水资源行政管理分析论文

摘要：按照生态文明体制改革精神，探讨构建符合我国国情水情和当前改革形势要求的水资源资产管理体制。运用政策解读、法理分析、比较分析等方法，剖析了自然资源资产分类管理要求，梳理了水资源资产管理体制现状，分析了水资源资产管理的特殊性和实行专业化管理的必要性，提出了进一步健全水资源资产管理体制的思路和建议。今天小编给大家找来了《水资源行政管理分析论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

水资源行政管理分析论文 篇1：

水资源取用水监测系统的分析与设计

摘 要：水是一种珍贵的资源，包括地表水和地下水。随着人口持续增长，经济规模不断扩大，生产与生活中淡水资源的使用问题日益突出，水资源已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素。因此，实行水资源监测及管理是水行政管理部门获取水资源信息的重要手段，为合理化用水调配决策、节约用水、应急管理提供数据支持，是执行水资源管理制度的基础。随着计算机技术和Internet的发展，实现运用信息化技术监测和管理水资源的数据信息。基于江苏省水行政管理部门对水资源监测的要求，系统地介绍了水资源取用水监测系统的分析与设计的过程。

关键词：水资源监测;水资源管理;分析与设计

运用计算机网络技术、水资源数据采集与传输技术、数据库建设及查询技术等建立水资源取用水监测系统，提供水资源的实时监测信息、基础信息和水资源的业务信息。根据监测采集到的数据类别，形成不同状况的曲线图和柱状图，形象直观，有助于快速排查取用水监测的故障及异常情况，以达到节约水资源、合理化用水的目的。

1    绪论

目前人口众多、水资源减少且时空分布不均衡，人们用水的形式比较粗放和浪费，且水源的污染也较为严重，使得淡水资源更为紧缺。江苏省建立健全水资源取用水监测系统体系，实现对全省市县各级生产单位农业与非农用水的审批和信息的实时监测，走信息化管理的道路，使水资源管理科学化、定量化，让水资源得到合理配置和永续利用。

建立水资源监测、水资源信息采集管理、水资源信息统计的数据库群和应用系统，实现线上用水许可申请和审批，推进市县各级机构及生产单位的线上办公，实现信息共享，提高政务公开及网上办事的效率，充分整合供水、取水、用水信息，为管理人员提供高效的管理手段，以更好地为社会公众服务[1-3]。

2    系统分析

分别从机构职能、需求、业务流程等方面对水资源取用水监测系统的功能进行分析，对系统进行总体结构设计、功能设计和数据库设计等[4]。

2.1  机构职能分析

省级水资源管理处主要承担的职能有：承担实施最严格的水资源管理制度相关工作，指导开展水资源有偿使用工作;组织水资源承载能力监测预警工作;组织编制并发布省水资源公报;指导水量分配工作并监督实施，指导河湖生态流量水量管理;组织编制水资源保护规划，指导饮用水水源保护有关工作，按规定核准饮用水源地设置;负责地下水开发利用和地下水资源管理和保护，组织指导地下水超采区综合治理等。

依靠成熟的网络技术和电子办公平台，搭建一套专业、科学、可靠的水资源取用水监测系统，建立用水业务网上办理取水许可申请及审批、用水计划上报及下达、取用水信息统计等日常业务的网上办理通道，并对水资源信息、用水量信息、水位信息、故障及异常信息等进行全面、快速、准确无误的采集，统一入库进行高效的管理，为业务应用提供有效的数据信息，也为领导决策分析提供基础。

系统应具有实用性、稳定性、安全性、易操作性、可扩展性及开放性。系统的实用性、稳定性和安全性是保障系统正常运行的关键。在设计系统时，要充分考虑贴近现实的管理规范及管理流程，采用先进的硬件平台和网络设备，建立防火墙，采用加密传输技术，完善权限设置及定期定时备份，保证系统的运行稳定和安全性。系统采用美观大方、简单直观的操作界面，建立强大的数据内在联系，方便用户统计查询操作。系统的功能、模块、数据等应具有可扩展性，以方便日后功能的定制和重组，且留有数据接口的功能，以便于根据需要与其他系统实现数据共享与交互。

2.2  业务流程分析

系统包含水资源的用水许可申请审批、数据采集、系统检测等部分。对于需要取用水的单位和用户，必须申请取水许可，在申请通过并取得取水许可证后方可用水。当用水单位的信息、用水量及用水方式发生变化时，必须申请取水许可变更，取水许可证的有效期为3年，有效期到期之前要进行取水许可展期申请，用水单位和用水户根据实际用水情况缴纳水资源费。

水资源取用水监测系统在各监测点安装监测终端设备，利用网络技术，借助移动公司的平台无线传输数据，将各个监测点的数据传输到数据中心，并通过数据交换的方式传输到监测系统，进入数据库平台，实现远程监测、统计、分析、查询，为水资源信息管理工作提供数据依据。

3    系统设计

水资源取用水监测系统是依据取水许可制度及用水管理规定建设而成的。系统主要由数据采集、系统监测、运维管理、基础资料等模块组成，系统设计介绍如下。

3.1  总体结构设计

系统总体框架分为数据采集层、数据库层、应用系统层、用户层。数据采集层：实现用水单位的监测站点类型、水量、水位数据的实时采集。数据库层：综合存储水资源取用水监测系统采集的实时数据、基础数据、业务数据等，是整个系统的数据存储中心。应用系统层：实现水资源基础信息管理、报表管理、数据交换、在线监测、数据汇总统计查询、取用水许可申请审批等业务功能[5]。用户层：系统面向各类用户。

3.2  系统功能设计

系统功能包括数据采集、系统监测、运维管理、基础资料等，选择部分功能设计介绍如下。数据采集模块主要包括数据统计、实时采集、水量数据、水位数据等部分。数据统计：根据不同的日期、测站类型，筛选统计出市县各个用水单位日月年用水量数据，并形成柱状图。实时采集：根据行政区域、测站类型、在线状态、运行状态等一系列条件，实时采集各个用水单位的用水量信息及站点的运行状态，异常站点可实行再次召测。水量数据：根据行政区域、关键字、测站类型、運行状态、时间等一系列条件统计，查到各个站点的详细数据信息、运行状态、日用水量、月用水量及年用水量数据信息，并可根据需要将数据信息导出系统。水位数据：根据行政区域、关键字、运行状态、时间等一系列条件统计查询出各个站点的详细数据信息、运行状态、日水位、月水位及年水位数据信息，根据需要将数据信息导出系统。测站的信息包括测站的基本信息、运行状态、参数、实时数据、固态存储数据、成果数据、现场图片、巡查记录、故障异常等信息。系统监测模块主要包括状态统计、故障异常、终端报警、运行日志等部分。运维管理模块主要包括日用水量异常、月用水量异常、故障测站、巡查管理、变更查询、运维考核等部分。基础资料模块主要包括用户账号、测站管理、站点注册、运行维护单位查询、角色设置、故障异常类别设置、分中心设置、乡镇设置、行政区设置、UIM卡管理等部分。

3.3  數据库设计

数据库作为水资源取用水监测系统的数据存储中心和数据管理中心，设计及支撑环境应保持数据库的独立性、安全性、数据的正确性和一致性、操作系统的无关性及支持高并发性。

数据库中的表结构与程序要做到相对独立，一方的变化不影响另一方的执行，数据库中的数据录入、存储与调用必须保持高度的一致性和正确性，且系统的数据库应按照要求进行定期的数据备份，尽量做到绝对安全。由于系统面向多层次多用户，大量的数据被采集到系统中，同时数据管理、信息决策等也需要数据支撑，数据库必须支持高并发性，这样才能不影响系统的正常运行。随着需求的不断变化，在不变动数据库的前提下，可以对软硬件进行升级更新。

水资源取用水监测系统的数据库可以分为实时数据库、历史数据库、基础数据库等。实时数据库为实时采集的数据信息;历史数据库主要存储历史上的水量、水位信息，包括日、月、年的水资源所有信息;基础数据库主要存储测站及测点的一些基本信息，包括申请审批、变更及设备故障异常等信息。

4    结语

利用网络技术和先进的管理手段，进行水资源取用水系统的分析与设计，并实现实时监测和信息化管理，打通了各市县用水单位和水行政管理单位的沟通渠道，也为水资源的合理分配、利用和决策分析提供了数据支撑。

[参考文献]

[1]肖坚，陆存乐.水资源实时监控系统中的无线数据通信技术[J].水利水电技术，2008，39（10）：9-13.

[2]陈家琦，王浩，杨小柳.水资源学[M].北京：科学出版社，2002.

[3]李玲.水资源管理信息系统分析与设计[D].北京：北京交通大学，2014.

[4]杨春.敏捷需求分析方法在应用软件开发中的实践[D].天津：天津大学，2010.

[5]谢新民，蒋云钟，闫继军，等.水资源实时监控管理系统理论与实践[M].北京：中国水利水电出版社，2005.

Analysis and design of water access monitoring system

Yang Sihai1， Gao Kun2

（1. Jiangsu Time Science and Technology Co. Ltd.， Nanjing 210029， China; 2.Nanjing Branch of Jiangsu Survey and Design Institute of Water Resources Co. Ltd.， Nanjing 210029， China）

Key words：water resources monitoring; water resources management; analysis and design

作者：杨四海 高坤

水资源行政管理分析论文 篇2：

健全水资源资产管理体制的思考与建议

摘要：按照生态文明体制改革精神，探讨构建符合我国国情水情和当前改革形势要求的水资源资产管理体制。运用政策解读、法理分析、比较分析等方法，剖析了自然资源资产分类管理要求，梳理了水资源资产管理体制现状，分析了水资源资产管理的特殊性和实行专业化管理的必要性，提出了进一步健全水资源资产管理体制的思路和建议。研究提出，水资源资产属于典型的公益性资产，考虑到水资源资产管理和我国国情水情的特殊性以及当前我国所处的特殊发展阶段，有必要充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责；按照一件事由一个部门管理的原则，有必要以水为脉络，对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督，并从国家、流域和区域三个层面进一步健全部门协作机制。

关键词：水资源；资产管理；体制改革；公益性资产

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）都明确要求健全国家自然资源资产管理体制。水资源是自然资源的重要组成部分，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定了水资源管理体制，并将水资源资产管理作为水资源管理的重要内容，实践中水行政主管部门既基于公共管理原则开展水资源行政管理，又基于所有者身份开展水资源资产管理，但总体上看目前水资源资产管理还比较薄弱，水资源资产管理体制尚不健全。本文在分析国家自然资源资产管理体制改革的基础上，对水资源资产管理体制现状及实行专业化管理的必要性进行探讨，并提出进一步健全水资源资产管理体制的相关建议。

1国家自然资源资产管理体制改革分析

水资源是国家自然资源的重要组成部分，探讨水资源资产管理体制改革，需要先对国家自然资源资产管理体制改革进行分析。

1.1自然资源资产管理体制改革总思路

对于自然资源资产管理体制改革，《决定》要求“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》（以下简称《说明》）中指出，健全自然资源资产管理体制，针对的问题是“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”。我国是社会主义国家，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”对于国家所有的自然资源，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）及《水法》《中华人民共和国土地管理法》等法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权。在这种背景下，健全国家自然资源资产管理体制，就是要明確国有自然资源资产由哪一级或者哪些机构具体管理，以解决“所有权人不到位，所有权人权益不落实”问题。对此，《说明》中指出：“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”《总体方案》进一步要求“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。

1.2认识上的分歧

对于如何按照《决定》和《总体方案》要求具体设计国家自然资源资产管理体制，当前各部门、各地方的认识尚不统一。从目前有关各方的观点来看，大体上可以分为两种不同的方案：一种是综合管理（合并管理）方案，即对目前分散在各部门的自然资源资产管理职能予以合并，实行综合管理，部分专家学者所提出的设立自然资源资产管理委员会、国家生态环境保护协调委员会以及组建环境与生态、资源与生态、环境资源和生态保护等大部门组合方案，采取的就是综合管理方案；另一种是专业化管理方案，即根据自然资源的不同类别，由不同的专业化管理机构进行管理。

1.3自然资源资产分类管理的必要性及相关体制改革思路

笔者认为，在现行有关国务院代表国家行使自然资源所有权的法律规定基础上，要按照归属清晰、权责明确、监管有效的要求，明确国有自然资源资产由哪一级或者哪些机构具体管理，不能简单地说要实行综合管理还是专业化管理，问题的关键在于如何对自然资源资产进行合理分类，看哪些自然资源资产适合综合管理，哪些自然资源资产适合专业化管理，能合则合，宜分则分。

在分类管理的设计思路上，需要根据不同自然资源资产的不同属性进行合理分类。根据国内比较权威的研究成果，自然资源资产可以按照资产属性的不同，大体上分为商业性自然资源资产和公益性自然资源资产两大类，并据此确定不同的管理原则和进行不同的体制设计。其中：建设用地、矿产资源等自然资源资产具有明显的商业性，其基本目的是促进相关产业发展并获取相应的公共收益，包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入；而水资源、自然保护区、地质公园等自然资源资产，则具有明显的公益性，其基本目的是提供基础性、公共性的服务，保障国家的生态安全和经济安全。在管理原则上，对于商业性自然资源资产，应当按照商业资本经营原则进行管理，主要考核其资产价值增值和净收益增长状况；而对于公益性自然资源资产，则应当按公共管理的原则进行管理，主要考核自然资源资产、生态服务质量的状况及成本控制。

从当前各种自然资源管理体制的实际情况来看，可以考虑先把国有商业性自然资源资产管理分离出来，并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。而对于公益性很强的自然资源资产，是从行政部门分离出来统一按国有公益性资产管理的原则进行管理和考核，还是发挥资源管理部门的专业管理能力，保留在部门内进行管理，各有利弊，需要进行深入研究和评估。问题的关键并不在于是用一个部门管还是用两个部门管，而是要把公益性资产同商业性资产区分开来，按照不同目标和原则管理，对同一性质的资产按同一管理原则进行管理和考核。

2水资源资产管理体制现状和实行专业化管理的必要性

2.1水资源资产管理体制现状

资产产权制度是资产管理的前提和基础，在分析水资源资产管理体制之前，需要先对水资源资产和水资源资产产权制度进行分析。对于水资源资产，目前尚没有权威的定义。笔者认为，资产本质上是一种经济资源，由于稀缺而具有一定的经济价值，因此水资源本身就是一种资产，但与单纯讨论水资源不同的是，水资源资产强调的是作为资产意义上的水资源，即国家、取用水户等各种主体依据法律规定取得和拥有的能以资产反映的水资源。水资源资产产权包括完全产权和有限产权两种。完全产权体现为水资源所有权，根据《宪法》《物权法》《水法》的规定，水流（水资源）属于国家所有，由国务院代表国家行使对水资源的所有权。有限产权体现为取水权等各种水资源使用权，根据《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

《水法》未对水资源资产管理体制进行专门的规定，但与上述产权制度相适应，《水法》明确规定了我国实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，包括三个层面：一是国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，国务院其他有关部门按照职责分工负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作；二是流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责：三是地方水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

从《水法》等法律法规以及水利部“三定”方案的职责规定上看，水行政主管部门同时具有水资源的行政管理职能和资产管理职能，行政管理职能主要体现在水资源的规划、配置、调度、保护等，资产管理职能主要体现在核发取水许可证、统计核算、水资源费征收等。根据《水利国有资产监督管理暂行办法》（国资产发[1996]5号），水资源资产是水利国有资产的重要组成部分，各级水行政主管部门受国务院及各级人民政府委托，作为水利国有资产的监督管理主体，在授权范围内对水利国有资产实施监督和管理。

2.2水资源资产管理的特殊性和实行专业化管理的必要性

考虑到水资源资产管理和我国国情水情的特殊性以及当前我国所处的特殊发展阶段，在健全国家自然资源资产管理体制过程中，有必要充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。具体理由如下。

（1）从资产属性上看，水资源资产具有很强的公益性和一定的商业性，决定了水资源资产管理要把保障公共利益放在优先位置，并适当兼顾水资源利用效率和效益。水是生命之源、生产之要、生态之基。水资源开发利用不仅是供水安全保障的需要，更是防洪安全、粮食安全、生态安全保障的需要，具有突出的公益性特征。为了保障防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，必须坚持政府主导办水利，发挥公共财政对水利发展的保障作用。基于水资源资产的典型公益性特征，总体上需要按照公共管理的原则对水资源资产进行管理，注重水資源资产对公共利益的保障功能。同时，对于工业和服务业等取用水户而言，水资源属于重要的生产要素，具有重要的使用价值，因此在一定范围内具有商业属性。为此，在水资源资产管理过程中，需要遵循“两手发力”的思路，既要通过政府调控以保障公平，又要通过市场调节以提高水资源资产的利用效率和效益。

（2）从资产管理特性上看，水资源资产管理具有高度的复杂性、明显的阶段性和特殊的专业性，应当依托现有资源管理部门设计合理的管理体制。受制于水资源及其开发利用所具有的特殊性，包括水资源具有流动性、流域性，水资源量具有随机性，水资源具有水量、水质、水能、水运、水温、水生态等多种功能以及经济、社会、生态等多种价值，水资源开发利用存在明显的外部性等，水资源资产管理与森林、山岭等其他公益性自然资源资产管理相比要复杂得多。我国目前的水资源资产管理主要通过核发取水许可证、征收水资源费等方式体现，受制于水量分配尚未全面推开、取水许可制度落实尚不到位、水权确权登记工作尚待开展、水资源监测和用水计量等水资源监控能力不足等制约，目前的水资源资产管理尚处于较低的阶段。具有明显的阶段性。此外，水资源资产管理与防洪抗旱管理、水利工程管理等密切相关，而且不同流域水情不同，水资源资产管理也各不相同。如黄河流域存在水与沙的协调管理等，因此又具有特殊的专业性。为此，有必要充分发挥水行政主管部门作为资源管理部门的专业管理能力，明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。

（3）从国情水情上看，水资源资产管理直接关系到国家水安全保障，基于国家水安全保障的全局性，需要由水行政主管部门负责对水资源资产进行统一管理。我国水问题新老交织，除了传统的水资源短缺、水资源时空分布不均、洪涝灾害频发、水土流失严重等问题之外，还新出现了水生态损害、水环境污染等问题，而且这些问题具有流域性和全局性等特点。为有效保障我国的水安全，需要按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，开展全国水资源调查评价，编制并实施全国水资源综合规划、全国水资源中长期供求规划等全国性规划，对全国水资源进行宏观配置和统一调度，在国家层面上构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的河湖水系连通总体格局，开展全国范围的节约用水和水资源保护工作等。由水行政主管部门对水资源资产进行统一管理，可以高效地推进全国层面的水资源管理工作，为国家水安全提供坚强的体制保障。

（4）从发展阶段上看，由水行政主管部门作为水资源资产管理和监督部门，与我国当前所处的特殊发展阶段相契合。综观各国资源环境管理体制的总体架构，近代国家形成以来，随着科学技术的发展和产业分工，政府的专业化行政管理体系逐步形成，并相应地在资源和环境领域形成专业化管理体制。可以说没有专业化行政管理，就没有现代化国家治理体系和治理能力。但是，专业化管理也在一定程度上带来了部门职能重叠、多头管理、行政效率低下的“官僚主义”通病。随着生态学研究和环境保护运动的兴起，各国逐渐认识到资源和生态环境问题的整体性和系统相关性，资源与生态环境领域政府部门重组成为新的趋势。但这种重组是有限度的，模式是多样的，很多国家是把污染防治职能组合起来，但自然资源管理保留了多部门分治的格局。因此，总体而言，资源环境的专业化管理是基础，适用于资源资产管理的起步阶段和不发达阶段；资源环境的适度综合管理，则是资源资产管理发展的趋势。我国当前水资源资产管理尚处于起步阶段，需要按照分类管理的思路由专业管理部门进一步强化水资源资产管理。从国际上看，国外类似我国发展阶段的国家，也大都采取了单设水资源管理部门的方式，如印度的水利部、孟加拉国的水资源部、埃及的水资源和灌溉部、埃塞俄比亚的水资源部等。

3进一步健全水资源资产管理体制的思路

总体上看，目前我国水资源所有权和使用权以及管理体制的界定是比较明确的，符合我国的基本国情和水情。但是，现行水资源资产管理尚存在一定的问题，主要表现为：一是水资源的行政管理和资产管理存在着多头管理和协调不足的问题。例如，除了水行政主管部门之外，国土资源部门对于地下水、住建部门对于城市供水和节水、农业部门对于渔业水域、交通运输部门对于水运、能源部门对于水电（不包括农村水电）等也承担着管理职责：国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室也与水资源资产管理有关。从法律法规和“三定”上看，各部门的职能界定基本清晰，但在实际操作上存在协调困难、协作不够、效能不高、合力不强等问题。二是无论是流域层面还是区域层面，水资源资产的统一管理都比较薄弱，未能充分反映水资源资产的流域性和水系性特点。

按照建立生态文明制度体系的要求推进水资源资产管理体制改革，建议总的思路是：按照一件事由一个部门管理的原则，以水为脉络，对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督；在此基础上，从国家、流域和区域等层面进一步健全协作机制。

（1）对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督。主要是推进地表水与地下水以及城乡供水节水的统一管理，并推进水利部与国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室的整合，使国务院水行政主管部门切实承担起水资源资产的统一管理和监督职责。

（2）国家层面上进一步建立健全涉水部门问的协作机制，适时组建高层次的水资源管理协调机构。近年来，水利部一直致力于建立和完善部门协作机制，如会同环保部建立了水资源保护与水污染防治协作机制，先后与农业部、交通运输部等部门签署了合作备忘录，推动水利和农业、水利和交通运输以及长江河道采砂管理等工作的协调，已经取得了积极效果。下一步，根据国务院各有关部门的涉水管理职责，对需要部门协作完成的水管理事项。还需进一步建立健全部门间协作机制，形成水资源资产管理合力。如针对供水，建立健全水利、住建两部之间的协作机制，推进城乡水资源基本公共服务均等化；针对节水，积极推进建立水利、住建、农业等部际联席会议制度；针对水资源保护和水污染防治，进一步完善协调机制，加强水利、环保两部门协作，实现信息共享、工作互动。针对部门协调中存在的问题。还应适时组建高层次的水资源管理协调机构，提高协调效率。

（3）流域层面上要健全流域综合管理体制机制，进一步完善流域管理與行政区域管理相结合的水资源管理体制。为推进以流域为单元的综合管理，结合目前流域管理机构水资源管理职能有所弱化的实际，应当强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标监测评估、流域综合执法等方面的职能，在有条件的流域探索建立利益相关者参加的流域管理委员会。

（4）地方层面上要推进城乡水务一体化管理。按照“将城市涉水事务的具体管理职责交给城市人民政府”的要求，鼓励地方按照精简、统一、效能的原则，整合涉及防洪排涝、水源工程建设与保护、供水排水、节约用水、污水处理、中水回用等方面的行政管理职能，实行水务一体化管理，业务上分别接受上级相关行政主管部门的指导和监管。

4结语

健全自然资源资产管理体制是加快建立生态文明制度体系的客观要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是经济社会发展的重要支撑，是生态与环境的重要控制性要素，水资源资产具有很强的公益性和一定的商业性，水资源资产管理直接关系到国家水安全保障。针对水资源所有权人的承担主体及其职责不够清晰等问题，健全水资源资产管理体制，应当坚持水资源国家所有的基本制度，充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。在此基础上，结合已有水资源管理制度中的产权管理内容，强化国家对水资源资产的监管，更好地发挥市场在资产配置中的重要作用，保障所有权人权益，实现水资源资产归属清晰、权责明确、监管有效的目标。

作者：吴强　陈金木

水资源行政管理分析论文 篇3：

澳大利亚维多利亚州水权制度经验借鉴

摘要：维多利亚州是澳大利亚建立水权制度最早的州，水权市场十分成熟。我国正处在深入推进水权改革的关健时期，分析研究维多利亚州水权制度建设经验可以为我国水权制度改革提供参考，促进我国水权市场健康发展，真正发挥市场在水资源配置中的决定性作用。从水权法律体系、水权行政管理、水权分配及分类、水权确权登记、水权市场等方面对维多利亚州水权制度进行分析，提出了符合我国国情的水权制度建设建议：积极推进相关水法规修订研究、建立水资源资产产权制度、厘清政府与市场的边界条件，营造有利于水权水市场建设的政策氛围，并利用价格杠杆激发市场活力，促进水权交易，为水资源可持续利用、经济社会可持续发展提供有力支撑。

关键词：水权；水市场；水权交易；维多利亚州；澳大利亚

随着全球经济及人口数量快速增长，水资源短缺已成为许多国家面临的严峻挑战。市场机制是优化配置水资源的有效途径，也是通过经济手段管理水资源、化解用水冲突的必要手段[1-2]。20世纪中叶以来，澳大利亚、美国、智利、南非等国相继进行了水权交易实践[3]，从以兴修大型水利工程为主的外扩式水资源开发，逐步向水资源高效利用的方向转变[4]。1983年，新南威尔士州和南澳大利亚州的水权交易，是澳大利亚的第一次水权交易[5]。经过30多年的发展，澳大利亚水权制度逐渐成熟，已成为世界上水权制度较为发达的国家之一[6]。澳大利亚水权制度在联邦政府一级虽未达到统一，但各州均形成了自己特有的水权管理体系，其中尤以维多利亚州水权制度最为完善[5]。我国南北方分别面临水质型和资源型缺水，有较高的用水需求，全国水权交易潜力巨大。2014年以来，我国先后启动了水权试点和水流产权确权试点工作，随着水权制度改革逐渐走向深水区，急需深度借鉴国外成功的水权制度经验。本文对澳大利亚维多利亚州水权制度进行了较为深入的分析研究，以期为我国新时期水权制度改革提供参考。

1 维多利亚州水权制度综述

维多利亚州位于澳大利亚东南部的墨累-达令河流域，面积仅占全国总面积的3%，是澳大利亚水权登记和水权交易制度建立最早的一个州，州内农牧业发达，水权交易非常活跃[6]。

（1）法律体系完善，实践操作性强。完善的水权法律体系是构建水权市场的基础性要素。水权法律定义模糊、各行政单元间涉水法律法规不一致是影响市场机制发挥作用的主要原因[7]。澳大利亚形成了“联邦-流域-州”三级法律框架。维多利亚州《1989年水法》对州内的水权分配、交易、调整等做了详细规定，各种事项的申请与操作规则都能从维多利亚州水法中找到依据，是州内开展水资源管理及水权交易的法律基础，州立法部门会根据实际需要及时修订州水法。联邦政府《2007年水法》要求流域管理机构编制流域水资源管理规划，对流域内水资源实行统一管理，并对水权及水权交易做出原则性规定，旨在降低州际水权交易壁垒[8]。在《2007年水法》框架下，墨累-达令流域管理局（MDBA）编制了《墨累一达令流域规划》，并以法规形式颁布实施，明确了流域可用水总量，设定了河道生态流量。水权管理的核心在州一级，州政府根据《墨累-达令流域规划》要求具体实施州内水权分配。

（2）管理层级清晰，部门权责明确。构建层级扁平化、权责明晰的水权管理体系，简化水权交易审批流程是降低交易成本的首要措施[9]。澳大利亚实行区域和流域相结合的水资源管理体系，行政管理上分为联邦政府、州（领地）政府、地方政府3个层级[10]，主要权力在州（领地）政府。在维多利亚州，环境、国土、水与规划厅（DELWP）代表州政府行使水资源管理、开发建设和供水的权力。维多利亚州水务登记处（VWR）负责水权的登记注册，并向社会公布水市场信息[5]。地方灌溉设施运营公司（IIO）负责管理水资源、水生态、水市场，并在地方政府的监督下，向用水户提供供水服务[11]。维多利亚州共有19家供水公司，其中古尔本一墨累供水公司（GMW）拥有全国最大的灌区输水网络。

（3）水权定义清晰，水权分配合理。完成水权分配、明晰水权归属是利用市场机制优化配置水资源的重要前提。维多利亚州水权分配分为3个阶段：①核定生态水权，由墨累一达令流域管理局按照《墨累-達令流域规划》评估确定流域内各州生态用水量，维多利亚州政府将生态水权赋予“维多利亚州环境水权持有者”（VEWH），由该机构行使环境水权的权利；②确定批量水权，扣除生态用水量后的水量为州内可利用水量，根据维多利亚州《1989年水法》，州政府将批量水权分配给各供水公司，进行农业灌溉、工业生产、居民生活等方面的水权分配；③确权发证，持有批量水权的供水公司将水权分配给辖区内用水户，由水管部门向用水户颁发取用水许可证，授予用水户从河道、地下含水层或者供水工程中直接取用水的权利。

（4）水权种类丰富，土水解绑激发交易。维多利亚州对水权实行精细化管理，2007年起在使用地表水的区域内对原先的单一水权进行拆分，进一步细化水权的内容。将原先的取用水许可证分为非农业用水的登记许可证以及农业用水的水权份额、输水份额、用水证（见图1）。取用水许可证赋予用水户从河道、水坝、地下含水层等水源地直接取用水的权利[10]，其中：水权份额是指能够持续使用指定水源地水资源的权利（分为高、低可靠度两类），水权份额的水量是指每年可获得的最大水量；输水份额是用水户利用供水设施将水资源引入田间的权利；用水证是对土地进行灌溉的权利，即土地需要获得许可后方可进行灌溉；登记许可证则赋予用水户从指定水源地获取非农业用水的权利。为了促进水权流转，维多利亚州将水权份额与土地解绑，水权份额可自由交易，用水户即使不持有水权份额，只要拥有输水份额及用水证（即说明土地具备引水条件和用水资格），也可通过交易获得临时水量满足灌溉需求。

（5）水权登记规范，信息化程度高。维多利亚州《1989年水法》要求公告体系内用水户获得水权后在州水务登记处登记，且水权交易需在登记处备案后方可生效。登记内容包含水权及持有人的基本信息、水权交易明细及关联土地信息等（见表1），形成了一套类似不动产的登记制度[6，12]。每年用水计划启动前，登记机构都会根据实际用水或者交易情况对证书内容进行更新。为了降低交易成本，提高交易效率，维多利亚州在完成水权拆分的区域为用水户开设水量分配账户，将水权份额、用水证等与对应账户关联。水量账户的设立不仅便于用水户对年度取用水量、水權交易、剩余水量等信息进行查询，而且有助于水务登记处对州内水权流转、使用情况进行宏观分析[10]。

（6）水权市场活跃，交易风险可控。维多利亚州水权市场活跃度很高，2016年，州内各类水权交易量为29亿m3[13]。从交易类型看，既包括水权份额交易在内的永久性水权交易，也有临时性的水量交易。由于水量交易不涉及权属变更且风险较低，因此州内水权交易主要集中在年度水量交易。为了最大限度降低频繁交易对环境或其他用水户带来的潜在负面影响，维多利亚州以水源位置及水源供给范围为基础，将完成水权拆分的区域分为28个交易区[10]，每一个交易区用水需求明确、环境保护目标明晰，便于量化分析水权交易对第三方可能造成的影响。在划分交易区的基础上，维多利亚州构建了科学的交易规则体系。其中：同一交易区内的水权交易可自由进行；跨区水权交易则根据买卖双方所处交易区的不同，受到程度不一的交易限制。限制措施除约束交易种类、交易期限的行政限制外，还引入了水权交易汇率等市场手段，对一些交易水量进行核减[14]。

2 维多利亚州水权制度经验与借鉴

（1）完善水权法律法规，加强水权法制体系建设。维多利亚州《1989年水法》指导性和实用性很强，在执行过程中能得到不断修正，形成了良性的反馈机制。经验表明，法制建设是水权制度的核心。我国《水法》原则性较强，但针对性和可操作性不足，取水许可仍是一种典型的行政审批，与产权制度要求不衔接。近年来，虽然水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，新疆等地区也陆续出台了一些政策文件，但是仅对水权交易起到指导作用，不能满足水权改革“于法有据”的需求。要使市场在资源配置中起到决定性作用，就离不开法律保障，因此需要对《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规进行修订，保障水权作为一种资产产权的权能全面、边界清晰和期限稳定，实现水资源管理制度的真正突破和变革。同时，还应当在水权试点省（区、市）先行先试，出台一系列省级或地市级的水权政策法规、管理办法、实施细则等配套文件，规范水权交易行为，为我国水权法律体系建设提供自下而上的经验支撑。

（2）开展水权确权登记，建立水资源资产产权制度。维多利亚州将水资源作为自然资源资产实行分类管理，充分体现了其物权性、稳定性、流转性和资本性等产权特性。我国取水许可等管理制度仍以行政管理目标为导向，行政色彩浓厚，与自然资源资产产权制度的兼容性较低。虽然我国已在宁夏、甘肃等省（区）开展了水权试点工作，实施了水权确权发证，但是除了对可用水量进行界定外，水权交易、质押等水权持有人所能享有的其他权利内容缺失，且权利期限多为3～5a，稳定性差，尚不能满足权利流转要求。借鉴维多利亚州经验，我国应当适度延长取水许可证、水权证使用年限，逐渐丰富水权内容，明晰权利边界，明确持有人享有的收益权等权益。在水资源产权化基础上，维多利亚州在完成水权拆分的区域实现了部分水权的“水土分离”，增强了水资源资产盈利能力和流动性。以农业用水为例，“以亩定水、水随地走”是我国农业水权确权的通行做法，而我国灌区基础设施不完善、管理水平相对较低、水资源资产属性不强，尚不足以支撑水权精细化管理。现阶段除加快推进灌区水权确权、明确用水户作为权利主体享有水权之外，在一定时期内应当继续推行水土捆绑政策，结合农村土地制度和承包地三权（所有权、承包权、经营权）分置制度改革，通过农村土地确权和水资源确权互相促进，逐步丰富水权持有人的权利内容。

（3）构建水权登记系统，为水资源资产产权制度提供保障。维多利亚州水量分配账户解决了信息缺失及不对称问题，我国有助于用水户实时查询年度水量并做出相应决策，同时又能为州政府提供可靠、统一的用水及交易信息。我国自2014年水利部启动水权试点工作以来，各地取得了一定成果。截至2017年10月，河北省114个县发放了1033万份水权证，甘肃省疏勒河流域完成了玉门、瓜州水权试点区114个农民用水户协会的确权发证工作。随着水权确权工作逐步推广，避免水信息分散、规范确权数据日益重要。目前，各地尚未全面开展水权登记，水权证信息与用水计量监控信息未能实现共享。统一的水信息标准是发掘数据价值的前提，我国在推进水权确权的同时，应当根据水资源特点逐步建立统一的水资源信息登记簿，保证各地确权信息的一致性、兼容性和完整性，促使水管部门从依靠经验的主观判断向数据驱动的精准决策方式转变。同时建立水量分配账户系统，实现用户依托在线平台完成水权信息的登记、更新、查询，促进水权交易及流转。

（4）厘清政府一市场边界，依托价格杠杆激发市场活力。通过多年水权改革，维多利亚州政府逐步放宽了原先较为严格的行政限制，转而通过加强监管对交易行为进行风险管控。市场自由度的提升加之配套的保障制度，在促进州内水市场蓬勃发展的同时，消弭了自由市场下可能造成的第三方影响[15]。维多利亚州经验表明，水市场的健康有序发展离不开政府与市场的良好互动，我国应积极探索符合国情、顺应实情的行政监管模式。监管内容上应当加强水资源用途管制，规范水权交易行为；监管流程上应当避免繁杂的行政程序从而减小交易成本，降低市场准入门槛，培育自由活跃的市场环境。水权价格能够使水资源的机会成本不再隐晦，公开、完整的交易价格数据变得尤为重要[15]。维多利亚州水权交易历史数据均可在州水务登记处网站上查询，登记处也会定期向社会公布交易统计报告。联邦政府联合州政府建立的“国家水市场系统”能够为市场提供更精确的水权交易信息。与维多利亚州成熟的水市场相比，当前我国水权交易市场总体上尚不活跃，水权交易数量较少，一些地区虽然开始了水权交易实践，但是大多由政府主导，不能完全体现水资源供求关系和市场竞争的基本特征。未来应加大在水权交易定价机制、水资源价值评估、第三方影响评价及补偿方面的研究力度，探索建立反映水资源稀缺程度的交易水价测算机制，依托水权交易平台构建公开透明、方便查询的价格信息系统，充分利用价格杠杆盘活水权交易市场，促进水资源向高效益行业流转。

3 结语

经过几十年的改革发展，澳大利亚维多利亚州在水资源管理和水权制度建设方面取得了显著成效。虽然国情不同、发展阶段不同，但其取得的先进理念和成功经验依然值得我国借鉴。“十三五”时期是我国深化水利改革、健全水权制度的关键时期，将维多利亚州的水权制度经验引入我国的水权制度建设与实践当中，根据我国国情、水情进行消化吸收并推广应用，对加快推进生态文明体制改革、构建我国水资源资产产权制度、引导水权水市場的健康发展具有重要意义。

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作者：王寅 刘云杰 徐梓曜