谈我国行政处罚听证程序

2022-09-10

行政听证程序的完善对保障公民的合法权益有着十分重要的意义。行政听证程序一方面使行政相对人的意见得到充分的重视, 真正实现公民的民主性;另一方面也使得执行人能还原事件的真实性, 对他做出正确的决断有着指导性作用。所以, 我国应该严格规范行政听证程序, 以实现我国公民权利的最大化。

一、行政听证程序的一般理论

(一) 行政听证程序的概论

对行政听证程序的概述笔者将从两个方面来进行论述。第一, 行政听证程序的含义;在不同的国家, 听证的含义有着不同程度的差别。在我国, 行政听证是指采取听证会的形式听取行政相对人的意见。通过其他方式从行政相对人那里得到的意见, 将会以其他名词对其进行定义或者解释。在此基础上, 我们首先要明确建立和完善行政听证程序的目的, 听证的目的是了解真相的前提下, 给予当事人就主要的事实表达自己意见的机会。其本质是, 公民可以利用自身法定的权利抵抗行政机关可能做出的错误性行为, 尽量避免因为公民与行政机关的地位差异而造成的不公正的决定。所以, 行政听证程序是指在参考双方当事人提供的资料的基础上, 并结合行政当事人的陈述以及申辩, 最后做出行政决定的程序。行政听证程序一般包括以下几项内容:听证主持人;听证当事人制度;听证范围等, 并包含了行政立法和行政执法等各方面领域。如:我国1996年实施的《行政处罚法》和1998年5月1日颁布的《中华人民共和国价格法》以及2000年的《立法法》都引入了行政听证程序。第二, 行政听证程序的功能;在了解行政听证程序的功能之前, 首先, 我们明确行政听证程序在行政法律制度中的地位。行政法律制度包括行政许可、行政处罚、行政强制和行政程序制度四大类。其中, 行政程序制度又分为行政立法程序和对行政行为进行审查的程序以及其他相关程序, 以上主要的两项程序已经分别在《立法法》和《行政诉讼法》中分别做出了相应的规定。而行政听证程序作为行政程序制度的核心部分, 一直秉持着公开公正的原则确保行政法律制度的可执行性。对行政听证程序的功能大致有以下几个方面:第一, 在充分以及全面了解双方当事人的信息下, 做出正确的决定;第二, 提高行政机关的办事效率, 从而缩短自行调查的时间;第三, 保障行政相对人在行政权力的执行过程中的权利。

(二) 加强行政听证程序法律规制的必要性

加强行政听证程序法律规制的必要性主要包括三个方面:第一, 保障行政权力的正确行使;第二, 保障行政决定的公正性;第三, 保障公民权利的平等性。

二、我国行政听证程序的立法和实施现状

(一) 我国行政听证程序的立法现状

对我国的立法现状, 首先从宪法的角度来讲, 很多法律条文为听证制度提供了立法依据。例如, 宪法第27条第2款规定“一切国家机关和国家的工作人员都必须依靠人民的支持, 并要经常保持与人民的密切联系, 倾听人民的建议和意见, 接受人民的监督, 从而努力为人民服务”。所以, 听取人民的意见是宪法对相关法律章程原则性的要求, 之后, 有关行政听证制度的法律法规则是对这一原则的贯彻落实。其次, 从法律的角度来讲, 可以分为以下几个层面。第一, 就行政处罚法而言, 其第五章第三节第42条规定“行政机关在作出责令停产停业、较大数额罚款、吊销执照或许可证等行政处罚决定之前, 应该告知当事人有权要求举行听证;当事人如要求听证, 行政机关应当组织听证”。这一条例的规定, 在明确了听证的含义的基础上, 明确了听证程序的适用范围、听证的告知通知制度、主持人和其回避制度、公开的听证制度以及听证笔录制度等。第二, 就行政强制法而言, 其第十四条规定“起草法律草案、法规草案、拟设定行政强制的, 起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见, 并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”。其中, 听证会是指在起草单位的支持下, 行政机关和公民对拟设定的行政强制的必要性以及合理性展开辩论的过程, 以供起草单位和制定机关参考决议。第三, 就行政许可法而言, 则较为全面的对听证制度做出了相关的规定。它的全面性可以从以下几个角度得到验证。首先, 它允许由当事人申请的听证事项, 扩大了申请人的范围;其次, 在定案时, 行政机关在将听证笔录作为依据的基础上, 对于未经听证参与人的听证, 不得以此作为依据。

(二) 我国行政听证程序的实施现状

针对我国行政听证程序的实施情况, 笔者将从以下几个法律角度来进行阐述。第一, 价格听证。从1998年我国颁布了《价格法》, 首次将听证法收纳于行政决策领域之后, 在接下来的几年当中, 我国又相继出台了《关于公布价格听证目录的通知》、《政府价格决策听证办法》、《政府制定价格行为规则》以及《政府价格决策听证办法》等。所以, 至今为止, 我国各个省市举行的价格听证会累计上千次, 涵盖电信、交通、教育等各个方面。这一系列的活动也让听证会的观念在广大群众中得到普及。第二, 行政处罚听证。首先, 根据《行政处罚法》的相关规定, 其听证的范围限制在责令停产业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚上。这也就是说, 在这三类处罚事项之外, 行政处罚并不起法律约束作用。行政处罚依据其处罚事项不同和处罚程度不同排列如下:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚, 如劳动教养、驱逐出境等。虽然, 从以上的行政处罚的设定权上, 立法者给予了相当高的重视, 但是, 在行政听证处罚程序的角度却没有得到这么高的重视, 因此, 在行政处罚听证方面也并没有获得预期中很好的效果。例如, 在2006年的一起案例中, 一家美食娱乐中心未经建设项目环境保护审批、验收却擅自运行操作, 并因噪声污染而接受行政处罚的过程中, 某环保局虽然有意依据行政听证会程序执行行政处罚, 但因对行政听证会的错误理解而一味的听取当事人的意见, 导致此案件未能得到公正的处理。所以, 在行政处罚法具体实施过程中, 也出现了不少的问题。

三、我国行政听证处罚程序中存在的问题

(一) 缺乏统一的听证处罚程序

就目前来看, 对于我国行政听证处罚程序, 我国还未曾建立统一的规章制度, 虽然部分法律有所涉及, 但是大部分的规定都过于笼统, 对于其细节部分规定也较为模糊。所以, 这导致在具体案例分析以及操作过程中, 执行起来有一定的困难。在不同的地方, 不同的行业也有很大的出入。由于我国最初的封建管理体制的根性未除, 我国在行政处罚程序上的重视程度远不如西方的重视程度。这也是我国在很长一段时间内, 在很大的程度上没有意识到程序对公正的模范作用。这也就导致了我国过于重视行政权力的实现而忽视了程序对于实体正义的重要性, 从而导致了在执行过程中行政权的合法性以及合理性未得到充分体现。除此之外, 存在着这样的一种意识, 程序过于繁琐, 按部就班的来反而会降低办事效率。事实上, 这样的意识是错误的。所以, 至今为止, 我国仍没有建立统一的程序规范, 虽然有着听证会的形式, 然而从本质上并没有改变我国的重实体轻程序的现状。

(二) 行政听证主持人制度不完善

我国的行政听证主持人制度的不完善之处首先体现在主持人选任规定的范围比较宽泛。例如, 在韩国, 其《行政程序法》对听证主持人的权利只限制在听证主持的范围之内, 其听证主持人是不具有最终决定权的。然而在我国, 对于行政主持人的职责定义较为模糊, 没有确立他们的地位和作用。在听证的实际操作过程中, 除了没有明确听证主持人的权利之外, 对于他们在听证操作过程中的职责的履行方式, 我国的法律也鲜有提及, 所以, 在法律的角度上, 我国的听证主持人是没有独立的地位的。虽然在《行政处罚法》第42条第1款中规定“当事人在必要时有申请听证主持人回避的权利”, 这样规定的本意是避免本机关人员对行政主持人的听证的影响, 从而更好的维护公民的合法权益。但是, 由于调查人员和行政听证主持人同属于一个行政机关, 他们之间有着不同程度的联系, 这样的关系将使行政主持人很难避嫌甚至摆脱嫌疑。然而这项规定也是有关行政听证主持人的唯一的一项行政处罚的法律规定, 也是唯一的一项法律规定, 很显然, 我国对于行政听证主持人制度的完善还有很大的空间。

(三) 行政听证参加人范围狭窄

我国的《行政处罚法》的第42条规定“行政机关在做行政处罚的决定前, 应当让当事人知道其有要求听证的权利”。由此可以看出, 我国行政听证参加人的范围仅限于当事人。然而, 在行政处罚时, 其牵扯到的利害关系人不仅仅是当事人而已, 这样一来, 如果因为某种原因而阻止了第三方利益人的参与, 对于第三方利益人来讲, 这显然是很不公平的。所以, 《行政处罚法》中的听证参加人范围有些狭窄, 应放宽到受到行政处罚的所有相关的利害人。

(四) 听证笔录制度不完善

由于听证笔录的效力决定了整个听证活动的有效利用性。所以, 听证笔录制度在听证程序中起着非同小可的作用。然而, 在我国的《行政处罚法》中, 对听证笔录的相关规定也比较模糊, 对听证笔录的内容也没有给出明确的规定, 这样一来, 由于听证笔录缺乏一定的法律依据, 对于听证笔录在听证程序中的地位以及职责也很难把握, 执行起来也具有一定的困难。

(五) 行政听证信息公开不够充分

随着时代的发展, 我国的政府职能的特点之一就是政府信息公开化, 力求做到透明办公。由此一来, 为了充分体现我国政府的这一特点, 对于行政听证的信息应做到最大程度的公开。倘若不能做到行政听证的公开化, 行政听证相对人会因不能充分了解与行政决策有关的信息, 从而使行政听证相对人的合法权益不能得到保障, 行政听证的意义也就不复存在了。

四、我国行政处罚听证程序的法律规制

(一) 确立统一的行政处罚听证程序

既然我国因缺乏统一的行政处罚听证程序而存在着不少漏洞, 那么, 我国应该及时注意到公正与程序的关系, 确立统一的行政处罚听证程序。在我国制定的比较严格和统一的行政程序的总的纲领下, 各个地方或者部门可以依据当地或者本部门的具体情况进行适当的调整, 两者结合, 以便于行政处罚执行过程中的正确操作。

(二) 完善行政听证主持人制度

行政听证的目的就是为了实现最大的公正。所以, 在听证与行政决定之间必须做出明确的分工或者是界定。所以, 将听证主持人的地位以及职责明确规定到法律制度中, 尤为重要。对行政主持人而言, 它只能拥有搜集资料与调查的权利, 对于行政决定必须由拥有独立地位的法官做出, 否则, 就视为行政决定无效, 从而确保行政听证过程的公正性。

(三) 扩大行政处罚听证参加人的范围

在我国的行政程序的规定中, 当事人仅包括行政机关和行政相对人两类。而听证权利在《行政处罚法》中规定, 还需并且只有当事人申请方会列入到听证程序中。然而, 在行政机关中, 人们直接或偶然或必然存在着千丝万缕的联系, 只要存在着漏洞, 就可能被他人有机可乘, 所以, 为了确保听证的公正性, 应将听证的参与人放宽到与本案有关系的所有人。

(四) 确定听证笔录的内容和法律效力

为了确保听证笔录的可靠性, 我国应将听证笔录内容的具体要求进行详细规定, 例如, 主持人的姓名, 时间地点以及参与人的观点态度等;除此之外, 为了保证听证笔录的法律效力, 法律也应在综合各方面因素之下是否将听证笔录作为行政决定的惟一依据给出明确规定。

(五) 完善行政听证信息公开制度

由于部分行政信息属于政府机密, 不适合公开, 但是对于机密信息的划分却不够明确, 所以, 为了实现行政听证信息的最大公开化, 我国应将何种信息可以不公开, 何种信息必须公开给予明文规定, 以防由于把握不准而导致的后续问题。

五、总结

由于我国将听证制度列入法律条文中的时日尚短, 其中行政处罚听证制度也不够完善, 对听证参与人的权利有着一定的影响, 由此而导致的后续问题也直接影响着听证制度的法律效力以及意义。所以, 为了确保我国行政处罚听证制度的公正和公民权利的最大实现, 我国应当及时找出其中的问题并给出合理的解决方案。

摘要：行政听证制度的建立为我国公民参与到公众行政中提供了法律基础, 这也在很大程度上体现了法律的公平性和民主性, 更加完善了我国的行政程序。但是, 在具体执行过程中, 行政听证程序也出现了一些问题。现笔者就我国行政听证程序的现状及其中的问题进行归纳, 并给出相应的建议。

关键词：行政处罚听证程序,现状,问题,措施