公安行政法定原则论文

2022-04-19

摘要:公安行政强制措施是一种公共权力,不能无限度地运用,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则之外,还应该遵循一般公安行政强制措施原则。下面小编整理了一些《公安行政法定原则论文(精选3篇)》,仅供参考,大家一起来看看吧。

公安行政法定原则论文 篇1:

公安行政应诉策略探析

内容摘要:随着公民法律意识的提高和公安行政诉讼制度的不断发展和完善,公安行政诉讼案件在人民法院受理的行政案件中呈逐年增多的趋势,公安机关在行政诉讼中的败诉率也居高不下。国内学者以及公安实践部门的同志多从行政违法的角度分析公安行政案件败诉的原因,很少有人涉猎公安行政案件应诉能力、应诉策略的研究。本文以公安行政应诉为视角,努力为公安机关建立一套切实可行的行政案件应诉模式。

关键词:公安行政诉讼;败诉的原因;应诉策略

近年来,我国公安行政诉讼案件逐渐增多,公安机关在行政诉讼中的败诉率也居高不下。如何应对公安行政诉讼、降低败诉率是公安机关必须面对的一个新的课题,它关系着公安机关荣誉的维护,影响着人民警察的形象。分析公安机关败诉的原因,应诉能力的不足和应诉策略的错误而导致败诉的案件为数不少。如何提高行政应诉能力、制定切实可行的行政应诉策略是公安机关赢得行政诉讼的关键所在。

一、做好应诉前的准备工作,从容应对行政诉讼

公安机关要重视行政诉讼,把行政诉讼作为影响和谐警民关系的大事来抓。认真做好应诉前的准备工作是公安机关参加诉讼的第一步。在公安机关内部权力分配上,一般由一把手局长主管行政诉讼,公安机关法制部门具体负责行政诉讼的应诉工作。各级公安机关的领导要高度重视这项工作,具体负责的工作人员要把行政应诉当作一件重要工作来做,认真细致地做好应诉准备工作,从容应对行政诉讼。

(一)确定应诉主体,落实应诉人员

人民法院受理行政诉讼案件后,应当在法定期限内向作为被告的公安机关发出《应诉通知书》。公安机关接到《应诉通知书》后,应当及时报告主管局长,由主管局长根据案件不同情况确定出庭应诉部门,由法制部门专职应诉人员出庭应诉或者由熟悉案情的办案部门与法制部门工作人员共同出庭应诉。根据《行政诉讼法》的规定,出庭应诉时,法定代表人可直接参加,并可委托一至二名代理人代为应诉。公安局长作为法定代表人出庭应诉理所应当,但公安局长亲自出庭的公安行政诉讼案件不多,这几年我国行政机关的有关规定鼓励和支持行政机关的主要领导出庭应诉。公安机关在确定了应诉人员后,应当办理委托手续。填写授权委托书,标明代理人姓名及权限,并以名字先后为准确定第一代理人、第二代理人,明确应诉的主要负责人。遇到公安机关应诉人员力所不及的案件,公安机关可以考虑聘请专业的律师代表公安机关参加行政诉讼。

(二)发现管辖权问题,及时提出管辖权异议

管辖权异议是指人民法院受理第一审公安行政诉讼案件以后,作为被告的公安机关提出的受诉法院没有管辖权的不同意见。在公安行政诉讼中,提起诉讼的法院是原告选择确定的,原告不会提出管辖异议,第三人因法院决定或通知参加诉讼,一般也不会提出管辖异议,只有公安机关才会提出管辖权异议。公安机关提出管辖权异议是为了维护自身的合法权益,只能向一审人民法院提出,必须以书面形式在法定期限内提出。

(三)全面了解案情,做好查对工作

全面了解案情是应诉的前提和基础,首先要查看人民法院送达的起诉状副本,明确起诉人基本情况及诉讼请求,了解掌握什么人提起诉讼、因为什么事起诉、提出了什么诉讼请求,为下一步逐项核查做好准备;其次要查阅案卷,了解行政案件处理的全过程,重点审查证据材料、案件定性、适用法律法规以及办案程序,对全案情况做到心中有数;最后要查找有关法律、法规、行政规章和规范性文件,认真领会其含义,对原则性规定要掌握相关司法解释或上级公安部门的批复、答复及相关实施细则,对政策性强的案件要掌握相关的政策规定。在了解案情的基础上要进行对照排查,首先是对照法律、法规看原告是否具备主体资格、起诉是否超过了诉讼时效等,如存在以上问题,应及时向法院提出;其次是对照起诉状查明原告对案件争执的焦点,确定答辩重点;最后是对照案卷核对有无漏洞,案卷是否规范,发现问题要在法规许可的范围内适当采取补救措施。需要注意的是,根据"先取证、后裁决"的行政规则,公安机关不能在应诉过程中提取新的证据,即使提取了新的证据在法庭上也不能作为定案依据。

(四)提交应诉材料,配合法院审理案件

提交应诉材料是应诉准备的关键。

第一,要写好答辩状。答辩状要符合法定的格式,内容要有针对性,对原告提出的事实、理由和请求要逐一论证、逐一辩驳,并表明自己的观点。在实践中,有的应诉人员认为提交证据是诉讼义务,不按照法律的规定提交证据将承受法律的不利后果;而提交答辩状则是诉讼权利,交不交答辩状并不影响行政诉讼。但不提交答辩状对被告公安机关是十分不利的,它不利于法院法官尽快地了解掌握基本案情,更有对法庭不尊重之嫌疑。

第二,要将案卷整理好递交法院,为防止有关证据材料丢失,在征得法院同意后,可提交案卷复印件。提交案卷应当要求接受的法院工作人员出具收条,收条应写明案卷提交时间、案卷的页数、接受案卷工作人员的姓名、需要注明复印件还是原件。要将所有有关法律、法规、规章及规范性文件复印装订成册,一并提交法院,并指出重点,为法院审案提供方便。

第三,要将有关证据材料于收到起诉状副本之日起10日内提交法院,否则法院将以无证据为由做出相关处理。如果公安机关因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在规定期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提交延期提供证据的书面申请,由人民法院决定是否准许延期提供。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。

二、全面举证,证明被诉行为合法、合理

《行政诉讼法》第32条规定:"被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件"。当被告行政机关不能证明具体行政行为所依据的事实时,就由被告承担败诉的法律后果,原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉,因此行政机关必须通过大量证据证明其具体行政行为的合法性。一个合法的行政行为要保证职权合法、认定事实清楚、适用法律正确和程序合法。原告往往仅就其中的一个方面提起诉讼请求,但要注意的是法官的审查并不局限于原告的诉讼请求内容。公安机关需要对证明被诉行政行为合法全面整理提交。

公安机关应诉人员必须明确行政机关的举证责任,在出示证据之前公安机关的应诉人员要对举证的证据进行分类编号,并按照顺序编号分别说明所举证据名称、主要内容,证据指向,取得时间,证据与本案的关联程度,出示证据要有条不紊、不能杂乱无章。应诉人员不能把与所审查的具体行政行为无关联的、不合法的证据在庭审中出示。举证不在于多,在于所举证据有无证明力。

三、认真对待质证,把握应诉的关键环节

行政诉讼的质证是伴随着行政机关的举证而产生的,原告对行政机关证据的质证以行政机关的举证为前提。质证是在庭审法官主持下,由公安机关出示、宣读作出具体行政行为的证据后,由原告辨认,向公安机关询问,提出反证,双方进行辩论等方式证明其证据效力的一种诉讼活动。公安行政诉讼案件举证、质证交叉进行,一证一质一辩,它是赢得行政诉讼的关键环节。

(一)公安机关应诉人员在开庭前应做好辩论准备工作

法庭辩论是行政诉讼庭审阶段的一个重要环节,历来为人们所重视,事不辩不清,理不辩不明。公安机关行政诉讼代理人,在出庭应诉之前,要认真细致地阅览案卷,深人调查,收集证据,熟悉案情。对疑难问题还要进行集体讨论,预测对方可能会提出哪些问题、观点或证据材料,会引起哪些争论;在思想上、材料上和语言表达上作好准备,制订对策,做到胸有成竹,有备无患。只有这样,才能保证法庭上的辩论有针对性。即有的放矢,针对对方的观点进行辩驳。

(二)公安机关应诉人员应对质证证据的证明力展开充分的辩论

法庭调查过程中,被告举证后,原告对被告出示的证据提出异议,原告对被告提供证据的不同意见,是被告代理人在质证过程中辩论的重点。原告对证据的质证过程也正是庭审法官对证据的证明力的判断过程。因此,质证的过程在法庭调查阶段显得尤为重要。公安机关应诉人员应就质证的证据展开充分的辩论,如果质证时,公安机关的辩论意见没有提出或没有充分的提出,想留在法庭辩论阶段提出,往往得不到法官的允许。

(三)公安机关应诉人员要充分重视原告的质证意见

行政诉讼中,举证责任在公安机关一方,如果公安机关举证责任完成公安机关就胜诉。因此原告会尽最大努力阻止公安机关举证责任的完成,从而使原告在行政诉讼中处于有利地位,原告阻止公安机关举证责任的完成,大多是通过质证来完成的。因此在行政诉讼中,质证更体现为一种诉讼权力。庭审时,公安机关应诉人员要充分注意原告的质证意见,这样才能做到有的放矢,充分发表自己的辩护意见,为胜诉打好良好的基础。

(四)公安机关应诉人员应注意质证过程中举证责任的转移问题

关于举证责任的分配,法律已有明文规定。但在司法实践中,法官往往根据案情需要使举证责任的承担由一方当事人转移到另一方当事人。可以看出,举证责任的分配不可能找到一条放之四海而皆准的标准或是一套能够以不变应万变的规则。在许多情况下,需要法官根据具体案情,权衡各种利益和法律价值,确定具体案件应当适用的规则。所以应诉人员应全面分析被诉具体行政行为的特点,对于一些特殊情形就要据理力争,以免除举证责任,因为举证责任是与诉讼风险联系在一起的。

(五)公安机关应诉人员应掌握基本的辩论技巧

公安机关行政诉讼代理人进行法庭辩论,是其业务能力、法律知识、政策水平和聪明才智的综合应用,更是语言技巧运用的表演。首先,临庭力求情绪稳定,心态保持高度平静。因为"静"能生"智"、"智"能生勇","勇"能生"力","力"能生"成"。在庄严的法庭上公安行政诉讼代理人就是攻坚拔寨的战士,一身正气,辩论应义正词严,发言须铿锵有力。其次,在法庭上公安机关行政诉讼代理人要注意抓住原告方心理上的不稳定因素,当其语言模棱两可,思维混乱,理不直、气不壮时,乘虚而入,抑制其反驳;当原告情绪失控时,公安机关行政诉讼代理人应以稳对急,不计较原告方的不当言行,宽容大度,用事实和道理巩固辩论成果。最后,辩论发言要驾驭好语言。辩论口才的艺术性是通过语言来体现的,要使听众能接受、理解、信服和赞同,就必须口齿伶俐、出口成章、言简意赅、人木三分,并能审时度势抓住适当时机,选择恰当语言,发表辩论词,达到辩论目的。

四、掌握认证规则,确保证据的证明效力

在诉讼过程中,在当事人完成举证、质证后,法院要对当事人提交的证据是否具备法律规定的证据资格以及对案件证明力的大小予以认定,并在此基础上认定案件事实。法院所进行的这种确认活动就是认证。认证包括证明资格的认证和证明力的认证。掌握认证规则,可以有助于公安行政机关提交的证据具有证明效力并更有说服力。

(一)证明资格的认证规则

证明资格解决的是证据的门槛问题。即当事人提交上的所谓的证据最终是否能被采纳的问题。根据法律规定,只有具有关联性、真实性与合法性的证据材料才具有证据资格,才能作为定案的依据。关联性是指证据材料与需要证明的案件事实有某种联系,具有证明案件事实的可能性。公安机关在用证据认定违法事实时,首先要考虑的是该证据材料与待证违法事实间有无关联,缺乏关联性的材料不能作为证据来认定案件事实。只要与案件事实发生的原因、后果等某一部分有联系就应认定具有关联性。但如果证据与该事实关系极为微小,或没有足够的证明价值,那就是无关联性。合法性是指证据的形式与来源符合法律的规定,形式上合法是指证据的外部特征合乎法律的规定。如公安机关在行政程序中采用的鉴定结论,应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明,并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。来源上合法,即证据的收集过程要符合法律的规定。例如以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料不能作为认定案件事实的依据。真实性是指可定案证据必须是客观存在的,能真实反映案件事实的证明材料,而不是办案人的主观猜想,虚构伪造出来的内容。

(二)证明力的认证规则

证据资格解决的是证据的门槛问题,证据的证明力则要解决证据对待证事实的证明强弱程度。公安机关应诉时应主要掌握两个规则:最佳证据规则和补强证据规则。最佳证据规则是指对待同一事实的不同种类证据证明强弱程度的认定。例如国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证;鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言。公安民警在收集证据时,就应注意收集证明效力大的证据。应诉人员在举证时,也应考虑提交证明效力大的证据。补强证据规则是指某一证据不能单独作为认定案件事实的根据,只有在其他证据予以佐证补强的情况下,才能作为定案证据的规则。如未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言;应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言;难以识别是否经过修改的视听资料,这些证据虽与案件事实具有关联性,但由于种种情形使得该证据材料的真实性受到怀疑,因此办案民警在收集此类证据时,还应收集其他证据相佐,才能作为定案的依据。应诉人员在提交上述证据时,也应注意要有其他证据予以补强。

作者:王立波 孔颖

公安行政法定原则论文 篇2:

浅谈我国公安行政强制措施的实施中确立的原则

摘 要:公安行政强制措施是一种公共权力,不能无限度地运用,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则之外,还应该遵循一般公安行政强制措施原则。

关键词:公安;行政强制措施;实施

公安行政强制措施的原则是指能够贯穿整个公安行政强制措施实施的过程,对公安行政强制措施的实施具有普遍的指导意义的行为准则。公安行政强制措施是一种公共权力,它的行使是一把双刃剑,既可以因其正当行使为公民提供必需的秩序,又可能因其被滥用而侵犯公民的合法权益。因此,不能无限度地运用该种措施,其行使必须遵循一定的原则。因此,应在我国公安行政强制措施的实施中确立以下原则:

一、法定原则

1.实施公安行政强制措施必须有明确的法律依据

只要法律不明文限制,公民就可以自由行使任何行为,对公民来说,无法律便可行为;而对公安机关则不同,它的行为必须有法律的依据,在没有法律规定时,行政机关无权象公民那样自由活动,因此,对公安行政机关来说,无法律便无行政强制措施。

2.实施公安行政强制措施必须符合法律规定

法定原则不仅要求公安行政强制措施的存在必须有法律依据,并进而要求公安行政强制措施的实施必须根据法律。有法律依据就可以做出公安行政强制措施,但不等于有权做出公安行政强制措施可以不受条件、程序和方式的限制。这就要求公安行政强制措施必须合法。

二、比例原则

比例原则,是指公安机关实施公安行政强制措施应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。大陆法系很多国家将比例原则规定为行政程序的基本原则。葡萄牙1996年的《行政程序法》规定了11项基本原则,其第3项原则为“平等及适度原则”,适度原则即比例原则。西班牙1992年的《行政程序法》第96条也规定:“公共行政机关进行强制执行必须尊重比例原则。”奥托·麦耶在其著名的《德国行政法》一书中,认为行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权力对人民的侵权必须符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾将比例原则誉为行政法的“皇冠原则”。比例原则与警察法有着天然的渊源,最早就产生于19世纪的德国警察法学。1882年7月14日,德国普鲁士高等行政法院在著名的“十字架山”判决中,宣示警察权力必须依法律及在必要的范围内方得限制人权。行政法学者弗莱纳提出一句脍炙人口的名言:“勿以炮击雀”来比喻警察权行使的限度。在日本,比例原则在明治宪法下已经作为警察权的权限之下而适用。

依据比例原则,在适用公安行政强制措施时,除应注意公安行政强制措施的合法性与维护治安的需要,还须注意强制的内容必须与被强制人的人身危险性相适应,从而防止以维护治安为借口而滥用公安行政强制措施。同时,在适用公安行政强制措施时应当认真权衡被强制人是否有前科、前科种类及其严重程度以及被强制人的人身危险性,以使公安行政强制措施所施加于被强制人的负担不会超出消除其人身危险性的需要。比例原则的具体内容主要包括以下三个方面:

1.目的正当性原则或妥当性原则

其意指所采取的手段必须适合其所追求的目的,才可谓之正当,亦即具有适当性。或者说,以法律手段而限制公民权利,可达到维护公益的目的时,其手段始具有适当性;同理,任何行政手段的采取均须为合法手段,且应有助于目的的实现。实施公安行政强制措施应当依照法定条件,兼顾公共利益和相对人的合法权益,正确适用法律、法规,选择适当的公安行政强制措施,以达到治安行政管理的目的为限度,尽可能把对行政相对人的损害限制到最小范围。

2.手段必要性原则或最小侵害原则

必要性是指行政主体对是否实施公安行政强制措施必要性的一种主观认识,其内容是只有采取公安行政强制措施行政强制,才能维护正常的社会治安秩序。如果不通过公安行政强制措施也能达到目的,或者可以降低行政成本,公安机关完全可以选择其他行政行为实现行政目的。即不得滥用公安行政强制措施,在实施其他措施不能达到治安管理的目的时,方可依法实施公安行政强制措施。如果以公安行政强制措施干预相对人自由为实现公共利益所不可缺少时,那么这种干预应当是最低限度的。公安机关对相对人实施强制措施,难免会对相对人构成一定损害,其中包括物质上和精神上的损害。尽管这种损害是“合法性”范围之内的损害,公安机关也应当使之最小化,即以最小的损害达到使行政相对人履行义务的行政目的。此外,应当避免对弱势群体造成非人道后果。在一般正义的范畴内,弱势群体没有不履行应尽义务或减轻应尽义务的“特权”,但在实现个别正义的司法活动和行政执法活动中,适当考虑弱势群体承担义务的能力及其保持最低生活水准的要求,却是作为“公平”的正义的一项要求。因此,对于处于弱势地位或贫困状态的不履行义务的行政相对人,尽管不能因其弱势或贫困而放弃行政强制,但也不能因为要使其履行义务而剥夺其最起码的生存权利,从而使其陷入既不能维持最低水准的生活也不能承担法定赡养义务的境地。

三、说服教育和强制相结合的原则

公安行政强制措施的实施必须遵循这个原则原因是:良好秩序的维护是社会存在和发展的前提条件,但是不能企求和奢望所有社会成员都能自觉地遵守法律所创设的秩序,因此,法律、就必须赋予担当社会秩序维护者的警察以一些针对性的手段,以对付那些违反秩序的行为人。公安行政强制措施便是这样的有必要手段。但同时,要认识到:没有强制措施是不行的,但强制措施也绝不是万能的。在治安行政执法实践当中,有些警察视强制措施为万能工具,随意适用。这种观念和做法是非常不可取的。实际上公安行政强制措施对法律制度的良好运行和社会秩序的维护也存在一定的局限性。公安行政强制措施可以硬性强迫和压制相對人的行为,但可能仅仅是是表面的或者暂时的,至于他的思想或者意识却不能因此而提高或改变。况且,公安行政强制措施是一种实力行为,对相对人产生的是痛苦的感觉和厌恶的情绪。如果一味地随意使用,不仅可能引发人们的抵触情绪,而且还可能导敌对状态,甚至抗拒公安行政强制措施。近年来频频发生的群体性事件和袭警事件便是例证。

作者:刘宜丰

公安行政法定原则论文 篇3:

公安行政处罚强制执行问题

摘 要:公安行政处罚的强制执行,是公安机关履行其职责的具体行政行为,具有难以替代的意义。没有强制执行,公安行政处罚就不会有实效、社会治安管理就会软弱无力、社会秩序将陷入混乱。随着《中华人民共和国行政强制法》的颁布实施,行政强制执行问题已经提上各级公安机关的案头,其中很多法律问题,理论知识和实践操作疑问需要深入学习和讨论。本文将一些法律规定尚不够明确的问题提出来并试图做出必要的解释作为学习、理解和适用强制法的参考。

关 键 词:直接强制执行;公安行政处罚;行政管理;法律制度

收稿日期:2011-11-22

作者简介:朱文瑜(1957—),男,浙江长兴人,江西警察学院招生就业处处长,副教授;刘德福(1962—),男,江西萍乡人,江西警察学院法律系教授,研究方向为法律理论与法律应用。

行政工作依靠日常管理制度、管理措施、行政强制与处罚决定来运行,也被称为行政工作执行一体化,是保障行政管理持续、高效的制度前提。行政管理指向所有相对人,行政处罚决定针对违反管理规定的相对人,而行政强制措施是针对违法相对人以物理措施排除违法、推进管理、形成有效社会秩序的强有力的过渡性手段。行政处罚决定及其执行则是实现行政管理目标的最后保障。所以,处罚决定一旦做出,就应当依法坚决执行,这是行政管理公共性的要求,也是执法严肃性、执法权威性的要求。

行政处罚强制执行有代履行、执行罚、直接强制三种强制方法。代履行和执行罚,属于间接强制,处罚机关的强制执行和申请法院的强制执行属于直接强制。①间接强制是直接强制的一种变通和替代,直接强制是执行机关直接针对执行对象采取诸如没收、划拨、拍卖或者变卖、吊扣、拆除、停业、取缔等措施的执行措施,具有即时性、物理性、针对性和法律上的排斥力、确定力。

一、公安行政强制执行的界定

公安行政处罚强制执行,是指公安行政处罚决定机关对不履行处罚决定所确定义务的相对人采取执行措施,迫使相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这个内涵界定具有复杂的结构,囊括了行政强制执行制度的全部基本要素和主要内容。

一是执行人。通常情况下,行政处罚决定的强制执行人就是作出处罚决定的公安机关。根据我国法律规定和体制运行实践,公安机关在科层制结构中,分为国家公安部、省(直辖)市公安厅(局)、地(州)市公安局和县级公安局,公安行政处罚决定只能以行政区划所在地的公安机关名义作出,公安行政处罚决定的强制执行人也就是做出处罚决定的公安机关。其他专业性质的公安机关,如铁路、公路、民航、水运以及边防、森林、企业和特定的开发园区公安等,各依行政建制所在的独立职能作出处罚决定。一级公安机关所属的业务执行单位,附有条件依法作出的处罚决定(如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第91条规定,警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定),如果需要强制执行,同样应当以其所隶属的公安机关作为执行人。

二是被执行人。公安行政处罚强制执行中的被执行人是行政处罚的法律责任承担人,但是,实际情况复杂多样。在被处罚人无独立财产,或者是未成年人的情况下,由于被处罚人个人并无单独的财产可供执行,其财产或者为家庭共同所有,或者依赖家人、监护人的财产生活,这种情况下,被执行人仅仅是处罚执行措施的名义承担人,实际强制执行的财产可能是与被处罚人具有法律上身份关系的父母、子女、兄弟姐妹,或者具有共同生活关系的亲友。在法律层面,讨论这个问题并没有意义。然而,法律并不是一种逻辑演算和数学论证,法律的适用尤其是公安行政处罚的执行,必须照应具体的社会生活,需要考虑执法的政治效果、社会效果和法律效果。恰恰是基于这种复杂的状况,《中华人民共和国行政强制法》在法律条款的表述中,没有使用执行机关和被执行人用语,而是用当事人的概念代替。从严格的理论意义上说,在行政实体性质的程序法中使用当事人概念,并不科学,但为了照应实际情况,采用这个用语具有实践合理性。

三是强制执行依据。强制执行依据是强制执行取得合法性的法律凭证,没有这个凭证,就不得强制执行。生效并且有效、需要强制执行的公安行政处罚决定书是强制执行的唯一依据。该处罚决定书是以一级公安机关名义作出的、代表国家履行法定职责的公文文书,其他任何具有类似实体内容的内设机构或者个人所作出的书面材料(如罚款便条),不得作为强制执行依据。相应地,做出行政处罚决定前先行执行的强制,除非法律规定的行政强制,否则,执行在前,决定在后,属于程序违法(个别地方和行业就罚款讨价现象就是例证)。

四是强制执行措施。行政处罚的种类、处罚决定的具体内容不同,需要采取的执行措施也不同。由于执行对象的情况千差万别,需要根据具体的情境选择具体的执行措施。②

二、公安行政处罚强制执行制度的内容

关于什么是制度,国内似乎将其当做常识问题处理,这种不实的风气导致社会生活中对制度一词被滥用,以至于把一些简单的日常活动也称之为制度,如值班制度,集体生活中的值日制度等。其实,制度首先是一种公共资源而且具有稀缺性。德国学者提出:制度是与人的行为相关、与规则相对存在的现象,但规则不是制度,也不是制度的必然组成部分,规则是制度的对象,制度是规则的本体。[1](p1-23)我们认为:制度是人们从事社会活动的规则、规范和原则交互作用的系统集成。规则、规范、原则是制度的核心要素,但都不是制度本身。制度是以社会规范为中心的系统集成,因社会关系而具体化为特定的制度。公安行政处罚强制执行制度,是有关强制执行的构成要素、条件、程序、执行替代和执行救济等内容构成的内部协调统一的操作规范和规则的运转系统,它不仅是指纸面上的规范和规则,也包括活的运行状况和效果。

有关强制执行的要素,前面已经有所述及,下面从强制执行的法律层面和实务操作技术层面进行分析说明。其中法律方面的内容包括交付强制执行的条件、程序、执行状态和执行救济;操作技术方面涉及执行替代、执行顺序和具体执行方式。

行政处罚强制执行制度,在我国法律规范和理论研究中一直没有受到应有的重视,还不能满足制度视野中标准化、规范化和精细化的要求,目前仅仅由《中华人民共和国行政强制法》作了相对简单的规定,而一些分散的专用性法律、法规,如警察法、治安管理处罚法和公安法规、地方(公安类)法规中,很难见到有关公安行政处罚强制执行的规定,公安法制理论和业务研讨也很少对公安行政处罚强制执行制度建设展开讨论。所以,公安行政处罚强制执行制度建设是一个全新的课题,这个课题既是公安执法规范化建设推进取得的成就,也是社会对行政执法规范化的新要求和新期待,更是法治化的新难题,需要结合行政强制法的颁布实施不断总结和提炼,促成公安行政处罚强制执行的制度化水平。

三、公安行政处罚强制执行的法律内容

公安行政处罚的强制执行,涉及多方面的内容,主要包括交付执行的条件、交付执行的法定程序及执行状态与执行救济。

交付强制执行的条件。交付强制执行需要具备两个基本条件,一是具有可供执行的法定依据。执行依据是启动执行的前提,也是交付强制执行的必要条件。作为执行依据的文件就是法律上已经生效并且没有失去法律效力的行政处罚决定书。这个行政处罚决定书是一级公安机关代表国家履行公安管理职责对违法行为人所做出的处罚决定,内容是限制被处罚人的某种权利、施加某种义务或者承担特定责任,文书在形式上和程序上具有国家意志性,是依照法定程序形成的公开处理决定,而不是任何内设机构、部门或者个人意志和秘密意思(如处罚便条);这个处罚决定在形式上有效,而且是已经生效,并且其法律效力仍在持续中,没有被撤销、被撤回、③被变更,也没有因为时间关系而失效终结等。二是交付强制执行的充分条件是公安行政处罚决定需要强制执行。这有两层含义:其一,处罚决定已经确定地超过被处罚人自动履行的时间终止点,并且经过履行催告后被处罚人仍然没有履行处罚决定所确定的义务;其二,该公安行政处罚决定书需要强制执行才能够实现制裁与教育被处罚人的社会效果,达到公安行政管理的目的。

交付强制执行的程序。公安行政处罚强制执行的程序是由公安系统法律法规和《行政强制法》规定的,包括履行催告、强制执行决定、强制时通知三个步骤。从规范角度看,我国行政强制法只规定了履行催告和执行决定两个步骤。这是我国立法中常见的问题。实际上,按照制作履行催告书做出执行决定并送达该决定书这个顺序行动,极有可能出现一种背离执行的重大偏差:执行机关作出决定后将执行决定送到当事人之前,做好即时着手强制的充分准备,将执行决定送达被执行人当时,事前安排到达的执行队伍当即采取物理性强制执行措施(如城管拆房那样,公安为取缔执行就可以搬运非法经营的设备、捣毁非法经营设施)就是法律的应有之义。但是,这样的执行方式具有乱世“打砸抢烧”的外观,不符合强制执行的法律本旨。从送达执行决定书到采取执行措施有一定的时间间歇,这个间歇期过后,采取强制执行措施,应当当场通知被执行人并要求其配合执行、告知其拒不配合以及阻碍执行、抗拒执行的法律后果。如果没有明确的通知(告知)程序,则知情的当事人容易基于维护利益的需要而阻碍、抗拒执行,形成冲突局面造成不必要的损失甚至严重后果;不知情者则因为不知情而被执行措施所伤害(比如取缔黑矿场时,进入矿场暗访的记者、矿工亲友等)。所以,强制执行处罚决定必须有强制措施前的通知、告知程序,这是行政处罚本质和强制执行本旨的要求,属于强制执行的应有之义。

交付执行的程序分为三个步骤。第一步是履行催告程序。行政处罚决定作出以后,处罚决定书确定的自动履行期限届满,被处罚人没有履行决定书确定的义务或者承担责任,处罚机关制作履行催告书送达给被处罚人,以提示其履行义务或者承担责任、并行使申辩和陈述权等相关程序权利的一种意思通知,性质上属于准法律行为,④但其法律属性则是程序行为;第二步是作出强制执行决定并送达当事人。根据行政强制法的规定,被处罚人经过催告无正当理由不履行处罚决定的,处罚机关可以做出行政强制执行决定,并送达被处罚人(送达后,即为被执行人)。⑤但是,“在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。”即对因为被处罚人的行为将导致行政处罚决定难以执行或者无法执行的,可以不经过执行决定程序而迳行采取强制执行措施,强制被处罚人承担处罚决定所确定的法律责任,体现国家行政管理的强制性。除了这种法定的直接强制情形外,一般情况下的强制执行,采取措施前还应当有执行措施的通知、告知程序,以尽量避免执行中发生冲突和引起不必要的损害,这是公安行政强制执行程序的第三步。

执行状态。状态属于法律事实,[2](p96)状态有客观事实状态、法律状态,它们在法律上分别具有不同的意义和效果。执行中止、终结与执行回转,是与行政处罚强制执行相关的三种不同的状态。执行中止是在执行开始以后、执行完毕以前,由于法定事由导致执行中途停止的状态;而执行终结是因执行完毕、执行发生永久性、绝对性的障碍,导致该处罚决定的执行终止,该处罚决定在法律上不再执行的状态;执行回转是指因执行依据改变或者执行错误而必须解除执行措施并恢复(修复)到执行前状态的执行消解措施。

根据法律规定,执行中止的事由是:当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的;第三人对执行标的主张权利,确有理由的;执行可能造成难以弥补的损失,且中止执行不损害公共利益的;行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后,行政机关应当恢复执行。这是借鉴民事执行程序制度的规定,也是行政强制执行人性化的具体表现。行政强制法还规定,“对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中止执行满3年未恢复执行的,行政机关不再执行。”这条规定赋予公安行政处罚执行机关较大的机动灵活余地,缓冲了严格执法造成不良社会效果的压力。可以预见,这一规定的执行可以有效避免因为缴纳不起罚款逼死人命(筹不到罚款就不释放导致跳窗等等)的现象。执行终结是指被处罚人的法律人格消灭、执行的目标不存在等永久性、终极性的执行障碍而无需执行或者不能执行,确定在法律上不再执行该处罚决定。

执行救济通常仅仅是指当事人或者第三人对公安机关的强制执行措施损害其合法权益,通过提起诉讼或者请求国家赔偿等程序修复损害或者恢复权益,是一种被动性的回转情形。执行回转是执行机关对执行错误、欠缺执行依据的执行行为所形成的后果主动进行自我补救和修复的措施,实际为主动的执行救济。

四、行政处罚强制执行措施与法律禁忌

公安行政强制执行是法律赋予公安机关进行有效社会治安管理、预防犯罪、维护社会秩序和公民人身、财产安全的必要权力。但是,具体的执行措施却具有物理属性,法律上难以做出详尽的规定,比如,是否可以通过扣留与被处罚的违法行为无关的财物迫使被处罚人履行缴纳罚款的义务,法律上就没有明确。虽然,根据公法行为“法无明文授权即为禁止”原则不允许这样做。然而,这个原则应当是法律对行使职权行为的限制,而对于具有物理性的行政处罚强制执行措施而言,其是否适应不无疑问。否则,如果行政执法的每一个环节和细节都事无巨细要由法律授权才能行动,那公安机关必将因难以作为而无所作为,对危急情况(如不明原因的昏卧于公共场所、危重病伤员以及危及财产安全等情形)的救助,就属于这种情状。因为昏卧、危急是一个经验问题,法律并无明文规定的标准,与物理性质的强制执行措施一样法律不可能做出规定。所以,有关公安行政处罚强制执行,固然需要继续完善立法,但也不能够完全依赖法律规定,而是需要从法律的精神、法律原则、法律价值和职业观念与执法的社会效果进行综合判断。

根据公安行政处罚决定的内容,分别采取相应的强制执行措施。行政拘留的执行,由作出拘留决定的公安机关将被处罚人送交拘留所执行,如有特别理由需要暂缓执行拘留的,由被执行人提供保证人担保或者交纳保证金后暂缓执行拘留。对公安机关作出的罚款处罚决定,强制执行时则需要申请人民法院扣划被处罚人账户资金、股票资金、公司盈余等。公安机关可以实施的罚款处罚强制措施限于当场实施并收取小额罚款(50元以内),或者特别情况下当场收取罚款等例外情形(交通不便或者不当场收取事后难以执行的情形)。吊销证照的强制执行,应当强制收缴被吊销证照的原件加盖吊销印章并予以公告。对非法经营活动的取缔,可以采取刊登公告、张贴通告、告示、围堵场所等产生实效的措施予以强制执行。目前,对类似于赌博窝点、非法生产经营交易场所(黑窝点)的取缔和没收违法所得、非法收益等,强制执行上欠缺具体的依据,需要加强对涉及社会治安问题的场所的取缔执行措施的立法,加强执行协调、强化执行力度,以争取对特定市场非法活动的打击制裁;停业的执行,这里所指的停业,是指停止作业,限于特定情况下的违法施工作业、生产经营作业和采掘作业。因当事人间的法律关系比较复杂,绝大部分需要通过法院审理查明事实作出判决,但法律明确授权公安机关相应执行权的,则可以由公安机关强制执行。⑥

强制执行措施的执行顺序。执行措施的顺序是一个合理性问题。民事执行程序基于保障人权原则,财产性执行措施一般依照货币、动产、资产性收益权益、不动产等进行,公安机关强制执行中涉及财产性行政处罚执行的,也应当依照这个原则确定执行顺序。

强制执行措施的禁忌。公安行政处罚强制执行中,不得突破以下法律明确禁止的规定:不得在夜间或者法定节假日采取强制执行措施;不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使被处罚人履行相关行政决定。但是,如果情况紧急,则执行的禁止规定可以例外。例如严重污染环境的非法加工生产作业,不采取停止供电、供水、供热或者供燃气不足以取缔、制止,或者不在夜间、法定节假日采取措施不足以阻止者,就属于例外情形。

公安机关的行政处罚决定具有可诉性而受到法律的最后审视,所以公安行政处罚决定的执行同样应当有司法程序的介入,以体现司法对行政权的监督审查,体现司法处分行为的终极性。一些处分性的执行措施如资金的划转、不动产的转移、经营性资产的执行等,公安机关并没有直接执行的权力,而需要向有管辖权的人民法院申请执行,这与普通的民事执行程序比较接近,其存在的特殊问题需要另行撰文进行专门讨论。

【参考文献】

[1]奥塔·威因贝格尔.制度法论[M].中国政法大学出版社,2003.

[2]罗思荣.民法学[M].浙江大学出版社,2009.

(责任编辑:徐 虹)

On Forcible of the Execution of the Public Security Administrative Penalty

Zhu Wenyu,Liu Defu

Abstracts:The administrative penalty made by bureau of the public security under the daily management has most significance which prop up all of the management work of the security,The forcible execution of the administrative penalty is coming to the calendar of all the bureau of the public securities along with Administrative Forcible Law come into operation,This essay just searching some of the difficulties which maybe meet in the future and try to discuss it for references.

Key words:direct execution;penalty of the public security bureau;management;system of the law

作者:朱文瑜 刘德福