职能转变城市社区管理论文

【摘要】推进政府职能转变，需要将政府与市场、社会之间的职能重新调整、配置和组合。形象地说，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能大都应“外移”给市场、社会。关键在于政府应在职能转变中做好角色定位。以下是小编精心整理的《职能转变城市社区管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

职能转变城市社区管理论文 篇1：

关于推进政府职能转变的几个问题

[摘要] 推进行政管理体制改革要以加快政府职能转变为重点，注重推进政府管理创新；改进政府经济管理方式；加强社会管理，不断提高管理水平；完善公共服务，增强服务人民的能力等四个方面的问题。

[关键词] 政府职能转变； 行政管理； 体制改革

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加快转变政府职能，推进行政管理体制改革，建设行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政体系，是党的十六大和十六届三中全会提出的一项重要改革任务。十六届五中全会进一步提出，加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。我们要深刻领会中央精神，充分认识行政管理体制改革的重要性和迫切性，以加快政府职能转变为重点，不断推进行政管理体制改革。

一、转变政府职能是行政管理体制改革的重点任务

行政管理体制改革是完善社会主义市场经济体制的内在要求。而行政体制改革的关键在于加快转变政府职能。只有转变政府职能，才能加强薄弱环节，全面履行政府职能；只有转变政府职能，才能在更大程度上发挥市场配置资源的基础性作用，从而更好地把市场机制和宏观调控结合起来；只有转变政府职能，才能为落实科学发展观提供体制和制度保障。在经济全球化快速发展的国际背景下，要进一步提高对外开放水平，也必须加快转变政府职能，推进政府管理创新。

改革开放以来，经过长期不懈地努力，我们在转变政府职能方面迈出了较大步伐，取得了比较明显的成效，但仍然存在一些突出问题，集中体现在政府职能“越位”、“缺位”和“不到位”的现象。政府职能越位，主要是政企分开、政事放开、政社分开不到位，一些地方政府直接插手和干预经济活动，包办代替许多本应由市场、企业和社会行使的职能。政府职能缺位，主要表现在公共服务职能薄弱、投入不足，公共产品分配不公，公共服务体制不适应。政府职能不到位，主要表现在市场监管和维护市场秩序方面问题比较突出，对商业欺诈和假冒伪劣打击不力，对合法经营和知识产权保护不够。因此，继续推进政府职能转变，仍然是当前和今后一段时期行政体制改革的一个中心任务。

党的十六大明确提出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，这就明确了政府职能转变的方向和重点。转变政府职能首先要全面履行政府职能，努力建设法治政府、责任政府、效能政府、服务型政府，并相应做到职能和机构设置科学化，人员编制管理法制化。在转变政府职能方面应把握好四点：一是转变职能要有进有退，有所为有所不为。随着技术进步和市场体系的完善，一些传统的政府管理职能和管理方式会有所弱化，而覆盖全社会的、涉及人民群众切身利益的管理和服务职能不仅不能弱化，还必须强化。二是转变政府职能必须精兵简政。治国必以“省官为先务”，减人减支首先在于减事。关键在于管政府该管的事，干老百姓希望政府干的事。三是转变政府职能必须更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可和审批。要改进管理方式方法，坚持“尽可能市场、必要时政府”的原则，把政府不该管、不必管的事交给企业、社会和中介组织。四是处理好转变政府职能与行政作为的关系。转变政府职能不等于行政不作为，政府该管的事一定要管好。

二、切实改进政府经济管理方式

按照完善社会主义市场经济体制的要求，政府经济管理职能主要集中在制定经济发展规划和政策，加强和改善宏观调控，抓好市场监管，调节收入分配等四个方面。政府经济管理就是要使市场主体更有活力，更有竞争力；使市场运行更有效率、更有秩序，并且降低风险。按照这个思路和要求，从当前的实际情况出发，转变政府经济管理职能主要应该突出以下几点：

(一)推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与中介组织、政府与社会之间的关系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步增强企业和整个社会发展经济的活力和效率。在政企分开方面，要明确政府和企业各自的权力、地位及相互关系，政府不直接办企业，要创造各类企业平等竞争的市场环境。政府要同等对待，加强监管。在政资分开方面，要确保政府公共管理职能与政府履行出资人职能彻底分开，所有者职能与经营者职能彻底分开，建立科学的国有资产管理体制。严格限制政府直接投资的范围，加强对政府投资行为的监督管理。在政事分开方面，要依法严格规范行政机关对事业单位的授权行为，特别是要防止把政府不该管的事、不应有的管理权、收费权转移给事业单位变相进行管理、变相收取费用。在政社分开方面，要大力发展城市社区服务组织，积极培育、规范社会组织和中介机构，把由行政机关包揽的应由社会自我管理和调节的社会性事务，转给社会组织和中介机构，同时依法完善对他们的监督和管理。

(二)认真实施行政许可法，深化行政审批制度改革。要把行政审批制度改革和投资体制改革结合起来，减少政府对资源配置的直接干预。在强化对涉及国家安全、公共安全和公民生命财产安全等重要事项审批的基础上，进一步清理并取消不符合政府职能定位的一般经济性、社会性行政审批事项，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。建立健全审批公示制度，推行社会听证制度。减少审批环节，简化审批手续，提高工作效率和服务质量。

(三)深化投资体制改革。要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，逐步形成市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。企业投资的项目，要符合国家产业政策和行业准入标准，遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规。要合理界定政府投资范围，规范政府投资行为，改革政府资金投入运营机制，加强政府投资监管，强化政府投资责任。放开投资领域，凡允许外商进入的领域，都应允许社会投资进入。改进和加强对社会投资的引导和调控，完善适应市场经济要求的投资宏观调控体系。

(四)深化国有资产管理体制改革。按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，完善国有资产营运和监管体系，行使国有资产管理和监督职能。完善国有资本出资人制度，建立国有资本经营预算制度和资本收益管理制度，实现国有资产保值增值。完善国有企业法人治理结构，加快推进股份制改造。完善国有企业负责人经营业绩考核体系，建立健全国有企业经营者激励约束机制。规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失。

(五)切实改进经济管理方式方法。遵照社会主义市场经济的内在要求和运行特点，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力，着力为市场主体服务和创造良好发展环境。政府要抓经济发展，但是不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能干预企业正常的生产经营活动，让企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。现在，一些地方层层下达招商引资指标、分解任务，甚至将招商引资成绩与干部奖惩任免挂钩，这些做法都是不符合转变政府职能要求的。

三、加强社会管理，不断提高管理水平

社会建设和管理水平的高低是政府管理水平的集中体现。能否处理好人民内部矛盾，协调好各方面利益关系，是政府社会管理的一项重大任务。我国目前正处在现代化进程中一个非常关键的阶段，经济社会结构正在发生深刻变化。许多国家的发展进程表明，在这个重要阶段，一定要处理好经济发展与社会发展的关系，处理好城乡发展、地区发展的关系，处理好不同利益群体的关系，处理好经济增长同资源、环境保护的关系，处理好改革发展稳定的关系，处理好国内发展与对外开放的关系。多年来，我国在经济快速发展的同时，也积累了不少矛盾和问题。处理好这些关系，解决好存在的矛盾和问题，必须加强社会管理。这是维护社会稳定、构建和谐社会的必然要求，也是落实科学发展观、促进经济社会协调发展的需要。

从我国国情和现代化建设的实际出发，加强社会管理要突出抓好以下几点：

一是完善社会管理体制。建立健全社会管理体制，关键在于明确政府与公民个人、社会组织的责任。党的十六届四中全会《决定》提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这就要求我们在进一步提高党和政府管理社会效能的同时，要更加重视和善于发挥村民自治组织、社区自治组织、社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众组织的作用，形成社会管理的整体合力。

二是加快建立健全各种突发事件应急机制。目前，我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。要按照国家发布的突发公共事件总体应急预案要求，加快完善公共突发事件应急机制、运行体制和法律体系，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。

三是正确处理人民内部矛盾，协调各种利益关系。当前，随着改革的深化和利益多元化，影响社会和谐稳定的因素增多。其中大量的社会矛盾表现为人民内部矛盾，这些矛盾既有历史原因、政策原因、利益原因，也有不依法办事、不按政策办事的原因。解决这些问题，要坚持依法办事、按政策办事；要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，切实加强和改进信访工作；要做好群众工作，教育、宣传和引导群众以理性合法的形式表达利益要求，自觉维护安定团结；要建立健全社会矛盾纠纷调处机制，完善社会稳定的预警体系和应急处理机制，积极预防和妥善处理群体性事件。当前，特别要高度重视处理好农村征地、城镇房屋拆迁、水库移民、国有企业改制等涉及群众切身利益的问题，坚决纠正损害群众利益的行为。

四是发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要按照民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的要求，继续完善村民自治制度，进一步调动农民当家做主的积极性。城市要全面发展社区服务、社区文化、社区教育和社区互助等，建立以服务群众为重点的网络化的社会管理机制，更好地发挥社区服务群众、化解矛盾、反映社情民意的作用，使社区成为党和政府同人民群众保持血肉联系的纽带。

五是发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。改革开放后，大量“单位人”向“社会人”转变，大量与公民相关的社会公共事务要由社会各种组织来承担。总体上看，我国社会团体的发育还很不健全，法制还不完善，管理上也存在不少问题，许多公民的公益性需求不能得到满足。要通过培育各类社会组织，加强和改进对他们的管理和监督，完善社会化服务网络，加强社会自律。

六是加强社会治安综合治理工作。加强社会治安管理，保一方平安，是政府的一项最基本的社会管理职能，也是人民群众最希望政府做的一项工作。要加强社会治安防控体系建设。严厉打击各种刑事犯罪，特别是危害国家安全犯罪、严重暴力犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪和多发性侵财犯罪，增强广大群众的安全感，维护正常社会秩序，确保人民安居乐业。

四、完善公共服务，增强服务人民群众的能力

政府是公共产品的主要提供者。政府提供公共服务的根本目的是弥补市场失灵，保障和增进公共利益，提高社会福利水平。我们的政府是人民的政府，以人为本、执政为民是我们的根本宗旨。经过20多年的改革开放，我国在公共服务的某些领域有了相当程度的改善。但总体上看，公共服务领域改革滞后，公共服务的效率和质量仍然与经济社会发展和人民生活水平提高不相适应。随着经济社会的发展，企业、社会和人民群众对公共产品，如教育、卫生、交通通讯、供水供电等物质基础设施以及其他公共事业、公益事业、保障体系都提出了更高的需求。因此，各级政府要强化公共服务职能和公共服务意识，健全公共服务政策，改善公共服务手段，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高公共服务质量，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，努力为社会和人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。当前，完善公共服务要突出以下重点：

(一)健全公共财政体制。所谓公共财政实质是市场经济条件下政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动。加快公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，这是政府履行公共服务职能的基础，也是我国社会主义市场经济体制改革的一项重要内容。近些年来，这方面改革已取得明显成效，各级政府加大了对公共设施、社会事业、社会保障等方面的财政支出。今后，还要进一步调整财政支出结构，规范政府收支管理，严格界定政府投资领域，加大对公益性、基础性领域的投入，通过财政政策，促进城乡、地区、经济社会协调发展。

(二)积极扩大就业，加快完善社会保障体系，高度重视解决城乡困难群体的基本生活。就业是民生之本。就业压力大，是我国当前及今后较长一段时间必须面对的难题。必须把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，坚持“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”的方针，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境，鼓励企业创造更多的就业岗位，鼓励劳动者个人创业和多种形式就业。当前，要全面落实就业和再就业政策，大力抓好就业培训，完善就业服务，改善就业环境，特别要为农民工就业提供良好环境。要完善社会保障包括社会救济、社会福利机制。

(三)大力发展科技、教育、卫生等社会事业。要继续深化科技体制改革，认真实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，推进国家创新体系建设，提高自主创新能力，建设创新型国家。现在，老百姓对教育、卫生公共服务状况还不很满意。要深化教育体制改革，大力普及和巩固九年义务教育，继续把发展农村教育作为重点；适应工业化加快发展的要求和就业的需要，大力发展职业教育；普通高等教育要优化结构，提高质量。要继续加大对教育的投入，重点支持义务教育特别是农村义务教育。合理配置城乡教育资源，促进教育公平。从逐步解决群众看病难、看病贵的问题入手，突出加强医疗卫生工作，加快建设城乡公共卫生体系，扩大新型农村合作医疗试点范围，大力发展城市社区卫生服务，提高公共卫生服务水平。

(四)加快城乡公共基础设施建设和生态环境建设。基础设施具有公共产品特性，而政府作为公共产品的主要供给者，承担着基础设施建设的主要责任。近年来，国家发行长期建设国债，重点用于基础设施建设，兴建了一批铁路、公路、水利、环保、通讯等基础设施项目，使经济发展中的“瓶颈”制约有了明显缓解。尤其是国债的很大比例投向农林水利、农网改造、储备粮库建设等方面，直接促进了县域基础设施的改善。在西部大开发中，通过实施“油路到县”、“送电到乡”和“广播电视到村”工程等，加快了西部地区县域基础设施建设步伐。目前，基础设施建设的重点仍然在农村。要按照建设社会主义新农村的要求，加强农业和农村基础设施建设，改善农民的生产生活条件，重点是节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电和草场围栏等中小型公益设施建设。“生态和谐”是构建和谐社会的重要方面。要增强可持续发展能力，就必须高度重视生态环境的保护和建设，促进人与自然的和谐发展。为此，要正确处理好产业发展与生态环境的关系，处理好城乡建设与生态环境的关系，处理好生态改善与环境保护的关系。要大力发展循环经济，降低资源消耗，提高利用效率，建设节约型社会。

(五)推进事业单位分类改革和垄断行业改革。政府提供的公共服务很多是通过事业单位来实现的，事业单位改革直接涉及为人民群众提供公共服务，涉及完善公共财政体制和减轻财政负担，涉及政府改革和职能转变。事业单位改革的方向：一是从总体上逐步收缩事业单位规模、调整优化结构。二是推进事业单位的分类改革，严格区分行政管理类、社会公益类和生产经营类事业单位的不同性质。少部分事业单位可回归政府部门或仍由政府直接举办，大部分应当逐步转为社会服务机构、市场中介组织，或转化为企业。三是加快社会领域市场化进程。实行“政事分开”，不宜或不必由政府举办的事业单位应逐步走向市场，并允许和鼓励民间发展社会事业。垄断行业的改革有利于增加公共产品的供给和提高公共服务的质量。垄断行业改革的核心内容，是建立市场竞争机制，提高资源的利用效率和服务水平。自然垄断行业和城市公用事业，也应当引入市场机制，推进市场化进程。

(六)实行政务公开制度。政务公开是现代公共行政改革的潮流，是政府有效履行公共服务职能的制度保障。目前，全国乡镇政务公开逐步走上规范化轨道；市县级行政机关政务公开正在全面推行；省部级行政机关政务公开正在逐步展开；中央政府网站也已经开通。这方面还要继续完善。与人民群众利益密切相关的学校、医院、水、电、气、公交等部门和行业，更要积极推行办事公开制度，方便群众办事和监督。要制定相关法律法规，加强政务公开的制度化、法制化建设。

(本文作者：吉林省人民政府省长)

责任编辑 史小今

作者：韩长赋

职能转变城市社区管理论文 篇2：

论政府职能转变中的角色定位

【摘 要】推进政府职能转变，需要将政府与市场、社会之间的职能重新调整、配置和组合。形象地说，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能大都应“外移”给市场、社会。关键在于政府应在职能转变中做好角色定位。

【关键词】政府；职能转变；角色

引言

政府职能转变不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行使职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革实现政府职能转变，提高公共治理能力，向服务型政府的转型，政府应做好角色塑造和定位，具体表现如下：

1.实行公共物品提供主体多元化

由政府独家提供公共物品和服务的传统模式已经不能满足公共事务和社会发展的需要。公共物品的供给模式是随着经济发展状况而逐步演变的。随着经济、社会发展水平不断提高，已经建立的市场经济体制和逐渐崛起的社会力量为公共物品供给体制奠定了基础。应逐步建构“政府-市场-社会”三位一体的公共物品多元化供给格局。

1.1 实现政府职能转变

政府是公共物品供给多元化改革的主导力量，如果政府没有改革的意愿和行动，多元化进程就难以推进，因此政府要主动推进职能转变，给自己进行明确的角色定位。公共物品多元化供给格局的目的就是要打破政府垄断公共物品供给的模式，改变政府角色的“错位”和“越位”状态，把政府的公共物品供给权力向市场和社会转移。如果没有政府职能的转变，这是不可能实现的。

1.2 多元主体参与

为解决日益增长的社会公共需求与政府有限的公共物品供给能力之间的矛盾，就要吸收政府以外的力量参与公共物品供给，使各种公共的和私人的机构都可以成为不同层次、不同领域公共物品供给主体。政府应该做到：营造有利于公共物品供给多元化改革的环境，如通过政策法规允许国内外各种资本参与公共物品供给项目；选择适于改革的领域，加大力度推进公共物品供给多元化改革。如在一些公共物品供给领域，在保留政府监管权力的前提下，尽可能全部放开，以民营化的方式运作；控制好市场与社会参与公共物品供给的进程。在经济相对发达地区，可加大公共物品供给多元化改革的速度和力度，而在经济、社会条件比较落后的地区，政府可以重点培育新的社会供给主体，以免公共物品供给的“真空”地带。

1.3 建立对话机制

引进多元主体，基于交换资源及相互协商的目的建立互动平台和对话机制。政府、市场和社会作为公共物品供给方，它们之间的关系不是竞争与对立的关系，而是在合理分工基础上的伙伴式合作关系。总之，多元化供给是我国公共物品供给制度改革的必然的格局。在加强宏观调控和监管的前提下，将竞争机制引入公共服务领域，在一定范围内允许和鼓励私营部门提供公共服务。如，在电信、电力、铁路运输等基础产业的一些環节就可以实行引入竞争机制的改革。实行公共物品提供主体多元化，形成有效的竞争机制，有利于提高公共物品供给的经济效率和社会效益 。

2.培育社会组织

随着社会经济生活的不断深入，政府难以独自承担纷繁复杂的社会事务，需要由社会组织来补位。近年来，社会组织在消除贫困、农村发展、文化教育、卫生保健、妇女儿童保护、扶持中小企业发展、赈济救灾、生态环境保护以及人道主义救援等方面的作用日益突出。培育和发展社会组织，拓展社会组织的服务管理功能，承接部分政府服务项目，满足社会成员的多元需求，增强社会组织的能力建设，不断推进社会组织管理体制的改革和发展创新。

2.1 加强分类引导

加快推进行业协会商会改革。培育一批按市场化运作、与国际接轨的行业协会。积极发展公益慈善类社会组织，在社区建设、安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域实施项目，提供服务。规范民办非企业单位发展。满足科教、文卫、福利、环保等民生需求。积极培育城乡基层社会组织，促其在新农村建设及城市社区管理，推进村民自治、村务管理中的积极作用。

2.2 加大政策扶持

通过完善政府投入机制，推进政府向社会组织购买公共服务工作，通过政府采购等方式，向符合条件的社会组织购买，提高社会组织在公共管理和服务中的参与度。通过制定相关配套政策，降低门槛、减少行政干预的具体措施，鼓励和支持社会组织发展的税收优惠政策、财政扶持政策、人才保障政策、金融服务政策。

2.3 强化监督管理

引导和培育社会组织健康发展，是政府职能转变的重要条件。依托登记管理机关、创新社会组织登记管理体制，对城乡基层社会组织，实行备案制和降低登记门槛相结合的管理方式。完善监管机制。建立社会组织信息批露、重大事项报告和公众投诉制度，接受社会监督。建立各部门密切配合、协同动作的监管机制，对非法社会组织和社会组织违法违规行为坚决依法予以查处，提高执法监察能力。

3.提高社区自治能力

社会转型期，社区发挥着维护社会稳定的“安全阀”、化解社会压力的“减震器”、推动经济社会事业发展的“助推器”的作用。为使社区顺利承接政府外移的部分职能，需要进一步提高社区自治能力。政府应把一些社会管理与服务职能交给相应的社区组织去行使，政府应发挥好宏观协调和监控作用，制定政策法规，规范社区行为，引导社区发展方向，协调社区之间、社区与社会之间的利益关系，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接。明确政府行政管理职能和社区群众自治功能的分工与合作，大力培育发展适合群众需要的社会组织，增强社区服务功能。大力培育社区民间服务组织，推进社区服务的社会化、网络化和市场化进程，培育居民的自治意识和参与积极性，增强居民的归属感和责任感。引导和扶持社会力量参与社区服务建设。加强社区人才队伍建设，建立严格、规范选拔任用机制，对社区专职人员，在区、街招考机关和事业单位人员时，优先录用，加大对社区专职人员的培训力度，建立系统化、经常化的社区人员培训制度，提高社区人员的职业化、专业化水平。

4.在公共治理中，实现政府、市场、社会职能的相互补充

政府在公共治理中居于主导地位，没有政府对整个公共治理的主导权，就难以保证公共治理的合理和有序运行，实现政府职能转变的外部条件是培育社会自身的力量，只有社会组织以及社区自治等社会力量充分发展起来，政府职能转变才能成功。

治理理论的主要创始人罗西瑙认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。” 1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”以至于一切管理领域中的机制创新都可能被视为治理。由此出发，实践中“治理”也被赋予了各种任务，包括社区自治、地方治理、国家治理乃至全球治理等等。然而，其核心内容仍是国家、社会以及人民的共同治理，即多中心治理。

5.结语

加快政府职能的转变，核心是政府按照发展社会主义市场经济的要求，将不应属于自己的职能移交给市场、社会，防止政府越位，同时又要行使好自己的职能，避免政府缺位。在向现代服务型政府转型中，政府要加快职能转变和角色定位，通过实行公共物品提供主体多元化、培育社会组织、提高社区自治能力、做到在公共治理中，政府、市场、社会的职能是相互补充。

参考文献：

[1]朱光磊，周望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力[J].中国人民大学学报，2011（3）.

[2]唐云峰，宋国庆.基于社会调查的地方政府公信力现状分析[J].辽宁行政学院学报，2011（12）.

[3]俞可平.治理与善治[H].北京：社会科学文献出版社，2000年版.

[4]Andrew J.IJones. On the concept of trust[J].Decision Support System. Vol.33 （2002）.

作者：杨晓华

职能转变城市社区管理论文 篇3：

公共服务与行政层级优化

摘要：政府是公共产品的主要提供者。各层级政府的权责划分、供给效率、供给方式如何，在相当大程度上决定着公共服务的程度和水平，并由此影响着建设和谐社会的实际进程。加快推进以建立公共服务体制为核心的政府职能转变，是今后一个时期我国深化行政管理体制改革的攻坚点。作为行政管理体制改革的关键环节，行政层级优化的基本取向是：强化县级功能，简化市级层次，转变乡镇职能，深化政府机构改革。

关键词：公共服务；政府转型；行政层级优化

当前我国经济社会发展面临着两大转型：一是为解决经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾而进行的经济转型；二是为解决广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品供给短缺之间的突出矛盾而进行的政府职能转变。政府作为公共产品的主要提供者，各层级政府的权责划分、供给效率、供给方式如何，在相当大程度上决定着公共服务的程度和水平，并由此影响着建设和谐社会的实际进程。加快推进以建立公共服务体制为核心的职能转变，是今后一个时期我国深化行政管理改革的攻坚点。作为行政管理体制改革的关键环节，行政层级的优化问题被提到了重要议事日程。

一、公共服务是推进行政层级优化的逻辑起点

(一)加强公共服务体系建设是新形势下各级政府的重要行政职能

坚持以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，构建和谐社会，已成为全社会的共识。当前，全面贯彻和落实科学发展观的一项重要任务，就是必须加快社会公共服务体系建设，并将其作为各级政府的主要职能。伴随着经济的持续快速增长，我国的改革发展面临着许多新的矛盾与问题。尤其是在就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。我国步入小康生活水平后，广大群众对社会公共服务的需求全面增长，而社会公共服务不能适应和满足广大人民群众的需求成为当前比较突出的社会矛盾。公共服务领域的矛盾和问题，其根源不在于市场化改革，而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决。只有强化政府的公共服务职能，确立政府在公共服务中的主体地位并发挥主导作用，进而克服公共服务领域的市场化缺陷，才能增进基本公共产品的有效供给，使广大民众有效地分享改革发展成果。

(二)建立公共服务体制是“十一五”时期政府行政管理体制改革的基本目标

强化和扩大公共服务首先是一个体制机制的问题。多年改革实践证明，我国的公共服务体系不健全的根本原因在于体制机制不健全。一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，造成了公共服务指标的软化。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制。由于缺乏制度化约束，在功利性取向的诱引下，各级政府财政功能性支出过多地集中在经济建设性支出上，从而挤兑了公共服务支出，使得公共服务支出不能随着经济和财政收入的增长而同步增长。三是长期以来实行城乡二元分割的公共服务制度安排，使得公共服务方面的差距成为城乡差距中的最大差距。四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。要着力解决上述问题，“十一五”时期必须加快推进以建立公共服务体制为重点的政府转型，建立中央与地方严格的公共服务分工体制，重新界定中央政府与地方政府的职权范围；以建立公共服务可持续的财政支持机制和实现公共服务均等化为目标，加快建立公共财政体制。同时，要建立并规范中央政府对地方政府、部门的公共服务问责制；完善公共服务体系，加快推进事业单位改革。为此，必须推动行政管理体制改革取向由原有的“减少开支、缩减人员”向减少层级转变，从而达到建立完善公共服务体系的基本目标。

(三)明确划分不同层级政府的职能权限是提高公共服务水平的基本前提

政府为社会提供的公共服务，按领域可以划分为三大类型：经济性公共服务、社会性公共服务以及制度性公共服务。经济性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民及其组织从事生产活动和生活所需提供水、电、气、交通与通讯基础设施等硬件服务和宏观调控、市场秩序、邮电与气象、科技推广、公共信息以及政策性贷款等软件服务。社会性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等需求提供的诸如公办教育、公办医疗、就业、社会福利、国防、治安和消防等服务。制度性公共服务是指政府为公民及社会提供良好的法律法规等行为规范。所谓强化政府的公共服务职能，就是进一步提高政府在提供上述公共产品与公共服务时的质量与效率。然而问题的关键在于，由于公共服务的领域涵盖范围大，服务性质差异较大，决定着不同层级政府的侧重点、着力点有所不同。目前除了中央政府，在农村地区存在四级地方政府架构，在城市存在二级政府、三级行政管理格局。各级政府在公共服务体制中的职能划分不清，权责关系不明，行为方式趋同，公共服务领域的叠位、错位、越位、失位现象相当严重。不解决层级过多、职责不清的问题，公共服务很难提高到一个新水平。

(四)县级层次是行政层级优化的中心环节

近年来在众多层次的行政管理体制改革过程中，县级行政管理体制改革是进展较快、备受关注的一个领域。包括浙江、河南、湖北、吉林等许多省份，都先后在县级行政管理体制改革方面进行了探索与尝试。但是，目前许多地方以赋予经济强县省辖市权限的“强县扩权”改革只是在行政区划不变前提下的制度创新和市县经济关系的小幅调整，带来的只是政府体系内部权力配置的变化。这种新的制度安排对于强化县级政府的经济职能，尽快催生并形成一批经济强县(市)，具有一定的意义和作用，但不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一体制问题不仅无能为力，从某种意义上讲，反而有强化政府主导经济增长的倾向。在由初级的市场经济国家向成熟市场经济国家推进过程中，政府如何做到“到位”、“适位”而不“越位”，如何实现从经济建设型政府向“公共服务”型政府的转型，是一个十分迫切和关键的问题。特别在分税制的大框架下，各级地方政府均有强烈的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，不从减少层级人手，则传统体制下的种种弊病就无法根除，很难保证不陷入“放放——收收”的怪圈。因此，如何通过政策调整，协调好中心城市扩张与县域经济发展的关系，促使“强县扩权”成为实质性“省直管县”的前置环节，是行政层级优化面临的重大课题。

二、行政层级优化的基本取向

适应建设公共服务型政府的要求，结合各层级的功能定位和实际情况，优化行政层级的基本取向是：强化县级功能，简化市级层次，转变乡镇职能，深

化政府机构改革。

(一)强化县级功能。全面建设小康社会最繁重最艰巨的任务在农村。鉴于城乡发展严重失衡的实际情况，中央把统筹城乡发展作为科学发展的首要任务，并做出了推进社会主义新农村建设的战略部署。县级政府是我国职能完备的基层政权组织，具有承上启下、连接城乡、沟通条块的特殊地位，在落实科学发展观、统筹城乡发展、建设新农村中具有无法替代的作用。但现行的县级行政管理体制的实际框架，难以适应建设公共服务型政府的新要求。一是县级政府所承担的经济社会责任和拥有的权力不相称。改革开放以前，我国形成了与计划经济相适应的权力高度集中的政府体制，在这种体制下，各级政府既承担着无限责任，又拥有高度集中的权力。随着政府机构的不断改革，工商、税务、土地、金融等重要的经济职能部门先后被实行垂直管理，县级政府完全失去了对这些部门的协调手段，在责任不仅未减反而不断加重的情况下，其对经济和社会发展的调控能力不断弱化。二是提供公共产品的职能转换与财力不足的矛盾十分突出。在计划经济时代，公共产品主要由单位和个人负担。在向社会主义市场经济转变的过程中，县级政府虽然也在逐渐向公共服务型政府转变，但公共服务的供给严重不足。农民群众看病、上学缺乏必要的社会保障，农村基础设施建设滞后，行路难、吃水难的情况屡见不鲜。这里面既有政府在行使职能过程中一定程度的越位、缺位和错位的原因，也有财政体制不合理，公共产品供给长期实行城乡分割的双轨制，中央和省、市财政对农村公共产品供应的投入远远低于城市等原因，还有许多县特别是传统农业县因财政困难，县级政府无力承担提供公共服务经费支出的因素。分析表明，要全面建设小康社会和社会主义新农村，必须强化县级功能，深化县级行政管理体制改革。

(二)简化市级层次。简化市级层次并不是取消省辖市，而是分离市县之间的直接隶属关系，市不再带县，只负责城市社区。这是因为，一方面，“市带县”的行政管理体制的弊端开始显现。“市带县”的初衷是要发挥中心城市对县域经济社会发展的辐射带动作用，促进以城带乡、以工促农，加快城乡一体化进程。但多年的发展实践表明，在极化效应尚未完成的情况下，城市不但无法起到带动所辖县发展的作用，相反还依靠行政手段与下辖县争夺经济资源，在市场经济条件下仍然维持着计划经济时代农村支持城市、农业支持工业的管理格局。而且管理层次多，行政审批手续繁杂，提高了行政成本，降低了行政效率。另一方面，当前基本具备了省直管县的改革条件。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术设备的运用，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，使得省城与县城之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。近年来，一些地方先后开始了“强县扩权”的改革，把省辖市的一些经济和社会管理权限下放给一些重点县，收到了较好的功效，实行市县分离的条件日趋成熟。

(三)转变乡镇职能。上有千条线，下有一根针。乡镇政府是党和国家各项方针、政策在农村的具体执行者和落实者，其职能定位关系到整个公共管理体系的运转成效。改革开放以来，尤其是农业税减免以来，我国乡镇政府改革在机构精简、人员分流等方面取得显著成效，但是职能转变仍未取得重大的、实质性的突破和进展。这是因为，一方面，我们确定的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府职能转变的取向，在实践中更多的是对于高层级政府而言。高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异。因此，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。比如“经济调节”、“市场监管”职能，虽然在理论上任何层级都应具备，但是乡镇政府缺乏执法主体、监管的条件和能力，往往产生心有余而力不足的现象。另一方面，乡镇财政权的缺失造成职能转变后的功能弱化。乡镇政府组织负债是全国性的普遍问题，在有些地方已经出现难以支撑政府机关有效运行的困境。目前，我国县乡两级财政收入只占全国财政收入的21％，而县乡财政供养人员却占全国财政供养人口的71％。乡级财政能力非常薄弱，但承担的各种公共服务、管理事务并没有显著减少，许多本该由乡级以上政府承担的公共物品也由乡级政府承担。乡镇政府在没有或很少转移支付资金的情况下，完全依靠自己的财力为农村提供公共物品是根本不可能的。县乡财政困难已经成为基层政府职能转变的最大制约因素。因此转变乡镇政府职能涉及到整个行政体制系统结构性转换；乡镇政府职能转变作为优化行政层级的一个重要组成部分，必然是一个持续不断的历史过程。

(四)深化政府机构改革。随着我国市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化的特点，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体生存和发展的社会空间逐渐扩大，社会治理主体必然呈现多元化的特点。立足于这个现实，在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也能够从政府的职能中分离出来，以形成多元主体参与的公共服务供给格局和有效的公共服务社会责任机制。因此，在强化政府公共服务职能的同时，应进一步深化政府机构改革，积极稳妥地支持、组织和引导民间组织参与公共服务。

三、以强县扩权为切入点，推进行政层级优化

行政管理学的一个基本原理是，行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度的趋势愈加明显。而在我国现行的五级行政管理体制下，县级行政管理体制改革有可能成为实质性“省直管县”的前置环节和行政层级优化的切入点。

(一)进一步扩大试点范围，尝试改革市管县管理体制。必须对市管县体制进行尝试性改革。要从进一步扩大试点范围人手，按照“先行试点，总结经验，逐步推开”的原则，着眼于市管县体制改革的目标，把握扩权政策的前瞻性，细化具体的操作方案，增加扩权县数量，把与中心城市距离较近、经济联系紧密的县市纳入城市市区，拓展城市发展空间，为推动行政管理体制改革奠定一个良好的基础。

(二)重新界定、切实加强、充分尊重县级政府的事权和财权。加强县域经济社会发展行政能力，扩大县级权限，按照能放尽放的原则，实行对县的最大放权，减少由于行政层级过多对县级政府行政能力的限制，拓展县市自主决策行政空间。改变省级部门的条条分割拨款模式，实行政府间集中统一的财政转移，减少中间环节产生的项目管理成本。

(三)促进县级政府职能转变。县级政府要合理定位，尽量减少目前政府经济管理职能存在的“越位”、“错位”和“缺位”现象，不断转变职能，从直接参与生产经营活动，代行企业和市场职能，转向提供“公共产品”和“公共服务”，建立和维护市场秩序，为微观经济主体创造良好的发展环境。要按市场化原则积极发展行业协会、商会等各类独立公正、规范运作的市场中介服务机构，充分发挥这类组织在联系政府、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业关系、矫正企业不良行为的行业自律作用。要着力解决当前县域中介组织总体数量不足、结构分布不合理和管理体制、组织形式、运作方式行政色彩浓厚的问题。

(四)正确处理扩权后上级市和扩权县的关系。在目前情况下，扩权决不是要把扩权县与上级市割裂开来、对立起来，也并不意味着今后上级市就不再对扩权县进行管理，而是要充分发挥上级市和扩权县的不同功能作用，优势互补，良性互动，上级市仍要加强对县域经济发展的领导，协调解决重大问题。应充分遵循市场经济发展和区域空间格局演变规律，通过政策调整，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系。

(五)加快推进相关配套改革。改善垂直部门的管理，进一步推进县乡机构及行政审批制度改革，理顺机构设置，规范办事规则和程序，促进政府职能和工作方式转变。要注意加强对县级政府的监督和制约，创新监管方式，采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束，防止出现负面影响和权力滥用。加强对县级政府的考核，建立科学的绩效评估体系，实现绩效评估的制度化、科学化、规范化。

责任编辑：汪　洋

作者：王菊梅