公安行政强制措施论文

[摘要]在坚持全面依法治国的背景之下，随着社会经济的迅速发展，我国广大公民对警察的执法方式提出了越来越多、越来越细的具体要求。警察说理式执法作为警察众多执法方式中的一种，既能契合全面依法治国的现实所需，又可以满足广大公民对警察人性化执法的客观需求。下面小编整理了一些《公安行政强制措施论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

公安行政强制措施论文 篇1：

我国环境检察预防性机制建构的价值与路径

摘      要：建立环境检察预防性机制应以法治原则、能动性原则、谦抑性原则为基本原则，重点突出检察机关在环境检察预防机制中的主体机能，构建事前预防和事后救济一体化的二元机制。一方面，需要对环境检察有关的法律法规进行规范管理，明确具体内容，从立法角度确定环境检察预防性机制的适用对象;另一方面，构建检察机关与其他部门的合作机制，包括与企业等非权力部门的合作机制，亦包括与海洋、渔政、农林、公安等行政机关的合作机制。

关 键 词：环境检察预防性机制;环境犯罪;行政权;检察权

收稿日期：2021-08-31

作者简介：刘珏，浙江省湖州市人民检察院检察官，浙江工商大学法学院博士研究生，研究方向为刑法学、刑事诉讼法学;陈洪兵，东南大学法学院教授，博士研究生导师，法学博士，研究方向为刑法学。

基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目“辽宁省危害生态环境犯罪防治问题研究”的阶段性成果，项目编号：L19BFX009。

一、问题的提出

2019年，最高人民检察院党组书记、检察长张军在新闻发布会答记者问中，根据检察机关权能配置的客观现实表示，我国检察职能系统分为刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察职能，其中公益诉讼检察是与环境、食品、疫苗等相关的。为了应对频发的环境问题，我国于2017年对《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）①、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）②内容进行了修订，以立法的形式明确了环境公益诉讼的合法性和法律地位，也明确了检察机关在公益诉讼方面的主要职权。目前，环境检察已成为检察机关的重要职能之一，这是检察机关“法律监督”职能适度延伸至环境保护领域的结果，要求检察机关积极参与到环境公益诉讼中，以预防尚未发生的环境风险或对已经发生的环境危害进行追责救济，以此遏制环境恶化的趋势。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定，检察机关行使环境检察职能的方式主要涉及以下几种情况：一是检察机关直接以原告的身份提起环境公益诉讼。如若有权提起环境公益诉讼的社会组织不提起诉讼或者环境行政机关不依法履行环境保护行政职责，检察机关有权以原告的身份提起公益诉讼。实践中，检察机关作为原告直接提起环境公益诉讼是检察职能行使最为常见的方式。如2018年河北省涿鹿县人民检察院诉逐鹿县水务局、县环保局行政公益诉讼案[1]就是检察机关作为原告针对行政机关不作为而提起的典型行政公益诉讼。二是检察机关不作为原告提起环境公益诉讼，而是支持相关环境保护组织或者环境受害者个人提起环境公益诉讼。这种情况下，检察机关一般会委派人员参与到相关环境公益诉讼中，支持原告的主张。如2017年浙江省绍兴市生态文明促进会提起的针对绍兴市新昌县一企业排污问题的诉讼，绍兴市人民检察院委派了两名检察官作为“支持起诉人”出席该案的庭审现场。[2]三是检察机关要求行政机关积极履行其环境保护职责。如果检察机关在督促和监督行政机关职责履行的过程中发现行政机关出现违法行为或者滥用职权的行为导致国家和人民的利益受到侵害，可以直接提出检察建议。如2012年上海市青浦区河道水闸管理所诉上海滕菲贸易有限公司环境污染责任案，青浦区人民检察院分别向三个涉案单位提出检察建议。[3]

通过分析检察机关環境检察职能行使方式可知，其环境检察职能既具有预防性的功能面向，也具有事后救济的功能面向。不管以何种形式行使职权，都有可能是针对尚未发生的环境风险而作出的预防性行为，也有可能是针对已经发生的环境危险而作出的救济性行为。事实上，环境保护本身所需要的亦是事前预防与事后救济相统一的机制。事前预防就是要求检察机关在环境检察权行使过程中充分发挥能动性，及时发现、遏制潜在的环境风险;事后救济则是在损害发生后，检察机关应当积极提起诉讼或者参与诉讼以对损害环境的行为进行追责。值得关注的是，环境污染与生态破坏具有多源头、长影响、跨区域的特殊性，一旦发生重大生态事件，其恢复往往需要数十年的时间或更长，有的也可能是永久性损害。因此，相比发生环境危险后而被迫采取的补救措施，如何预防环境危险的发生更具重要性，构建环境检察的预防性机制就具有了优先性的基础。

二、环境检察的双重属性

环境检察权兼具行政权属性和司法权属性。检察机关因其垂直管理结构与一系列单方决定权力被视为兼具行政机关与司法机关之国家机构，行政属性体现在其上下级机关之间的垂直领导关系，司法属性则体现在检察机关在司法案件中的侦查（调查）、批捕、诉讼（包括公诉与公益诉讼）等职能。具体到环境检察中，检察机关可以单方决定向其他行政机关提出检察建议，这体现出了行政权属性，其实质是对行政权的一种监督;检察机关在对环境案件的调查取证过程中存在着类似裁判的司法行为，以向法院提起环境公益诉讼的行为告终，体现出了司法权属性。

（一）环境检察的行政权属性

检察权具有一定的行政权属性：[4]一是在检察机关工作中类似于行政机关管理体制的“指令性”属性显著，也即下级检察官在履行检察职能时有义务服从上级检察官的指令。二是职务收取和职务转移制。基于“检察一体”的属性，上级检察官可指令下属检察官将其承办的案件或事项交由自己处理，或将该事项转交其他下属检察官承办。三是官员中途更换对案件无实质影响。与法院行使职权明显区别，法律允许参与诉讼、出席法庭的检察官中途替换，但法官的中途替换必须履行法定程序且有正当理由。四是首长代理制。与首长代理制相契合的是首长负责制，前者意指检察官在对外行使职权时系检察首长的代理人，首长负责制则指检察长系检察机关的负责人，需要对具体权力的行使负责，这与法院中“法官责任制”形成明显区别。

从环境检察预防性机制建构的角度进行分析，行政权最为突出的两大特征是主动性和针对性。主动性指的是行政机关需要严格依照法律法规中规定的内容来履行职权，依照国家规定实施行政管理，体现在检察机关的环境检察职权中则为提出检察建议与公诉权。其一，对于其他行政机关在生态环境案件中违法作为或不作为的，检察院应主动提出检察建议，督促其履行职责，以维护公共利益;其二，环境检察中的公诉权包括环境公益民事诉讼与行政公益诉讼，在具备相应条件时，检察院单方决定是否向法院提起指控，这体现了主动性的特征。此外，审判监督权具有主动积极作为之特性，环境公益诉讼中，检察机关单方面决定是否发起对判决的抗诉程序。需要明确的是，行政权主动性特征也能够有效反映出针对性的特点。在行使行政权的过程中应通过针对性精准查找管理事项的具体内容和面对的主要对象，以提高行政权的行使效率。根据国家行政管理权限管辖区分，各个具有行政管辖权的行政机关均有其管辖领域的范围，需要有针对性地强化管理，否则就会出现职责不清晰、行政权行使效果不显著的问题。行政权实施的主动权是建立在针对性基础上的，只有明确行政权行使对象，才能够主动采取有效措施来达到预期的行政权行使目的。此外，环境检察权具备行政权属性的另一重要原因在于检察机关的“检察一体”“职务转移”“首长负责”等组织和活动原则，充分体现了检察职权行使的指令性特征以及与行政机关领导负责相一致的责任体制，应当认为检察机关具有行政机关的特征，环境检察权的行使带有行政权属性。

（二）环境检察的司法权属性

环境检察的司法权属性体现为其行使的独立性，依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的规定，检察机关严格依照法律的规定独立行使检察权，不受其他任何机关或组织的干预和影响。具体到环境检察，可以分为刑事公诉与公益诉讼。对于诉讼职能，公诉权是代表国家对涉嫌犯罪行为的追诉权。环境类犯罪涉嫌的罪名涉及污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪、环境监管失职罪等。刑事公诉的意义在于对严重侵害法益之行为提起公诉，以求对其施以刑法所规定之刑罚;除此之外，环境检察的司法权属性还体现为环境保护案件中的公益诉讼。

检察机关作为适格主体可提起环境公益诉讼源于司法实践的摸索。据相关学者统计，2006年至2010年间，全国环境公益诉讼案件共1010件，其中近三分之一由检察机关或行政机关作为原告提起。[5]2014年党的十八届四中全会明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年最高人民法院和最高人民检察院对检察公益诉讼案件所适用的法律作出了司法解释①，明确赋予了检察机关公益性环境保护案件起诉权，这意味着检察机关具备直接提起环境公益诉讼的权力。环境损害的影响范围广、破坏力强，受害者为不特定群体且人数众多，因此，检察机关应具备独立环境公益诉讼检察权，这样才能最大限度地确保国家和社会利益不受侵害，维护人民赖以生存的生态环境②。该司法解释进一步明确了检察机关“执法监督”的权力③，可以对行政机关的环境保护职能履行情况进行监督。环境民事公益诉讼与行政公益诉讼相配合，旨在从两方面提升我国环境治理能力，维护以“绿水青山”为基础的社会整体利益。

无论是提起民事公益诉讼还是行政公益诉讼，检察机关提起公益诉讼后，检察官将以“公益诉讼人”的身份参与到庭审中，其发挥的作用如同一般诉讼主体，需要提出诉讼主张，并针对自身诉讼主张承担证明责任，区别在于一般诉讼主体的目的在于维护自身利益，而检察机关的目的在于维护社会公共利益。民事公益诉讼中，检察人员必然会对案件进行调查、收集证据;检察机关在行政公益诉讼案件中积极履行法律监督职能。因此，民事公益诉讼与行政公益诉讼权利的行使体现了检察机关在此过程中行使职权的司法权特性。

三、环境检察预防性机制的构建空间

在依法保护环境的过程中，事前预防机制的构建比事后对环境犯罪行为的打击更为重要，这已成为世界范围内的共识。基于此，环境检察权的重点应落到环境检察预防性机制的构建上，这不仅有利于控制环境风险，也有助于协调经济与环境之间的关系。

（一）环境检察预防性机制构建的必要性

预防性原则是环境保护领域内的一项基本原则，可在《中华人民共和国环境保护法》中找到依据。除此之外，《斯德哥尔摩公约》《巴黎公约》等国际公约中也可找到关于环境保护的预防性内容。根据风险社会学的理论，传统社会中风险的单向性、有限传播在当代社会已经演进为风险的泛化、无限扩散，尤其是在环境领域，环境风险的存在可能会引起人类的生存风险。因此，构建环境检察预防机制较为重要，可以通过事前预防的方式来强化对环境的保护。目前，我国的环境保护工作不仅要打击破坏环境的犯罪行为，更要求把主要精力和任务重心放在预防工作上。因为环境保护的特殊性决定了要侧重事前预防的环境保护方法，而非事后治理。众所周知，环境损害难以逆转，一旦发生了大规模的环境污染事件，对于环境所造成的损害将难以恢复，环境保护的策略应重点关注对环境风险的预防，尽可能地避免环境遭受潜在危害。目前，我国的环境执法主要关注的还是事后处置，而非事前救济。[6]为了转变行政机关环境执法方式，有必要构建环境检察预防性机制。如前所述，在环境检察中，不论是监督职能还是诉讼职能，均属于事后救济行为，其中的诉讼职能更是“环境司法的最后一道防线”。

（二）环境检察预防性机制构建的重要性

一方面，环境检察预防机制的建立可以实现有效预防环境风险的目的。受复杂因素的影响，环境风险的具体形式和内容发生了较大的变化。对检察机关而言，要充分发挥环境检察预防机制对于环境保护的促进作用，密切关注社会经济发展和环境风险间的关联性，把人与环境和谐相处作为重要前提，采取合理、有效的环境风险预防措施以实现环境风险预防和控制目的，减少对环境的破坏;另一方面，环境检察预防性机制有助于协调经济与环境之间的关系。经济与环境二者相辅相成，共同发展。如生态农业经济就是把农业和生态保护结合起来，通过产业发展获取经济效益的同时，尽可能地减少对环境的破坏;经济和环境并非一定存在负向的影响关系。换言之，经济发展并不意味着是要牺牲生态环境，二者可以共同发展。如果经济发展过程中不注重对生态环境的保护，仅仅依靠环境自身的自愈能力是远远达不到要求的，一旦经济发展超过了环境可以承担的負荷，那么就会给环境带来负面影响。经济和环境二者之间协同发展是为了维护人类赖以生存的环境，而实现经济可持续发展，需要通过预防机制的建立来达到预期的环境保护效果，减少经济发展对环境带来的破坏和负面影响。

四、构建环境检察预防性机制的路径

（一）确立环境检察预防性机制的基本原则

⒈法治原则。“法治”是指依法律治理，是依照民主原则，科学制定法律，并将国家事务法律化、制度化而形成的一种治国理论、制度体系和运行状态。[7]一是严格依法办事，崇尚宪法权威。2018年宪法修正案丰富了宪法环境保护与生态文明建设的内容。如《宪法》第八十九条增加了国务院领导和管理生态文明建设的内容。有学者认为，新增加的条款与《宪法》第二十六条共同构成了我国环境宪法的主要内容。[8]《宪法》中关于环境保护与生态文明建设的内容，其实就是构建环境检察预防性机制的价值指导。因此，环境检察预防性机制的构建必须以《宪法》中生态文明建设的内容为根本目标。二是依法履行职责，维护法律统一。《宪法》明确赋予了检察机关法律监督的权力，在环境保护立法日趋完善、环境保护执法与司法日趋严格的背景下，检察机关必须依法履行其监督环境保护的法律职责，保障相关领域法律的实施。既然检察院依法享有环境检察权，就应在环境保护领域积极履行环境监督职责，维护宪法权威，保障宪法以及环境保护相关法律的统一协调。

⒉检察权的能动性原则。预防即为防止损害与不法状态的发生，检察权的能动性原则要求在环境检察的预防性机制建构中主动行使职权，运用检察职能监督法律正确执行。检察权的能动性尤其体现在环境检察监督以及环境公益诉讼上，充分履行相关职能。环境检察权兼具行政权与检察权之特性，能动性的发挥则为其行政权特征之体现。需要注意的是，在能动行使环境检察权过程中，应当借助行政法的“合理行政”理论，将“能动”的范围和界限限定在法律所框定的范围内。

⒊审慎谦抑原则。谦抑原则来源于刑法理论，指的是用最少量的刑罚取得最大的刑罚效果。在环境检察预防性机制建构过程中，借鉴使用谦抑原则意指检察机关在介入环境活动时应当审慎行使职权，尤其是在法律监督过程中要注重协调好与其他环境保护部门的关系，形成与其他环境行政权间的良性互动。在环境保护职能发挥方面，环境行政部门的执法人员具备履行环境行政职能的专业知识与技能，检察机关则在司法诉讼中更需要具备相关经验与专业知识，故而检察机关在环境检察权职能履行过程中应注重协调与环境行政部门的分工与协作。如可利用行政警告、行政强制措施解决环境问题时，应当审慎提起环境公益诉讼;在某些案件中，行政机关可充分发挥其证据收集、样本采集的专业技能，适时将案件移交检察院提起民事公益诉讼①。此外，在督促行政机关履行环境保护职能时提出的环境检察建议或监督要求，应要考虑到具体情况，不能过于空泛以致难以执行。

（二）构建环境检察预防性机制的具体措施

⒈完善环境检察相关规范性文件。构建环境检察预防性机制离不开立法的指导。我国检察机关提起环境公益诉讼的探索先行于司法实践，立法层面对于环境检察权的供给略显滞后。2015年，检察机关环境公益诉讼试点工作开启，最高人民检察院相应颁布实施了公益诉讼改革方案，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等文件的颁布与实施表明我国在检察机关环境公益诉讼上已经迈出了重要的一步。最高人民法院针对检察机关公益诉讼试点工作实施情况作出了相关的司法解释，并且提出了相应的改革办法。通过试点积累了一定的经验，为环境公益诉讼制度的实施提供了重要的法律保障。试点结束后，《行政诉讼法》修改、司法解释出台，都为环境行政公益诉讼提供了相应的法律依据。但部分规范性文件却存在法律效力层级的局限性，影响了公益诉讼效果。同时，改革试点的施行时间已经超过规定期限，法律文件是否还具有法律效应也需要进一步商榷。除此之外，改革试点意味着环境检察权工作主要在部分省、自治区、直辖市开展，上述文件规定其所适用的区域主要限定为试点区域，而对于其他地方的检察机关而言，是否具备独立提起环境行政诉讼案件的权力还有待明确。总体而言，《行政诉讼法》仅赋予了检察机关提起环境行政公益诉讼的权利，司法解释更偏向于案件进入审判阶段的适用。对于检察机关而言，办理环境行政诉讼案件的前端环节并没有明确可以适用的法律文件，相关规定的内容较为笼统，找到适宜的法律依据具有一定的挑战性。由此可知，我国关于检察机关的环境行政公益诉讼的立法还存在不足，需要进一步完善，这也直接导致我国检察机关在具体案件办理过程中面临一定的困难。因此，构建环境检察预防机制应当从立法层面完善关于环境检察权的相关规定。鉴于目前环境检察权在我国的探索尚处于起步阶段，颁布一部专门的环境检察法可能时机尚未成熟，但是仍可从以下几个方面进行立法层面的努力：首先，《中华人民共和国人民检察院组织法》中对检察建议权进行总则性规定，明确其作为法律监督权下属权能的性质和地位;其次，《行政诉讼法》中对检察机关提起环境公益诉讼的条件、程序等进行更为明确的规定;再次，出台相关司法解释，由最高人民检察院在总结近年来各地环境检察建议监督实践的基础上，完善己有的司法解释，并将其作为检察建议的具体类型纳入《人民检察院检察建议工作规定（试行》中，从而对环境检察建议的内部管理、外部监督和审批程序等进行系统规定;最后，对既有的关于环境检察的规范性文件和地方性法规进行细化规定。

⒉明确环境检察预防性机制的对象。环境检察预防性机制涉及的对象不仅包括主体对象，还包括环境对象。对于前者而言，检察机关环境检察对象不仅包含行政机关，也包含可能接触环境的相关主体;对于负有保护环境职责的行政机关，检察机关在履行职责过程中更要发挥其环境检察权的积极主动特性，监督行政机关正确履行职责，预防环境损害事件的发生;对于可能涉及环境损害的其他主体如企业、个人等，《民事诉讼法》规定了检察机关提起环境公益诉讼的“后置原则”，对于存在提起诉讼的主体时，检察机关应当积极提供技术、法律方面的支持;对于不存在提起诉讼的主体或相关主体不行使诉权时，则要求检察机关及时提起诉讼，防范环境风险的发生。对于后者而言，当前的法律并未限制环境检察权行使的领域，即无论是海洋环境、大氣环境还是河流环境，检察机关在其领域范围内都可积极行使职权。另外，环境检察预防性机制的环境对象不应受到限制，在各个领域范围内，只要符合行政管辖的区域划分，检察机关环境检察权都可以行使。

⒊促进检察机关与其他部门的合作。一是促进检察机关与企业等非权力部门合作。企业在整个社会经济中起到关键的作用，对于环境有着非常密切的关联性。对于检察机关而言，仅仅凭借自身力量无法达到良好的环境风险预防效果，需要积极与企业等非权力部门进行合作，构建科学合理的环境检察预防机制，以此来达到良好的环境风险管控效果，缓解削弱环境破坏带来的负面效应，实现环境和企业的协同发展。对于企业经营活动而言，需要国家颁布实施绿色可持续发展政策来对其行为进行正确引导，推动经济和环境保护间协同发展。二是实现检察机关和行政机关的良好衔接。一方面，要积极构建合理的环境保护执法协调机制，把行政环境检察和行政执法联系起来，找到容易引发环境风险的薄弱环节，充分履行检察机关的环境保护监管职能，打击破坏环境的犯罪行为;另一方面，行政机关要在日常例行检查的过程中收集相关数据信息，掌握犯罪嫌疑人的犯罪证据，通过检察机关和公安机关的合作，在处理环境侵害案件时，提高案件证据调取效率。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》已经为检察机关环境检察工作与行政机关实施合作提供了法规依据。所以，检察机关需要积极转变思想观念，提高信息化水平，充分利用现代化科学技术来构建科学合理的信息共享平台，在相关部门中共享刑事案件信息，强化打击环境犯罪的力度。

【参考文献】

[1]王晓利.河北涿鹿：对一起污染环境案提起行政公益诉讼[EB/OL].最高人民检察院网，http：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/201808/t20180803_387141.shtml.

[2]汪子芳.绍兴昨天审结一起环境公益诉讼案案值不大却是浙江首例[EB/OL].浙江新闻网，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/sxnews/201702/t20170221_3139123.shtml.

[3]包蹇.上海首例環境污染案件督促起诉（案件判例）[EB/OL].凤凰网，https：//finance.ifeng.com/roll/20120424/6354514.shtml.

[4]叶建丰.法律监督权：检察权的合理定位[J].河北法学，2004，（3）：87-88.

[5]杨伟伟，谢菊.新环保法视角下环保NGO公益诉讼分析[J].中国审判，2013，（6）.

[6]欧阳彬.环境行政执法：变事后处置为事前预防[J].环境保护，2011，（16）.

[7]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，2000.

[8]张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释[J].法学家，2018，（3）.

（责任编辑：苗政军）

The Value and Path of Constructing the Preventive Mechanism

of Environmental Inspection in China

Liu Jue，Chen Hongbing

Key words：environmental inspection;preventive mechanisms;administrative power;procuratorial power

作者：刘珏 陈洪兵

公安行政强制措施论文 篇2：

论我国警察说理式执法的推行

[摘要]在坚持全面依法治国的背景之下，随着社会经济的迅速发展，我国广大公民对警察的执法方式提出了越来越多、越来越细的具体要求。警察说理式执法作为警察众多执法方式中的一种，既能契合全面依法治国的现实所需，又可以满足广大公民对警察人性化执法的客观需求。而推行警察说理式执法具有一定的必要性和可行性，其必要性主要为契合社会契约论思想;符合法律的规定;有利于人权保障;其可行性主要為弥补警察刚性执法方式的不足和减少行政争议;降低公安机关的执法成本和提高警察的工作效率;扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法的民主化水平。在此基础上，树立警察说理式执法的观念、重视警察执法文书的制作以及灵活选用具体的执法方式是推行警察说理式执法的有益路径。

[关键词]警察 说理式执法 必要性 可行性 路径设计

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.007

一、推行警察说理式执法的必要性

在党的十九大提出“坚持全面依法治国和深化依法治国实践。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法” [1 ]的战略背景下，随着社会日新月异的发展与变迁，广大公民也越来越及时、集中、有效地表达了对我国警察（本文通篇所言的警察均是指公安机关的人民警察）积极转变执法方式的诉求。警察说理式执法是指警察职业群体通过充分有效的“说理”来达到较好执法效果的系列动态过程。而这里的“说理”具体涵盖三个方面的内容：首先是“讲法理”;其次是“明事理”;最后是“通情理”。在此意义上，警察说理式执法作为一种较为新型的执法方式，既能够满足全面依法治国和深化依法治国的客观所需，又符合广大公民对警察人性化执法的现实要求。而警察作为我国国家重要的执法人员，“在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素” [2 ]。故而，从实际出发，需要对推行警察说理式执法的必要性予以具体探讨。本文认为，我国推行警察说理式执法的必要性主要体现在下述三个方面。

（一）推行警察说理式执法契合社会契约论思想

在理论界看来，一方面，“国家起源于人们相互之间缔结的协议，国家作为政治实体是人们让渡自己部分权利而形成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利。” [3 ]另一方面，“国家权利源于个人权利的转让，政府权力源于主权者的委托，因此政府权力必须始终服务于公民。” [4 ]而警察权力作为国家权力的重要类型，也一样是源自公民的让与。那么，警察权力也就理应对公民负责并接受公民的监督与制约。[5 ]警察作为警察权力运行的载体也理应对公民要求警察积极转变执法方式做出有力回应。在我国，警察执法最为核心要素即为对自由裁量权的把控。[6 ] “现代行政管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力。” [7 ]而说理式执法在客观上要求警察在进行执法活动之际，应当耐心、全面地释明他们在执法活动中所认定的事实依据和法律依据，进而主动将警察的执法活动置于广大公民的监督制约之下。 [8 ]故而，推行警察说理式执法在一定程度上契合了社会契约论思想。

（二）推行警察说理式执法符合法律的规定

从我国现行的法律出发，警察作为多个维度和场域的执法人员肩负着重要而又巨大的执法任务。[9 ]比如，我国《人民警察法》第6条规定了警察维护社会治安秩序并制止危害社会治安秩序的行为;《人民警察法》第7条规定警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，可以依法实施行政强制措施、行政处罚;《人民警察法》第9条规定警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查，等等。通过对我国上述警察执法的法律规定的系统梳理，可以发现——警察在进行执法活动之际有足够的时空范围来进行“说理”。然而，必须将警察说理式执法置于国家法律框架之下予以考量和审视。兹举一例，根据我国《行政处罚法》第4条的规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”以及《行政处罚法》第5条的规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”为逻辑起点，这两个条文在客观上均要求警察在进行执法活动时应当向行政相对人“讲法理”，并通过对行政相对人进行耐心的劝导教育进而促使他们自觉遵法、守法和用法等。在此意义上，推行警察说理式执法正是在严格遵循现行法律规定的前提和基础下，通过向行政相对人“讲法理”、“明事理、“通情理”等具体方式达到及时有效调处纠纷和矛盾之目的。

（三）推行警察说理式执法有利于人权保障

在现代，因为人权是受国家宪法、法律尊重和保障的因其为人而应享有的权利。所以，人权保障既是我国警察执法的出发点，也是警察执法的最终归宿 [10 ]。人权保障的程度是衡量警察是否依法执法、科学执法与合理执法的重要标尺。而人权保障和警察执法的关系也比较微妙，警察执法一旦走向暴力性的极端则可能毫无人权保障可言。当人权保障同警察执法发生一定冲突与矛盾之际，也应当以人权保障为基准来综合考量警察的执法质量和执法效果。“人权的法律化、制度化是其得以全面实现和切实保障的基本环节。” [11 ]在此，以人权保障角为第一视角，警察说理式执法同一些简单、落后、粗暴的执法方式大相径庭。比如警察暴力执法、不作为执法等执法方式不但没有体现人权保障的高级价值和现实意义，而且还极易产生以下两个方面的负面影响：一是使得警察职业群体的自身形象严重受损，进而不利于警察执法公信力的提升和执法权威的树立;另一方面是直接或间接地不法侵损行政相对人的合法权益，进而不利于及时有效地解决矛盾纠纷和构建警民的和谐关系。而警察说理式执法通过“讲法理”、“明事理”、“通情理”等具体方式，能积极主动地在一开始就化解警察同行政相对人之间、行政相对人与行政相对人之间的纠纷和矛盾 [12 ]，最终则有利于人权保障，进而可以有力地促进警察执法政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

二、推行警察说理式执法的可行性

（一）可以弥补警察刚性执法方式的不足和减少行政争议

法律的实施往往是一种善治目标，而这种善治目标不仅是一种道德追求，也是一种法律追求。警察执法作为执法领域的重要组成部分理所当然也应追求善治目标。当下，我国警察执法更多采用的是刚性执法方式，而缺少柔性执法方式。警察刚性执法方式更加侧重于对国家利益的捍卫和社会治安的维护，而警察柔性执法方式则更加侧重于行政相对人合法权益的保障。究其原因，一方面是由于刚性执法方式的警察单方意志性以及警察强制性的色彩相对浓厚，进而使行政相对人常常处于相对不利的位置;另一方面是由于柔性执法方式的双方互动性以及警察人本性的特征相对比较明显，使行政相对人在警察执法过程中的不利地位得以有效改善。而警察说理式执法作为警察柔性执法方式的典型代表能够弥补刚性执法的不足 [13 ]。

近些年来，随着一些社会矛盾的激化和爆发，一些本属于民事纠纷的案件逐渐被“发酵”为社会群体性事件。虽然警察在执法工作中发挥着举足轻重、不可替代的作用，但是，公安机关和行政相对人之间的行政争议也时有发生，其中的极个别行政争议甚至在全国范围内造成了影响。而上述行政争议发生的内因往往就是警察在执法时所采用的方式趋于简单、落后、粗暴，并且夹杂着浓厚的警察主观色彩。而警察说理式执法正由于摒棄了简单、落后、粗暴的执法方式以及积极剔除了浓厚的警察主观色彩，并且通过“说理”为行政相对人提供了一个相对“平等对话”的渠道：一方面由警察释明事实依据和法律依据;另一方面则由行政相对人进行陈述和申辩。以此为基础，推行警察说理式执法的必要性便得以有力彰显——可以减少行政争议，促进社会和谐稳定。申言之，一方面，推行警察说理式执法可以有效消除部分行政相对人厌警仇警的负面心理，进而减少警察和行政相对人之间的误解与隔阂;另一方面，推行警察说理式执法可以促使警察和行政相对人相互理解、相互包容、相互尊重，进而减少警察和行政相对人之间不必要和不理性的对抗与冲突。[14 ]

（二）可以降低公安机关的执法成本和提高警察的工作效率

在我国，大部分公安机关的执法都讲究成本和追求效率。投入最少的人力、物力和财力而达到最佳执法效果是警察不断追求的理想执法状态，但是在我国历史上，为了实现对社会的及时和高效管理的目的，警察需要在诸多领域进行执法，此外，警察的执法成本一般都比较高，尤其是在遇到一些突发性、群体性事件时。以此为背景，我国警察采用传统执法方式的成本一般较大，因为传统执法方式往往可能会忽视行政相对人的正当利益诉求。例如有的警察在对行政相对人做出行政处罚时，不听取行政相对人的陈述和申辩，等等。而行政相对人可能会采用申诉、投诉、行政复议以及行政诉讼等方式对自己予以救济。这样一来，极有可能会给警察的执法工作带来不必要的困扰。在现实中，公安机关也时常成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告 [15 ]。这就造成了一些后果，一方面，公安机关要投入一定的人力、物力、财力来应对行政复议和行政诉讼，无形中增加了公安机关的执法成本;另一方面，参加行政复议和行政诉讼也会增加警察的身心负担，会给警察的工作效率会带来一定的负面影响。而推行警察说理式执法能够正确引导行政相对人积极主动地配合警察的执法活动，将警察和行政相对人的行政争议最小化，将警察和行政相对人的共同利益最大化，从而降低公安机关的执法成本、提高警察的工作效率。

（三）可以扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法的民主化水平

“扩大行政参与和政治沟通，是现代法治国家致力于行政民主化的目标。因而行政相对人在行政管理中参与机会的多寡，对行政决策影响力的大小，就成为衡量行政民主化程度的重要指标。” [16 ]当下，推行警察说理式执法是扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法民主化水平的有益路径。其中，警察通过“讲法理”、“明事理、“通情理”等具体方式，一方面可以扩大行政相对人的执法参与，另一方面则能够提升警察执法的民主化水平，进而能够增加警察执法的民主性基础。因为警察说理式执法始终在法定范围内坚持以行政相对人为第一考虑，并运用尊重、理解、关心、说服以及感化行政相对人等具有可操作性的方式，在法定范围内最大限度地满足了行政相对人的正当利益诉求。所以，扩大行政相对人的行政执法参与不仅是警察说理式执法的出发点，也是警察说理式执法的最终归宿。在此层面上，推行警察说理式执法不但可以达到扩大行政相对人的执法参与的效果，而且还可以提升警察执法的民主化水平。

三、推行警察说理式执法的路径设计

推行警察说理式执法是一项浩繁的工程，需要法学界进行大量的细致研究，并倾注许多的汗水和心血。就本文而言，虽然理论和实践的探索道路都可能非常崎岖、坎坷，但是可以从以下三个方面对推行警察说理式执法的路径设计予以探讨。

（一）树立警察说理式执法的观念

其实，执法观念在某种程度上可以决定执法方式。在历史上，由于我国警察在相当长的时间内充当了维护国家安全和维持社会秩序的“暴力工具”。所以直到今天，有的警察还存在着根深蒂固的“重管理、轻服务”以及“重权力、轻权利”的执法观念。但是，随着社会经济的剧烈变迁以及广大公民权利意识的不断增强，这些“重管理、轻服务”以及“重权力、轻权利”的执法观念已然需要及时剔除 [17 ]，同时树立“重服务”、“重权利”的执法观念。而警察说理式执法的观念是“重服务”、“重权利”执法观念的重要组成部分，所以，要想推行警察说理式执法，必须树立警察说理式执法的观念。申言之，就是在法定范围内通过“讲法理”、“明事理”、“通情理”的方式，进而达到尊重、理解、关心、说服以及感化行政相对人的执法观念 [18 ]。而树立警察说理式执法观念的意义主要体现在三个方面：一是有助于降低公安机关的执法成本;二是有助于提高警察的工作效率;三是有助于保障行政相对人的合法权益继而减少行政争议。

（二）重视警察执法文书的制作

警察执法文书是联系警察和行政相对人的重要纽带。一方面，警察执法文书是单纯意义上的执法行为的终点，另一方面，警察执法文书又是行政相对人自身权利救济的起点。而警察说理式执法也不可能将执法文书剥离出去。故而，为了推行警察说理式执法，必须重视警察执法文书的制作。本文认为，警察执法文书的制作务必要同时满足“讲法理”、“明事理”、“通情理”三个方面的具体要求。[19 ]

1.警察执法文书的制作应当“讲法理”。“讲法理”就是要说清楚、讲明白法律规范所蕴含的理。具体而言则意涵警察应当客观和公正地就具体执法案件所适用的法律规范予以充分地阐释与说明，而这也在客观上要求警察应当具备较高的法学素养和法律意识。首先，警察执法文书的制作必须要有现行的法律规范作为依据和支撑 [20 ];其次，警察执法文书的制作必须做到准确地适用法律规范以使行政相对人从心理上尊重和信服执法文书;最后，警察执法文书的制作必须运用法学原理对执法案件进行具体分析以符合行政法上的比例原则。

2.警察执法文书的制作应当“明事理”。此处的“明事理”是指明晰执法案件的事实本身。执法案件事实是制作法律文书的原本依据。比如，警察在制作行政处罚决定书的过程中就应始终围绕行政相对人的行为构成要件清晰地列明证据，并对这些证据的合法性、客觀性和关联性加以法理分析，进而在此基础上更加真实地还原执法案件事实本身 [21 ]。同时，警察也必须客观中立地记录调查结果和取证结果，严禁夹杂任何警察的个人主观情绪，并实事求是地制作执法文书以遵守法律规范和恪守职业道德。

3.警察执法文书的制作应当“通情理”。目前，我国警察的公权力在某种程度上其实主要指行政自由裁量权。[22 ]是故，警察说理式执法也主要是一个动态运用行政自由裁量权的过程。以此为背景，“通情理”主要就是指警察的执法文书应当详细全面地释明运用自由裁量权的幅度及原因。警察执法文书的制作必须要同行政相对人的违法事实、违法动机、违法情节、社会危害性、事后态度等具体要素紧密结合起来，并在法律允许的范围内予以全面考量，从而有力地彰显行政法比例原则的内涵和外延。[23 ]

（三）灵活选用具体的执法方式

为了推行警察说理式执法，本文认为，应当有的放矢地灵活选用具体的执法方式。这样既可以增强警察说理式执法的客观效果，又能充分保障行政相对人的合法权益 [24 ]。警察在说理时具体可以灵活选用的执法方式主要有以下十类。

1.证据说理式。就不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的执法案件来说，警察可以凭借已有的证据链向行政相对人说清楚、讲明白案件的法律定性以及执法处理决定等，以积极促使行政相对人对案件有一个正确的认识。

2.案例说理式。警察在说理式执法时可以运用类似案例向行政相对人说清楚、讲明白执法的法律依据，具体则包括定性依据、处理决定依据等。这样既可以正面引导行政相对人遵法、守法和用法，又可以减轻警察的执法压力，保证执法效果 [25 ]。

3.听证说理式。当执法案属于重大疑难案件时，警察可以对行政相对人以及利害关系人召开“听证说理会”。具体操作方式应当包含以下两个方面：一是警察必须居中听证，不偏不倚;二是警察理应坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，全面系统地分析案件。警察通过“听证说理”的执法方式可以令行政相对人和利害关系人真切感受到法律的公平正义。

4.层次说理式。该方式主要是针对不同社会背景的行政相对人，不同社会背景则包括出身、地域、财富、年龄、职业、受教育程度，等等。因为不同社会背景的行政相对人对警察执法的认知有所区别，故而，警察在说理式执法时应当充分考量行政相对人的自身条件和环境因素，对来自不同社会背景的行政相对人采用灵活变通的说理方式以较好地达到执法目的。

5.居中说理式。在调处双方或者多方当事人均不互相妥协、退让的案件时，警察应当以中立的第三方从中说理调停。通过说清楚、讲明白当事人之间的利害关系，进而积极引导他们重新梳理解决矛盾的思路，这将有助于找到当事人之间利益最大化的解决方式 [26 ]。

6.情感说理式。当行政相对人是社会弱势群体时，警察可以采用情感说理的方式来解决具体矛盾，应带着真挚的情感关心、尊重、理解行政相对人的现实难处，并规范自身的口头语言表达和肢体语言表达。采用情感说理式既可以令行政相对人尊重执法行为和执法结果，也可以改善警察的执法形象，提升警察的执法公信力。

7.启发说理式。警察在说理式执法过程中，难免会遇到一些受教育程度高、社会地位高且应对经验丰富的行政相对人。此时，警察不应当采取刺激的执法方式，因为这样容易使行政相对人“较真起来”，从而不利于消除行政相对人和警察之间的误解和隔阂。但是，警察可以运用“启发说理”执法的方式来正确引导行政相对人理性地认识本案进而达到执法目的。

8.迂回说理式。当行政相对人是一些比较狡诈的“老江湖”时，警察应当避免单刀直入、孤军奋战。转而采用迂回说理式。而迂回说理式的重中之重则是要避轻就重，一方面要紧紧围绕行政相对人的核心利益，另一方面要牢牢抓住行政相对人的心理特点，有的放矢地进行“说理”，最终让他们尊重执法行为和执法结果。

9.激活说理式。警察在处理一些关系到不特定多数人利益的执法案件时，个别行政相对人及其近亲属往往会以“沉默”等方式来应对警察的执法工作。为了防止他们该说的不说、不该说的乱说，警察可以通过深度剖析他们的心理特征，从他们最为关心的现实利益着手，对症下药，进而顺利开展执法工作。

10.践行说理式。警察在说理式执法过程中，必须身体力行，从实践中来再到实践中去。例如警察从接警、出警到调查、取证再到做出执法决定等执法过程都应当在法律框架下做到反应迅速、行动灵敏、注意细节，等等。

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责任编辑：梁卫军

作者：彭凯

公安行政强制措施论文 篇3：

完善公安派出所制度的初步构想

派出所制度是指为了保障派出所工作的顺利开展，国家立法机关、行政机关包括公安机关依法制订的具有法规性或指导性与约束力的各种法律法规、规章制度的总称。重点包括警务体制、警务机制、警务模式、警务职权等等。笔者认为，完善派出所制度推进我国警务体制改革的基本途径有以下3各方面：

一、从修订法律法规的层面来完善派出所制度

（一）通过修改《治安管理处罚法》、《公安机关组织管理条例》来解决派出所行政主体地位问题。

1、当前的公安派出所是行政法上的非行政主体

在法律上，主体是指有独立意志，可以独立行动并独立承担责任的人。行政主体应为法人，因为只有法人才具有主体的“有独立意志”的特征，也才有可能承担行政法律的最后责任,如经济赔偿等。

《治安管理法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《治安管理法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《公安机关组织管理条例》第三条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”这些法律条文是我们确定当前的公安派出所不能成为行政主体的法律依据。

2、赋予派出所行政主体地位的现实考虑

根据《治安管理法》、《公安机关组织管理条例》，公安派出所只能决定“警告、五百元以下的罚款”。

河南警务体制，将过去的市公安局—县(区)公安分局—派出所三级治安管理旧体制改为市公安局—派出所二级管理模式。这样，派出所就毫无选择地要承担了原公安分局全部的职责和任务，“提升”为治安管理的主要执法机关，要决定和处理大部分治安管理案件，不但要管辖“警告、500元以下罚款”，而且要管辖“行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、五百元以上的罚款”等等。派出所要独立承担这些职责任务，但是其非行政主体的地位使其不能对这些行政执法工作独立负责，与责权统一的依法行政理念不符。因此，为巩固警务改革成果，必须赋予派出所应有的行政主体地位。

为使新派出所担负原公安分局担负的职责任务，在河南警务改革中，新组建的派出所按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位，上级公安机关授权其“行使县级公安机关职权”。但是在依法治国的大背景之下，这种授权显然缺乏应有的法律依据。为使新派出所行使县级公安机关职权，唯一的途径是修改相关法律条文。当然这是一个非常复杂的工作，还需要理论界和实务界的共同研究与探讨。

3、修改《治安管理法》《公安机关组织管理条例》等相关法规的探讨。

现行《治安管理法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”可修改为“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。副处级以上地方公安机关负责辖区的治安管理工作。”修订理由简要说明：由原有条文的“县级以上地方各级人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”，契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际，不再强调公安机关同地方人民政府的对应；也契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际，这样，就可以为确立新派出所的行政主体地位提供法律依据。

现行《治安管理法》第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”可修改为“治安管理处罚由副处级以上地方公安机关决定。”修订理由简要说明：由原有条文的“县级以上人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”，契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际，在河南现有警务改革模式下，不再强调公安机关同人民政府的对应，是我们的唯一选择；契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际，这样，就可以为扩大新公安派出所的职权范围提供法律保障。

现行《公安机关组织管理条例》第三条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”可修改为“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作。”修订理由简要说明：对原条文全文保留，保持“县级以上地方人民政府公安机关”的“领导、指挥机关”地位；增添“副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作”条文，为副处级以上地方公安机关（如派出所）确立行政主体地位并行使原公安分局职权提供法律保障。

（二）通过对《刑事诉讼法》的重新解释赋予派出所独立办理刑事案件的职权，解决警务体制改革与刑事诉讼法的适法困惑问题。

上文已经提及，《刑事诉讼法》第3条关于国家机关在办理刑事案件的职权分工是:“对刑事案件的侦查，拘留，执行逮捕，预审由公安机关负责。检察，批准逮捕，检察机关直接受理的案件的侦查，提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关，团体和个人都无权行使这些权力”。在以往传统的刑事诉讼模式中，这里的公安机关不可能解释为公安派出所，因为以往和当前的派出所不是一级独立的公安机关，它没有独立的办理刑事案件的资格，也无权决定适用刑事强制措施，当前《刑事诉讼法》规定的拥有刑事案件侦查权和采取强制措施权的最低一级公安机关是县(区)级公安分局，公安派出所绝对没有对刑事案件处理的决定权的，它只能在县(区)级公安机关的领导指挥下实施对刑事案件的职权。

但是，如果按照上文建议将《公安机关组织管理条例》第三条修改为“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作。” 《刑事诉讼法》第三条中的公安机关就可以包括公安派出所，因为在这样的法律框架下，公安派出所已经成为一级独立的公安机关，它就可具有独立的办理刑事案件的资格，就有权决定适用刑事强制措施，就具有对刑事案件处理的决定权。

二、从推进司法、财政、人事等部门的配套改革做好后续系统协调层面来完善派出所制度

在河南警务改革中，由于公安系统“单兵突进”，新的公安组织体系与法院、检察院乃至与财政、人事等行政部门之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱。如果不有效进行系统协调，改革推进工作将举步维艰，“新派出所”就会同上海等地新设机构“警署”一样，会因性质不明和缺乏应有的系统协调性而半途而废。

目前改革中的河南公安亟待行政、司法、财政、人事等部门的配套改革。警务改革的推进，客观上需要从推进司法、财政、人事等部门的配套改革做好后续系统协调层面来完善派出所制度。

对于需要改革配套的部门来说，要进行改革配套也需要很高的成本，所以相关部门对警务改革不一定认同、支持，对改革配套不一定持积极态度。对公安部门来说，进行系统协调、促进改革配套不是一件容易的事。

系统协调和改革配套需要紧紧依靠各级党委政府，需要突出各级权力机关的主导地位，以推进系统协调问题的解决。对河南来说，就是要建议省委做好政策指导工作，就是要建议省政府进行行政干预，就是要建议人大在改革配套方面开展立法活动。

当然，系统协调和改革配套需要组织行政、司法、财政、人事等各部门的专家、学者对系统协调的可行性调研和探讨。系统协调、改革配套最好循着“试点”路径展开。比如先集中在一个省辖市进行试点，在成熟经验形成之前不要在更大的范围内强行推行。

在实务工作方面，最基本的是要使新型警务体制在纵横两向上实现与人民法院、人民检察院的配套对接，开通公安派出所与特定人民法院、人民检察院之间的“直通车”，有效解决区域管辖对接与从属关系错位的问题。

解决派出所警务保障问题也是完善派出所制度的一个重要方面。由于我国在体制设置、中央与地方的财政供给上是按相应级别配套安排的;地方各级相应的国家机关根据相关组织法的安排进行规划与财政供给。改革前，公安分局受市局和本级(县区级)人民政府的领导与财政安排的财政安排。要将派出所所需经费纳入公安局年度预算，由公安局直接管理。明确派出所警务保障由区（县）人民政府负责，并制定追责条款，党委政府不按规定拨款或违法附加条件的，公安机关可向上级政府或权力机关申请强制执行拨款，确保经费到位。同时，要健全派出所经费使用规范，加强经费使用的监管，增强节约意识，严格区分人员经费、办公经费和基本办案经费，避免因挤占和挪用而导致经费不足。

三、从建立健全内部规章制度的层面来完善派出所制度。

（一）通过完善用人导向制度、用人激励制度来确保民警主动下沉、爱岗敬业。改革牵涉到利益调整，最敏感的是人事调整。人事调整不外乎三个方面，一是职级职务调整，二是工作岗位调整，三是经济待遇调整。要激励民警主动向基层下沉，又要确保民警爱岗敬业，怎么办？通过政策倾斜来实现这一目的应该较好的选择，这里政策包括经费政策和政治待遇政策。

（二）通过公安高校建立“全能培养模式”制度来适应公安工作“一警多能”的需求。在河南警务改革中，大力推行“一警多能”。但是，目前，人民警察来源主要是公安院校毕业生、复转军人和少量从地方调入的干部。现在的公安院校，专业分工明确，分为治安管理、交通管理、刑事侦查等，对每一个公安院校毕业生来说，并非“公安公正多面手”，在这种背景之下，变呈现“专业能手多，多能全才稀”的局面。所以，在公安院校未建立“全能培养模式”制度前，实行“一警多能”不但会加重一线民警的工作压力，提高一线民警的公正难度，而且会降低执法质量。

为适应公安工作“一警多能”的需求，客观上就需要公安院校建立“全能培养模式”制度。这不但要求公安院校对学生进行“全能型教育”，更需要公安院校与公安工作实战单位联合进行“全能型锻炼”，确保毕业生一出校门，就能满足多个公安岗位的工作需要，成为“全能警察”。

(三）在实践中推进完善“首席民警”制度和“末尾民警培训辞退”制度。

“首席民警”制度是河南警务改革中提出的警察激励机制的新举措，根据这一制度，经考核工作成效突出的社区民警评为“首席民警”，“连续五年”获得“首席民警”荣誉称号的警员享受科级待遇。这一举措给了派出所社区民警奋斗的希望和方向，不失为“栓心留人”良策。但是警员享受科级待遇需要“连续五年”获得“首席民警”荣誉称号，这种制度设计缺陷明显，因为五年间有一年未获“首席民警”称号就与朝思暮想的科级待遇失之交臂，易使警员产生自暴自弃的逆反心理，进而影响制度激励作用的发挥。

“抓两头，带中间，树先进，促后进”是队伍管理的基本方法。“首席民警”制度是“树先进”方面的激励机制，与之行对应，还应建立“末尾民警培训辞退制度”作为“促后进”方面的激励机制。建立该项制度，首先，要建立有客观公正、切实可行的考评机制。第二是要设定制定“末位民警”认定标准和名额。第三是对“末位民警”进行停职培训。第五要根据“末位民警”培训后的考核成绩确定其去向，对考核成绩合格的，留用查看；对考核成绩不合格的，责令延期培训，并在公务员考评中确定为“不称职”档次；对连续两年被评为“不称职”档次的民警，坚决根据《国家公务员管理条例》第七十四条的规定予以辞退。“末尾民警培训辞退制度”是针对少数“不求无功，但求无过”的消极民警设定的激励机制，这种制度对于激发这部分民警的职业紧迫感和公正积极性，必将起到积极的激励作用。之所以对“末位民警”进行先行培训，是为了“惩前毖后，治病救人”，为其提供调整思想状态、继续投身公安工作的机会。

作者：王济领