论案卷排他原则在我国行政处罚听证笔录中的适用

1 行政听证笔录法律效力的法理分析

1.1 行政听证笔录的含义

行政听证笔录是指主持人对听证的全过程所做的一个真实而完整的书面记录。

实际上, 对于听证笔录, 主要包括这两方面重要内容。第一, 行政听证笔录上所记录的全部内容必须是对行政听证过程的一个客观并且真实的描述。第二, 听证笔录的内容必须经过质证, 并经听证主持人核实认定。

1.2 行政听证笔录的法律效力界定

听证笔录的法律效力是指听证笔录对行政机关作出行政决定的一种法律约束力。

从行政听证的目的来看, 确立行政听证制度在于给予相对人一个自我申辩的机会, 确保行政机关查明案件真相, 从而保障行政机关行政决定能依法公平公正地作出, 在最大程度上保护相对人的权益。如果只是这样“听而不证”, 行政听证的目的根本得不到实现, 那么听证制度显然也就变得失去意义了。从法理学的角度来看, 行政听证是能够起到事先的权利预防作用, 如果不是根据听证笔录作出决定, 听证制度也就成了一纸空文, 在实践中流于形式。从法律实践来看, 完善的听证笔录规则可以更好地限制行政权力的滥用, 约束行政自由裁量权。因此, 在笔者看来, 听证笔录应当作为行政机关作出决定的唯一依据。

2 国外行政听证笔录法律效力借鉴

行政听证制度最早起源于英国的自然公正原则, 后来该制度从英国传到美国, 并形成了“正当法律程序”。因此, 研究、分析国外相关制度的法律规定, 对于分析我国的听证笔录法律效力具有一定的积极作用。

2.1 美国——听证笔录为唯一依据

美国最早以规范的法律条文的形式确立了行政听证制度, 其对听证笔录实行的是案卷排他原则。《联邦行政程序法》第556条第5款规定:“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书, 构成本编第557条规定作出裁决的唯一案卷”。这里的“案卷”就是听证笔录, 从“唯一”二字中可以看出美国的行政机关只能根据行政案卷作出行政决定, 该案卷具有绝对的排他性, 任何非记载于案卷上的证据都必须排除。

2.2 德国——听证笔录非唯一依据

德国《联邦行政程序法》第69条第1项规定:“官署应斟酌全部程序的结果, 决定之”。从“斟酌”二字可以看出, 德国的听证制度中听证笔录的法律效力具有非排他性的特点, 行政机关不仅根据听证笔录, 还要考虑行政程序中的其他相关的内容, 经过仔细斟酌, 权衡整个行政程序过程的利弊, 才做出行政决定。

3 我国行政处罚中听证笔录法律效力的完善

法治建设的核心内容即法治政府, 法治政府的核心就是规范行政权, 如何更好地规范行政权, 使得权力不再“任性”, 一部行政程序法是非常有必要的, 但是由于我国还未通过一部统一的行政程序法, 那么结合行政听证笔录应有的法律效力与国外的司法实践可以看出, 在我国行政处罚听证中确立案卷排他制度却有必要。

3.1 立法方面——确立行政案卷排他原则

行政案卷排他原则是指行政机关的裁决只能以听证笔录作为依据, 不能以听证笔录以外的当事人未知悉的和未论证的事实作为依据的原则。

案卷排他原则是行政案卷制度中的基本原则之一, 体现了行政案卷的排他性特点。行政机关在行政程序结束后获得的证据, 不管该证据是否真实, 都不能记入行政案卷。也就是说, 案卷排他原则在行政听证中的运用表现为:听证笔录之上的、当事人知晓并经论证的证据才可作为行政决定作出的依据。

从我国的立法现状来看, 随着我国行政听证制度的不断发展与完善, 我国法治建设的日益健全, 促使我国法制建设向实体公正和程序公正并重出发。确立行政听证案卷排他原则, 实现行政程序的公正, 就是程序公正的重要体现。从行政听证的目的来看, 听证就在于通过司法化的对抗程序, 双方当事人围绕案件的事实和证据展开辩论、质证, 使行政机关准确地认定事实和适用法律。确立案卷排他原则, 就是用规范的笔录内容把行政听证的结果落实, 保证行政听证的有效实施, 为行政机关作出决定提供证据。

3.2 证据方面——强化听证质证的公正性

证据是听证笔录中的重要内容, 既然确立了听证笔录案卷排他原则, 那么此时听证笔录中的证据在整个行政听证制度中就成了重中之重, 证据如果有误, 行政机关作出的最终处罚决定也就会出现偏差, 甚至是完全错误的, 导致行政相对人的权益遭到巨大的损害。因此, 加强当事人质证过程的公正性则成了首要任务。

行政处罚中的听证就是作出行政处罚前, 行政机关听取当事人对案件事实的自述、申辩和核实证据的过程。如果在听证中发现证据不足以让行政机关作出该决定, 行政机关可以继续查明案件事实, 等搜集到充分的证据能够让行政机关作出处罚决定时再作出申请, 相对人也可以继续搜集对自己有利的证据, 也就是说如果当事人另行取得了有利于自己的证据, 可以再行要求听证, 对相关证据进行质证。一旦该证据经过质证, 则可记入听证笔录, 作为新的依据。

3.3 配套制度——建立专业的听证主持人队伍

我国《行政处罚法》规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”由此可以看出, 行政处罚听证中主持人并没有跳出行政机关工作人员这个圈子, 主持人由行政机关制定, 不管该主持人是否真能做到公正, 在大多数公民心中还是会有听证不公的想法。如果听证主持人是由作出处罚决定的行政机关的工作人员担任, 那么就很容易导致该主持人偏向行政机关一方, 导致行政权力的不公正行使, 这种现象在我国现今的听证制度中是典型的现象, 因此必须确定主持人的独立制度。笔者认为可以在相关的法律中规定听证主持人必须是由与本案无关的人员来担任更符合法理理念, 对于主持人的任职、升降、工资等相关规定和行政安排, 独立于行政机关, 设立统一的机构进行管理。通过独立专业的听证主持人制度的建立, 为案卷排他原则做出有益的补充。

摘要：本文通过对行政听证笔录的相关制度的理论知识概述, 国外相关制度的比较分析, 以及我国听证笔录法律效力的现实情况来分析论述我国行政处罚中听证笔录的法律效力, 并对其在实践过程中存在的问题提出自己的看法和解决该问题相应的对策, 从而在法律实务中确保我国行政听证制度得到有效实施。

关键词：行政处罚,听证笔录,法律效力,案卷排他性原则