监管弊端的医疗论文

[摘要]在市场经济体制中，行政监管是政府职能的核心。伴随着政府行政职能重心的转移，政府的思维观念、组织形式、责任追究制度等亦必定随之变化，否则。政府行为就难以与其应然的身份相适应。因此，如何从观念层面、体制层面以及制度层面反思并重构我国的行政监管制度应当是当前行政法学研究中的一个重要课题。今天小编为大家精心挑选了关于《监管弊端的医疗论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

监管弊端的医疗论文 篇1：

从“以收定支”到“以支定收”

【摘要】本文基于工商部门为实现科学发展，全面停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，进入“零收费”市场监管时代的新形势，探讨了经费保障与履行职能如何相匹配，如何转变经费保障理念，加强预算管理，建立“以支定收”的经费保障模式的问题。

【关键词】工商部门　两费停征履行职能　经费保障

强调发展是第一要义、以人为本、全面协调可持续、统筹兼顾的科学发展观，是工商行政管理事业改革发展必须始终坚持的根本指导思想。深入贯彻落实科学发展观，必须切实解决影响科学发展的一些不合时宜的体制机制和方式方法。2008年9月1日起。全国工商部门全面停止了征收个体工商户管理费和集贸市场管理费(以下简称“两费”)。如何做好基层工商部门职能转型到位后，正常履行职能所需的经费保障工作，保证工商部门真正实现可持续的科学发展，是“两费”停征后的一个重要问题。

一、工商部门停征“两费”后带来的新课题

(一)停征“两费”使工商部门进入了零收费条件下的市场监管时代

工商部门经过恢复建制30年来的改革和发展，已经基本建立了与社会主义市场经济相适应的法律体系、理论体系、监管体系和队伍体系。在这一历史进程中，一方面，为不断提高监管执法效能和服务科学发展水平，增强监管和执法的权威性、公正性和有效性，工商部门分别实行了省以下垂直管理和市场“管办脱钩”；另一方面，为加强和改进工商行政管理，促进各类市场主体尤其是个体私营等非公有制经济持续健康发展，工商部门先后实行了“收支两条线”管理和全面停征“两费”。尤其是停征“两费”，彻底改变了工商部门的执法监管模式，对工商事业的改革发展产生了深刻影响。

开始于1998年的省以下垂直管理，一改过去工商行政管理的分级管理体制，实行省以下人、财、物、事统一上划到省级工商局。但此后很长时间里，工商部门的经费保障很大一部分来源于“两费”收入预算，只是吃名义上的“财政饭”，当事实上的自费公务员。在这样的经费保障体制下，尽管各级工商部门强调工商工作主线是市场监管和行政执法，但是由于“两费”征收收入与工商机关经费保障的特殊利益关系，基层工商部门在履行正常市场监管职责的同时，还必须完成“两费”的征收定额，在一定程度上影响了监管执法的公正性、有效性和自身社会形象。因此，停征“两费”无疑是一项正确决策，既惠及广大民众，促进了市场经济健康发展，又解脱了工商束缚，促进了工商部门自身科学发展。这一决策，使工商部门从此进入“零收费”的市场监管时代。工商部门的履职重心也必须真正转变为对市场准人行为、市场竞争行为、市场交易行为和市场经营秩序进行监督管理。

(二)经费保障是停征“两费”后急需解决的重要难题

停征“两费”既是一次严峻的考验，更是一次蜕变的机遇。如何抓住机遇，保证零收费条件下的市场监管工作正常进行，应做好三项基础性的工作：一是实现基层工商部门从“收费管理型”向“监管执法型”的职能转型，二是加强基层监管执法人员培训，提高监管执法队伍素质，三是做好“两费”停征后的经费保障和预算管理工作。

所幸的是。工商部门经过多年的体制机制创新和监管方式方法改革，在理论和实践层面对以上三件事进行了积极的准备和应对。因此在“两费”停征后，为适应零收费条件下的市场监管新形势、新任务和新要求，工商部门能够在很短的时间内做到职能转型到位、人员培训到位。但支撑工商部门履行职能的经费保障理念和预算管理机制尚未转型到位，经费保障成为一个难题。因此，研究问题。提出解决问题的对策，实现工商部门在零收费条件下经费保障与履行职能相匹配。具有必要性和紧迫性。

二、工商部门的经费保障本质上仍然是“以收定支”的演化模式

(一)经费保障模式的历史沿革

从历史沿革看，工商部门经费保障模式分为三个阶段：

第一阶段是实行“自收自支”。从1978年国家恢复工商部门机构设置到1998年工商体制改革前。这一时期，工商部门经费支出的资金，主要是使用依据国家批准的项目收取的行政性收费收入和罚没收入。

第二阶段是实行“收支两条线”管理条件下的“以收定支”。从1998年工商体制改革开始到“两费”停征前，财政部门对工商部门实行“收支两条线”管理，即行政性收费收入和罚没收入全部纳入省级财政预算，所有经费支出由省级财政核定拨付。“收支两条线”的核心是收支脱钩。但是，受多种因素制约，工商部门除北京等个别地区外，绝大多数地方实际上实行“以收定支”的经费保障模式。各地财政部门根据工商部门上缴收入情况进行返还，缴多返多、缴少返少，收支明脱暗不脱。一些中西部地区财政困难较大，更需要通过“以收定支”的方式强化工商部门收费。工商部门经费保障总量偏低、经费支出结构不合理等问题突出，为做好“两费”停征后的经费保障工作增加了难度。

第三阶段是实行零收费条件下的财政保障，但实质上仍然是演化而来的“以收定支”。“两费”停征后，财政部门规定工商部门因停征“两费”而减少的预算收入南中央财政和地方财政共同予以弥补，并且不降低工商部门的经费保障水平。这在短期内是一项好政策，但也埋下了弊端。笔者认为，若仅仅维持“财政弥补”这一要求，那么这种经费保障模式实质上仍然是“以收定支”，只不过进行了一些演化而已。以前的“以收定支”中的“收”是指收费收入，演化后的“以收定支”中的“收”是财政性资金。但工商部门的经费保障水平并没有因“两费”停征而提高，“两费”停征前存在的问题并没有得到解决，只是矛盾被暂时掩盖。所以，这种经费保障模式一定不能成为工商部门最终追求的目标。那么，最终的目标是什么呢?笔者暂时称它为“以支定收”。这里的“支”是履行职能所需的经费支出，“收”是财政部门通过预算批复核定的财政性资金。而且不能只强调“支”，也不能只强调“收”，而是“收”和“支”相匹配，以满足工商部门能够充分履行职能为标准。

目前的第三阶段只能是过渡时期。这一过渡时期的时间长短，取决于财政部门的支持和工商部门自身的努力，尤其是工商部门自身努力更为重要。工商部门要拨开迷雾，转变预算管理观念，改革预算编制方法和技术，知道怎么去争取预算、编制预算、执行预算、评价预算执行的绩效。

(二)当前工商部门经费保障中存在的问题分析

一是历史原因导致经费总量偏低。工商部门体改时，地市以下财政部门上划至省级财政的工商部门经费基数小，一些地方性补贴、离退休人员医疗费等预算项目未列入上划基数，直接影响了省级财政供给总量，导致工商部门经费保障先天不足。加之此后受多种因素影响，行政性收费收入呈萎缩下滑的趋势，在“以收定支”的经费保障模式下，直接导致了工商部门经费保障水平的降低。

二是经费支出结构不合理。据笔者近年来的统计。工商部门总量有限的经费，超过80％要用于基本支出

(人员工资性支出和行政运行支出)，不到20％用于项目支出(专项支出和基层建设支出)。与全系统实际财政供养人员70万人以及不断拓宽的职能、不断增加的监管任务相比，工商部门的经费保障明显呈现出人员工资性收入和日常公用经费标准偏低。专项经费和基层建设经费严重不足，基本支出和项目支出“比例倒挂”的特点。导致多数单位，尤其是市县两级机关和基层工商所，经费普遍吃紧，只能维持最基本的人员工资和低水平的工作经费需要，无法安排办案装备、质量监测、信息化建设等专项支出和基层工商所基础设施建设支出所需的经费，改进和提高监管手段的目标长期得不到实现。

三是部分项目未列入收支预算。近年来，工商部门在落实部门预算过程中，有部分项目未能列入收支预算，如多数地区的专项整治工作经费、监测经费、离退休医疗费、地方性补贴、抚恤费、丧葬费，部分地区的干部医疗费、基本建设、偿还历史债务等。但这些项目又属于刚性支出，在实际执行过程中，导致了项目之间的挤占、挪用，弱化了预算约束的力度，摊薄了预算各项目所需的资金数额，降低了预算保障水平。

四是行政执法成本加大，致使业务工作发展和相应的经费供给水平不匹配。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，工商部门承担着越来越重要的职能，如“12315”维权指挥中心网络建设、流通领域商品质量检测抽查、食品安全监管等是近年来重要的新增工作。为提高执法监管工作效率和质量，工商部门改革调整了内部工作职能，实行执法重心前移，“关口”前移，扩充基层工商所的职权范围，增加基层工商所在市场准入领域的审查把关事权，执法战线拉长，执法面积拓宽，执法办案力度加大，因此行政执法成本相应增加，原有的预算规模已难以保障目前工作开展所需的经费，财政预算的有效供给与工商部门经费支出需求增长过快的矛盾日益突出。

五是历史包袱沉重，加剧经费保障矛盾。第一，债务沉重。工商部门在市场“管办脱钩”过程中遗留的大量债务，虽然在“两费”停征时，中央财政一次性安排20亿元转移支付资金专项予以解决，但一些地方由于负债数额较大，仍然还有沉重的负担；加之脱钩前，许多地方政府要求工商部门集中财力兴办市场，未能安排资金进行自身建设，导致目前工商部门办公条件普遍落后，一些基层工商局、所的办公条件仍然非常简陋。第二，垂直管理后应由地方政府承担的医疗、养老等经费未能落实。一些地方离退休人员原来是由当地财政供养，在实行垂直管理时由于种种原因未能上划，只能挤占其他经费来发放工资和补贴。第三，一些社团如消费者协会、个体劳动者协会、工商学会等，经费无法保障。这些都是工商基本职能的补充和延伸，是工商部门的重要组成部分，但垂直管理后所需经费省级财政未予保障。

工商行政管理机关是政府对市场进行监督管理和行政执法的主要职能部门。随着形势的不断发展，工商部门的监管领域、方式、方法、手段都实现了历史性转变。对经费保障的要求越来越高。如果这个问题得不到尽快解决，工商行政管理服务经济社会发展的职能作用就得不到有效发挥。

三、建立基于财政保障的“以支定收”部门预算机制

(一)总体要求：实行财权与事权相匹配的“以支定收”

党的十七大报告提出“财权与事权相匹配”的思想。财权与事权相匹配，就是要求财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，也就是说做到“要办事，先有钱”与“要花钱，先有事”的和谐统一和相互匹配。工商部门进入“零收费”市场监管时代后，一切经费均来自部门预算管理下的财政性资金，随着职能任务的不断增加，强调财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，从而有效解决预算编制方法落后、经费总量不足、结构不合理等现实问题，更具有特别重要的意义。这一要求按照笔者前述理解的，就是“以支定收，收支匹配”。这是做好“两费”停征后的经费保障工作的总要求。

(二)对策建议：建立健全适应履行职能需要的预算管理机制

1　对财政部门的建议。进一步健全中央财政和省级财政两级经费保障机制，逐步提高工商部门的经费保障水平。中央财政应继续加大政府转移支付力度，制定“两费”停征后中央财政弥补省级财政转移经费和对工商部门基层建设补助经费的年度增长计划，同时对中西部地区、少数民族地区、不发达地区的办案装备、信息化建设等专项经费缺口给予专项补助。省级财政应按照国办发[2002]55号文件要求，建立正常保障工商部门经费的供给机制和增长机制：对编制内的人员经费，应严格执行国家和省统一政策规定，并随工资福利的增长不断增加预算支出；对开展市场监管和行政执法所需正常公用经费，建议按部门资产和实物存量制定科学、合理的支出标准，并按照高于一般行政机关50％以上的标准核定；对依照职能确定的执法办案、信息化建设和基础设施等方面的专项投入，建议作为经常性专项业务费项目纳入省级财政项目库，按年保障。此外，认真解决工商部门遗留的历史包袱问题。进一步解决工商部门尚未全部解决的市场建设遗留债务问题；按国家规定政策落实工商干部的医疗保险和离退休干部财政供养等问题：加快事业单位整体改革步伐，研究解决消费者协会、个体劳动者协会、工商学会等单位的经费保障问题。

2　对工商部门自身的要求。提高工商部门预算中的基本支出定员定额标准和项目支出占总支出的比率，使项目支出与基本支出的比率达到1：1以上，从而真正吃好“皇粮”，是工商部门当前及今后的重要任务。

对国家工商总局来说，应按照科学发展的要求，加强指导监督基层工商部门经费保障工作的前瞻性、主动性、系统性。要发挥“看不见的手”的指导作用。制定“两费”停收后的经费保障和预算管理指导性意见，及时编辑情况简报，积极推广各地经验。同时，在争取中央财政加大转移支付补助力度和增加总局业务工作项目支出结算规模的情况下，运用“看得见的手”的监督作用，制度化、规范化、程序化的组织对补助工商系统的专项经费的监督检查和绩效考评。

基层工商部门要树立预算管理为核心，把以人为本、全面协调可持续的观念融入预算管理中。大力推进科学化、精细化管理。要完善基本支出定员定额管理，切实做好按单位“三定”职能细化编制项目预算，并用制度督促项目执行进度和实现均衡化。要通过创新执法手段、做好发展规划、按职能找准项目等新思路来创造新的预算支出增长点，争取财政部门安排充足的经费，为工商行政管理机关转变职能、履行职责和实现科学发展提供可靠的经费保障。

作者：徐英国

监管弊端的医疗论文 篇2：

试论我国行政监管制度的重构

[摘要]在市场经济体制中，行政监管是政府职能的核心。伴随着政府行政职能重心的转移，政府的思维观念、组织形式、责任追究制度等亦必定随之变化，否则。政府行为就难以与其应然的身份相适应。因此，如何从观念层面、体制层面以及制度层面反思并重构我国的行政监管制度应当是当前行政法学研究中的一个重要课题。

[关键词]政府职能　行政监管　观念转变　体制改革　制度重构

近年来，我国的食品、药品领域接二连三地出现了诸如“劣质奶粉致大头娃娃”事件、“齐二药”事件、“肝纳素”事件以及三鹿奶粉掺杂三聚氰胺的事件，在相关食品、药品生产企业被推至风口浪尖的同时，政府尤其是负有直接监管职责的相关部门亦成为了事件中人们关注的焦点。当下，作为一个负责任的政府到了应该深刻反思自己行为的时候了。那么，从计划经济脱胎而来的政府应当干什么?其职能的核心是什么?通过怎样的机制恰当履行职能?失职或者履行不当时又当如何补救以及怎样实施责任追究?如果缺乏上述的反思与追问，在笔者看来，既不可能对食品、药品领域中发生的相关事件有一个更为理性的多维度认识。也难以对未来的制度完善产生有价值的镜鉴意义。

一、行政监管是现代政府的核心职能

政府职能是政府对社会诸领域进行管理的职责和功能，其核心在于揭示政府应当管什么和不应当管什么。作为上层建筑的组成部分，政府职能不是也不应当是一成不变的，它必须随着国家政治、经济和社会形势的变化而变化，以保持与外部环境的调适性，满足特定时代公众的需求。因此，不断调整和优化政府职能，始终是行政改革的重要任务。

在西方，政府职能的发展大体经历了两个阶段的变化，即政府监管职能的确立与强化和政府监管的相对放松与调整。在自由资本主义时期，主要依赖市场的力量对经济活动进行自发调控，这一时期的政府仅仅作为秩序的维护者而存在，扮演着“守夜人”的角色，行政的疆域相对狭小，管理职能十分有限。但是，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们逐渐认识到市场机制作用的缺陷，尤其是20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济危机的爆发，更是将自由市场自身所无法克服的局限暴露无遗，于是体现国家干预的凯恩斯主义开始作为主流的经济意识形态登上了历史舞台，政府的作用从“守夜人”变为了积极的干预者。然而，经济运行的实践证明，政府这只“看得见的手”亦不是万能的，政府决策失误、效率低下、权力寻租现象时有发生，政府干预经济的这些消极作用被经济学家们称为“政府失灵”(Government Failure)。因此，从20世纪70年代以后，各国陆续开始了以市场化为取向的行政改革，减少政府干预，收缩政府职能，放松对经济与社会的管制，引入竞争机制，将部分职能交由社会组织自主管理。放松对经济活动监管的主要内容，“就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。”如在美国，根据1978年成立的放松航空业规制法案，在继续保持联邦航空局安全管理职能的前提下，取消了航线认可，解散了民间航空委员会，通过这些措施，航空公司可更自由地加入航线、确定运费、提供新服务。但无论是美国还是欧洲，放松管制并不意味着管制的终结，在某些方面放松的同时又强化了其他方面，特别是涉及到食品、药品、交通安全以及资源与环境保护等方面，政府的监管始终在强化。

在我国，政府的角色与职能正在经历着无限政府到有限政府的转变。在计划经济时代，普遍推行单位制，国家把所有社會组织都纳入到行政隶属系统之中，所有社会成员都被纳入到社会组织之中，从而形成一个行政组织网络，所有个人和组织都是这个行政网络中的基本环节，并在政府的直接管理下生存与发展。政府既是各种产品的生产者和经营者，也是各种产品的监督者和管理者。而始于上个世纪70年代末的伟大改革从根本上改变了这种状况。社会的生产资料、生活资料等社会资源开始沿着从计划到市场、国家到个人的路径扩散，社会资源的流动使得社会结构要素发生了重组、转型与新生。社会结构与利益关系的变化，对权力结构和权力意识带来了前所未有的冲击，具体表现为行政权从诸多的经济领域开始消解和撤退，政府不再直接参与市场中的各种经济活动，政府与市场之间、国家与市民之间开始出现某种程度的分野。转变政府职能，政府从全面经济统制中逐渐撤离出来，让位于市场和私人，并不意味着政府对市场活动的放任，也不意味着政府经济职能的完全丧失，而是相反，政府在弱化某些职权的同时，又在某些方面使其职权得到了强化，具体表现为：物质性资源供给职能的弱化，非物质性资源供给职能的强化；专业性经济管理职能的弱化，宏观调控职能和社会管理职能的强化。

行政监管作为一种重要的非物质性资源和政府实现社会管理的基本手段理应属于不断被调整和优化的范畴。其理由如下：其一，行政监管是回应卖方垄断权力的需要。众所周知，市场机制只有在存在充分竞争的条件下才能最大限度地发挥其调节功能，但与之矛盾的是单一的竞争机制必然导致集中和垄断，而不受监管的过度垄断会导致社会资源的极大浪费。这一点已为资本主义的发展过程所证明。因此，必须通过监管抑制过度的垄断，确保适度竞争。其二，行政监管是回应外部效应内部化的需要。外部性是指经济活动的社会效应与个体效应之间、社会成本与个体成本之间存在着差别，而这些差别不可能通过市场评价表现出来。如企业在获得极大经济效益的同时可能带来环境污染，治理环境污染是需要较大成本的，而这种成本却无法在企业的内部成本中体现出来，亦即无法通过市场机制予以评价，因而必须通过相应的行政监管制度如征收排污费，将外部损害转化为企业的内部成本。其三，行政监管是解决信息不对称的需要。在经济活动中，信息不对称的现象是广泛存在的。如某一药品是否存在以及存在哪些潜在的副作用，建筑装潢材料中含有哪些可能的有害物质、如何减少对人体的伤害等相关信息，作为普通消费者不可能轻易地收集到并准确评价；而且一旦消费者因信息不对称而作出了错误判断，其代价也是十分高昂的。因此，需要相关政府监管部门自己提供或者强制企业提供信息。

在此特别需要强调的是，尽管行政监管是现代中西方国家的一项核心职能。但其演进路径和生成背景是不同的。在西方，行政监管职能是建立在市场经济已经发育成熟的前提之下的，无论是监管的强化还是适度放松，均是以最大限度地发挥市场机制的作用为基本出发点的，即监管的存在以市场的失灵为必要条件，但凡可以通过市场机制解决的问题，政府原则上不进行干预。在我国，当前的行政监管职能则是脱胎于计划经济时代的高度管制，诸多方面依然存在着计划经济时代的某些样式，这就决定了它的优化和完善与市场经济的发展和成熟是同一个历史过程，甚或说，行政监管的制度存在于制度效能之间的正向关系将取决于市场经济的发展水平。因此，无论是在宏观的运作模式还是在具体的监管方法上，中西方肯定会存在着某些重大差别。但这种差别应当随着我国市场经济的成熟而逐渐缩小。

二、行政监管的体制与方式

依惯常的逻辑思路而论，在行政监管职能的正当性得以确证之后，行政监管的运作体制和具体方式便是行政监管理论应当着手解决的问题。

(一)行政监管体制

在汉语语境中，体制即组织制度，其所表征的乃是国家机关在机构设置、上下级之间关系、职权划分等方面所形成的各种具体体系和组织制度。毫无疑问，由于各国实际情况的差异，其行政监管体制是不同的，即便是社会形态相同、经济发展程度比较接近的国家，其监管体制亦存在着细微差别，但这并不影响我们对行政监管体制作典型化研究。依行政体制形成的背景来看，行政监管体制可作如下划分，即从成熟市场经济条件下发展而来的美国式独立监管机构和脱胎于计划经济、且市场发育尚不完全的中国式综合性监管机构。根据茅铭晨博士的分析，这两种典型模式存在组织形式、权力来源和权限范围等方面的重大不同。在组织形式上，美国式独立监管机构的各位委员是由总统提名、经参议院同意后任命的，任期一般超过总统；委员的任期不是同时满期，而是交错届满；总统不能任命任何一党在委员会中占绝对多数，且总统对委员的免职没有自由决定的权力。这种组织形式的目的在于限制总统对独立委员会的控制。我国除了少数领域成立了专门监管机构之外。一般仍沿用集管理和监管于一身的综合性监管机构模式，仅在相关部门内部设立不具有行政主体身份的机构承担监管职能，如国家工商行政管理总局内部设立公平贸易局承担反垄断职能。在权力来源上，美国式的行政监管机构的职权来源于专门法律的授予，其权力的范围和行政主体身份的获得是与法律同时产生的，如美国州际商业委员就是根据1887年州际商业法设立的，同时取得监管铁路的权力。我国的综合性监管机构其权力是先天取得的，或者是根据有关部门的规范性文件取得的，一般没有经过法律的单独授权。在权限范围上，美国式独立监管机构是兼具立法权、行政权和司法权的，既可以制定标准，也可以进行制裁，还可以裁决纠纷。我国综合性行政监管机构虽然也有一定立法权、制裁权和司法权，但权限范围要比独立监管机构小的多。如独立监管机构对其管辖的对象是否违反法律，不仅有裁决的权力，而且有追诉的权力。除了上述差异之外，美国式独立监管机构的专业属性更浓，政治属性较淡，无论是委员会的主席还是其他委员，大多是行政和法律领域的专门人才。因此，从上述各自的特征来看，强调独立性、专业性的美国式行政监管机构更适合于现代行政微观化和专业化的要求。

(二)行政监管方式

“一般而言，政府对管制方法的选择是在一个相对有限的范围内作出的，在针对具体管制问题时，它所使用的方法随着具体情况的不同而改变。”纵观各国行政监管的立法与行政实践，行政监管的方式主要有制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等五种。

1、制定规章。行政规章在行政监管领域占有十分重要的地位，它是现代政府对社会各项事务进行调控、监督和管理不可或缺的手段。正如王名扬先生在论述美国行政规章时所洞见的那样：“在美国法律秩序的结构中，规章犹如汪洋大海，法律只是飘浮在大海中的少数孤岛。”根据美国行政法学家施瓦茨的分析，行政监管中行政规章主要涉及三个方面的权力：其一，准许权，即监管机关通过行政规章控制从事特定经济活动资格的权力；其二，定价权，即监管机关确定管辖范围内的公司企业价格标准的权力；其三，经营活动管理权，即监管机关批准和限制被监管对象营业方式的权力。行政规章作为行政监管的必要条件，它投入的不足或者过剩，都会导致与规章目标实现没有内在联系的某种损失，因此，应当对行政规章进行合理投入。哪些领域该制定规章、哪些领域不该制定规章应有一个基本的判断准则，否则规章的丛生，不但不能清楚地界定权利(力)和义务，而且还会造成行政机关按照部门意志扩张权力和侵害市场主体权益的现象。就世界范围而言，“通过行政规章进行的经济性管制正在有序放松，而通過行政规章的社会性管制不能放松。社会性管制主要是以保障劳动者和消费者利益为目的。通过行政机关制定一定的标准去禁止或限制特定行为的规章，如健康、药物、医疗、食品、劳动安全、公路交通、污染等保护国民健康、环保等为目标的规章。”

2、设定许可。许可制度的存在意味着没有获得监管部门许可的市场主体不具有从事相应经济活动的资格，这也就是许可制度所谓设立准入门槛的价值。哪些事项可以设定行政许可、哪些事项不能设定行政许可，涉及政府与市场之间、行政主体与行政相对方之间的关系，因此，如果通过市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，也就不应当设定许可；即使需要政府通过设定许可干预的，也要着眼于培育市场和社会自律机制，在市场和社会自律机制可以发挥作用的情况下，及时废止行政许可。

3、监督检查。监督检查是行政监管的核心内容。当行政监管部门将许可证照颁发给了相应的企业或个人之后，相应企业或个人的生产经营活动是否符合法律法规和许可证照范围的规定，应当给予必要监督。否则，一批了之，设定许可的价值将会大打折扣，行政监管制度也会虚化。当然，对于不同的领域、不同种类的产品，其监督检查的方式可以不同，但绝对不能不实施监督检查，尤其是食品、药品领域。在本文中，笔者所例举的那些食品药品领域的事件，都与行政机关疏于监管存在直接关联。因此，新近颁布的《食品安全法》第66条明确规定，“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检”。这既是对监督检查制度价值功能的重新认识，也是基于对实践的经验总结。

4、行政处罚。行政处罚是指行政监管机关对被监管主体施加的一定制裁。主要包括申诫罚，如对违规或产品质量不合格企业进行通报，行为罚，如吊销许可证和执照，以及财产罚，如处以一定数额的罚款。通过这些处罚措施或促使企业纠正违法行为，或使企业失去进一步实施违法行为的可能。

5、行政裁决。监管机构能像法院那样扮演着纠纷裁决者的角色。监管机构的这种权力具有司法属性，本来属于法院管辖的范围，但由于相关事务具有高度的专业性和技术性，法官在大多情况下缺乏此种能力，因而，立法机关把裁决这类纠纷的权力交由相应的监管机构来行使。

三、我国行政监管存在的主要问题及其解决途径

(一)我国行政监管存在的问题

尽管监管是政府在现代市场经济发展和文明社会建设中的最重要职能，然而在实践中，我国行政监管依然暴露出诸多问题，没有发挥人们所希冀的作用。如果抛开具体细节而仅从整体上进行概括的话，政府的行政监管部门在相关事件中存在既弃权又越权的双重失范现象。

其一，政府行政监管弃权。所谓弃权是指只管批准而不管监督。任何一项权力都有其自身的内在逻辑与结构。就行政监管权而言，相应行政主管部门的权力实际上包含有审查、批准和监督三项内容，行政机关不得自行选择行使其中的某些项而放弃其他项。事实上，对于行政监管而言，其中心在于监管而非批准，之所以形成重审批轻监管的观念，原因在于政府对待权力的态度和立场。审批是运用行政权力、显示行政权威的行为，并且从中还存在着大量的权力寻租的机会，而监督检查却属于琐碎细致的日

常性工作，因而一部分行政机关乐于批准而怠于监管。在实践中，出现问题最多、最有可能直接危害人民群众生命健康的是审查和监督环节的失灵，如在“三鹿奶粉”事件中，质检总局在2008年5月份的宠物食品出口中已经知晓了三聚氰胺的危害性，但仍怠于在食品行业制定相应的国家标准。事实上，我国目前从国家卫生行政管理(包括药监、卫监)、国家质量技术监督、国家工商行政管理等市场监督管理部门到地方各级市场监督管理部门，无论从执法制度到执法人数无不健全，特别是其人数和工作工具都达到了一定的规模。纳税人向政府交了钱。就意味着委托政府担当起生命和健康的保护者和平安社会守卫人的重任，遗憾的是有关行政监管部门却未尽到相应的职责，让信息、技术等都处于弱势的消费者和百姓自己去打这场生命与健康的保卫战，这无论是在法律上还是在道德上都说不过去的。

其二，政府行政监管越权。所谓越权是指某些行政主管部门越位行使本属于市场或行业组织的权利，依靠或者说利用公权力和公信力，不恰当地给企业及其产品提供各种荣誉或者担保。在相关事件中，人们诟病最多的是政府的主管部门而不是作为直接责任人的生产企业，造成这一现象的最重要原因不是因为社会大众缺乏理性，而是因为政府自身的行为与相关事件有着脱不了的干系。如在“三鹿奶粉”事件中，三鹿奶粉拥有的所谓“名牌产品”、“免检商品”等称号都是在相关政府部门的主导或直接参与下获得的。事实上，某一商品的品质如何最有理由、最公正可信、最据权威的评价者和选举者应当是广大的消费者和百姓，而不是政府部门。如果政府在行使监管权的过程中，不恰当地参与到经济活动的具体环节中去，那么将会对政府、市场主体(消费者)造成双重伤害，这些伤害具体而言有如下表现：第一，导致政府滑向无限责任的深渊。责任是与权力范围相伴随的，权力范围越宽，责任范围就越大，政府管了不该管的事项多了，其陷入的责任范围也就越大，这是作茧自缚的效应。第二，毁灭性地打击我国尚未健全的政府信用体系。由于行政系统中存在着诸如贪污、腐败等现象，社会对政府的信任度普遍偏低，我国近年发生的各种全国性、区域性的食品、药品事件加剧了这种不信任。在社会上。人们觉得比较茫然。连国家名牌和政府免检商品都不可信任，不知道还有哪些是可以信任的。正因为如此，有人认为，食品、药品事件既是食品、药品品牌信用体系的崩溃，同时也是政府公信力的丧失，此话虽有点夸大但绝不是毫无道理的。第三，极易形成不公平竞争、刺激行政腐败的滋生。各个企业之所以想尽办法要获得国家免检、国家名牌等称号，都是绝大部分与市场利益挂钩，甚至在某些情况下，政府的公信力成为了企业不正当利益正当化的手段或工具。试想，如果没有那么多利益因素掺杂在其中，怎么可能会有如此多的机构、组织、企业热衷于各种评比呢?

(二)我国行政监管制度的完善

理性地说，我国行政监管失范是多重原因造成的，因此，要想彻底解决行政监管制度中存在的问题，使制度存在和制度效能之间呈现出一种正向关系，其解决途径也必然是多层面的。笔者拟从如下方面提出初步对策。

1、转变观念。行政监管是在市场经济条件下政府干预经济的一个基本手段，这就意味着市场经济是政府实施监管的制度背景和逻辑前提。也就是说，在行使行政监管权的过程中，政府首先应当具备市场思维和市场意识。从政府的视角而言，市场思维和市场意识要求政府应当以市场作为主要的资源配置方式，以培育健康的竞争环境为宏观调控和微观管理的主要任务，充分尊重市场主体在经济活动中的自主性和自律性。当然，在我国这样一个后市场化国家，政府高度深入社会生活的情况下，把政府从市场中撤退还需逐步进行，但即便如此，政府参与市场评选等活动时也要真正吸收消费者的意见，程序公开公平，整个过程要严格遵守法律设定的边际，而且遵循适量适度、宁缺毋滥的原则。观念的转变需要提高政府的自制意识和自制能力，主动调整行政权范围，压缩行政权的寻租空间。

除了应当具有市场思维和市场意识之外。行政监管机关还应当树立正确的政绩观，其中最为重要的便是正确处理GDP增长与行政监管的关系。从道理上讲，行政监管制度的存在尤其是自身的价值功能，本不应与一地的GDP增长联系在一起，但由于各地政府机关在错误的政绩观的影响下。如何以及怎样进行监管往往与是否有利于本地GDP的增长联系在一起，从而人为地为行政监管职能的实现设置障碍，这对于行政监管制度的落实极具危害。在实践中，环保部门无法对本地的违规排污或过度排污的企业进行制裁，或者即使制裁了也无法执行的现象时有发生；行政机关设置贸易壁垒，保护本地产业，抵制外地商品进入本地市场，在一定范围内形成区域性的行政垄断也并不少见，等等。

2、改革体制。行政监管体制改革需要着重解决两个问题，第一是理顺监管机构之间的关系，第二是理顺监管机构与被监管对象之间的关系。在我国，几乎任何行政机关都承担一定的监管职能，其所具有的弊端已在前文作过适当论述。因此，理顺监管机构之间的关系关键在于整合政府管理资源，即在老百姓密切关注的衣食住行方面，进行监管资源的重新组合，将过去分散的执法权力相应集中，形成统一的市场监管执法主体，避免职能交叉和重复执法等不良现象，促进市场监管行为统一、规范、高效地开展，逐步实现由我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”体制向“品种管理为主、分段管理为辅”体制转变。总之，这种转变要围绕“人”的生命、健康、财产安全的实现来进行，这既是构建服务型政府的应然内容，也是落实以人为本的科学发展的现实需要。被寄予厚望的《食品安全法》虽然在这一方面作出了相应努力，但并没有将问题予以彻底解决。该法第4条第1项规定，“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。”其目标似乎是朝着建立专业化监管机构方向发展的。但该法第4条第2项和第3项又规定，“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责。分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”这一规定在事实上把可能属于食品安全委员会的职权给割裂出来了。因此，在笔者看来，《食品安全法》所确立的监管模式仍未能突破分段和统一相结合的监管体制，因而也就不可能彻底解决我国食品安全监管中存在的多頭管理问题。这不能不说是一种遗憾。尽管国务院在以后制定食品安全法实施细则时可以作出一定的补救，但囿于现行法律的规定，这种努力也将是有限的。

监管机构与被监管对象之间的关系在任何国家都是一个比较难以处理的问题，但这个问题因行政监管的初步制度化而在我国表现得更为明显。从理论上说。之所以需要政府监管是因为政府能够代表社会的公共利益，但监管机构或由于资源不足、或由于信息不对称、或由于受自身个人利益的驱动，常常被所监管的企业所俘获。正如兰迪斯所言：“企业对行政机关及其工作人员的影响如同每天用机枪扫射一

样，这种影响往往会在行政机关的观点中形成对企业的偏好。”在笔者看来。这种状况仅仅是理论层面的分析，实践中的情形恐怕更为严峻。在我国，无论是食品还是药品，很多中高级公务人员都来自于相关企业，或者在其任职之后到相关企业从事生产经营活动，以发挥“余热”，这使得监管者与被监管者之间的关系更为复杂，因而监管在某种意义上就成了企业利益正当化与合法化的标签或保障。曾有学者对药品企业的人事关系做过一个大体调查，从中可以窥见药品企业与药品监督管理部门的关系。如前国家药品监督管理局副局长戴庆骏现出任山东新华制药股份有限公司独立董事。前国家医药管理局局长齐谋甲现出任华北制药股份有限公司独立董事，前国家经贸委经济运行局副局长于明德现出任中国华源集团执行董事长。㈣在这种关系与利益链条中，出现某些职能部门或怠于处理、或竭力隐瞒事故真相也就不足为奇了。因此，要想提高我国监管的整体效能、避免或缩小权力寻租的空间。就应当理顺好监管机构与被监管对象之间的关系，对监管机构的工作人员准入条件或退出之后的行为作出某些禁止性或限制性规定，这应当是未来监管制度体制完善的立法选择。

3、重构制度。从制度层面来考量，行政监管行为如下几个方面亟待完善。其一，加强和完善行政监管行为的实体制度。实体性制度主要是针对行政监管机构的设定以及监管机构的权限范围来说的，寄希望于以立法的方式明确行政监管的地位与职权。立法先行是西方发达国家行政监管的基本经验，如美国FDA主管范围包括食品、药品(包括兽药)、医疗器械、食品添加剂、化妆品、动物食品及药品、酒精含量低于7％的葡萄酒饮料以及电子产品的监督检验；产品在使用或消费过程中产生的离子、非离子辐射影响人类健康和安全项目的测试、检验和出证。根据规定，上述产品必须经过FDA检验证明安全后，方可在市场上销售。FDA有权对生产厂家进行视察、有权对违法者提出起诉。FDA下设五个部门：食品安全和实用营养中心、药品评估和研究中心、设备安全和放射线保护健康中心、生物制品评估和研究中心、兽用药品中心，各负其责，专业化地进行有关监管工作。而德国则成立作为协调组织的新机构，负责领导食品安全管理、制定食品安全法律、指导联邦州政府执行国家食品安全法律。在以往，我国行政监管机构的设计及其职权的主要依据却是国务院的“三定方案”，《食品安全法》的出台在一定程度上改善了这种状况。但其宏观有余、细节不足的立法技术局限又预示着这种改善的有限性。在笔者看来，其中最为明显的莫过于食品安全委员会制度。从制度努力上说，设立食品安全委员会表明了设计者们改革食品安全监管体制的雄心，但是食品安全委员的职责权限极为抽象。且主要在于调停却无实质性的约束能力，兼有监管机构的分治形态惯性深重、利益盘根错节，宏伟初衷与制度定位错误之间的沟壑使笔者不得不对食品安全委员会的作用保持谨慎的态度。

其二，加强和完善行政监管行为的程序制度。程序性制度主要针对的是行政监管机构权力的运作而言的。程序是与恣意相对应的，权力运行的程序规则所要实现的乃是行政监管权运行的秩序化、效率化和理性化，通过这种规则使行政组织内部的各要素、各环节之间形成有机联系、相互协调、相互配合的整体。在以往有关行政权的立法中。涉及權力的规定往往十分详细，而职责义务尤其是具体履行程序的规定却总是一笔带过，这种状况为行政监管机关滥施行政监管权打开了方便之门。在程序性制度完善的过程中。应当包括行政监管权的启动程序、调查取证程序、听证程序、决定程序、救济程序等方面。

其三，加强和完善行政监管行为的责任制度。健全完善行政监管行为责任制度，全面彻底地实现行政权力链条中所有权力与责任均无遗漏的紧密挂钩，这既是立法机关的责任，也是行政机关的责任。就立法层面而言，所涉及的是外部控制与外部责任；就行政层面而言，所涉及的是自我控制和内部责任。这两者应当有机地结合起来，共同发挥监督监管者的作用。在立法层面上，《食品安全法》对负有监管职能的行政机构或者人员的责任作出了规定。如该法第95条规定：“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。”但由于法律本身的抽象性，其责任条款的具体实施需要国务院或者相关职能部门进一步细化，即立法层面的责任需要行政层面的机制来转化。在笔者看来，行政法规、规章或者规范性文件在细化监管责任时，应着重解决如下问题：(1)应予追究责任的具体范围，如应追究责任的情形有哪些?在主观方面是故意、重大过失还是一般意义的过失?(2)责任追究的权限和程序，如由哪个机关对违规者追究责任?期限如何?被追究者有何权利?(3)责任的种类，如责令作出书面检查、诫勉谈话、取消当年评优评先资格、通报批评、取消当年年度考核奖、暂扣或注销行政执法证件、调离执法或工作岗位、免职、辞退、给予行政处分等等，同时对各种责任的适用范围也都应当尽可能详细和具体。(4)法律后果，即责任人被追究责任之后是否可以再行启用?如果可以应当有何实体和程序上的限制?

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责任编辑：杨向艳

作者：崔卓兰　卢护锋

监管弊端的医疗论文 篇3：

国家审计与国家治理：基于政府债务监管的视角

【摘 要】 国家审计是对政府职能履行及其行为监管的有效方式。现阶段，在履行受托责任的过程中，政府职能部门（机构）的作为与不作为，都可能导致债务的出现。实施科学的债务监管审计程序，构建政府债务监管——国家审计制度，可以有效监管政府债务的运作与管理，降低政府债务风险的膨胀，发挥债务在促进经济增长、社会进步等方面的资金杠杆作用。

【关键词】 政府债务； 国家审计； 国家治理； 债务风险； 受托责任

一、引言

金融危机之后的国际社会，饱受政府债务的困扰。由于政府不合理的举债行为，导致债务规模膨胀与结构失衡，进而阻碍国家机器职能的有效发挥，成为当前国家治理中的关键问题。

债务是政府行为及其后果实现的催化剂，在政府监管体系中，债务层面的监管是重点。由于我国中央和地方行政权力的划分以及现行的分税制财政预算体系，中央和各级地方政府在履行受托责任与国有资产管理过程中，无论是合理的还是不合理的行政行为，都有可能产生债务。实践已经证明，政府债务的存在具有必然性与必要性，保持适度规模与合理结构的举债，是促进经济社会发展的重要资金保障。科学地运作和管理政府债务，有利于规范政府行为，协调社会矛盾，促进国家治理目标的实现。审计署对地方政府财政行为、土地出让收支、债务摸底调查等，集中体现了政府债务监管的宏观思想。由此可见，要规范政府行为、实现国家治理目标，政府债务监管是关键。而实施科学的国家审计，加强对政府债务运作与管理的效率监督以及债务风险的审计防范，是国家治理的长效机制。

二、政府债务：政府行为的诱因与结果

大陆法系框架下，法律主体的行为严格受到成文法律的规范。政府职能部门（机构）作为全民资产的受托管理者，是法律体系中所明确的权利义务主体，政府行为严格受到成文法的制约，政府作为与不作为，都会受到社会的关注与监督。然而，由于政府的受托责任人身份，使得行政执行权和监督权重叠，行为规范有别于普通法律主体。同时，由于缺少灵活的制度，难以有效约束政府行为的法律后果，特别是行政经济后果，诸如牺牲资源的地方经济竞赛等不合理行政行为，由此产生了国家治理的现实需要。一方面，政府履行宏观调控与管理职能，通过财政收支来保障政府行为，执行适度的赤字财政政策，调节社会总需求与总供给，推动经济社会全面发展，体现了政府的经济职能（Fernando M. Martin，2009）；另一方面，医疗卫生体系、教育体系与社会保障体系等的构建，关乎国家经济、社会、文化等建设的成效，稳定有序的社会公共保障体系，有利于稳固国家统治与管理的根基，财政能力、社会公共保障体系构建、国家治理三者博弈的结果，既维持了国家财政稳健、促进经济发展与社会进步等国家治理目标的实现，也促使政府债务规模增加。

政府行为与政府债务息息相关，中央和地方政府职能部门（机构）兼具受托责任者和直接管理者双重身份，使得这些职能部门（机构）成为政府债务的运作者、管理者和监督者，职能重叠与自我监管打破了政府债务监管规律，所以，政府债务管理出现各种弊端也就实属必然。现阶段，政府债务对于国家管理、经济发展与社会进步的双刃作用，是政府债务规模膨胀的主要原因之一。债务的杆杠作用不仅仅促成了国家治理的实现，解决了国家职能部门运作、社会福利体系构建、社会经济文化建设以及国际交流、履行国家受托责任（Anja Baum et al.，2013）等问题，也会由于债务的法定偿还义务以及潜在违约风险，影响政府行政职能的发挥，给国家治理带来负面效应。从1994年财税分权体制改革以来，我国财政体系不断完善，在推动社会经济快速发展，促进基础设施建设、医疗卫生与教育、社会保障体系构建等方面投入大幅增加，在保证政府职能履行的同时，也使得政府债务规模逐步扩大，债务风险加剧（刘李福等，2014）。因此，以经济增长为目标，以有利于实现社会和谐与进步的行政管理职能为内容，政府债务成为了政府行为的诱因与结果。

三、政府债务：国家治理的动因与核心内容

国家治理通过一系列协调机制，缓和社会矛盾，提高执政效率，以推动经济增长、社会进步、文化繁荣、民主权利实现以及国家全面发展。然而，政府债务的规模膨胀与结构失衡，容易诱导不合理的政府行为，固化行政职能体系，增加执政成本与执政风险，降低执政效率。特别是在金融危机之后，世界范围内的债务风险膨胀以及跨国界蔓延，降低债务规模、调节债务结构、缓和债务矛盾已经受到世界各国政府和社会的普遍关注，并由此掀起了新一轮的以政府债务治理为核心内容的国家治理议题。

从1994年财税分权体制改革以来，我国经济迎来高速发展的黄金期，财政收入与支出都大幅提高，用于基础设施建设以及医疗卫生体系、教育体系、社会保障体系构建等方面的支出规模大幅增长，营造了一个和谐稳定、健康进步的社会秩序。但同时，政府债务的规模也有了显著增长，从而制约了经济增长与社会建设的质量，如表1所示。

表1中，在不考虑年度物价水平、利率与汇率等宏观因素的影响下，1994—2012年间，我国经济增长与社会建设成效较为显著，但同时期，政府债务也有了明显增长，特别是金融危机之后的跨越式增长，已经影响到我国经济增长和社会建设的质量。虽然，目前我国政府债务风险尚在可控范围之内，有效的债务运作与监管为后金融危机时期全球经济复苏发挥了积极的作用（史亚荣、雷寂，2014），但由于受到国际债务危机以及财政分权下地方债务管理自主权的扩张、向中央转移债务的潜在风险和外债余额风险等影响，我国政府债务在规模、结构、渠道、增速等方面还是存在问题的。

由此可见，政府债务既是国家治理的动因，又是国家治理的核心内容，充分发挥政府债务的积极作用，政府履行行政职能，是我国进行以政府债务为核心的国家治理的出发点。只有在目标导向的基础上，科学地实施监管运作、效率审计等，保证政府债务行为的合法性与合理性，才能突破债务制约，完善国家治理框架与治理体系。标普等国际信用评级机构对我国债务评级所作出的调整，说明国内政府债务已经影响到国际对我国未来经济发展、国内投资的预期，并有可能掀起新一轮国际投融资、贸易格局调整的“洗牌效应”。因此，完善政府债务监管机制，有利于促进我国经济增长和社会建设国家治理目标的实现。

四、政府债务监管——国家审计：制度设计

（一）对政府债务运作与管理实施国家审计的必然性分析

政府职能的履行必须以一定量的可支配资金做保障，由于财政预算赤字以及不合理的行政行为，导致了政府债务的出现以及债务规模的膨胀。政府债务不仅影响国家形象，更会制约国家治理目标的实现，进而产生债务危机和信任危机。因此，必须重视政府债务的运作与管理，防范债务风险。由于政府职能部门（机构）在债务管理中扮演三权合一的角色，与政府债务及其运作、管理相关的信息难以为外界利益主体所知，从而容易滋生债务管理舞弊行为，降低政府债务运作与管理的效率，衍生债务风险。所以，实施有效的政府债务监管程序，监督政府债务运作与管理效率，才是当前政府债务管理的关键。

国家审计是国家治理的有效措施与重要手段，是实现我国经济文明、社会文明、政治文明等一系列国家治理远景的重要保障（陈英姿，2012）。通过实施独立第三方的监管与评价机制，更容易发现国家治理中的各类问题并加以解决。政府债务作为国家治理的核心内容，其运作与管理是为国家治理服务的。因此，可实施政府债务监管——国家审计程序，独立地监督、评价政府债务运作与管理的效率，最大限度规避政府职能部门对于财政收支预算制定、财政收支预算执行与考核的权责制衡缺失与自我监管，提高财政收支预算的科学性和效率性，充分发挥债务的资金杠杆作用，促进国家治理目标的实现（张文秀、郑石桥，2012）。

（二）政府债务监管——国家审计的制度设计

对政府债务进行审计，必须全面了解政府债务的规模、结构、来源渠道以及相关权责，据此判断政府债务风险。然而，由于政府债务的必然性与必要性，其“双刃剑”式的作用，使得传统的债务摸底调查难以满足债务管理的需要。对于政府债务问题的关注，应该由债务本身向债务运作与管理效率提升转变，通过探讨政府债务运作与管理效率，再分析政府债务的规模、结构、风险及其合理性，才能真正做到有的放矢。由于政府职能部门（机构）的三权合一，严重制约了对政府债务运作与管理效率的客观评价。所以，鉴于政府债务的特殊性，应该通过国家审计来对政府债务运作与管理加以监督，从审计法律制度、审计程序与政绩评价体系三方面设计匹配的政府债务监管——国家审计制度，从而降低政府债务风险与运作成本，提高政府债务运作与管理的效率，规范政府债务行为，实现国家治理的目标。

1.制定政府债务国家审计的法律制度。在成文法系规范下，做到有法可依、有法必依是执行国家审计程序、实现预期目标的重要保障。因此，制定政府债务国家审计相关法律制度，成为政府债务监管——国家审计的重要保障。应以规范政府债务运作与管理为核心，以规避政府债务规模风险和结构风险为目标，以发挥债务资金杠杆作用、促进经济社会文化发展和政府建设为出发点，制定科学、高效、可行的政府债务国家审计法律制度，充分发挥法律制度的强效约束力，让政府债务监管形成一项长期、稳定的国家机制。

2.设计与实施科学的政府债务国家审计程序。政府债务监管——国家审计，是基于政府债务运作与管理效率评价的专项审计，采取有别于应收账款、存货等营利组织的审计模式，结合政府审计、经济责任审计等具体审计方法，以政府债务为核心，以债务运作与管理效率为对象，以国家经济安全为目标，国家机构、社会组织、公民等多主体参与，并以政府财政预算与收支规划、政府债务自查申明等为客观充分的审计证据，在实质性测试与符合性测试的基础上，开展经济性、社会性、战略性等目标测试，通过有效的国家审计全面监管政府债务及其风险，提高政府债务运作与管理的效率。

3.完善地方政府政绩、业绩考评体系。政府债务的产生，很重要的原因是地方政府的盲目举债行为。由于地方政府及其官员晋升的压力，形成了地方政府的竞争行为。不完善的经济绩效考核、对地方经济发展的过度强调，导致了地方官员超财政能力举债；粗放式的投入—产出模式，加速了政府债务规模和债务风险的膨胀。因此，在构建政府债务监管——国家审计制度的同时，必须制定一套完善的政绩、业绩与地方竞争评价指标，以地方官员经济责任审计为导向，去GDP指标的唯一性，把政府债务的规模与风险，债务运作与管理的效率，社会建设、文化建设、生态建设等纳入履职考核体系，丰富考核与评价指标内容，完善政府债务监管——国家审计制度。

五、结论

政府债务与行政行为紧密相连。关乎政府职能发挥与受托责任履行、规模膨胀与结构失衡的政府债务，特别是地方政府债务，不仅会阻碍经济发展和社会进步，更会引发债务危机，制约政府职能的履行。因此，政府债务必然成为国家治理中的核心问题。对于政府债务运作与管理而言，由于监督主体缺位，如何正确评价政府债务运作与管理的效率，才是降低债务风险，提高债务管理效率的关键。实施政府债务监管——国家审计，有利于科学定位监管者权责，独立地监管政府债务运作与管理效率，逐步完善政府业绩评价体系，正确评价政府债务的规模与风险，充分发挥债务的资金杠杆作用，推动国家治理目标的实现。

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作者：刘李福 邓菊香