跨界水污染环境审计论文

摘要：党的十八届三中全会提出，要“对领导干部实行自然资源资产离任审计”。针对这一开创性改革举措，本文在借鉴以往关于离任审计、经济责任审计、自然资源审计等相关研究和经验的基础上，探讨了在我国具体开展领导干部自然资源资产离任审计过程中可能存在的问题，并结合自然资源资产的具体特征，就这些问题提供了可行的解决建议。今天小编为大家推荐《跨界水污染环境审计论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

跨界水污染环境审计论文 篇1：

长江流域环境审计协同治理：一个理论框架

【摘要】流域生态治理是一项复杂而艰巨的系统工程， 涉及流域各辖区、辖区各部门， 传统的“单打独斗”“碎片化”治理方式难以根治流域生态问题， 协同治理成为解决流域生态问题的必然选择和根本之策。 基于此， 以长江流域环境审计协同为例， 从环境审计协同内涵、必然性、现实困境、路径选择等角度探讨跨区域、跨部门、多主体的环境审计协同治理体系构建问题。

【关键词】生态文明建设;长江流域;环境审计;协同治理;实践困境;路径选择

一、引言

长江不仅是哺育中华民族的母亲河， 还是中国经济的脊梁和“金腰带”。 长江流域总人口6亿左右， 占全国的42.9%， 2016 ～ 2018年， 长江流域生产总值分别占全国生产总值的43.2%、43.7%、44.1%。 推动长江流域发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策， 事关国家安全、高效、可持续发展的全局[1] 。 然而， 由于我国高投入、高消耗、高排放的粗放型经济增长和我国工业化、城镇化发展进程中走过的“先污染、后治理”弯路， 导致长江资源过度开发、生态破坏、自然灾害频发等问题严重， 区域性、累积性、复合性环境风险突出， 流域生态系统日益脆弱[1] 。 如何打好污染防治攻坚战， 牢筑长江流域生态屏障将是破题“生态优先、绿色发展”实践， 打造国家高质量现代化经济体系的关键。 在此背景下， 习近平总书记打破简单把发展与保护对立起来的传统思维束缚， 开创性地提出“绿水青山就是金山银山”“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰” “当前和今后相当长一个时期， 要把修复长江生态环境摆在压倒性位置， 共抓大保护， 不搞大开发”等重要论断。 与此同时， 国家也陆续出台了一系列制度和方案， 并拨付巨资助力长江流域生态保护。

作为生态治理的核心制度安排与规制工具， 环境审计对流域生态治理的影响不言而喻。 2008年审计署发布《2008至2012年审计工作发展规划》， 明确将环境审计列为六大审计之一。 2009年和2015年， 审计署分别出台了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》《关于开展政府环境审计试点工作的通知》， 指导全国各级审计机关开展环境审计， 并从国家审计角度强化环境保护方面的顶层设计。 2017年底至2018年3月， 审计署发布首份聚焦长江经济带生态环保的专项公告， 就沿江11个省份贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”等中央决策部署情况出具审计“体检报告”。

尽管我国在环境审计方面做了很多有益探索， 但总体来看环境审计工作仍处于探索阶段， 存在统筹协调难、审计定责难、审计调查取证难等突出问题， 尤其是近年来的大规模环境事件（如太湖流域的蓝藻事件）， 引发了对我国流域生态治理模式的反思， 单纯依靠出台环保政策、投入巨额环保资金、各地区各部门各自为战是流域环境难以根治的主要原因。 长江流域是一个空间整体性极强、关联度很高的区域， 流域内不仅各自然要素间的联系非常密切， 而且上中下游之间、干支流之间相互制约、相互影响[2] 。 过去以环保项目为导向、以资金审计为重点、多区域多部门分段监管的审计模式难以满足跨区域、跨部门生态治理的需要。 基于此， 本文将协同治理理念嵌入环境审计理论体系， 从环境审计协同内涵、必然性、现实困境、路径选择等角度试图构建流域环境审计协同治理理论框架， 回答流域环境审计协同的内涵是什么？ 为什么要开展流域环境审计协同？环境审计协同治理的目标是什么？ 如何开展环境审计治理协同？ 通过解答上述问题， 可为打好长江流域污染防治攻坚战保驾护航、添劲助力。

二、长江流域环境审计协同治理的内涵及必然性

1. 长江流域环境审计协同治理的内涵界定。 长江流域环境审计协同治理是指在中央和地方党委审计委员会的领导下， 树立全国、全流域审计治理“一盘棋”的理念， 从流域生态整体性、系统性着眼总揽全局， 把方向、谋大局、定政策， 厘清主体责任、聚焦审计重点、靶向发力， 并在厘清流域各辖区和辖区内审计、国土、林业、水利、交通、生态环境等各部门权责边界的基础上， 整合资源， 强化各区域各部门在污染防治、环境质量监测、环境审计数据取证、环境审计过程、环境审计结果运用等方面的协同， 做到一审多项、一审多果、一果多用， 促成各区域各部门多主体共谋、共建、共管、共评、共享的流域环境审计协同治理大格局。 长江流域环境审计协同治理强调审计治理主体的多元性、审计治理过程的联动性、审计治理信息的共享性和审计治理目标的共赢性， 从而规避由行政区划、部门归属等导致的地理分割、刚性限制等弊端。

2. 推进长江流域环境审计协同治理的应然逻辑。

（1）环境审计协同治理契合流域生态环境的内在特质。 首先， 流域生态问题往往是跨越多个政府或区域边界的公共问题， 具有非排他性、非竞争性双重特征， 权责归属难以界定， 粗暴的条块分割治理和属地治理难以解决跨区域跨部门责任分担问题， 滋生了保护主义和环境负外部性恶化等问题， 导致“公地悲剧”窘境[2，3] 。 如2003年山东薛新河污染事件、2005年松花江重大跨界水污染事故、2013年广西贺江水体污染事件等。 其次， 流域生态治理涉及财政、审计、环保、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管、海洋、渔业等多个部门， 传统部门分割下各部门权利和职能存在冲突， 扯皮推诿现象时有发生， 使流域生态治理陷入“人人有责但无人负责”“九龙治水、无龙治水”的窘况。 最后， 流域生态问题的外部性、整体性， 使得生态问题已演变成流域内共同面对的棘手问题。 而环境审计协同治理通过促成流域内各区域、各部门在政策制度与執行上步调一致、协同联动， 将外部性问题“内部化”。

（2）环境审计协同治理能破解流域生态治理低效失灵问题。 根据2014年我国修订的《环境保护法》， 各地政府主导该地区的生态治理并对辖区内生态环境质量负责， 即政府主导下的“属地治理”模式。 尽管政府主导保障了生态治理的执行力， 但也容易形成一种“公众将治理责任归于政府， 政府也视为己任”的狭隘认知现象， 最终导致政府不堪重负。 再者， 在行政分割情况下， 属地治理容易导致各地区在流域生态治理时陷入各自为政、画地为牢的无序状态， 区域之间缺乏统一的生态治理目标质量检测与监控、环保政策制度及问责问效制度， 更不用说信息共享和资源整合[3] 。 此外， 属地原则将生态治理权责局限在本行政区域内， 对其他区域力不能及。 由于流域生态的外部性特征， 即便本区域生态治理较好， 周围区域的污染输送也可能使其徒劳无功， 类似地， 本区域生态治理较好也会正面影响下游区域生态环境， 勢必会较大程度地影响各区域生态治理的积极性， 在地方官员晋升锦标赛模式下， 作为“理性经济人”的政府官员倾向于选择“搭便车”， 最终形成“公地悲剧”。 因此， 要扭转传统治理模式的低效失灵问题， 核心在于打破刚性的行政分割问题， 构建跨区域、跨部门的生态治理协同联动机制[4] 。 因此， 本文主张在审计委员会统筹协调下， 推进流域生态主体的多元化和跨区域、跨部门协同联动， 使流域生态治理成为一个开放的系统空间， 通过多主体的协同整合、资源共享等实现流域生态治理的有序化、合作化、高效化。

3. 环境审计协同治理能调整流域生态治理的非均衡性。 长江流经11个省、自治区、直辖市， 每个区域的经济、文化、受污染程度等各有不同， 导致各地区生态治理并不均衡。 首先， 相对于上游地区， 长江下游地区经济发展较快、环境污染负面冲击较大， 环保意识较强， 而上游地区的重心仍处于追求经济增长阶段， 对生态治理持“高认同度、低践行度”， 最终出现“上游不作为、下游干着急”现象。 其次， 受限于各地方经济发展水平、技术人才等限制， 各地区生态治理技术、审计监督能力等并不均衡。 以重庆地区环境审计为例， 重庆主城区的环境审计评价更细致， 而各区县乡镇的环境审计往往流于形式， 系统性、规范性较差。 因此， 需要通过环境审计协同实现跨区域跨部门的资源整合、信息共享， 促进各地区生态治理的均衡有序发展。

综上所述， 本文倡导在审计委员会领导下的跨区域、跨部门协同治理， 追求生态治理的共生性、整体性、系统性， 实现流域生态治理由属地治理向区域共治转变、政府治理向社会共治转变、单一主体治理向多元协同治理转变。

三、长江流域环境审计协同治理可行性及现实困境

1. 可行性。 尽管长江流域环境审计协同涉及各区域以及审计、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管等多个部门， 它们之间存在相似之处。 一是价值目标趋同。 在流域生态治理方面， 尽管各区域、各部门分管领域和工作内容各有侧重， 但其目标存在共性， 都是确保国家生态环保政策落实， 优化流域生态环境， 这为跨区域、跨部门的流域生态治理力量和资源整合提供了前提条件。 二是职能属性类似。 审计、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管等部门都可以说是流域生态监督体系的子系统， 其实质是规范权力运行和环保政策落实， 防止权利滥用和私用[5] 。 三是所需信息存在重叠。 尽管各地区、各部门在分管领域、职能属性等方面略有不同， 但所需的信息基本相同， 如流域生态环境保护政策制度、流域生态资源资产数量及价值、流域生态环境质量情况及分布特征、流域生态环境监测标准等。 基于此， 在流域生态治理方面所涉各区域、各部门具有本质的必然联系， 研究它们的协同联动机制和模式切实可行。

2. 现实困境。 一是长江流域环境审计协同治理中主体协同难。 治理主体多元化是流域生态治理的典型特征之一。 我国虽然出台了《长江经济带生态环境保护规划》《长江经济带生态保护修复规划（2019-2035年）》等制度并成立了推动长江经济带发展领导小组， 但尚未清晰界定流域各地区、各部门的责任边界， 也缺乏流域生态治理方面实质性的行政载体， 导致各地区、各部门在流域生态治理过程中相互推诿、相互掣肘。 协同治理“有名无实”， 更不用说多主体间的资源整合、信息共享等， 地区之间、部门之间甚至因为各自追求政绩， 导致目标利益不一致， 形成自我发展与协同发展目标割裂、上游利益与下游利益相矛盾等问题。 除此之外， 政府与企业、社会公众的协同联动不到位， 多数公众仍停留在“污染→投诉→解决”的“小环保”层面， 缺乏主动保护环境的意识， 甚至出现“政府干、群众看”“政府热、群众冷”等怪象。

二是长江流域环境审计协同治理中产业协同难。 首先， 部分地区产业发展与生态治理的耦合性不强。 流域生态治理从根本上要依赖经济增长方式的优化调整， 但现实情况却是很多地区的经济增长和产业发展模式依旧是高投入、高耗能、高污染、低效益， 部分地区尤其是欠发达为了招商引资仍然以牺牲环境为代价。 其次， 农村环境污染治理较难。 根据本文的调研， 农村污染主要来源于家禽养殖、土壤污染等， 这些事关农民的主要经济来源， 盲目禁止恐怕会影响民生， 农村环境污染压力凸显， 因此根治农村的环境污染需要从乡村产业发展、农民工就业创收等方面进行全盘系统的考虑。 最后， 区县产业联动发展滞后。 受限于知识与能力， 区县产业发展规划缺乏战略性、更不用说从流域或各省市整体层面规划产业布局， 产业平台分散导致整体环境承载能力不强， 阻碍跨流域产业协同与合作。

三是长江流域环境审计协同治理中制度协同难。 一方面以长江流域为例， 尽管成立了水利部长江水利委员会， 但其无法独立承担流域管理职责; 同时， 其也不具备协调水利部门与环保部门的权限， 难以有效组织长江流域内各省、市、自治区的协调沟通， 更不用说牵头协商制定权威的流域环境审计协同治理制度。 另一方面， 我国生态环境绩效评价、绩效审计的法律依据、标准依据等制度缺失， 使得流域生态环境绩效评价、审计等难以实施。

四、长江流域环境审计协同治理的路径选择

1. 推进长江流域环境审计意识协同。 一是坚定政治方向， 提高政治站位。 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 深入学习贯彻习近平总书记关于长江经济带绿色高质量发展和审计工作的重要指示要求， 牢牢抓住党领导长江经济带绿色高质量发展及审计监督这一“主线”， 把流域生态治理及审计监督纳入党内监督范畴， 从政治上、组织上、制度上确立党的集中统一领导， 切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来， 确保流域生态治理及审计工作沿着正确方向前进。 二是摒弃过去分散实施、各自为战的思维， 转变“地方本位主义”“地方保护主义”等错误意识和观念， 树立全国、全流域、全省（市）污染防治工作和审计工作“一盘棋”的理念， 坚持合作共赢， 以党委审计委员会为依托， 从流域生态环境整体性和系统性着眼， 从战略高度总揽全局， 运筹帷幄， 把方向、谋大局、定政策， 共同维护好长江流域的绿水青山[6] 。

2. 推进流域环境审计监管制度协同。 制度协同是实现权威、协调、高效的流域生态协同治理的前提， 因此长江流域应从整体性、系统性着眼， 对流域水资源利用、水污染治理、防洪、渔业、交通、港岸与沿岸景观等方面进行一体化考虑， 统筹制定一部法律， 建立流域统一、综合监管的审计考评制度。 事实上， “一个流域一部法律”已成为国际上流域立法的趋势， 世界各地很多流域都有专门的一套法律。 通过流域立法， 打破流域上下游、干支流、左右岸、水中与岸上的行政区划界限和壁垒， 构建流域生态治理一体化机制。 从内容上来看， 流域生态治理立法包括流域生态治理行为规范、流域生态质量监测、流域生态治理评价、流域生态问责问效等方面的立法。 首先， 整合流域生态环境保护和生态污染防治方面的法律， 明确各责任主体的权责、生态防治行为规范; 其次， 制定流域生态质量监测及监察条例， 明确政府监管部门和企业在水环境监测监察方面的责任和义务， 明确失职失责惩罚标准并严格依照条例进行惩罚和追责; 然后， 出台流域生态资源补偿实施条例， 明确补偿对象、补偿原则、补偿方式、补偿标准等; 最后， 科学构建流域生态环境绩效审计考核体系及问责问效机制， 即将流域生态治理绩效指标和流域生态环境协同治理效率指标纳入政府绩效审计和官员绩效审计评价指标之中， 倒逼各地区政府及政府官员重视流域生态治理。

3. 建立健全流域环境审计统筹机制。 一是探索跨层级、跨专业、跨区域的多主体协同联动机制， 打破行政区划和各部门之间的统筹壁垒， 最大限度地整合资源， 形成优势互补。 尽管近些年为了解决长江流域水事争端， 尝试建立跨区域联席会议制， 但其存在不稳定性， 并未固定下来， 仅仅是一种临时应急性机构。 因此， 需要建立一个常态化、固定化的多主体协同联动机制（如流域生态环境审计协同决策机制、环境审计协同沟通机制、环境审计协同治理机制、环境审计协同问责机制等）， 为长江流域生态治理提供一个区域间协商平台。 二是推进流域环境审计管理“一体化”。 首先是从工作方案制订、审计工作指南和操作流程下发到数据集中分析疑点分散核查， 统一审计目标和重点， 加强审计过程控制; 其次是组织召开审前培训会、审中碰头会， 采用现场督导、集中汇审等方式， 加强指导和审核， 统一问题定性处理; 最后是建立问题反馈机制， 对特殊性问题及时分析研判， 既揭示共性问题， 又揭示个性问题， 提升问题反映的深度和广度。 三是构建长江流域环境审计资源协同。 充分调动和融合各区域、各部门、各层级的流域生态治理资源， 实现生态治理项目和审计项目的统筹安排， 聚焦重点领域、热点领域和难点领域， 发现新情况、新变化、新问题。 四是制定相关审计流程、业务规范， 规范审计项目实施的业务管理流程体系。 从项目计划下达、审计通知书制发、审计工作方案和实施方案编制， 到审计证据和审计工作底稿共用共享、审计报告意见征求和出具， 再到审计成果综合运用、审计项目归档， 构建规范化的审计业务管理流程体系。

4. 构建流域环境审计大数据平台。 一是搭建流域生态环境审计云平台， 通过集中采集、多维整合不同层级、不同项目的数据资源， 形成数据集成效应， 精准锁定流域环境审计疑点和线索， 增强审计针对性和实效性。 比如利用大数据平台建立数据接口式数据采集方式， 流域生态环境审计大数据中心与流域生态环境治理各责任主体建立数据接口， 流域生态环境审计大数据中心通过该接口可直接访问各责任主体的平台数据， 进而实现对数据的实时传输、实时审计。 二是创新审计模式， 引导和规范审计人员注重3S技术（遥感RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS）、大数据技术、人工智能技术、区块链技术等在流域环境审计中的应用， 切实提高审计监督整体效能。

【基金项目】国家社会科学基金西部项目（项目编号：17XJY007）;中国博士后科学基金面上项目（项目编号：2020M683255）;

审计署重点招标课题（项目编号：21SJ03002）;重庆市教委人文社会科学研究基地重点项目（项目编号：19JD060）

【作者單位】1.重庆工商大学会计学院， 重庆 400004;2.重庆理工大学会计学院， 重庆 400030

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 光明网.习近平主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话[EB/OL].https：//news.gmw.cn/2018-04/27/content_28516359.htm，2018-04-27.

[2] 彭本利，李爱年.流域生态环境协同治理的困境与对策[ J].中州学刊，2019（9）：93 ～ 97.

[3] 田玉麒，陈果.跨域生态环境协同治理： 何以可能与何以可为[ J].上海行政学院学报，2020（2）：95 ～ 102.

[4] 罗志高，杨继瑞.长江经济带生态环境网络化治理框架构建[ J].改革，2019（1）：87 ～ 96.

[5] 王会金.治理视角下的国家审计协同——内容框架与模式构建研究[ J].审计研究，2013（4）：57 ～ 62.

[6] 雷俊生.嵌入式治理视角下的监督资源整合——基于党委审计委员会的协同机制构建[ J].学术论坛，2020（4）：69 ～ 75.

（责任编辑·校对： 刘钰莹  罗萍）

作者：孙芳城 蒋水全 尹长萍

跨界水污染环境审计论文 篇2：

自然资源资产离任审计相关问题及建议

摘要：党的十八届三中全会提出，要“对领导干部实行自然资源资产离任审计”。针对这一开创性改革举措，本文在借鉴以往关于离任审计、经济责任审计、自然资源审计等相关研究和经验的基础上，探讨了在我国具体开展领导干部自然资源资产离任审计过程中可能存在的问题，并结合自然资源资产的具体特征，就这些问题提供了可行的解决建议。

关键词：自然资源资产 离任审计

一、引言

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快生态文明建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，正式将自然资源资产离任审计提上了日程。2014年3月，李克强总理在两会上所做的《政府工作报告》中指出，要“努力建设生态文明美好家园，加强生态环境保护，落实主体功能区制度，探索建立跨地区、跨流域生态补偿机制”，同样显示出了国家对生态环境保护的极大决心。

自然资源资产离任审计的执行，无异于给地方官员戴上了环境保护的“紧箍咒”，可以有效增强政府官员的环境责任意识，使地方官员在对自然资源进行开发利用时，更加注重经济、社会、生态三种效益的协调统一。关于自然资源资产离任审计这一新兴产物，人们的研究相对很少，制约了自然资源资产离任审计的深入开展。本文在借鉴以往关于领导干部离任审计、经济责任审计、自然资源审计、自然资源绩效审计等研究的基础上，探析了领导干部自然资源资产离任审计过程中可能存在的问题，并提出了相关的解决建议。

二、自然资源资产离任审计概述

在现代社会制度体系下，政府作为自然资源资产这一公共物品的管理者，对公众承担着广泛的公共受托责任。而领导干部作为政府部门的管理者，自然要对相关资产的开发、保护和利用负主要责任。

自然资源离任审计，就是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。

对领导干部进行自然资源资产离任审计的举措，一方面，可以规范地方政府领导干部的行为，杜绝自然资源资产浪费严重、开发无度等问题；另一方面，明确历届领导干部的环境责任，加强对自然资源资产的监督和管理。然而，自然资源资产离任审计作为一项开创性举措，我们在充分肯定其强化领导干部环境责任、推动生态文明建设等作用的同时，也要考虑是否具备足够的条件以保障相关的审计工作能够顺利实施。

三、自然资源资产离任审计的相关问题

相关研究表明，在我国的上市公司中，对高层管理者一贯倡导的离任审计工作，并没有得到有力的实施。而在我国的政府部门，对领导干部实行的离任审计工作，也一向偏重于经济责任审计。“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，是国家在推进生态文明建设、深化行政体制改革过程中提出的一项重大改革措施。就我国实际情况来看，无论在制度层面，还是技术层面，都存在很多的不完备之处。

（一）审计主体权责不明

对政府领导干部进行审计的部门，一般都是同级政府的审计部门。以往的领导干部离任审计，大多是侧重于经济责任、合法合规方面。而对自然资源资产的离任审计，其审计范围远比经济责任审计要广，包括水资源、矿产资源、国土资源、森林资源、大气资源等诸多方面，而这些不同的自然资源资产，又分别属于环保、国土、水利、农业等部门的管辖范围之内。因此，自然资源资产离任审计工作的顺利进行，离不开相关部门的协调、配合。

（二）审计对象难以界定

按照我国当前的行政体制，地方政府一般都是在党委领导下的政府负责制。对某一具体职能部门，则是由分管的副市（省、县）长直接领导。而不同的部门（如国土、水利、环保等），还可能由不同的分管副市长具体负责。即便对于同一职能部门，在不同的省份、同一省份不同的市、同一市区不同的县，其具体的权责划分也可能存在差异。因此，如果出现损害生态环境的行为，环境责任的追究如何执行？是应该追究具体职能部门领导的责任，还是分管直接领导的责任，甚至是一级政府最高党政领导或整个领导班子的责任？领导干部的范围不确定，相关责任也就无法追究，审计工作的结果也就没有意义。

（三）领导干部责任难以区分

在界定领导干部环境责任的时候，除了上面所提同一辖区、同一任期内的领导干部责任归属问题，我们还要注意不同辖区或不同任期的责任归属问题，即区域公平和代际公平。一方面，我国政府领导干部的任期一般为五年制。而很多自然资源资产的污染、损害行为，一般都存在滞后效应，有些污染环境的行为还是长期的。如今年的兰州水污染事件，就是由发生在上世纪80年代的管道泄露事故所致。因此，我们在处理类似事件、追究相关责任的时候，就要格外注意代际公平问题。另一方面，我国幅员辽阔，自然资源资产储量丰富，尤其是河流、湖泊、山川等自然资源，大多跨越多个行政辖区，或者作为不同辖区的分界限。而现实中各个辖区之间又往往各自为政，甚至还可能就某些自然资源的开发利用存在利益冲突。因此，我们在对这些自然资源资产进行审计的时候，如何合理划分不同辖区的环境责任，是一个亟待解决的现实问题。

（四）自然资源资产信息分散

自然资源一般包括森林、海洋、大气、土地等很多不同的种类，它们分别由不同的政府职能部门具体管理，如林业局、海洋局、气象局、水利局等。与这些自然资源资产相关的信息，也大多分散于不同的政府部门以及相关的研究机构、团体协会之中，如中科院某某研究所、中国林业产业联合会等。这些组织各自拥有某一自然资源大量、分散的监测信息，甚至比政府部门拥有的信息还要多、还要广。我们在开展相关审计工作的时候，势必要借助于这些单位的力量，以获取全面充分的审计证据。然而，由于审计人员有限、专业能力不足，很可能导致难以充分取证、甚至即便获取充分信息也难以有效利用的情况。

（五）审计人员有限、专业能力不足

如前所述，我国的自然资源资产种类繁多、数量庞大，与其相关的各种信息也都分散在很多不同的机构之中。我们在搜集相关信息、获取审计证据的时候，本身就需要投入大量的人力、物力。再者，按照我国当前的行政体制，各级地方政府的换届工作一般都在相应层级的地方政府两会召开时完成，而无论哪个政府层级，两会召开的时间都是相对固定且集中的。因此，无论自然资源资产还是经济责任审计，只要现行“先离任、后审计”的制度体制不改变，相应的离任审计工作就会面临“扎堆”问题，人力不足的现象将必然存在。此外，我国的政府审计人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。

（六）审计问责机制难以贯彻

环境问责体系的缺失，是我国生态环境破坏的症结所在。通过对领导干部进行自然资源资产离任审计，可以增强各级政府领导干部的环境责任意识。尽管我国已经将绿色GDP、生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但其具体实施还存在着诸多问题。各级组织部门落实不到位、自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象依然突出。再者，由于离任审计的固有缺陷，加之组织、纪检部门缺乏相应的跟进措施，纵然能够合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任情况，其离任审计结果对领导干部的行为也仅仅能起到威慑作用，并不能从源头上杜绝这些行为的发生。

四、完善自然资源资产离任审计的建议

自然资源资产离任审计，相对于已有的领导干部离任审计、经济责任离任审计等其他审计工作，既有区别，也有联系。我们在具体推行自然资源资产离任审计工作的时候，一方面，应当充分借鉴相关领域审计工作的宝贵经验，未雨绸缪、少走弯路；另一方面，我们也应当深入了解自然资源资产本身的特性，并结合自然资源资产的实际情况有所取舍，而不能按部就班、照搬模式。

（一）继续完善审计联席会议制度

在对领导干部进行自然资源资产离任审计的时候，首先要明确各政府部门之间的权力、责任与义务。离任审计工作的顺利开展，不止需要上下级审计机关、同级审计机关之间的统筹协调，还需要环保、国土、水利等相关部门的大力配合。一方面，通过各级审计机关之间的联合，可以更好地实现资源共享，减少审计工作的重复性，更大限度地节约审计成本，缓解审计人力不足等问题。对于一些跨界范围较广的自然资源资产，可以考虑由相应辖区范围内的最高审计机关牵头，各下级政府审计机关协同配合，以规避区域公平问题。另一方面，通过各政府职能部门之间的联合，明确审计机关的主导地位以及其他部门的辅助义务，建立起以审计部门为主、相关部门为辅的审计联合小组，形成机动协调的统一工作机制，可以充分发挥各职能部门的专业优势，共同推动离任审计工作的顺利进行。

（二）征询专家意见、建立信息系统

我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂。因此，我们在开展相关离任审计工作时，不只要联合政府职能部门，还要联合那些掌握大量自然资源信息的科研单位、社会团体。必要时，我们还要借助相关领域专家的力量，以规避审计人员专业能力不足的问题，提升自然资源离任审计工作的效率。此外，为了有效利用冗杂、分散的自然资源资产信息，我们有必要跟进相关的信息系统。通过建立规范化、标准化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，从而对这些自然资源资产信息进行统一管理、汇总分析，以便审计人员能够有效利用相关信息，最终达到合理评价领导干部任期责任的目的。

（三）年度审计与离任审计有机结合

由于我国各级政府的换届时间相对集中，在短期内集中对那些任期较长的领导干部进行离任审计相对困难，其审计的质量也很难得到保证。为了解决离任审计人力不足、自然资源资产监督滞后等问题，我们可以考虑适当开展年度审计。通过对自然资源资产进行年度审计，可以更好地实现与领导干部任职期间的同步，合理划分历届领导干部的环境责任，以规避代际公平问题。此外，考虑到我国政府审计人员有限，全面推行年度审计不切实际，我们可以借鉴经济责任审计中“滚动式任中审计”的做法，即以2到3年为一个滚动期间，统筹兼顾、突出重点，形成一项经常性的制度监督体制。

（四）探索运用“先审、后离”模式

目前我国的离任审计，一般都是“先离任、后审计”的模式。而离任审计的目的之一，是为了正确评价领导干部任职期间的环境责任，以作为组织部门绩效考核、人事任免的依据。如果在领导干部已经发生人事调动甚至办理升迁手续之后，再实施相应的自然资源资产离任审计，非但不能达到这一目标，反而会给审计人员带来压力。因此，为了达到离任审计效力的最大化，可以考虑将审计关口前移，逐步推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式。通过任前、任中、任后审计的有机结合，实现对审计资源的有效整合，从而降低审计成本。

（五）运用风险导向，审计重点资源

由于我国自然资源种类繁多、数量巨大，政府部门的审计人员也十分有限，很难对所有的自然资源资产进行全面审计。因此，我们可以考虑运用私人部门的风险导向审计方法。比如，对那些公众重点关注的自然资源进行重点审计，而对于其他的非重点自然资源资产，则可以采取抽样的审计方法进行常规审计。对部分种类、部分地域的自然资源资产进行重点审计的方法，可以帮助我们节约大量的人力、物力，以便我们能够更加合理地配置审计资源、提高审计效率。值得注意的是，审计风险的合理评估，离不开一个高素质的专业审计团队。我们应当加大对政府审计人员的后续培训、考核力度，待条件成熟时，可以考虑建立政府审计师制度，提高政府审计准入门槛。

（六）建立责任档案，坚持终身问责

我国目前的领导干部离任审计，一般是由上级组织部门牵头、同级审计部门具体执行的。我们在对领导干部实行自然资源资产离任审计的同时，应当完善相应方面的考核指标，使其能够全面反映相关自然资源资产的开发利用、存量增量、环境污染及保护等情况。此外，我们还要完善审计结果报告制度，审计机关应当就领导干部自然资源资产离任审计的结果出具审计报告，并分别报送本级和上级政府有关部门。尤其是组织部门，在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将其作为选用干部的重要依据，归入到相应领导干部的人事档案中。必要时，我们还可以尝试对领导干部设置“自然资源资产问责追踪卡”，以记录其在政府部门任职期间的所有自然资源资产开发、利用、污染、处理等重大事件。对于某些领导干部离任审计出现问题的，还要报送给纪检、监察等部门，以采取进一步的查处措施，追究相关领导干部的环境责任。

五、结语

对领导干部实行自然资源资产离任审计，是我国在推进生态文明建设过程中提出的一项重要举措。而目前，我国针对自然资源资产的理论研究相对匮乏，在政府部门一直倡导推行的离任审计工作也大多流于形式、鲜有成效。因此，我们在推行这一审计工作的时候，一定要完善相关的辅助措施，争取最大限度保障自然资源离任审计工作的顺利进行。本文的研究，主要是在具体的操作层面提出了一些政策建议，但是在执行上，还要依托于整个制度环境，只有相关的法律法规彻底的跟进，对领导干部实行的一系列审计工作才能得到有力的运行，自然资源资产离任审计才能达到预期的效果。

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作者：董贤磊 余芳沁

跨界水污染环境审计论文 篇3：

跨界河流污染的合作治理

[摘要]珠江的二级支流淡水河是一条跨界河流，自上世纪90年代初开始，淡水河污染日趋严重。l998年深圳和惠州开始第一次合作治污，经过几年治理，收效甚微，水质并未好转。2008年开启了深圳与惠州对淡水河第二次合作治理，两市就淡水河治理合作采取了一些具体行动，取得了初步成效，但水质并未得到根本好转，治污仍然任重而远。针对目前状况，淡水河治理重点要完善环境治理的合作机制：两市政策规划对接，实现流域治理的前端合作；建立流域合作治理的利益协调机制；调整流域产业布局，促进产业合作；深化流域治理中政府与市场主体的合作。

[关键词]跨界河流；淡水河；水污染；合作治理

珠江流域东江支流淡水河，又名龙淡河，全长95公里，流经广东深圳、惠州两市，从深圳龙岗区，再进入惠州市惠阳区，最终流入东江的一级支流西枝江，是东江的二级支流。其中深圳的龙岗河是淡水河的上游，深圳的坪山河是淡水河一级支流，也处在淡水河的上游，在深圳市简称“两河”。淡水河的治理走过了十多年的艰难之路，在当下中国跨界河流治理中具有标本意义。本文通过对该案例的分析，总结淡水河跨界合作治理的经验和面临的困境，探寻跨行政区联合治理之策。

一、深圳惠州合作治理淡水河的进程

1.第一次合作。自上世纪90年代初开始，深惠两市城市化进程加速，工业企业日益增多，人口急剧膨胀，产生的工业、生活污水大量增加，淡水河水质污染日趋严重，尤其是上游的深圳龙岗地区，重污染企业剧增，导致河水变黑变臭，水质长期处于劣V类，被省人大常委会重点督办。淡水河污染整治直接关系到流域经济社会可持续发展，关系到粤港4500多万人民的饮水问题，一直是广东省环境保护工作的一个老大难问题。早在1993年，淡水河的污染问题已经引起了广东有关方面的重视。广东省政府当年下发了《广东省跨市河流边界水质达标管理试行办法》，要求淡水河上游龙岗河、坪山河的交接标准在1995年达到Ⅲ类。从1994年开始，广东省人大、省政府的对淡水河治理进行监管。1996 年省环保局下发了《关于做好淡水河流域污染整治工作的通知》，对淡水河流域的污染治理作了部署。l998年l0月，深圳市和惠州市主要领导就淡水河污染治理问题达成第一次合作，两市环保局在省环保局的牵头组织下，共同制订了《淡水河流域污染源调查整治工作方案》，共同委托国家环境保护总局华南环境科学研究所，对淡水河流域的污染源进行调查。从2000年开始，深圳、惠州环保局建立联席会议制度，双方交流污染治理情况，沟通跨市河流交接断面水质达标情况。经过几年治理，水质并未好转。2008年12月，深圳、惠州高层召开淡水河污染整治座谈会，协商解决淡水河问题，但这次会议并未达成真正共识。淡水河流域重污染行业污染整治被列入2009年广东省挂牌督办的十大重点区域环境问题。[1]

客观地讲，深惠两市人大和政府对淡水河污染的治理都付出了努力，省人大、省政府及省环保局也在积极推动，然而，淡水河水质污染治理的成效并不明显。制约两地政府合作的因素很多，其中根本原因是现行环境分割式管理与环境治理一体化之间的矛盾，两市的污染整治缺乏系统的指导思想，整治规划缺乏衔接，粗放的发展方式，管理中的地域分割、条块分割，缺乏合作机制，在解决环境问题特别是流域性环境问题难以协调行动，阻碍了环境问题的统筹防治。其中突出的是以下原因：一是缺乏合作共识和合作机制。深圳惠州在许多方面缺乏共识，协调治污力度不够，没有形成一个双方认可并为之共同努力的治污方案。1998年10月，深圳和惠州进行了市级层面协商曾就淡水河联合治污达成初步意见。深圳和惠州缺少沟通机制，没有制度性的东西，由省环保部门出面协调，双方才碰面，沟通没有形成常态。二是城市规划缺乏协调与衔接。两市之间的总体规划、环境保护规划、防洪规划等之间缺乏协调与衔接。尽管深惠两地政府为治理淡水河污染投入了大量的人力物力，但由于缺乏流域性的整体规划和系统治理方案，两地治理各搞一套，治理效果并不理想。如惠州境内的淡水河防洪工程按近期30年一遇、远期50年一遇防洪标准设计，而上游的龙岗河、坪山河却是按100年一遇的防洪标准设计。三是流域内产业结构和布局不合理。近十几年来，淡水河流域正在经历高速的城市化进程，流域土地开发强度过大，建设用地面积已超过土地总面积的50%，流域内电镀、印染、线路板等重污染、劳动密集型企业众多，废水排放较大。发展布局和产业结构不合理，污染负荷远远超过河流自净能力并不断增长，是龙岗河、坪山河水质不断恶化和久治不愈的根本原因。[2]四是环境基础设施和治污能力滞后。淡水河的水质没有得到根本好转的原因很多，上游截污力度还不够是重要原因之一。在城市化迅速发展、工业迅速增长和人口激增的过程中，当地政府环保投入不足，大部分污水处理厂存在污水收集管网不完善、处理量或处理浓度偏低、减排效果不明显的情况。[3]长期以来，淡水河流域的城镇集污管网、污水处理厂、垃圾处理厂等的基础设施没有同步建设，流域内污水处理率为54%，污水管网截排处理率为22%，减污能力严重滞后于污染的增长速度。[4]

2.第二次合作。2008年，国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，这为深圳、东莞、惠州三市携手进行污染治理和环保合作带来了新的契机。2009年2月27日，深圳、东莞、惠州三市最高党政领导在深圳举行第一次联席会议，会议签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》。《框架协议》要求重点加强区域发展规划、产业发展、区域创新、基础设施建设、环境治理、生态保护、社会公共事务管理等方面的紧密合作，建立了包括环境生态专责小组在内的10个专责小组，从而开启了深圳与惠州第二次合作治理淡水河的进程。2009年5月16日，深莞惠在东莞召开第二次联席会议，联席会议上三市签署了《深莞惠界河及跨界河综合治理计划》。根据该项协议，三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流观澜河（石马河）、深莞界河茅洲河干流和支流作为综合治理的重点，以流域水质改善和保护为核心，治理内容包括水污染治理、防洪排涝整治等，加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施的建设，积极清理畜禽养殖场，防止面源污染。环境生态专责小组酝酿加强环境规划的协调与衔接，统一并严格区域环境标准，联合防治水污染和大气污染，加强流域和边界区域的环境监管合作，加强环境基础设施建设合作，加强环境监测合作，实现环境信息共享，加强环境保护科技与产业合作。2009年 9月24日，深莞惠第三次联席会议在惠州召开。会议审议通过了《界河及跨界河综合治理专责小组章程》。联席会议后，深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具体行动，取得了初步成效。2010年深莞惠三市召开第四次联席会议，加快污水处理厂、污水收集管网和污泥处置等设施建设，全面开展水环境综合整治，确保各界河及跨界河水质按期达标。[5]

二、深圳惠州合作治理淡水河的成效和经验

1.深圳惠州二次合作治理淡水河，取得了明显的成效。一是推动了淡水河的综合治理。在联席会议的推动下，深惠两市积极部署各项整治工作。2009年4月，惠州全面规划实施淡水河流域综合整治工程，完成了淡澳分洪河惠阳段5公里的综合整治，开展了淡水河流域防洪排涝整治、淡澳分洪河大亚湾段整治、坪山河大亚湾段防洪排涝整治工程的前期工作。2009年以来，惠州对引进项目严格把关和对企业的监管，拒绝了多个大型工业项目。深圳市制定了两河流域环境综合整治工作实施方案，龙岗区颁发了龙岗区实施治污保洁工程主要目标及任务分解方案，实施流域限批，禁止新建及扩建电镀、线路板、制革和规模化养殖等重污染项目，完成流域污水处理厂、配套管网、污泥处置厂、生活垃圾处理、生态补水和生态修复、拆除违法建筑等多项综合治污工程。[6]二是完善了河流治理的基础设施。按照深莞惠三市签署的界河及跨界河综合治理计划，2010年，河流域内污水处理厂及其配套污水管网工程、污泥处置设施建成投入使用，加大垃圾无害化处理，建设总规模达到“十一五”规划水平。2008年到2012年，淡水河治理投入220亿元。淡水河流域所有镇污水处理设施全部建成，流域污水处理能力均已超过实际污水排放总量。[7]三是加强了流域联合执法与监管。深惠两市环保部门强化工业污染源监管，严厉查处环境违法行为，运用联合执法、挂牌督办、环境信用等级管理、在线监测监控等多种手段，不断提高执法效能。在省环保厅牵头组织下，深惠开展了大规模的淡水河重污染行业核查行动。这种联合检查方式，便于相互监督，确保了核查数据真实可信，推进了跨市河流的合作治理。四是遏制了淡水河水质恶化的趋势。经过两市的共同努力，淡水河流域内污染物排放总量得到了有效控制，水质恶化趋势得到了基本遏制，基本消除了黑臭。2012年，淡水河水质首次有了转机。淡水河西湖村、上垟断面氨氮浓度低于4毫克/升，其余指标均达地表水Ⅴ类，达到了省制定的2012年阶段性水质目标。[8]2013年，华南环科所对“两河”流域整治工作开展第三方评估，淡水河考核断面的化学需氧量、氨氮、总磷等污染综合指数一年降幅在2.7%到41.2%之间。这表明淡水河大部分河段的水质有明显改善。[9]

深圳惠州两地第二次整治淡水河以来，淡水河水质出现明显改善。跨界河流污染治理机制初步形成，其治理经验已经被提炼进入国家方案。一是联合治污需要建立机制。建立健全了省政府跨界河流污染整治工作联席会议制度、区域环保合作和联防联治工作机制、整治工作问责制、治污“河长制”等制度，用制度保障各项整治工作的有力和有效推进。淡水河合作治污机制已经初步建立，这是第二次合作的成效，也是合作的重要经验。2009年4月，省政府牵头成立了由省人大环资委、省直有关部门及深圳、惠州两市政府有关负责人组成了“淡水河污染整治工作联席会议”，由副省长担任第一召集人。到目前为止，包括联席会议制度、省人大代表视察和督办制度、深惠主要领导定期会商制度，以及重大整治工程专家咨询制度等已经建立，联合治污的工作机制初步形成。国控、省控、市控污染源全部实现在线监控。建立了一个由省级统筹层层推进、跨区域协作逐渐深入、区域内部分工合作的三级协同网络。二是规划先行和从源头治污。深圳市委托环保部华南环科所编制了《龙岗河坪山河流域水环境综合整治达标方案》，具体设计流域污水处理厂、配套管网、污泥处置厂、生态补水和生态修复等综合治污工程。惠州市编制实施了《淡水河淡澳河综合整治议案办理工作实施方案》，委托中山大学编制《淡水河流域污染综合整治规划》，制订了《淡水河、淡澳河“两江四岸”综合整治工程建设方案》。两市严格环保准入，坚守禁止开发和限制开发的红线。惠州市还划定了淡水河流域畜禽禁养区，出台了《畜禽养殖环境保护管理暂行规定》。针对淡水河流域畜禽养殖场从上游清理时转移到下游的现象，惠州市加强环保、农业等部门的联动，避免养殖场在流域内无序转移。三是上级政府的协调和督办。在淡水河的治理中，广东省政府和省环保厅，以及省人大环境资源委员会发挥了重要的作用，建立健全了淡水河污染整治工作联席会议制度和省人大代表视察和督办制度。2008年起，广东省人大介入，将淡水河跨界治污作为当年的人大常委会重点建议案。此后一连五年，每年被列入重点建议案。与此同时，广东省政府成立了淡水河政治联席会议制度，确定治理项目清单，治理方案由省审批、环保厅下发，目标明确。每年环保厅根据方案下达具体工作任务，各市根据这个方案做本地治理的专项规划。2009年4月批准实施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染综合整治目标和任务》，将整治目标和任务按年度进行分解并加强考核。

三、深圳惠州未来深化合作的主要建议

尽管淡水河污染的合作治理取得了一定成效，但淡水河水质并未得到根本好转，治污仍然任重而道远。广东省人大环资委官员坦言，目前，淡水河流域截污后集中处理过的“达标排放”之水，仍是劣Ⅴ类。2014年广东省环保厅公布的上半年江河水质情况显示，龙岗河、坪山河水质属重度污染；广东省环保厅在官网再发布《2014年第三季度重点河流水质状况》，显示淡水河和龙岗河水质明显恶化，坪山河水质恶化。[10]在淡水河治理中，急需引入“合作式治理”新思维，充分发挥各环境主体的优势，形成政府、企业、社会组织、社会公众等方面的有效协调与通力合作。

1.政策规划对接，实现流域治理前端合作。流域治理是一个系统工程，需要上下游全河段共同来完成。因此，淡水河治理需要深惠两地加强协作，在省政府的协调下，统一规划，上下游、左右岸同步开展一体化治理。深惠两市均制订过有关该流域的治理规划，但缺乏整体性、全局性、衔接性。要推进淡水河流域一体化治理，首先要实现两地政策规划对接。一是推动两市关于淡水河整治规划的对接。在深莞惠合作合作框架下，明确两市各自在淡水河治理中的目标和责任，统一的流域环保准入标准，统筹流域环境功能区布局和环境资源开发利用，共同划定流域基本生态控制线。二是淡水河流域功能区规划对接。统筹淡水河的环境功能区布局和生态资源开发利用，共同构建区域生态安全格局。根据流域不同区域和河段的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，打破市、区、镇街的行政区划限制，将流域划分为“禁止开发”、“限制开发”和“优化开发”三类功能区。两地根据不同功能区的要求调整产业布局，加强区域间的沟通和合作。把淡水河流域的坪山河、龙岗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸划定为优化发展区，将其打造成城市景观带和重要经济功能带，严把环保审批关，严禁河段沿岸新批污染项目。将淡水河流域内的饮用水源区、水源涵养区、自然保护区、基本农田保护区划为禁止开发区。三是实现两市环境政策对接。两市要共同制定针对流域或边界地区的环境执法细则，统一执法标准、执法尺度，上下游同步治理。对于流域内的建设项目，建议两市政府实行联合审批。从环保审批入手，严格执行流域禁批限批政策。通过区域禁批、行业禁批、行业限批和企业限批等措施，严把项目环保准入关。

2.建立流域环境合作的利益协调机制。环境治理中的政府合作在很大程度上是政府间的利益协调，也就是说通过协调机制实现行政区际环境合作收益的合理分割与分配，从而解决流域合作中的利益冲突问题，为环境合作可持续发展提供保证。淡水河流域合作治理的利益协调机制主要包括以下几个方面： 一是建立上游对下游的生态补偿机制。淡水河流域生态补偿运作可以采取政府补偿和市场补偿两种方式。政府补偿即通过深圳和惠州两市政府间的协商谈判，当上游深圳给下游惠州制造污染，影响下游生产和生活时，上游地区应给予下游地区一定标准的财政补贴。按照“谁污染、谁治理”的基本原则，明确上下游地区生态补偿的责任、权利和义务，共同保护流域水环境。另外，深圳和惠州市内区、镇之间也可实行生态补偿。二是构建流域排污权交易制度。方式一：地区间排污权交易。这是指上下游或者左右岸按照流域的污染承受能力和各地经济社会发展情况，严格科学测定排污总量的前提下，商定各地的排污量，建立统一和规范的排污权交易市场，可以在这一市场买卖排污权。方式二：企业间排污权交易。企业间排污权交易是在排污总量控制的基础上，核定排污单位的排污量，进而实行排污指标有偿性转让，使污染治理成本低的企业首先进行污染治理，然后把多余的排污许可指标卖给无法按照政府规定减排或因为减排代价过高而不愿减排的企业。三是设立“淡水河流域环保合作基金”。借鉴深圳河治理模式，由深港两地政府共同出资，合组一个业主方的方式。建议设立一个“淡水河流域环保合作基金会”，作为所有需两方以上合作的环境治理项目的共同业主方。基金的来源：省、市财政对流域环境治理的投入资金，列入省、市的财政预算，两市按上年度 GDP 或者财政收入的一定比例提取，比如1%，并按各市投入为基数，每年按一定比例增长，共同注入环保合作基金，用于解决流域重点污染源达标管理、交接断面水质达标管理等。基金会也可以向民间募资，鼓励企业和个人捐助，政府应给予捐款的企业和个人抵扣个人所得税和企业所得税的政策优惠，也可申请国际上各类公益基金资助项目。

3.调整流域产业布局，促进产业合作。采取经济、技术和必要的行政手段，调整淡水河流域的产业结构，对流域内企业进行优化升级，在消除结构性污染上取得突破。一是调整流域产业布局。两市充分考虑自身的特点和优势，错位发展，合理布局产业和项目，避免无序竞争和重复建设，严格按照环境资源承裁能力，合理调整发展布局和调控发展规模，进一步提高流域环保准入门槛，严格限制污染型、耗水型和劳动密集型产业的建设。合作制定《淡水河流域产业导向目录》，指导各地区产业结构的转型升级。制定流域主体功能区划和生态功能区划，划出并坚守“禁止开发”和“限制开发”的控制红线，严厉查处基本生态控制线内各类违法建设行为。对禁止开发区要严格保护，禁止各类开发活动，关闭水源保护区和生态廊道内的企业，恢复生态功能；限制开发区不鼓励建设工业项目，并清退现有的污染企业；优化开发区必须建成完善的污水收集与处理系统，不断减小污染物排放总量。二是共建产业合作园区。按照广东省重污染行业统一规划、统一定点的有关规定，加快推进产业园区建设，整合重污染行业进园区，实行污染集中控制、统一处理。完善深莞惠环保共建合作平台，探索产业合作园区共建模式，共同推进产业转移园区集中治污设施建设，防止污染企业“四处开花”。如引导流域内电镀等重污染企业进园生产。推进深莞惠城际经济合作区建设，联合惠州新圩镇和东莞清溪镇，建设“坪新清”区域产业示范区，建设 “城际高新技术产业带”。

4.深化流域治理中政府与市场主体的合作。政府与市场合作的基本形式是环境治理（主要是环境设施领域）的市场化运作。环境治理市场化就是通过合同形式，政府或排污企业与专业治污企业达成污水处理协议，政府或污染企业把有关污水处理费用支付给治污企业，保证治污企业一定的营利空间的运作模式。引导污水治理企业或环境基础设施运营企业分片整合、规模经营、适度竞争。[11]一是探索“管办分离”的环境治理模式。借鉴江苏无锡市的经验，完善环境治理“管办分离”的模式，创新政府环境治理的委托代理方式。深圳和惠州分别组建市环境资源集团公司或者淡水河环境资源有限责任公司，特许代表市政府履行环境治理代理人职责。由市政府授权，按照国家法律及地方性法规，代理环境资源治理，代理行使排污权交易，或者代表政府购买与资源保护相关的服务。[12]作为环境治理代理人的环境资源集团公司与市政府之间签订协议，取得特许经营权，按约定比例享有基于环境改善后一定的收益，政府则加强对代理人的运行监督和经济审计。或者组建流域单一的专业化治理公司。由省政府牵头成立专业化治理公司，由深惠协商淡水河治污机构的资金投入方式、组建方式和管理章程，成立淡水河环境治理有限责任公司。二是推行流域内企业环境自愿协议。自愿协议是由政府与某个行业制定的明确规定双方责任和义务的环境管理协议。政府给予这个行业的企业减少某些税收的激励或不受一些规定的限制，企业承诺通过ISO14000，绿色供应链管理、环境审计、绿色采购、绿色产品等方面来配合自愿协议的实施。建议在淡水河流域治理中，省、市环保部门大胆引入自愿协议工具来调动行业、企业参与环保的积极性。另外，政府组织对企业法人代表进行环境管理知识培训，强化对企业法定代表人的环保知识学习。三是引导流域内企业建立污染治理联盟。建议在淡水河流域探索企业治污联盟来治理污染，这种治理模式能降低治理成本，整合有限技术资源和治理能力，通过两个或两个以上的企业签订双方污染治理协议来实现。污染治理企业联盟的目标由市、区政府及其环境主管部门根据淡水河地区的整体发展战略制定。在企业联盟内部，企业之间签订具有约束性的协议，保证盟员企业之间能确保有关污染削减方面的信息共享，充分利用技术和资金的溢出效应，实现污染治理的规模效应。政府可给予联盟内企业以政策支持或技术指导。

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（责任编辑：悠然）

作者：王沛雯