于环境权的范畴，我们强调农民的环境知情权主要是从外因上来分析，即农村遭受外来因素之破坏严重，使得农民自身的环境权益遭受损坏。这不仅给农村带来了严重的环境问题，同时也增加了农村的不安全隐患。

环境弱势群体，主要指在自然资源利用，环境权利与生态利益分配与享有方面处于不利地位的群体。我国农民即是典型的环境弱势群体。农民作为弱势群体，由于在经济、政治、文化等很多方面都处于相对较为不利的境遇，他们的环境权益常常被忽视和侵犯。首先，农村社会的经济发展水平和文化水平较低，农民缺乏维护自身知情权的动机和意识。农民群体经济基础的相对薄弱决定了农民在寻求法律救济途径方面的弱势。其次，由于法律的缺失，使得农民更加缺乏维护其环境知情权的有效法律诉求的途径。这使得农民在环境知情权受到侵害之后，无法通过法律程序来实现自身的权益。现今在很多农村，农民在利益得不到很好保障时，大多通过上访的方式来实现自身的利益诉求，以弱者的身份“请求” 政府关注自身的诉求。这体现了更深次的问题：中国当前基层社会的司法救济途径的不透明、不公正和不独立。环境知情权的披露义务主体应当是政府，而监督政府的信息公开行为应当是司法机关。如果双方不能扮演好各自的角色，依法行使各自职权、履行各自的义务，那么，公众的环境权益就得不到保障和救济。

二、当前农民环境知情权法律保障在立法层面的缺失

首先，在我国的一般立法中关于并没有明确规定“知情权”。具体只是在《环境保护法》以及《大气污染防治法》的等基本法中规定，发生环境污染以后，政府应当公布相关的环境污染信息，以便公民知悉相应的环境信息。此外，对于公众在环境影响评价中的知情与参与机制也有相关规定。对于公众的知情权的范围和参与的途径及效力没有更加完善的立法与运作机制的保障。并且这些制度大部分建立在城市环境问题和污染防治基础上的，对于农村环境保护的规定明显不足，不利于对农民环境知情权的保护。

其次，涉及农村的专项立法缺少对农民环境知情权的保护。《中华人民共和国农业法》已于2012年12月通过第二次修正案，自2013年1月1日起施行。在新《农业法》中，第八章和第九章分别规定了农业资源与农业环境保护与农民权益保护。其第九章第七十三条第三款规定：“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。”第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”该两条仅粗略规定政府部门对与农民的利益诉求的保障，但其中并不能体现农民的环境诉求。农业基本法依然缺乏对农民对环境了解、参与及监督的具体规定。

再者，关于环境信息公开的立法不完善。环保总局在2008年颁布实施的《环境信息公开办法（试行）》对于公开的主体、公开范围、公开程序以及相应的监管责任等做出了一些明确规定。然而，该试行办法一共29条，内容较为单薄，对于环境信息公开的权利与义务以及环境信息公开的范围界定等规定不完善。

三、完善我国农民环境知情权保障的思考

（一）完善农民环境权保护立法

“保护农民权益要通过立法制度化，要从目前依靠人治保护农民权益转变到依靠法治保护农民权益。”笔者认为，首先，应当将公民的环境权纳入环保基本法中，其中应对公民的环境知情权作出原则性的规定。而公民的主体中应当着重体现对于弱势群体—即农民的保障。其次，应当完善农村农业立法，在农业法规或农业地方性法规里，明确规定具体的农民环境知情权，并详细规定环境知情权的内容、程序和救济途径。再次，应当制定专门的控制城市污染源转移和乡镇企业建设的具体法律法规，并对农民知悉本地环境污染增加或减少以及对其生活有无影响方面的权利做出相关的规定。

（二）完善环境信息公开制度

在目前制定环境信息公开法困难的情况下，可以由环保部制定“环境信息公开条例”。具体内容应包括：（1）农村环境信息公开的主体，包括政府和企业。企业应当定期向环保部门提交生产经营状况和环境影响的数据与指标。然后环保部门经过认真审核后予以公布。在设计农村信息公开制度时，尤其要强调作为公开主体中政府的责任。为了避免权责交叉、回想推诿责任的现象，建议将环境信息的公开统一由环保部门负责。（2）农村环境信息公开的形式，应建立一个完善、全面的信息公开和信息获取的平台。具体通过政府公告、期刊、网络与电视手段公开。乡镇政府与村委会等机构应当积极公布相关的环境信息，可以在乡镇一级建立基层环保站，以有效的途径和方式公布农村环境信息。（3）农村环境信息公开的范围和内容环节。凡是与环境影响相关的信息都应纳入环境公开的内容。（4）农民环境知情权救济方式，在环境信息公开制度中设立环境知情权方面的行政复议救济和环境公益诉讼等制度，从而为农民环境知情权的保护提供程序法上的支持。

（三）健全农村环保监管体系

首先，需确立环保部门在环境监督管理中的不可替代的地位。我国应建立由中央到地方进行统一管理的环保体系，即由国家环保部进行统一部署和管理，各省、市、县级政府设置专门环保机构，作为环保部的分支机构，并且垂直受上一级环保机构管辖、监督。环保部门的工作不应受到地方其他行政部门的干预。各地政府须参与辅助本地环保机构的工作。

其次，可以加强政府环境责任问责制，发挥农民的监督作用。建立农民环境考评制度，将农民对当地环境状况变化的评价作为对当地地方官员政绩考核的重要内容。农民成为促进农村环境信息公开与农村环境保护的主导力量，符合环境保护公众参与的趋势发展。要真正实现农民的环境知情权，就不能仅仅纠结于政府的信息披露义务、加强对环境知识的宣传等制度层面的问题。而是要在根本的价值目标和理念上进行转变，真正的实现一种参与式的“村民自治” 。该环境考核制度应采用公开、公正的方式进行。农民参与考核的前提是政府要保证相关的环境信息可以被农民群众获悉和了解，所以该措施也可以有效地促进农民环境知情权的保护，同时也可以成为农民行使其他环境权利、监督政府环境行为的一种途径。通过农民参与环境自治，可以促使政府部门履行自身的职责，及时、准确地公开相关的农村环境信息，也可以更好地促使农民参与到农村环境保护的工作。

参考文献：

[1] 吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[2] 李小云，左停.中国农民权益保护研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007：49.

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[4] 俞淑芳.我国农民环境知情权法律保护研究[D].长沙：湖南师范大学，2010.

[5] 曹炜.农民环境知情权问题研究[C]//2009年全国环境资源法学研讨会论文集.昆明：[出版者不详]，2009.

[6] 赵芳.弱势群体环境知情权实现的困难及其克服[J].东方企业文化·天下智慧，2010，（7）：225.

[7] 朱谦.论环境权的法律属性[J].中国法学，2001，（3）：64-65.

[8] 郭海丽.农业法上的环境权和农民环境权的保护[J].安徽农业科学，2011，39（28）：17641.

作者：王化雨

环境发展规划途径保护论文 篇2：

我国环境保护投融资机制创新研究

摘 要：当前我国环境保护投资需求与日俱增，而资金供给却相对不足。因此，需要创新环境保护投融资机制，这包括：合理划分和界定不同类型的环境保护企业，明确不同投资主体的投资率原则、事权及投资方式；形成投资主体多元化和融资格局多样化的融资体系；除继续加强政府财政投入和政策支持外，进一步创新债券、股票、创业板块和BOT等资本市场融资方式以及银行贷款、私人募集和国际信贷等其他融资方式。

关键词：环境保护；资金供需矛盾；投融资；创新

一、引言

现代经济学认为，环境资源是经济发展的基础，是生产力要素的重要组成部分；其再生和永续供给是一国国民经济可持续发展的根本保障。然而，由于我国工业化进程基本上还是走西方国家“先污染、后治理”的老路，经济建设对环境资源的透支行为较为严重，造成环境状况日趋恶化，付出的环境代价比较惨痛。要确保我国经济与社会可持续发展战略的实施以及和谐社会的建立与实现，就必须切实加强环境保护力度，增加环境保护投资。然而在国内，企业和社会公众进行环境保护投资的积极性并不高，环境保护投资主要还是依靠政府。这种环境保护投资主体投资意愿的低落与环境保护投资需求的高涨，直接导致当前我国环境保护资金供需矛盾的困境。要走出这种困境，确保我国环境保护的顺利进行并实现可持续发展战略目标，研究环境保护资金供需矛盾产生的原因以及环境保护投融资特有的内在机理，并据此改革和创新环境保护投融资机制，具有十分重要的现实意义。

二、我国环境保护资金供需矛盾及投融资机制创新的作用

从宏观经济学角度看，环境保护也是属于投资领域的范畴，必须遵循经济学中投入产出的一般规律。投资主体将一定资金投入到环境保护事业以增加资本或资本存量，同时实现保护和改善环境，促进环境、社会和经济可持续发展目标，这种社会经济活动就是环境保护投资。随着我国环境问题日益严重以及可持续发展观念逐渐加强，人们关于加强环境保护投资力度的意识在日益加强，对环境保护资金的需求也在呈逐渐上升趋势。然而，虽然我国环境保护投资总量在逐步增加，但与经济社会发展对环境保护的投融资需求相比还有很大差距，日益旺盛的环境保护投资需求，并没有得到有效的满足，环境保护资金供需矛盾还很突出。

我国在“九五”期间环境保护规划投资总额为4500亿元(占GDP的1．3％)，而实际环境保护投资却只有3446．8亿元(占同期GDP的0．95％)，比规划数小了1053．2亿元。可以看出，“九五”期间我国环境保护资金没有到位，资金缺口比较严重。“十五”期间环境保护投资共需7000亿元，约占全社会固定资产投资总量的3．6％，比“九五”提高一个百分点。从2001～2004年环境保护实际投资总额来看，“十五”期间较好地执行了环境保护投资计划，其中2004年环境污染治理投资比上年增加了17．3％，但是这与环境污染造成的庞大的经济损失所需要的环境保护投资额相比却显得如此苍白无力。现实投入与实际需求之间仍存在很大的资金缺口，现在的投资额仅占需要投资额的6．3％。

目前我国环境保护资金供需矛盾主要是由于环境保护产品的外部性以及环境保护产业自身的特殊性所共同导致的(参见图1)。环境保护产品具有强外部性与准公共性，环境保护产业同时具有社会公益与产品经济的双重性的特点，使得其建设与运营单纯在市场机制的利益驱动下难以出现大量竞争者，从而容易形成自然垄断的局面，限制了市场资金的进入。此外，环境保护产业运营的固定成本高，一次性资金投入大，建设周期长，收益见效慢，这种特殊的投资特点较大地抑制了民间资本进入环境保护产业的积极性。环境保护这两种特性所导致的在环境保护投资中收益与风险的不对等性，极大地影响了追求自身利益最大化的私人投资者和公众投资者的积极性。目前，我国民间资本和外资等进入环境保护产业的比例还很低，环保产业仍只是以政府投资为主，企业和公众投资为辅。这与我国并不宽裕的财力状况所决定的有限的政府环境保护资金投入产生了较大冲突，直接导致了当前我国环境保护中资金供需矛盾。

通过图1及以上分析可知，日益高涨的环境保护投资需求与较为低落的环境保护投资主体投资意愿，共同决定了当前我国环境保护资金供需矛盾的困境。要走出这种困境，依靠政府主导的计划经济是行不通的，必须推进我国环境保护市场化进程，形成以市场为导向的环保产业自我发展、良性循环的内在机制。而在这个过程中最为关键和重要的是环境保护投融资机制改革与创新。环境保护投融资机制创新的重要作用及其机理，如图1粗箭头所示。在图1中，粗箭头方向表明通过深化环境保护投融资的机制改革和创新，可以激发投资主体的投资热情，从而促进环境保护投资快速增长，以改善人类环境问题和实现可持续发展目标。

三、我国环境保护投融资机制创新的对策

从整个社会资金流向和投融资内涵外延来分析，环境保护投融资主要应包括投资领域、融资领域以及贯穿其间的投融资方式。环境保护投融资机制创新就是要通过合理的机制设置、体制创新和制度安排来充分激励和调动投资者的投资热情并正确地引导和调控其在这些方面的投资方式和投资方向。就我国目前而言，环境保护投融资机制创新应该做到：

(一)明确界定环境保护投资领域以及融资主体根据社会效益、经济效益和市场需求情况的不同，笔者将环境保护相关企业划分为公益性环保企业、经营性环保企业和新兴科技型环保企业，如图2左部分所示。公益性环保企业是指建设与经营社会效益显著而经济效益不佳的环保项目的企业，这种企业的投资规模一般比较大，其经营领域一般具有如下特征：具有重大预期生态和环境保护效应，已经大面积(规模)严重影响公民正常生产和生活，大规模商业性资金不愿意进入。如负责环境基础设施建设、跨地区的污染综合治理以及环境管理与监督等企业。经营性环保企业是指建设与经营具有一定社会效益且经济效益也较为显著的企业，这种企业的规模不限。新兴科技型环保企业是指建设与经营具有一定社会效益、科技含量高、发展前景良好且具有较高经济效益的企业，一般属于中小型企业。这三种类型的企业建立后，为了扩大经营规模和提高经营效益往往需要进行再融资；此时，其原创投资主体就变成了新的环境保护融资主体。

(二)合理划分各投资主体的投融资原则、事权及其投资方式

在计划经济体制下，企业是国家或政府的附属物，因此，相应的环境保护责任及其投资，从本质上说都是由国家或政府承担的，无所谓各投资主体投融资事权划分。但是，随着市场经济体制的逐步建立和企业经营机制的转换，政府、企业和社会公众将

在遵循一定的投融资原则基础上重新划分原先为政府独立承担的环境保护事权。各主体的投融资原则及事权如表1所示。

各投资主体的投资方式可以是直接的或间接的，亦可以直接、间接共用。在各种类型环保企业中，公益性环保企业还将主要由政府来投资和负责，政府应从多方位筹集资金，无偿投资。而经营性环保产业的投资领域政府应该逐渐放开，实行公平竞争的市场准入政策，鼓励和吸引民间资本和外资进入环保产业，建立多元化、多渠道、多层次筹资新途径及责权利相统一的经营机制。对那些可盈利的环境保护产品或技术及其开发和经营事权，即经营性环保企业和新兴科技型环保企业则应该划分给私人(企业和社会公众)来进行投资和管理(参见表1)。此时，这些企业的原创者采取的是直接投资方式。

与此同时，各投资主体还可以采取间接方式投资环境保护产业(见图2右半部分)。首先，政府除了将财政收入和国债收入直接投入公益性环保企业外还可以通过采取新型投融资方式BOT、ABS等参与投资公益性环保企业，此时，其投资方式就是间接的。其次，不同类型的企业其间接投资方式可能不同。不管金融性企业还是非金融性企业，作为社会资源的消费者它们都必须向国家交纳各种税收，这为政府财政收入提供来源，间接成为环境保护投资者；此外，所有企业还可以通过购买国债、环保企业债券等，或是参与创业板块、新型融资方式BOT、ABS以及私人募集中，为各融资主体提供资金，成为间接投资者。除了以上方式外，投资公司还可以通过购买环保型企业的股票或为其提供贷款的方式间接参与环境保护投资。最后，社会公众环境保护间接投资方式主要表现为向政府交纳各种税收，购买国家债券、企业债券、企业股票、创业板块证券以及为私募融资提供资金供给。

(三)实施投资主体多元化，努力促成融资格局多样化

从市场经济招商引资的活动中，不难看出投资主体对经济活动的重要性。同样，在环境投资领域，应该首先关注融资的源头——环境投资主体。环境保护融资体系创新很重要的一点就是要创造良好的投资环境和巨大的投资市场，以吸引和形成更为多元化、社会化的环境保护资金来源，即开拓多元化的投资主体，这也是属于融资体系的范畴。除了传统的投资主体——政府以外，多元化的环境保护投资主体还应该包括本国企业、社会公众和国外投资主体。

政府作为投资主体不言而喻。而如上文所述，本国企业和社会公众除了直接投资外，还可以通过采取间接方式成为环境保护的投资主体。把国外投资者作为我国环境保护的一种投资主体，有其客观性和重要性。因为，在今后15年，全世界对绿色工程贷款的投资银行数量将增加2倍，这些资金将把环境保护项目作为贷款直接投资优先考虑的重点。因此，努力争取国外投资者对我国环境保护的投资就显得尤为重要。

当环境保护企业建成后，不管其原始投资者是政府、企业还是社会公众或是外国投资者，这些企业可以采用的融资方式如图2左部分所示。图2表明，由政府主导的公益性环保企业的融资方式除了政府的财政支出和国债投入外，还可以采用银行贷款、国际信贷和新型融资方式BOT、ABS等融资方式。由私人主导的经营性环保企业的融资方式在获取创始人的原始投资后，可以通过发行企业债券、银行贷款、私人募集等方式进行融资；一些经营较好、规模较大的企业甚至可以争取上市，通过股票市场进行融资。而新兴科技型环保企业以高科技和良好的发展前景具有较高的投资价值，通过银行贷款和私人募集等方式融资较为容易；但是由于受其规模和资本较小的限制，这些中小型企业很难进入国内股票市场融资，可以尝试向国内中小板或香港创业板市场进行融资。从整个社会资金流向来分析融资体系，在图2左部分所列的政府、企业、社会公众和国外投资者所可以选择的各种投资方式也都是属于社会经济体系的融资方式。这样，在整个环境保护产业领域中多种融资方式的串并联，共同形成了一个十分齐全的、多样化的融资格局，如图2所示。

(四)创新环境保护投融资方式与渠道

创新环境保护投融资方式，除了要继续加强政府在财政投入和政策支持外，更需要进一步拓展环保融资的新思路，采用债券、股票、创业板块和新型融资方式如BOT、ABS等资本市场融资方式，以及采取银行贷款、私募方式与国际信贷等其他融资方式(见图2)，这些融资方式在前文都有涉及，这里做进一步的分析。

1．进一步通过财政收入融资。在环境保护中政府还应该成为公益性环保企业主要的建立者和经营者。政府的部分财政支出依然是环境保护重要的融资方式。当前，加强环境保护的政府财政收入融资方式要做到：首先，逐步做大做实在中央财政和地方财政预算中设置生态和环境保护专项建设资金科目。其中，中央财政主要从当年新增财政收入中解决，地方财政则主要从所征收的城市建设维护税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益的一部分以及当年地方新增加的财政收入中解决，其次，设立新的税种(如巧境治理税或生态环境补偿税)以筹集资金，用于建立国家和省两级专项生态和环保基金。使用上，主要采取周转金和有偿使用方式以及招标、政府采购等形式，重点投向纳入国家和地方政府专项规划的建设项目和工程，以及用于大幅度提高城镇居民交纳垃圾、污水等处理费后的部分补贴。在具体操作上，可以分阶段将现行各级地方政府收取的针对各类企业交纳的污染排放费和城镇居民污水、垃圾处理费用以及相应的罚款收入等逐步过渡到由费改税。最后，加快政府资产变现，并且作为扩充财政专项资金的重要来源。如，出售现有国有环境保护企业资产产权、转让经营权和特许经营等形式所取得的政府收入，以及允许条件较好的环境保护类上市公司在国有股减持上所取得的变现收入，都可以按比例纳入同级政府财政专项科目。

2．挖掘并创新资本市场融资。环境保护资本市场融资方式主要包括债券融资方式、股票市场融资方式、创业板市场融资方式和BOT、ABS等新型融资方式。

(1)债券融资方式。债券融资方式包括国债融资方式和企业债券融资方式。国债融资是政府将发行国债的一定比例作为财政支出投入到环保产业，这是一种间接的环保融资方式。对于政府而言，仅仅依靠财政收入的增加来加大环保产业的投入是十分有限的，而发行国债则可以缓解政府压力。因此，应该大力利用发行国债，吸收民间资本和外资进入环保产业。环境保护企业还可以凭借其自身的信誉和经营业绩发行债券，进行企业债券融资。相对于国债融资、银行贷款和股票市场融资方式，企业债券的融资方式更为主动、融资成本更低。由于我国企业债券项目的确定一直是按照国家产业政策和行业发展规划进行的，企业债券的发行方式沿用传统的审批模式，发行规模实行额度管理，总体上企业债券市场的发展十分缓慢，企业债券融资规模十分有限。然而，由于政府将提高在产业政策下对环保产业的

支持，在按照行业发展规划管理债券发行的体制下，环保企业发行企业债券将有很大的空间；另一方面，环保企业良好的发展前景将为企业债券的发行和偿还提供优异的经营业绩支持。因此，环保企业债券融资将具有巨大潜力，这也为缺乏资金的环保产业提供了十分难得的融资机会。

(2)股票市场融资。在现代经济中，股票市场的筹资功能越来越明显，充分发挥股票市场的功能是金融支持环保建设与发展的重点。对于效益好规模大的环保企业实行股份制改造，并推荐上市。在上市公司的审批上，国家应给予优惠政策，加快从事环保投资的企业的上市速度，鼓励和支持环保企业上市发行股票，通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张，增强企业的环保投资能力。

(3)创业板市场融资。新兴科技型环保企业以高科技和良好的发展前景具有较高的投资价值，但由于其规模和资本一般都比较小，这些中小型企业很难进人股票市场融资，可向国内中小板或香港创业板市场进行融资。

(4)BOT、ABS、彩票和环保基金等新型融资方式。BOT(Build—Operate－Transfer，建设一运营一交付)。采用BOT方式进行环保融资，是指通过政府或所属机构为投资者提供特许协议，准许投资方开发建设环保项目，项目建成后在一定期限内独立经营获得利润，协议期满后将项目有偿转交给政府或所属机构。BOT实际上是由于缺乏资金建设项目而利用的间接融资方式。随着BOT方式在不同国家和地区的应用，由于具体操作不同，演变出TOT(转让－经营－转让)，UBFO(设计－建设－融资－运营)，BOOT(建设－拥有－经营－转让)，BOO(建设－拥有－经营)，BOLT(建设－拥有－租赁－移交)和BRT(建设－出租－移交)等形式。ABS(AssetBackedSecuritization，资产证券化融资)，是指以项目所拥有的资产为基础，以该项目未来的收益为保证，通过在国际市场上发行高档债券来筹集资金的一种证券融资方式。然而，由于实施ABS要求较高的市场成熟度以及较健全的法律体制支撑，目前在我国直接进行还存在着一定的障碍。但这并不是说，我国目前绝对不能实施ABS，一个可能的途径就是将符合要求的环境保护方面的资产实施证券化后在国外发行，这样可以避开国内严格的法律限制，利用国际投资银行和信用评级机构的实力，并且在与国际投资银行合作的过程中，也能够迅速获得操作技术，在积累一定的经验后再在国内展开。同时，我们一定要抓紧制度创新，争取早日实现在国内实施ABS方式融资的合理化、科学化和标准化，以将国际债券市场上更多的资金利用到我国环境保护领域。此外，在资本市场上进行环境保护融资还可以采用发行环境保护彩票和建立环境保护基金等形式。发行彩票是政府为满足特定的社会公共需求所采取的一种辅助性筹资手段。还可以通过建立环境保护基金的方式筹集资金。当前，已有一些地方建立了政府环境保护基金、污染源治理专项基金、环境保护基金会和非政府组织、环境保护团体等多种形式的环境保护基金和资金渠道，丰富了环境保护资金的投资主体和融资载体。

3．合理采用其他方式融资。除了依靠政府财政收入和资本市场进行环境保护融资以外，还应该采取如下方式融资：

(1)银行贷款融资。银行贷款依然是环保产业间接融资的主要方式。但是由于环保产业具有投资周期长、产出效益低、风险较高的特点，且大多环保企业当前规模都还较小，所以从银行直接取得贷款较为困难，事实上环境保护银行贷款的融资规模增长一直较为缓慢。当前，国家必须针对环保类企业的银行贷款采取更高的利率补贴和其他优惠政策，以加强银行贷款融资方式在部分环境保护投资中的运用。这部分环境保护投资主要包括以市场融资为主但需要政府给予扶持的环境保护产品、服务和技术开发与运用，以及区域性的生态环境保护工程的建设和经营，大中城市的燃气、热力和供排水管网建设和经营，城市环境监测工程的建设和运营等。

(2)私募方式融资。自2001年下半年以来，我国股票市场连续遭遇低谷，融资能力有较大下降，股市不景气，使监管部门对拟发行股票企业的资格审核变得更加严格，并加大了对股票发行节奏的控制。在股票市场融资日益困难的情况下，环保企业很难在股票市场取得大规模的融资。因此，环保企业可以转向私募方式融资，在当前公开发行日渐紧张的情况下，面向金融性企业、基金等大型机构投资者以及少数私人的私募发行可以替代IPO融资方式，以满足环保产业融资的需要。

(3)国际间融资。一方面可以发挥国际信贷市场的作用，争取国际金融机构贷款、政府间贷款及国际银行组织的专项贷款。另一方面还可以通过国际证券市场，利用债券、股票等金融工具筹措大量资金，为环境保护提供金融支持。在国际直接融资方面，可以按照国家产业导向的要求开放市场，创造平等竞争的条件，积极争取外商投资企业进入中国投资设厂，以提供先进的环保产品和技术，参与环境污染治理，从而推进整体环境质量的改善。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：黄泉川　扈文丽

环境发展规划途径保护论文 篇3：

论政府环境法律责任

摘 要：政府是环境保护的主导力量，但是在许多情况下也是造成环境恶化的根源，完善政府的环境法律责任是中国环境立法的当务之急。本文从政府对环境质量负责为基点去探究政府环境法律责任的设计和配置，认为这一规定是环境立法中确立新的行政理念的基础,也是完善政府环境法律职责和法律责任的依据。

关键词：环境质量；政府环境法律责任；环境质量责任追究制

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》最引人注目的地方之一，就是规定了各级人民政府对所辖区的环境质量负责。这是我国法律首次规定政府要对所辖区的环境质量负责，使得环境质量在总体上有了责任主体。但是在过去相当长的时期，这一规定只停留在纸面上，很少人去探究其实质含义，对这一条文缺乏运用并落实，使这一具有历史性意义的法律条文形同虚设。本文试图以政府对环境质量负责为基点，探讨政府环境法律责任的设计问题。

一、环境质量的属性及其与政府的关系

（一）环境质量是公共物品

环境质量如清洁的空气、干净的水、宁静舒适的环境空间、优美的环境景观、生物的多样性、平衡的生态系统等属于公共物品或者准公共物品范畴，这些公共物品虽然最初是大自然赋予的，但是现在它的供给却极大地依赖于人类的劳动。主要包括两大类劳动：一类是环境质量的维持。阳光、空气等环境资源由于其特殊的物理形态，使得其难以为特定的私人占有和收益，而是以“公共资源”或“共有资源”的形式存在，人人都可以享用而不需要支付相应的代价，因而容易产生哈丁所形容的“公地的悲剧”，使用者只顾收取个人的最大利益，却不顾及资源的养护和再生，导致环境质量恶化。另一类是环境质量的恢复和改善。当环境受到污染和破坏的情况下，只有经过治理和改造才能恢复环境质量状况。环境污染和破坏是外部性问题，使外部效应内部化的服务也是公共物品。虽然根据“污染者负担”原则，排污者应负起相应的提供此类公共物品的责任，但是在现实生活中，由于法律、法规的不健全，责任主体确认的困难和企业负担能力有限等原因，环境的治理和改善仍然很大一部分转嫁到了社会。

（二）环境质量是一种共有环境资源

环境质量作为一种资源，它由所有环境资源的生态效用组成，其功能在于满足人们为了生存和发展所需要的生态性环境条件。环境质量的好坏只与环境的生态效用多寡及健全程度有关。生态效用越大的资源，其社会公共价值就越大，社会公益性越明显，因而由国家享有所有权更为必要及合理。各级政府作为国家环境资源所有者的代表，有义务为了保护广大人民的利益妥善行使所有者的职能。

（三）环境质量是一种稀缺资源

影响环境质量的环境资源多属可再生资源，但是由于工业化、城市化的发展，人口的急剧膨胀，资源的消耗往往大于资源的再生，从而使原本充足的环境资源日益短缺。环境的生态功能在与其经济功能的较量中往往以失败告退，环境质量逐渐恶化，成为稀缺资源。稀缺资源存在着合理分配的必要性，如环境不同功能使用的分配，环境质量资源在不同区域、不同人群之间的分配，当代人和后代人在享用环境资源上的分配。这种分配虽然不排除市场机制的作用，但主要依赖政府的作用。

二、政府必须对环境质量负责

环境保护是现代政府的重要职能，是政府干预的主要领域。公共行政已经走过了统治行政，正经历管理行政走向服务行政的模式。要求政府对环境质量负责体现了以服务为导向。对环境质量负责就是对公众负责，对公共产品的质量负责。它以满足公众需求为最终追求，体现了一种全新的行政理念，是确定政府在环境保护领域的管理目标和职能的总体依据。

(一）对环境质量负责是政府对公众的承诺

环境质量是一种公共产品，一种公共服务，公众是这种产品的受益者，政府对环境质量负责其实质是要求政府对公众负责，是政府就公共产品的品质向公众所作的承诺。而公众对这种服务的满意度又是评价它的重要标准。由于环境质量的判断标准较为复杂，而且环境质量的获得受到许多因素的制约，需要在与其他各种利益进行衡量中求取，所以它不可能尽善尽美。为此，国家根据保护人体健康、社会财富和促进生态良性循环的需要，制定了一系列环境质量标准，以帮助公众判断环境质量的优劣。环境质量标准也是政府对公众做出的最低承诺。随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们对环境质量的要求提高，政府对环境质量的承诺应相应提高。

（二)对环境质量负责是政府环境行政的目标

任何一个行政组织都要有行政目标。现代环境行政的目标已不是单纯地进行管理制约，而是提供符合公众需要的环境质量这种公共产品。政府对环境质量负责是政府环境行政的总体目标，它要求政府采取各种措施，保障环境质量的良好状况，满足公众日益提高的对环境质量的要求。为了实现这一目标，政府应围绕特定的环境质量目标建立环境行政目标体系，如环境建设目标、污染控制目标、污染治理目标等。确定不同时期和不同地区的环境目标，并将其分解到各个管理部门和企业、事业单位，实行目标管理。

（三）政府对环境质量负责是政府环境职能配置的依据

在服务行政时代，政府的首要职能是服务，表现为公共产品的输入-输出，或称为提供公共产品。政府的环境行政职能的配置是围绕着提供符合公众要求的环境质量进行的。环境保护是一个巨大的社会系统工程，环境管理是一个全方位的工作，仅依靠一两个行政部门是不行的，从政府的综合决策、行业管理到监督部门等都应有相应的环保职责，分别承担环境保护方面的计划、组织、指挥、协调、控制的职能。

三、政府对环境质量负责与政府的环境法律责任

政府对环境质量负责从法律角度上讲是产生政府环境法律责任和义务的依据。我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这在法律上确定了对环境质量负责的法律责任主体是政府。这里所指的政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门。作为这一责任相对方的权利主体首先应该是公众，然后是国家。法律责任分为第一性法律责任和第二性法律责任，前者指法律为特定主体设定法律义务，就政府而言，主要体现为其法定职责；后者指特定主体未履行法律义务时，应承担的法律后果。下面就政府两方面的法律责任进行分析。

（一）政府对环境质量负责与政府的环保职责

政府对环境质量负责首先体现为政府的职责。由于法律规定的直接责任主体——政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门，与政府的角色相适应，政府对环境质量负责是从总体上、宏观上负责，其环保职责主要体现在：

1.从宏观决策上保障环境质量目标的实现。各级政府在进行本辖区宏观决策时，必须进行经济、社会发展与环境保护的综合决策，对经济、社会、环境因素全盘考虑、统筹兼顾，根据经济、社会、环境发展的内在联系和要求，合理地制定方针、政策、规划、计划、目标，引导经济结构和产业结构的调整优化，以保证环境与发展相协调。

2.制定和完善环境质量指标和标准体系。环境质量的维护需要一系列量化的指标和标准的约束、指引和规范。政府必须将环境质量的要求转化为具体的指标和标准，前者包括阶段性环境改善指标、污染物减排指标等，后者包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准和产品及设备的环境标准等。制定完备的环境标准并定期进行修改、补充是政府的重要义务。

3.组织城市环境建设和改善环境整体质量。政府在进行财政预算时，必须保证留有符合国家要求的环境保护资金，用于城市环境建设。如污水处理厂、垃圾处理厂的建设；根据城市和区域发展规划组织城市环境基础设施建设；划定有特殊价值的环境保护区域，实施特殊的保护政策；确定政府和各行业各部门的环境目标并监督考核其落实；组织各方面的力量进行城市环境综合整治，如交通污染整治、河流污染整治、大气污染整治等，控制辖区内环境污染和破坏的态势，改善环境的总体质量。

4.进行环境保护方面的协调。环境利益和经济利益、社会利益是对立统一的关系，因而，在解决环境问题时不能孤立地考虑环境利益、制定环境政策和组织环境保护工作。此外，环境保护工作也需要全社会的参与和共同努力。因此，在环境保护中协调工作显得特别重要，而且这个协调是多方位的，包括利益协调、政策协调、行动协调、区域协调和行业协调等。

5.制定环境保护方面的激励政策和提供相关服务。如提供技术和政策鼓励企业进行污染防治、促进清洁生产、发展环保产业；通过优惠政策鼓励企业采取环境友好的生产经营方式，充分回收利用废弃物，发展循环经济；建立环境信息公开制度，为社会公众进行环境保护、监督和维权提供支持等。

6.分配公共环境资源。通过确认公共环境资源的使用权、企业的排污权、公民的环境权等，分配公共环境资源。使资源的开发利用和保护相协调。

7.作出重大的环境执法决定。一些事关企业命运和区域经济社会发展的环保执法决定，如对严重污染环境的企事业单位作出责令停业关闭的决定，对紧急污染事故采取应急措施，对违反环境保护法的行政工作人员进行行政处分等。

职责是权利、义务的统一。政府对环境质量负责除了体现为政府的环保义务外，还体现为政府的一系列权力，如环境决策权、环境管理权、环境协调权、组织和指挥环境综合整治权等。

与这一职责相对应的，还应包括政府在维护环境质量、保护国家环境资源方面的民事权利。作为对环境质量负责的法律主体，当公共环境资源受到污染损害时，代表国家和公众追索环境损失权是维护环境质量所必不可少的。虽然国家可以通过征收排污费等方式来征收环境损失补偿费，通过责成排污者治理污染等方式来清除环境污染后果，但是，排污费远不是对环境损失的等价补偿，而且现实中的排污者总是千方百计地逃避治理污染的责任。当环境发生重大污染，威胁到公众的生命和财产安全，导致环境质量恶化，而排污者又怠于或无法承担治理污染的责任时，政府不能坐视不理，它必须采取措施排除危险及危害。但在政府采取措施后，并不因此免除了特定企业治理污染的责任，政府对排污者拥有追索权。如果没有这项权利，企业就可以轻易逃脱自己的环境保护义务，而政府的权利和义务也失衡。公共环境资源属于国家所有，由当地政府代表国家来行使对这些环境资源的所有者权益。当这些资源受到侵害时，政府作为所有者的代表主张民事救济，这不仅是政府的一项权利，也是政府的一项义务。如果不允许政府以权利主体的身份提起民事救济，将会导致部分环境资源民事权利主体缺位，进而导致公众的环境权益无从保障。为了提高执法效率，我国还可以借鉴美国等发达国家的做法，规定民事罚款制度，向违法者追讨国家资源和财产损失。

向公众提供合格的环境质量是政府的长期承诺，也是一项艰巨的任务，必须以立法的形式建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化[1](P12-23)。

（二）政府对环境质量负责与政府的环保法律责任

政府对环境质量负责还应体现在，当所辖区的环境质量无法达标或者出现环境质量严重恶化时，政府及其有关负责人应承担一定的法律责任。这属于第二性的法律责任，是由于义务主体未履行相应的法律义务而应承担的法律后果。

我国过去立法往往热衷于权限的赋予，缺少责任的规定，这是立法失衡的表现。此外，我国历来缺乏责成政府或者有关领导对其领导和管辖范围内的行政违法现象承担法律责任的传统。一方面是由于法律上缺乏相应的规定，即使有规定，也由于没有落实执法机构及明确责任形式，使之流于形式；另一方面的原因是违法者的动机往往被认为是为公（或为小公）不为私，因而在追究责任时往往从轻，以党内处分代替法律责任。追究行政部门及其有关人员工作上的法律责任主要限于刑事责任中的渎职罪、玩忽职守罪、徇私舞弊和贪污受贿罪等，而就他们对国家法律、法规的执行消极抵抗、阳奉阴违、另搞一套等行为则没有相应的法律责任，起不到法律威慑作用。

尽管我国早已规定各级人民政府对所辖区的环境质量负责，但是由于没有建立环境质量责任追究制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导，对不履行环保职责的有关部门负责人，对不作为、乱作为的环保执法人员缺乏追究责任的具体规定，致使很多地方政府并未真正履行环境质量责任。因此，必须将政府对环境质量负责转化为法律责任，并将它实质化、具体化。所谓实质化是要求政府对环境质量承担实质性的法律责任，而不仅是形式上政治责任。所谓具体化指具体明确法律责任的形式并且将其落实到主管领导和责任人。

近年来，各级政府已明显意识到这方面的立法需要，并首先从地方立法层面进行补救，出台了一系列相关的地方法律文件。如北京市环保局和监察局于2001年8月颁布的《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》，山东省人民政府于2002年3月通过的《山东省环境污染行政责任追究办法》，湖北省监察厅和环境保护局于2002年2月发布的《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，江苏省环保厅于2002年8月发布的《江苏省环境管理责任追究若干规定》，山西省监察委员会和环保局于2002年7月联合颁布的《违反环境保护法规行为行政处分办法》等。

2006年2月20日，国家监察部和国家环境保护总局联合发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。

上述法律文件有一个共同的特点，就是将法律责任明确到不履行或不适当履行法定职责的环境决策者、管理者、执法者身上，建立起了环境质量责任追究制。这些法律文件所规定的法律责任主要为行政处分，适用对象为各级政府、政府的环保行政主管部门和其他有关部门及其国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。当然承担责任的主体为直接负责的主管领导和其他直接责任人员。责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。

这些规定，不仅使政府的环保职责有了对应法律责任，而且使政府对环境质量负责从目标到责任有了完整的含义。但是这些规定从立法层次和执行效率上都相对较低[1]（P18-23）。我国《环境保护法》在修订时，应该吸收已有立法的可取之处，把政府环境行政责任作为一个重要的内容来加以完善，建立一个真正的责任政府。

四、完善政府环境法律责任的思考

（一）未完成节能减排指标时政府的法律责任

“十一五”规划期间，为了改善环境质量和提高资源能源的利用效率，促进经济结构优化和产业的升级换代，实现经济、社会的可持续发展，国家对中央和地方政府发布了节约能源和主要污染物减排的指标。“十一五”规划首次将规划指标分为“预期性指标”和“约束性指标”。节能和减排指标都被列为约束性指标。“十一五”规划明确规定:“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”，“所谓法律效力，是指靠国家力量加以保障的效力，如果不执行要承担法律责任”①。

对于政府而言，其承担约束性指标的前提是负有相应的法律职责。政府承担环保责任的直接依据是《环境保护法》第16条：“各级人民政府对所辖区的环境质量负责。”“十一五”规划和国家计划确定的环境指标实质上是落实上述法律规定的政府环保责任的一个手段。要将指标放在这种责任框架下实施，与政府职责相违背的指标是没有法律依据的。上级政府对下级政府下达减排指标可以采取行政命令的方式，因为他们具有行政上的隶属关系，以政令的形式下达是合适的。目前追究政府未落实节能减排指标法律责任的主要依据有：（1）《中华人民共和国公务员法》。该法规定，“玩忽职守，贻误工作”、“拒绝执行上级依法做出的决定和命令”，在定期考核中被确定为不称职者，视情节给予警告、记过乃至撤职、开除的处分②。（2）《行政机关公务员处分条例》。规定“拒绝执行上级依法做出的决定、命令的”，给予警告、记过、记大过、降级、撤职甚至开除处分③。

然而，以上处罚是针对违法、违纪行为的，对于一些政府部门和政府领导执行法规、政策和行政命令时由于措施不力，资源配置不合理，执行不到位，导致目标未实现的法律责任仍然缺失，需要加以补充完善。

（二）环境质量不达标时政府的民事责任

“政府对所辖区环境质量负责”还应有更深的含义。除了政府对国家承担行政法律责任外，也应该对所辖区的居民承担相应的民事法律责任，以及代表本辖区对其他行政区域的人民承担特定的法律责任。由于法律规定政府对环境质量负责，意味着政府就环境质量对公民做出了有约束力的承诺，在法律上与公民形成了一种准契约关系。政府提供的公共产品不合格，如同企业生产的产品质量不合格，应对消费者承担产品质量责任一样，政府对公民也应承担一定的法律责任，包括赔偿责任。公民享有良好环境权对应的义务主体首先是政府。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，不应排除其向国家提出赔偿或补偿请求的权利④。部分的环境损害的发生，是特定地区众多排污者共同排污并长期累积的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，要求对环境质量负责的主体进行赔偿和补偿应该是一种替代的救济途径，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染和破坏发生或加剧时，政府应该与排污者或破坏者一起对受害者承担连带赔偿责任。由于本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区居民遭受损失的，当地政府环境质量责任主体，更应该首先对受害者承担赔偿责任。[JP]

国务院2005年12月制定的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对政府的环境民事责任有突破性的规定，要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任”。

我国现行的《国家赔偿法》将国家赔偿的范围仅限定在国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害。而行政行为所生之损害也只限于行政行为直接导致的人身和财产损害；因行政机关违法审批、发证或者不作为而导致的第三人损害，由于属于间接损害而难以提出国家赔偿的请求。此外，赔偿范围未包括公共设施应建而未建或者设施不合格、公共产品有缺陷导致的损害。因此，目前循国家赔偿途径请求政府承担上述赔偿责任存在制度障碍。为此，有必要修改《国家赔偿法》，将国家赔偿的范围扩大到由于公共设施（含道路、机场、河流、下水道等）造成的损害（在国家赔偿制度之外，还应尽快建立国家环境补偿制度，以改善政府的环境质量责任，包括污染损害），将赔偿对象扩大到受行政违法行为和公共设施不良影响的受害人。

参考文献：

[1] 杨朝飞.《环境保护法》修改思路[J]，环境保护.2007,(2AB).

注释：

① 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。

② 《中华人民共和国国家公务员法》第53、56条的规定。

③ 《行政机关公务员处分条例》第19条的规定。

④ 参见赵红梅,李修棋：《对环境民事侵权适用无过错责任原则的再思考——兼论民法的边界与社会法的起点》，载《2002年中国环境资源法学研讨会论文集》。

On the Governments Environmental Responsibility and Liability

— Based on the Government Responsibility for the Environmental Quality

LI Zhi-ping

(Law School, SUN YAT-SEN University,Guangzhou 510275,China)

Key words:environmental quality; governments environmental legal liability; accountability system of environmental quality

(责任编辑：周振新)

作者：李挚萍