在现代城市管理中,城市政府的职能定位

在现代城市管理中,城市政府的职能定位（精选8篇）

篇1：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

在现代城市管理中，城市政府的职能定位

在中国特色的城市管理模式中，理论建构和应用取向都必须和日趋开放的中国现代化、城市化进程相吻合。我们认为首先应从理论层次上搜索当代城市管理在中国现代化进程中的定位及其目标价值、管理原则和管理方式，这是中国发展新阶段中城市管理模式创新的三大主题。

一、现在进程中城市管理的价值定位

1.城市管理的首要价值在于它是城市现代化的根本动力。城市是社会发展的产物，按照规划蓝图建设生产后，重要的问题在于启动运转。城市现代化运转的根本动力在于城市管理。充分调动城市的主体，也就是人的积极性和自觉性，把人的因素同其它各种物的因素有机结合起来，进而推动城市各个系统实施现代化的有效运行。

2.城市管理又一价值在于城市发展的全程管理，它本身便是城市现代化的核心组成。在城市规划、建设和管理三者之中，管理师贯穿始终的。规划、建设的全过程和各个环节，也都离不开管理。例如：有的楼还没有盖就倒塌了，桥还没通车就断裂了，还有的甚至居民住宅建筑偷工减料、质量低略。

3.城市管理的再一个价值在于它是城市这一庞大系统工程的必要条件和组织保障。建设个城市不容易，管理好更难，所谓“三分建设，气氛管理”城市管理师一项复杂的系统工程，涉及的面很广。例如：交通的管理，路口摊贩的管理，还有居民遵守交通规则的自觉性，这是城市管理实践中应给予深思的问题。

二、现代化进程中城市管理原则的定位

1.最大限度满足人民需要的原则。

2.统一规划、统一投资、统一建设、统一管理的原则。

3.追求综合效益的原则。

4.实行因地制宜的原则。

5.保护生态平衡的原则。

三、现代化进程中城市管理的方式定位

1.管理职能的转换

2.管理重点的转换。

3.管理行为的转换。

4.管理体制的转换。

篇2：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

社会主义新农村建设的大量工作在县（市）政府，因此对县（市）政府职能的准确定位是建设好社会主义新农村的重要保证。以往我国县级政府的职能定位，历史地建立在了计划经济基础之上。计划经济客观地要求计划的制定要具有周全性，在落实过程中，为了保证计划得到全面执行，政府必须要事无巨细、全面包揽，对经济社会事务进行直接指挥和管理，这样县级政府成了无所不能、无所不管、无所不包的全能政府。现在我国在社会主义市场经济体系的大背景下，开展了社会主义新农村建设工作。因此，我们有必要对县（市）政府的职能定位重新认识。

城市政府职能是指城市政府在依法管理城市公共事务中所承担的职责和具有的作用，从动态来看，他是城市政府行使职权、发挥作用的一系列活动的总称。其特点有：

（1）、广泛性，如邻里关系、社区卫生、公共事务、居民福利、商业网点、公共设施、整个城市的规划和建设事务等。

（2）、服务性，与农村的大多自给自足相比市民的衣食住行都离不开政府或者公营机构的公共服务，如供电供水。

（3）、规范性，主要向法制化和科学化发展，如政府更加规范化权利和范围合理化，城市间事务更协调等。

（4）、自主性，各个城市有自己的特点因地制宜，如可以发展旅游业发展旅游，有矿藏的开发采矿业等好多都是自主的管理。

（5）、多样性，也就是管理的内容多事务繁杂而且要应对不断出现的新情况新问题。

篇3：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

一、我国政府在会计管理活动中的主要职能

在会计管理活动中, 我国政府作为实施会计管理的一个重要方面, 发挥着重要的作用。这主要表现在对会计工作的管理、指导和监督这三个方面。

1. 管理会计工作

政府在管理会计工作中, 主要发挥了以下职能:管理全国会计工作;研究提出会计改革和政策建议组织和管理会计人员, 负责全国会计职称管理工作。国务院财政部门作为全国会计工作的主管部门, 负责会计改革和工作建议, 主导把握会计工作的总脉搏, 从建国以来到改革开放到中国加入WTO, 我国的会计工作进行了多次改革创新, 而这些改革创新都是在政府主导下进行的, 我国政府在研究提出会计改革和政策建议方面起到了巨大的作用。同时, 财政部作为一个具有强制行政能力的部门对会计人员了进行适度管理, 包括职业资格、技术职称、后续教育和培训。

2. 指导会计工作

政府在指导会计管理工作时, 主要通过拟订和贯彻实施会计法规、准则和制度来发挥作用。根据相关法规体系层次划分规定, 我国的会计法规体系可以划分为四个层次:

第一个层次是全国人大常委会通过的《中华人民共和国会计法》。现行的《会计法》作为规范我国经济和会计工作的重要的经济法律, 在一些重大问题上实现了突破, 比如, 法律规定各单位的主要负责人应对本单位的会计工作和会计资料的真实性和完整性承担法律责任等。

第二个层次是国务院发布的行政法规。主要指国务院2000年6月21日发布并于2001年1月1日起实施的《企业财务会计报告条例》该《条例》既是新修订的《会计法》的配套法规, 同时也为进一步完善会计准则和会计制度奠定了基础。

第三个层次是会计准则和会计制度。这是由财政部制定发布的, 包括《企业会计制度》、《金融企业会计制度》、《小企业会计制度》以及2006年制定的1项基本会计准则和38项具体会计准则。

第四个层次是会计规范性文件。主要包括财政部印发的《会计基础工作规范》和《单位内部会计控制规范》等。这些规范性文件是对会计工作的具体要求和指导。

由以上四个层次可以看出, 不管哪个层次的会计法规条例, 其制定人和贯彻实施人都是政府, 政府是我国名副其实的会计法律法规制定者。

3. 监督会计工作

我国目前政府对会计的监督管理主要依靠各级财政部门来进行。根据《会计法》的规定, 财政部门对各单位的会计工作实施监督检查, 具体包括;监督检查各单位是否依法设置会计账簿;各单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整;各单位会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定;各单位从事会计工作的人员是否具备从业资格。在实施监督检查中发现重大违法嫌疑时, 国务院财政部门及其派出机构可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况, 有关单位和金融机构应当给予支持。

二、我国政府在会计管理中出现的问题

政府对会计监管对纠正市场失灵、重新配置社会经济资源和调节经济运行有显著效果。但是政府对会计的管理并不是万能的, 也有缺陷。政府对会计的监管要适度, 监管不足和监管过度都是监管效果低下的表现。我国会计监管的现状是监管不足和监管过度两者并存。

1. 政府监管目标的多元取向导致政府角色的冲突

在经济转型时期, 政府往往集资产所有者与管理者于一身, 政企难以做到真正分离。例如上市公司在进行财务会计信息披露中, 政府肩负着多个监管目标, 不仅要对国有大中型企业委派财务总监、总会计师政府, 还要决定国有资产收益分配的合理性、进行宏观经济政策的制定, 并实施着政府审计和证监会检查的作用。政府目标的多元化必然导致其对企业要求的多元化, 政府的行为演变为企业的行为, 企业的行为最终也被扭曲。

2. 政府的会计监管部门之间的不协调性导致会计监管效率的下降

依据我国有关法律、法规的规定, 财政、税务、工商、物价、审计、国有资产管理、证券管理等政府部门, 以及政府派驻国有企业、金融机构的监事会等, 都有权借助有关单位的会计信息进行会计监督, 这样使得基层单位对政府重复监管、多头监管存在怨言。而且这种监管格局容易导致各部门相互推委责任、监管效率低下, 不能做到信息共享, 严重浪费社会资源。

3. 政府在会计监管方面无法完全解决信息不对称问题

虽然依靠政府的权威政府可以获取任何一种信息, 但政府获取的信息是自下而上逐级汇总、累积的结果, 这样就存在一个获取的信息可信性程度的问题。因为委托代理链中的信息传输存在着时滞、错误、虚瞒等无法克服或不易克服的弊端, 信息的积累中还存在数量的充分性和代表性问题。以不真实、不具充分性或代表性的信息进行决策、拟订政策, 会导致失误。与私人部门相比, 政府更缺乏规避上述错误的激励机制。

4. 政府监管范围过广无法解决所有利益主体的要求

从我国新修订的会计法和有关制度来看, 我国境内的所有组织的会计工作都是政府监管的范围, 这样会由于单位数量众多而难以履行监管职责。另外在市场经济条件下由于各利益主体都是追求自身利益的, 不同的利益主体对会计工作的安排不一样, 政府监管过于死板, 不能满足所有利益主体对会计工作的要求。

三、我国政府对会计管理的改革方向

基于以上分析, 政府主导仍然将是我国会计管理模式的特征, 但在改革过程中我们应当遵循以下原则:

1. 适度监管原则

适度监管原则是指政府对会计的监管应控制在合适的范围和合理的程度之内, 而不应该是过度的监管, 要使其发挥自身的优势, 规避其内在的缺陷。会计政府监管适度是一个量上的标志, 包括监管的频率和强度, 也就是政府就会计市场信息资源的生成、披露、强制性审计和违法违规惩罚等各个方面进行控制和监督的松严程度。由于政府监管涉及面广、影响因素多、量化难, 因此如何确定会计政府监管的“度”才是关键的。客观来看, 应根据政府监管的基本理论和会计市场的基本特性, 考虑我国的实际国情, 严格限定我国会计政府监管的范围, 即界定我国政府监管会计市场的范围。从理论上来说, 会计政府监管应严格限制在会计市场失灵且政府监管能够矫正或克服的领域。

2. 成本效益原则

成本效益原则是指会计政府监管模式的构建需要衡量和比较模式能够获得的效益和模式本身的运行成本。从经济学的角度考虑, 会计政府监管无论作为宏观活动或是微观活动都受到成本效益因素的制约。如果假设政府监管的收益体现为既定监管目标的实现程度, 具体可以用监管带来的市场的宏观环境改善程度、虚假会计信息减少程度、投资者投资信心的恢复程度、会计信息不对称性的改善程度来衡量, 会计政府监管的成本主要包括监管机构设立和运行等各方面的消耗、制度转变而发生适应成本、处理违规过程中造成的社会资源耗费、政府的机会成本等成本因素。所以坚持适度的监管原则, 用最少的成本完成最大的效益是有必要的。

3. 直接监管与间接监管相结合的原则

直接监管与间接监管相结合的原则是指政府对会计市场的监管既可以采取直接手段, 也需要结合间接手段。直接监管是指政府直接制定法律、法规, 设立专门的监管机构对会计工作进行规范管理;间接监管是指通过改变宏观环境、引导有效的行业自律或形成良好的经营管理等外部手段对会计工作、会计人员和会计信息进行影响。直接管理与间接管理相结合既有利于政府的宏观控制, 又有利于各部门、各单位发挥自身的积极性和创造性。

4. 中国实际国情与国外成功经验相结合的原则

篇4：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

关键词：现代物流；政府职能；物流管理方式

中图分类号：C939文献标识码：A

一、制定科学的物流业发展规划和统一的物流标准

考虑到物流行业在国民经济发展中的战略地位以及物流行业的复合性、技术性和国际性特征，西方各国政府都把物流业纳入经济发展总体战略目标之中，制定科学的物流业发展规划和统一的物流标准，确保本国物流业发展的科学性、持续性和可操作性。目前，我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要已经明确了“大力发展现代物流业”的战略方针，并确定了主要的发展方向：“推广现代物流管理技术，促进企业内部物流社会化，实现企业物资采购、生产组织、产品销售和再生资源回收的系列化运作。培育专业化物流企业，积极发展第三方物流。建立物流标准化体系，加强物流新技术开发利用，推进物流信息化。加强物流基础设施整合，建设大型物流枢纽，发展区域性物流中心。”过于宏观的发展方向尚需要进一步具体化，在综合调研和科学论证的基础上，国务院有关部门应抓紧出台我国物流业十一五专项发展规划，并在此基础上制定物流业年度发展规划，会同各省级人民政府制定具体的实施方案并认真加以落实，确保我国物流发展规划的科学性、可操作性和延续性。

二、建立长效的物流管理体制和协调机制

西方各国政府普遍建立了政府部门和物流行业协会的双重物流管理体制，同时也建立了政府主导、行业协会和物流企业参与的多层面的协调机制。当前，我国政府在建立长效的物流管理体制和协调机制设计方面，应坚持做到以下三点：

一是在国家发展和改革委员会设置专门的物流管理机构。目前，我国是由国家发展和改革委员会的经济运行局具体负责现代物流的统筹规划和综合协调工作。考虑到我国物流发展起点低的现状和推进物流业发展的紧迫性，也为了提高相关部门和国民对物流业的重视程度，设置专门的物流管理机构是必要的。县级以上地方人民政府的发展和改革部门可以根据实际需要设立。

二是进一步发挥中国物流与采购联合会等行业组织的作用。物流行业组织在加强行业自律、行业协调、制定物流标准、促进公平竞争、减少政府干预等方面发挥了不可替代的作用。目前，这类物流行业组织主要承担教育培训、学术交流和调查研究等基础性工作。行政权力回缩、社会公权力勃兴已经成为现代社会法治发展的基本规律。我国政府相关部门要加强对物流行业协会的支持、指导和规范，使其不断发展和完善，时机成熟时通过立法赋予其行业自律和市场监管等公共职能。

三是进一步完善和优化协调机制。2005年，国家发展和改革委员会、中国物流与采购联合会等十五个部门和单位建立了全国现代物流工作部际联席会议制度，以加强对全国现代物流的综合组织协调工作。这样的形式值得肯定，有利于解决目前我国物流业存在的“条块分割、功能交叉、多头管理、政出多门”的问题。但国务院不同管理部门之间的协调仅仅是物流协调机制的一个方面，我们还应不断完善和优化协调机制，促进不同地区之间的协调、物流企业之间的协调，使协调机制在我国物流发展中发挥更大作用。

三、营造有利于现代物流业发展的宏观环境

一是普及物流知识、加大物流宣传力度，提高全社会对物流的重视程度。鉴于物流在我国是一个发展时间较短的新兴复合产业，也鉴于社会公众普遍层面物流意识的匮乏，加大物流宣传，建设和形成有利于现代物流业发展的社会氛围是十分必要的基础性工作。要通过灵活多样的方式宣传介绍国外物流业的发展以及典型物流企业在降低成本、提高经济效益和社会效益方面所取得的巨大成就，使全社会认识到现代物流是经济发展的重要产业，发展现代物流业是利国利民的大好事。

二是建立完善的物流政策法规体系。以落实2004年国家发展和改革委员会等九部委出台的《关于促进我国现代物流业发展的意见》为突破口，着眼于依法放松管制、鼓励公平竞争、开放物流市场、与WTO规则接轨的基本理念，清理、废除、修改旧的政策法规、制定新的政策法规，形成有利于物流发展的良好制度环境。

三是是进一步拓宽投资渠道，有计划、有重点地加强物流基础设施建设。完善的基础设施是本国物流业快速发展的良好条件。政府相关部门要在统筹规划、合理布局的基础上，采取政府、社会、企业三方相结合的形式，本着“国家投资、地方筹资、社会集资、引进外资”的全方位筹资机制，有计划、有重点地加强交通运输网络体系、物流信息网络体系和重要物流节点体系的建设。[1]

四是强化物流教育，培育物流人才。专业化的物流人才是保证现代物流业发展的关键性要素。目前我国在一定程度上存在着现有物流人员从业人员能力偏低、管理水平较低、物流专业人才匮乏的问题。政府相关部门一方面要采取措施提高大专院校物流专业学生的教育质量；另一方面要有计划、有针对性地做好对现有物流从业人员的培训工作。必要的时候，建议政府相关部门参考国外先进经验，实行物流产业人员执业资格全国统一考试制度，不通过考试不能够成为物流管理人员和技术人员。

四、加强行政指导与市场监管，创新刚柔相济的物流管理方式

政府对物流产业的行政管理方式可以概括为刚性管理和柔性管理两种。所谓刚性管理是指行政许可、征收、处罚、强制等通过强硬手段迫使相对人服从的物流管理方式。而柔性管理则是指行政指导、行政合同、行政奖励等以强调平等、协商、服务为特征的物流管理方式。从世界范围内来看，行政管理方式改革的方向由过去的刚性管理向着以柔性管理为主、辅之以依法适度的刚性管理转变。因为刚性管理容易获得相对人表面的配合，但常常导致相对人心理的抵触，不利于平等与合作关系的形成，而且管理成本较高。[2]而柔性管理强调相对人的广泛参与，体现了对相对人的尊重，容易得到相对人的理解与合作。因此，在西方各国，行政指导、行政合同、行政奖励等柔性管理方式得到广泛应用。同时，依靠法律手段对物流产业进行适度管制是当今西方各国的一种规范做法。并且，在物流业发展初期，通过立法放松管制来扶持和帮助物流企业的发展。

我国政府相关部门在物流管理中也要转变观念，认真学习和借鉴西方主要国家运用柔性管理方式进行物流管理的经验，善于运用柔性管理方式（尤其是行政指导）来实现物流管理的目标。如通过发布诱导型计划和物流产业政策、介绍国外物流业的发展趋势和基本经验、提供物流咨询、建议物流投资方向等多种方式加强行政指导，对在物流发展中做出重要贡献的单位或个人进行行政奖励等。同时，依法适度地运用刚性管理方式来进行市场监管，依法进行许可和征收税费，对违法行为依照法定权限和程序进行处理，规范物流业依法运行，维护公平竞争的物流市场环境。对超越法定权限和程序进行违法管制、乱收税费和乱处罚等违法行政行为要依法追究政府部门主管领导及直接责任人员的法律责任。唯有如此，才能促进统一开放、公平竞争、规范有序的现代物流市场体系的形成。

作者单位：吉林师范大学

参考文献：

[1]王健，方佳林.美、日、欧现代物流发展的比较与启示.东北亚论坛[J].2005.2:18－22.

篇5：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

摘要：以“一案三制”为主要内容的应急管理体系促进了我国应急管理能力和水平的提升，但公共安全形势的现状及未来发展趋势表明，我国应急管理体系亟须创新。从结构与功能关系角度看，应急管理职能定位不明确、相关职能分散是我国应急管理体系发展面临困境的主要原因。应急管理职能定位应当以总体国家安全观为视角进行目标整合，以决策情境为视角进行流程和功能整合，以安全文化为视角进行价值整合，最终实现常态管理职能与非常态管理职能的协调。

关键词：应急管理；危机管理；公共安全；政府职能

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府应急管理体系的建设与发展：现状与挑战

自2003年“非典”危机之后，我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的中国特色的应急管理体系[1]。这一体系主要包括以下五个方面：一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架；二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构；三是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主”的管理原则；四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等一系列应急管理方法与措施；五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。这一体系的建立与发展标志着我国的应急管理走上了制度化和规范化的轨道。从实践层面看，我国应急管理能力和水平随着应急管理体系建设的推进有了明显的进步。

然而，现有应急管理体系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP的3.5%，远高于中等发达国家1%～2%左右的同期水平。”[3]这说明我国应急管理绩效与公共安全需求之间仍然存在比较突出的矛盾。近年来不断发生的安全生产事故，特别是2015年8月12日发生的“天津港大爆炸”事故，实际上集中反映了我国应急体系在风险识别、监控、治理上面临的行动困境：政府的常态管理不能从应急管理的视角审视和规范自己的日常行为；应急管理也无法真正有效地主动约束和引导政府的日常活动。“应急管理发展再超前，获得行政资源再多，也无法减少突发事件的发展频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理与非常态管理在功能上的脱节，使得政府应急管理还不能实现风险治理与应急处理的有效整合，是制约我国应急管理效能的核心问题。

随着工业化、城市化进程的加快以及全球化趋势的加剧、信息技术的飞速发展，各种自然的、社会的风险相互交织，突发事件的复杂性和不确定性程度在不断增加。“按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。”[5]这无疑加大了我国应急管理体系面临的困难与挑战。

在此背景下，我们需要从理念、价值、策略各个层面对应急管理进行反思与创新，唯有如此，才能为应急管理体系的发展提供持续的动力，才能建立适应我国复杂情境的应急管理体系，才能从根本上实现风险治理与应急处置的有效整合。所以，从这个意义上说，如何开展应急管理创新已经成为我国应急管理建设与发展的重要议题。

二、政府应急管理职能定位与政府应急管理体系创新的关系

应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动，因其目标、情境及依赖的资源的特殊性，它在很大程度上被看作是一个政治的过程。结构―功能主义认为，政治的过程（政府过程）是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。在这一过程中，政府各种实际功能与履行这些功能的相应结构相关。“在结构功能关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[6]（p.296）按照这样一种思路，应急管理职能需要特定的应急管理组织体系作为载体，没有一个科学、合理的组织体系就谈不上应急管理职能的有效发挥；同样，应急管理组织体系的建设与完善，也需要应急管理职能的准确定位为前提和基础，应急管理职能定位不当，组织体系的建设也就失去了正确的方向，就不可能发挥应有的作用。

从我国政府应急管理理论与实践的演进看，从组织结构的角度认识和推进我国政府应急管理体系的建设一直处于主流。在借鉴西方发达国家经验的基础上，理论界和实务界普遍认为，建立常设的、综合性的协调机构是现代应急管理的基本特征，是提高我国政府应急管理能力的主要路径。基于这种认识，设置专门的应急管理机构成为2003年“非典”危机之后我国政府加强应急管理建设的一项重要举措，其结果是从中央到地方都建立了应急管理办公室，并在此基础上形成了我国的应急管理体制。应当说，专门应急管理机构的建立，对于提升我国应急管理综合协调能力特别是应急管理的现代化和专业化水平发挥了十分重要的作用。不可否认的是，这一体制自建立至今，“重救轻防”、风险管理意识和能力不强的问题始终没有得到解决，相反，在日趋复杂的社会风险形势面前，其弊端越发突出。从某种程度上讲，这已经成为我国应急管理体系建设的瓶颈。

上述问题在很大程度上是由于应急管理职能定位不明确导致的。应急管理职能定位就其本意而言，是指应急管理组织体系职责和功能的界定，它至少涉及三个方面的问题：第一，从理论上厘清应急管理的内涵和外延；第二，明确应急管理在整个政府公共管理活动中的角色以及与其他管理活动的关系；第三，划分具体应急管理机构的职责和权限。其中，前两个问题是前提和基础，如果这两个问题弄不清楚，应急管理组织的职能界定和划分就会出现失当甚至错位，从而影响应急管理体系功能的发挥。一方面，从我国应急管理体系建设的实际看，虽然在“非典”危机之后，全面整合的公共危机管理模式的提出[7]得到了学术界的广泛认同，但是应急管理这一概念并不清晰，特别是它与救灾、防灾减灾、灾害管理、公共安全管理、风险管理等相关概念的关系没有进行严格的区分，以至于在实践中经常被有意无意地等同于对突发事件的“应急响应”。另一方面，虽然我们试图在突发（公共）事件的语境下建立综合应急管理的体系，但由于实行分类管理的原则，所以事实上并没有改变我国包括减灾救灾、安监、疾控、治安等在内的区分灾种管理体制，应急管理职能分散、交叉、不协调的问题仍然没有得到解决。虽然应急管理机构的职能配置在法律意义上得到了确认，但其实际作用仍然被主要限定在对突发事件的被动响应上。无论多么完善的应急管理组织体系，其功能的发挥最终取决于整个政府体系的架构与运作，突发公共事件的预防、准备和减缓等日常工作的开展尤其如此。对于以“条块”关系为主要特征的我国政府组织体系而言，“条块关系虽然直接反映的是条块之间和上下级政府之间的权限问题，但能否处理好条块关系的更深层的因素，却在于政府如何行使自己的管理职能”[8]。以此逻辑视之，将应急管理职能与政府日常管理割裂，把应急管理视如“救火”的政府公共管理，很自然地会把应急管理建设的重心放在机构设置、预案编制和先进技术设备的引进上。政府职能得不到转变，政府应急管理的具体运作也就会继续遵循过去的模式。在这个意义上看，政府应急管理建设过程实际上与政府公共管理和公共服务方式的改革进程是紧密联系在一起的。

就当前我国应急管理的建设而言，科学、合理界定应急管理职能，实现应急管理职能与常态管理职能的整合，是克服现有应急管理体系的弊端、走出应急管理体系建设困境的必由之路。在这个意义上，可以说应急管理职能的定位是应急管理创新的逻辑起点。

三、应急管理职能定位的视角与整合策略

政府应急管理体系创新，应当从逻辑上理顺应急管理结构与功能的关系，解决政府应急管理职能定位模糊及相关职能分散的问题，从而突破政府应急管理建设与发展的“瓶颈”，赋予其新的活力。这需要加强顶层设计，并经过一个复杂的、系统化的制度创新过程。因此，首要任务是超越政府专业化分工，分散治理的传统思维，转换视角，从理论上重新审视应急管理的内涵、边界与功能。

（一）总体国家安全观视角下的目标整合

无论原始社会的群居生活，还是现代意义上的国家组织，满足安全的需要是其主要功能之一。随着人类社会的变迁，安全环境的变化，以及人类应对各种风险的知识、能力的进步，人类对安全的理解和需求不断发展变化，国家组织的安全职能及安全体系的结构也因之不断发生变革。

从传统安全到非传统安全，安全的内涵和外延的不断扩大就充分反映了这一点。传统安全的概念是政治、军事意义上的。冷战结束后，这种安全观念越来越受到挑战。随着环境、资源、饥荒等全球性问题的凸显，以及各种非国家行为引发的安全问题对人类威胁的增大，非传统安全的概念开始流行。1994年联合国秘书长在《安全议程》一文中提出了“人的安全”的概念。非传统安全概念的引入将传统安全领域之外的安全问题纳入国家安全的视野中。最具代表性的是，“9?11”事件之后，美国成立了“国土安全部”，并将联邦紧急事务管理局（FEMA）划归其管辖。这说明美国已经将国内的安全问题上升至国家安全的战略高度，或者说，已经从国内经济、社会以及公民保护的角度规划和管理国家安全问题。党的十八届三中全会提出设立国家安全委员会，并随之提出论证了总体国家安全观。这就意味着，“在总体国家安全观的框架之下，国家安全、国土安全、公共安全以及社会安全等各类安全之间的关系亟须理顺，新阶段应急管理的内涵和外延也需进一步明确”[5]。

传统安全与非传统安全以及主权安全、网络安全、社会安全等具体安全概念，主要是从安全问题所属的领域，或者从引发安全问题的因素来源的角度进行区分的。对非传统安全的重视不仅反映了国家对安全环境变化的响应，同时也反映了国家安全价值观的变化：一是强调以人为核心的安全，“对人的安全的突出，是非传统安全与传统安全的本质区别”[9]；二是突出安全问题的“公共性”。“尽管学术界对非传统安全的定义还有不同见解，但是，认为非传统安全是包括能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活一切领域，与公共利益有关，却是没有分歧的。”[10] 这说明国家安全观已经从区分人的安全与物的安全、内部安全与外部安全、局部安全与全局安全的分散的安全观，转向以“公共安全”为目标的整体安全观。它代表人类社会的一种新的发展理念。

各种突发公共事件，无论是自然的还是人为的，其危害从根本上讲就是对公共安全的威胁和破坏。在这个意义上，应急管理的目标和基本功能就是保障、维护公共安全，使公众的生命、健康及财产免于或减少来自各种自然的、人为的事件的侵害。这实际上已经超越了传统意义上的公共安全的内涵。我国传统意义上的公共安全通常是法律意义上的，即刑法对危害公共安全罪界定中的公共安全。根据我国刑法的规定，公共安全是指民众的生命、健康安全和公私财产安全。显然，在法律意义上，公共安全是政府为社会提供的人身权与财产权的保护，并且它只是特定情境下的概念。或者说，只有当不特定的多数人受到其他行为主体的故意侵犯时才有实际意义。而在总体国家安全观的视角下，公共安全已经变成一个整合的概念。它几乎涉及所有现实的、潜在的威胁和破坏。迄今为止，这些威胁和破坏因素主要被人们描述为风险、灾害、危机、突发公共事件，这些概念代表了人们维护公共安全的不同视角和思维逻辑

[11]。

在总体国家安全体系中，公共安全已经成为国家治理的重要目标。因此，在这个意义上，作为实现这一目标重要途径和工具的政府应急管理，也必然要求对防灾减灾、安全生产、治安维稳、应急救援等分散的安全职能进行梳理和整合，以增强应急管理追求公共安全目标的效能。

（二）决策情境视角下的管理流程与功能整合 根据现代应急管理理论，任何影响公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文?芬克（Steven Fink）将危机事件的周期分为潜伏期、突发期、蔓延期和解决期[12]（p.5）；有学者直接用危机前、危机中和危机后来分析危机的生命周期，并据此提出危机管理的框架与机制[13]（p.47）；还有学者提出包括疏缓、准备、回应、恢复四个环节在内的全过程的危机管理[7]。无论哪种分类方法，都着眼于事件的发生、发展和消亡的客观过程，并在此基础上选择具体的管理方式和方法。从事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照专业化分工实现其常态管理职能的，非常态管理职能通过常设的或临时的协调机构嵌入其中，并不与公共安全事件的生命周期保持逻辑上的一致性，因而不同政府部门在应急管理中的地位和作用特别是应急管理流程中的功能往往模糊，基于此，确定公共安全事件不同发展阶段的政府职能非常困难。因此，应急管理的预防、准备和恢复功能往往被弱化。

从国外的经验看，西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向全过程管理的发展历程。比如，美国许多城市的应急规划，都是针对不同的阶段制定相应的计划和措施，使应急管理处于一个有序的状态；日本把预防和应对危机看得同等重要，每年都要举行全国性的防灾演习，往往在危机出现之前就能采取有力的预防措施；英国政府提出，灾难真正来临时的应急手段只是应急管理的一部分，预防灾难发生才是关键所在，应当把应急管理纳入日常工作体系，做好充分准备，以防万一 [14]（p.47）。近年来，国内学术界也开始在反思应急管理建设经验的基础上，提出未来我国应急管理应当建立“风险―应急一体化”治理体系[5]，实现风险管理的职能化[15]，关口前移，从源头上解决深层次问题[16]。这说明应急管理的准确定位需要对其流程和分散的功能进行整合。

要实现功能的整合就需要新的视角。对于管理者而言，公共安全事件的不同发展阶段意味着不同的决策情境。换句话说，我们在公共安全事件面前采取何种行动，很大程度上取决于我们对事件本身的认知。因此，我们可以从管理者的角度，将事件的演变过程划分为风险、突发事件、危机三个不同的决策情境。风险即表示事件处于潜伏期时管理者面临的第一种情境，这个阶段管理的重点在于风险识别、风险评估与风险控制，以期将风险消灭于萌芽当中。当然不是所有的风险都能够通过控制的途径加以消解，当风险转变为对公共安全的现实冲击时，它总以某种突发事件的形式表现出来，这就是事件的第二种情境，即突发事件。这个阶段管理的重点在于紧急处置、控制事态发展，以使其尽快恢复到常态。当因控制不力或者其他原因使突发公共事件所造成的影响进一步恶化时，它就会使管理者面临极端状态――危机，它只是一个特定的极端状态，也就是当某事件发作而管理者应对不力时将出现的第三种情境。这个阶段的管理重点在于，做好公关工作，取得公众的理解和支持，通过良好的沟通重建政府形象并迅速控制危机。

从决策情境视角去认识公共安全事件及管理的意义在于以下两个方面。一是可以厘清政府应急管理过程的三个阶段及其相互关系，“突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化”[17]。也就是说，为了保障公共安全，管理者随时可能处理上述三种情境。在这个意义上，政府应急管理应当包括风险管理、应急处置和危机管理三个高度关联的阶段。二是可以为界定应急管理的边界、整合应急管理的相关功能提供现实的途径。迄今为止，以应急管理、社会风险治理、公共危机管理为主题的研究，尽管从不同学科角度分别提出了较为系统的理论，但对于风险管理、应急管理、危机管理功能的区分与整合是模糊的。有学者提出：“从现实路径来看，应以突发事件应急管理切入，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理。”[18]这可以看作是一个整合的思路，但对政府职能的界定特别是功能的整合来说，仍旧缺乏可操作性。如果从决策情境的角度出发，则有利于从整体上把握公共安全事件的性质与特征，从而有助于应急管理的界定和相关功能的划分与配置。

（三）安全文化视角下的价值整合

从管理的角度，政府职能可以分为常态职能和非常态职能两种类型。从根本上讲，应急管理职能准确定位的核心问题是实现上述两种职能的协调，或者说实现这种职能的协调是衡量应急管理体系功能完备、适应维护公共安全现实需要的一个重要标准。因为，公共安全事件从风险到突发事件，再到危机的演化往往与管理者自身的行动密切相关；风险管理、应急处置和危机管理无论流程还是功能的转换，都取决于这两种职能预先设定的关系。

从本质上讲，正确处理常态职能与非常态职能的关系，实际上是要正确处理安全与发展的关系。尽管各种突发公共事件的诱因不尽相同，归根结底都与社会矛盾、社会管理息息相关，都是特定制度、政策、技术条件下人的活动直接或间接体现的结果。“社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、不理智和不适当的行为方式和生活方式的结果。”[7]1986年4月25日，苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件使八万多人口的普里皮亚特成为一座“死城”，而且放射性物质在高空气流的作用下，飘向瑞典、芬兰、丹麦和挪威等北欧国家，引起这些国家政府和人民的极大恐慌。近年来频繁发生的各种化学污染、环境污染事故表明：如果不正确处理安全与发展的关系，人类将不断将自己置于灾难的边缘。社会学家贝克、吉登斯等人所倡导的风险社会概念就是建立在对这一问题的反思基础之上的。

从另一个角度说，安全与发展关系的不和谐，反映在政府职能问题上，就是常态管理职能与非常态管理职能即应急管理职能的断裂。再进一步讲，就是将应急管理职能仅仅局限于对突发事件的被动响应，没有从突发事件发生、发展的过程上去认识和定位应急管理职能。这个问题在政府公共管理活动中主要表现为政府日常管理中危机意识和风险观念的不足甚至缺失。片面追求GDP增长指标，忽视社会全面、协调发展，致使安全生产形势严峻、各类安全生产事故频繁发生，是当前我国政府公共管理面临的一个突出问题。比如，许多地方政府把发展经济作为公共管理的首要目标，在谋求经济发展的过程中，忽视了经济社会的协调发展与安全之间的关系，没有从安全的角度制定和评估发展计划，也忽视了安全对发展计划的影响，结果使多年的发展成果在一次突发事件中就毁于一旦。从某种程度上讲，这正是导致当前灾害、事故频发的一个重要原因。

在实践中，危机意识和风险观念的不足甚至缺失，从根本上说就是一种安全文化的缺失。所谓安全文化实际上就是“安全第一、生命至上”的一种价值观，体现为一个单位或单位中的每个成员共有的意识、共有的态度或共有的行为特征。只有建设发达的安全文化，政府、社会、个人才能从安全的角度，随时评估他们的决策和行动，最大限度地规避发展过程中的风险，减少各种损失。因此，培育、发展安全文化，是整合常态政府职能与应急管理职能、正确处理安全与发展的关系、提高公共安全服务水平的一个具有战略意义的途径。

综上所述，以整合的视角实现应急管理职能的准确定位，对我国应急管理体系的创新具有十分重要的意义。通过职能整合，政府一方面能够通过政策和制度的变革遏制因发展而造成的不安全因素，另一方面也能够依据公共安全形势的发展变化不断提高维护公共安全的能力和水平。

参考文献：

篇6：乡镇政府的职能定位

【摘要】

乡镇政府是我国最基层的行政单位，在基层的政治、经济、文化和社会生活中扮演着极其重要的角色，其职能的有效发挥直接关系到农村的民主建设、经济发展、文化建设和社会稳定等，是巩固国家政权的根基所在。作为中国行政管理体制中的最基层单位,乡镇政府不仅面临着财政供给不足的经济压力,而且还必须承担起全方位为农民群众提供服务的政治责任和社会压力。面对新形势,客观上要求乡镇政府必须进行改革,改革的重点是职能的重大转变。然而,乡镇政府没有根据农民群众的需要来界定职能,致使乡镇政府的现有职能并没有根本改观。追溯问题的渊源在于压力型体制。为此必须对乡镇政府的职能进行重新定位,即乡镇政府要把职能转移到加强社会管理上来,转移到提供公共产品和公共服务上来,这样,才能有效地推动农村社会生产力的发展。【关键字】乡镇政府；职能定位

一、乡镇职能定位的必要性

（一）、城乡关系的客观要求

社会经济转型是经济现代化和市场化相互交织的过程，而城乡二元经济结构是社会经济转型期政府宏观调控面临和需要解决的一个突出矛盾。因此，今后能否有效地缓解和缩小城乡差距，将在很大程度上关系到第三步现代化发展战略目标及其市场化改革战略目标的实现。在全面建设小康社会、实现现代化进程中，城市离不开农村，农村也离不开城市。打破城乡二元经济结构，实现城乡一体化，势在必行。在目前城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。细细考量我国发展和改革的历程，这个结论是不难得出的。改变目前在生产要素的配置和使用上过多向城市倾斜的政策，从体制上、政策上创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理流动和布局，实现资源的优化配置。充分发挥城镇的集聚和辐射功能，大力培育各种以农民为主体的专业合作经济组织，鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展，促进农村经济组织化程度的提高。也正是基于这种认识，中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系已经进入到一个崭新的阶段。在这种新型城乡关系体制下，必须对乡镇职能进行重新定位。

（二）、推进新农村建设的需要

新农村建设的主体是农民,而主体作用的发挥需要乡镇政府的引导。所以,在后农业税时代和社会主义新农村建设的新时期,乡镇政府必须明确自己的职能定位。乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的直接领导者、组织者和推动者。在社会主义新农村建设中，要加快推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，提高政府工作效率，为新农村建设提供体制和机制保证。

二、国外乡镇职能配置的经验和启示

在国外，乡镇政府的职能定位较为清晰，机构设置较少，管理形式灵活多样，淡化政治职能，侧重于公共产品服务职能。主要承担对居民日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，不直接参与经营，也以提供相应的服务为主。地方政府通过对当地社会提供良好的管理和服务，提供必要的公共基础设施，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。

三、乡镇职能定位的主要原则

乡镇政府的职能实际上是上层建筑适应经济基础的一个衍生品，它的职能定位应当遵循以下四个基本原则：

一是政府职能目标指向上的“以人为本原则”。科学发展观蕴含的内在价值理念是以人为本，这是科学发展观的出发点和最终归宿，也是判断马克思主义政党的试金石。时刻把人民的利益放在第一位，是一个“负责政府”的具体体现。

二是政府职能价值取向上的“公共性原则”。现代政府的本质特征是公共性，政府权力从本身上讲是一种公共权力，政府权力有主体，这个主体即人民群众，人民是政府的“所有者”，而不是政府的“顾客”。所以，政府的工作重心必须转移到广大人民群众提供更好的公共物品和公共服务上来。

三是政府职能设定范围上的“有限性原则”。社会主义市场经济条件下，经济社会、人与自然的协调发展必须遵循市场经济的一般规律，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性和主导性作用，充分发挥个人的主动性、积极性和创造性，充分发挥社会组织的作用。政府在市场经济条件下，应该放弃原有的直接干预或横加调控，应遵循市场经济的发展规律。

四是政府职能履行效果上的“高效性原则”。市场经济和科学发展观都要求地方政府的管理工作必须高效，这就必然要求各级政府根据新时期的职能定位，通过简政放权、转变管理方式、提高管理效率、不断加强自身建设，如提高人员素质和改进职能履行方式等，力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成效。否则就会浪费宝贵的资源，影响到其他领域的发展，并影响到自身的形象，降低自身的威信和合法性。

四、新时代乡镇政府主要职能

新时代乡镇职能定位应实现三个转变：即从管制思维向服务思维转变，从计划经济时代的“全能型”政府转向市场经济条件下的“有限型”政府；从人治思维向法治思维转变，增强法律意识；从增长型思维向协调型思维转变，从过去的只注重经济指标向对国民经济各部门、不同产业、不同区域经济、积累和消费、分配关系、微观经济行为等的协调方向转变。

具体来说，乡镇政府职能应定位在以下四个方面：

一是贯彻执行法律政策，不断推进民主建设。坚决执行党和国家的方针、政策，坚持依法行政确保政令畅通；积极深化村务公开、公推公选等基层民主政策，促进村民自治不断推进乡镇民主政治建设；大力加强党的基层组织建设，从配强“班长”入手，加强基层班子建设，切实让基层党组织成为带领群众率先发展的坚强堡垒。重点抓好国家有关“三农”的政策，做好政策的解读以及落实工作，切实维护广大农民的合法权益。逐步改变长期以来被老百姓视为“人治政府”向“法制政府”“服务型政府”转变，从而提高依法执政的能力。

二是加快发展农村经济，切实增加农民收入。科学制定本乡镇产业发展规划，组织指导经济结构调整，加强农业综合生产能力建设；健全农业社会化服务体系建设，完善农业支持保护体系，推进农业现代化；支持农民兴办各种经济实体、专业协会和中介组织，提高农民的自我发展能力；组织引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民收入，不断提高人民生活水平。

三是推行政务公开，扩大农民的知情权与参与权。建立政务公开信息栏或发放宣传材料等形式公开办事程序、办事依据、办事结果、收费标准及时向群众和社会公开，让老百姓依法享有对乡镇政务的知情权、参与权和监督权；不断强化社会的民主监督作用，凡涉及经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用，重要人事任免及有关群众切实利益的问题，必须主动听取群众意见，自觉接受党员和群众的评议监督。

三是提高社会管理水平，创造良好发展环境，规范农村集体经济管理，推进政务、村务公开；抓好人口与计划生育工作，保障妇女儿童合法权益；加强安全生产和公共安全管理，及时上报和处理重大社情、疫情、险情，保障人民群众的生命财产安全。乡镇在具体工作中就要抓住两个方面的工作：一是在促进农民增收方面，把发展非农经济作为农民增收的主渠道，鼓励农村劳动力向非农产业转移；二是在推动农村经济发展方面，把抓好龙头企业、建好服务体系、搞好示范引导作为农村工作的着力点。

四是积极发展公益事业，提供公共服务保障。搞好公共设施建设和小城镇建设，积极开展社会保障服务工作；发展科教文卫等公益事业，提供经济发展和社会进步的信息服务，促进精神文明建设，让群众共享社会进步成果。

五是大力加强综合治理，有效维护社会稳定。认真调解民事纠纷，化解社会矛盾；制定和完善社会应急机制，提高处理群体性突发事件的能力；畅通民主渠道，保证司法公正、社会廉明，维护社会秩序稳定。

五、明确乡镇政府职能的意义

合理定位乡镇政府职能，推动乡镇政府职能转变，构建和谐乡镇政府职能新机制，必须用科学发展观统领农村工作，这是新时期乡镇发展面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。实现社会和谐，建设美好社会，是我们党全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面提出的一项重大任务。当前，要全面落实并完成这一重大任务，关键在农村。这是中国共产党领导全国人民全面建设小康社会的重大战略任务，也是解决当前社会存在的各种矛盾和问题的有效途径，尤其是对我们如何加强乡村政权建设，构建和谐乡镇政府职能新机制，更好地维护社会稳定，具有重要的现实意义。

参考文献：张新光：论我国乡镇的建制规模、职能定位与机构设置；

边维慧：乡镇财政能制度变迁研究；

张厚安：村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路；

顾建光：中国乡镇问题研究综述与思考； 孙世春：地方政府行政体制的建立及其管理机制；

篇7：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

关于对新形势下乡镇政府职能定位的思考

（2007级经济管理专业）

学号：20071019姓名：周嗣东

乡镇政府作为我国最基层的政权组织，是党和政府在农村工作的基础，乡镇政府处于改革的前沿，其职能履行情况的好坏直接关系到农村的稳定和发展。目前全国范围内已经实行免征农业税，农村税费改革的推行必将直接触动我国农村基层政治体制的变革，目前在新的形势下，乡镇政府向何处去，乡镇政府的职能

一、目前乡镇职能的现状

1、法律法规对乡镇政府职能的规定过于泛化。目前我国的法律法规虽然已经对乡镇政府职能做出了规定，但从法律规范性文件的内容看，乡镇政府的职能规定不具体，表现在如地方组织法只是对乡镇政府的职能权限范围进行了原则规定，并未规定具体的职责范围和内容，即具体应该做什么没有明确规定。

2、全能政府的运作模式没有根本改变。由于受传统计划经济体制下“全能型政府”思想的影响，乡镇政府目前依然习惯于充当管家，承担着很多本应由企业、事业单位和其他社会组织以及个人承担的职责和任务，管了许多不该管、管不了、也管理不好的事情。具体表现在仍然习惯于采用行政方法代替广大人民群众追求经济利益，习惯深入微观的、具体的经济和社会活动，承担着本应该属于其他社会组织的某些职能，而无时间和精力真正了解群众的实际需求，因此，乡镇政府也就难以为经济与社会发展提供有效的公共产品和公共服务。如何界定，已经成为人们共同关注的热点问题，值得深入研究。

3、乡镇政府权责严重不对等。无论是相关法律法规的规定，还是实际工作任务来看，乡镇政府明显存在责大权小的问题，即承担的职责任务重、可运用的权力资源少，导致了乡镇政府严重依赖垂直管理部门，甚至变成上级政府的附庸，无法真正成为乡村有效管理的主体，无法真正落实自己的职责权限。

4、乡镇财政比较困难。目前乡镇财政主要实施的仍然是“承包式”的财税体制，这一体制促进了有一定非农产业来源的乡镇积聚财力，同时也在一定程度上削弱了农业乡镇的财政实力，另外除少数发达地区外，其他地方乡镇债务普遍较重，随着农村税费改革的推进，乡镇的收入渠道进一步减少，而很多乡镇依然人员臃肿，人浮于事，导致乡镇的财政危机进一步突出，靠转移支付等方式勉强维持，而在目前的管理体制下，上级政府又往往从自身角度出发，将本应由自己承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，致使乡镇政府财政危机四伏，财政的危机容易引发职能危机，为乡镇职能异化埋下了伏笔。

5、乡镇干部素质不适应农村工作需要。乡镇干部队伍现状不适应农村工作实际要求，在很大程度上制约着乡镇政府职能的有效实现。一是乡镇干部综合素质不高。目前很多乡镇干部知识结构不合理，缺乏岗位所需要经济科技等理论知识，缺乏指导农民进行产业结构调整，发展生产的经验和技能，难以适应农村新形势发展的需要。二是乡镇干部责任感不强。主要表现在深入基层进村入户不够，调查研究不深，缺乏奉献精神，对上级政府部门部署的工作贯彻执行不力。

二、新形势下，乡镇政府的职能定位

在目前农村社会力量还较弱的情况下，乡镇政府依然需要较深介入农村社会生活，其现阶段的职能应主要定位在以下几个

方面：

1、积极贯彻落实党的方针政策。乡镇政府作为沟通中央和农民群众的桥梁，对维护党的形象和体现上层建筑的管理意志具有至关重要的作用。在新形势下，乡镇政府应全面落实党的方针政策，在贯彻落实政策时应该把握好以下几个方面：一是重点落实党的各项惠农政策，如“两免一补”等都要严格执行，切实维护好广大农民的合法权益。二是积极挖掘政策潜力，按照政策进行科学民主决策，使政策顺应民情民意，减少工作的盲目性。三是搞好党的政策宣传，让老百姓知道该干什么，不该干什么，不断增强法律意识，提高农民依法维护自身利益的自觉性。

2、千方百计增加农民收入和发展农村经济。当前农村经济发展落后要求乡镇政府应该把增加农民收入和发展农村经济作为头等大事来抓实抓好。一是要遵循经济和市场规律，坚持有所为，有所不为，乡镇政府要克服经济政绩的冲动，从直接的经济干预中退出来，把发展经济的职能交给社会和群众、交给市场经济中的经营主体，同时加强市场监管，为农村经济的发展提供良好环境。二是制定合理的农村经济发展规划，积极推广普及实用性科学技术，引导农民进行科学化农业生产。三是要为农民提供准确快捷的信息，不断培育农村经济的增长点，拓宽二、三产业的发展渠道，集中精力开展农村剩余劳动力的有效转移，最终达到本乡镇区域产业结构优化和农民增收的双赢效果。

3、积极提供农村公共产品和服务。为农村提供有效的公共产品和服务是新时期乡镇政府的一项十分重要的职能，目前乡镇政府应主要提供好以下方面的公共产品和服务：一是做好基础设施类农村公共产品供给的配套服务。在诸如水利、道路等基础设施的建设方面，乡镇政府必须在上级政府财力的积极支持下，做

好基础项目建设中土地征用、关系协调等相关配套服务工作。二是供给社会稳定类农村公共产品。随着改革的不断深入，维护农村社会稳定，成为了乡镇政府的重要职能。乡镇政府需要通过加强法制宣传教育、建立多种形式的群防群治队伍、建立健全矛盾排查调处机制等综合治理手段，为农民建立一种农村治安机制，让农民在安全的环境下生产与生活。三是供给农村公益类公共产品。目前农村教育、医疗卫生服务和社会保障不足，农村公益事业发展滞后。因此，乡镇政府要在上级政府财力支持下，把工作重点放在提供教育、医疗和社会保障等公共服务产品上来，通过进一步普及和巩固农村九年义务教育，稳妥推进新型农村合作医疗制度，建立健全农村卫生医疗网络，完善农村养老、失地农民生活保障和特困户的最低生活保障等制度，切实解决农村上学难、看病难、看病贵和困难群众的生活保障问题。四是供给乡村文化类农村公共产品。文化建设是农村非常重要的工作，对改变农村面貌具有积极的作用。目前，我国农村文化建设相对滞后，一些腐朽没落文化趁虚而入，封建迷信活动死灰复燃，宗派势力抬头。乡镇政府要发挥在农村文化建设中的引导、规范和服务功能，积极加强农村文化建设，用先进文化占领农村文化阵地，以实现“乡风文明”。

4、做好多方面关系的协调。乡镇政府一直是国家与基层民众之间的一种中介角色，乡镇的协调对于造就一个良好的发展环境十分重要。在目前形势下乡镇政府主要要协调好以下关系：一是要处理好与村委会关系。乡镇政府应加强对村委会的工作指导，开展对村委会工作的定期督查，协调解决好村内矛盾和村间的纠纷，加大对困难乡村的财政和政策支持等。二是处理好与第三部门的关系。乡镇政府要积极培育第三部门习惯，尊重其自身

发展规律，减少直接干预，充分发挥政府的引导作用，积极借助第三部门实现乡镇微观领域的高效管理。三是处理好企业的关系。乡镇企业目前正成为乡镇经济增长的亮点，在处理与企业关系时乡镇政府应积极为企业做好相关配套服务，努力为企业营造良好的发展环境。

三、实现乡镇政府职能转变应注意的问题

篇8：在现代城市管理中,城市政府的职能定位

关键词：美丽广西,清洁乡村,政府,问题,对策

胡锦涛同志在十八大报告中将生态文明与政治文明、经济文明、社会文明摆在了同样重的位置, 提出了建设美丽中国的口号。2013年4月份以来, 广西壮族自治区全面开展“美丽广西, 清洁乡村”活动, 是广西结合区情贯彻落实十八大精神的重要体现。当下, 全区上下清洁乡村活动开展得如火如荼, 村民的生活环境得到了很大的改善, 但目前的满目“清洁”是政府划桨亲手操办的“清洁”, 与新公共管理理论倡导的政府角色相背离, 政府的职能应该是掌舵而非划桨。

1 政府划桨下的“美丽广西·清洁乡村”活动现状

1.1 专项行动, 初见成效

自治区党委、政府召开动员会后, 各地都迅速召开专项动员会, 从上到下进一步明确责任, 层层落实。实行领导挂点指导, 各包村工作队分片包干开展清洁乡村工作, 大多乡镇集中力量, 认真进行了整治。对乡农贸市场进行综合整治, 全面消除垃圾乱堆现象;分片包干, 进行卫生专项大整治, 全面消除街道、卫生死角;对村庄主要道路、河道、田园、村内重点“脏乱差”点和卫生死角实施了全面清理。在大家的共同努力下, 各条大路沿路两旁的形形色色的垃圾被清理得干干净净, 坐车、行路目之所及可谓舒服。乡镇的圩市巷道、村落小巷, 放眼清洁, 枯枝败叶、生活垃圾、败沟臭水被清理得豁然开阔, 村容村貌焕然一新。

1.2 划桨而非掌舵, 长效机制未形成

村委会、镇政府、县政府、县直的各级各单位的领导组成了活动领导小组, 落实挂点牵头, 带动村干队干拿起锄头、扫把、垃圾铲、铁夹子, 人人动起手来大搞清洁道路、村口、民房前后工作, 迎风冒雨顶烈日, 苦干大干一场, 铲掉杂草, 建起便民垃圾池, 清理街边村旁的臭水沟, 硬化地面等。人民清洁的环境生活, 乡村和谐安详的景象, 归根到底是政府在执行。所以, 在我们的活动初见成效的同时, 不得不令人深思:谁才是“美丽广西·清洁乡村”的美容装扮师?“美丽广西, 清洁乡村”是一项惠民活动, 是国家一项正确的政策, 群众是受益的。但是我们都知道:活动所显现的良好效果, 只是暂时的, 只是标面性的, 还不能够根本解决乡村的生活环境卫生问题。要做到标本兼治, 单靠各级各单位领导挂点牵头整治, 苦干, 大干, 是远远不足的。这项惠民活动, 惠的是民, 仅仅依靠政府领导干部的出动, 是无法能够保证这项活动所显现的良好效果的持续性的, 活动更需要广大人民群众的支持和参与。

2 政府划桨下“美丽广西·清洁乡村”活动存在的问题及原因分析

2.1 政府职能定位不准, “划桨”与“掌舵”的角色划分不清

在真正的活动开展过程中, 政府派员驻村挂点式的服务, 更有甚者, 政府官员亲自来到乡间村屯, 拿起锄头扫把, 走在活动一线。其实质是直接提供服务, 在充当“划桨”的角色。而新公共管理理论倡导的是一种掌舵的政府, 政府只需要做好航标, 明确目标, 把具体提供服务的主动权交予民众即可。

2.2 缺乏政府掌舵的全民划桨主动性不够

由于政府划桨, 导致全民思想认识不足, 参与难度大。乡村中, 在家的大多是老人、儿童, 个别村 (社区) 、乡直单位对活动开展意义不明, 重视不够。有些个体工商户、零售摊点业主对工作不理解、不配合, 随便丢垃圾、乱摆摊。另外, 民众没有参与其中, 没有明白活动的实质, 导致环保意识薄弱, 没有卫生保洁的良好习惯, 垃圾乱扔乱倒, 污水乱排乱放。偏远的村庄直接把田间地头、河道水渠、池塘作为垃圾倾倒处, 严重影响水源、田园的清洁工作进度, 造成严重污染。

2.3 政府投入产出效率低

尽管政府对乡镇陈旧、薄弱的基础设施有了大量的投入, 但就其产出的效率来说, 并不让人感到理想。我们甚至更多地认为是资金投入不足, 从而形成长效管理难度大。政府在保证修建垃圾池、添置垃圾箱、购置环卫车等环卫设施, 配套建设垃圾处理场和污水处理厂等排污系统等方面的投入的同时, 要注重投入的产出估量, 充分发挥已投入资金的产出效率, 一个高效率的投入, 更应该充分发挥民间及村民的主动性和引入竞争机制。

2.4 村民自治程度低

当前活动, 村民只是行政的附庸, 政府过度干预村民自治, 没有真正把治理清洁乡村的权利交给村民, 直接导致村民的参与程度低, 意识不够高, 活动的长效机制难以形成, 政府工作人员亲自搞好的环境卫生, 得不到大家的维护, 在短期内往往被村民不自觉地破坏。

3 政府掌舵, 更好推进“美丽广西·清洁乡村”活动开展的建议

将“美丽广西·清洁乡村”这项活动做得深入, 最终使农村有一个清洁的环境, 从而实现清洁乡村工程的可持续发展, 达到标本兼治的效果, 需要政府从以下几方面努力:

3.1 政府积极引导, 充分发挥掌舵人角色

在活动过程中, 政府并不需要亲自操起工具去做工作, 政府更需要做的是帮助群众定思路、定目标、定产业、定路子, 送政策、送技能、送项目、送温暖, 做好掌舵人的角色, 实实在在地为老百姓办实事、办好事。在为民服务中使党组织创先进、党员争优秀、发展上水平、群众得实惠。“美丽广西·清洁乡村”活动挂点帮扶的形式应该多样化, 要更加注重指导。通过开展挂点帮扶活动, 进行点对点的指导和扶持, 指挥与协调。更多地去倾听群众的呼声, 把主动权交给群众, 帮助群众解决思路上的具体困难和问题。

3.2 充分发挥村民积极性与主动性, 让村民更好地去“划桨”

发挥好广大群众的实施主体作用就是要充分发动群众、依靠群众、大力营造人人关心、人人支持、人人参与“美丽广西·清洁乡村”的浓厚氛围。让觉悟高的村民加入工作队进村入户开展宣讲、走访、调研活动, 促进宣传进机关、进校园、进社区、进农户;通过“小手拉大手”工程, 在中小学生中开展以“美丽广西·清洁乡村”为主要内容的社会主题实践活动;通过学生带动家庭, 带动社会, 不断提高群众的环保意识, 让村民逐步养成文明健康的生活习惯, 使清洁乡村成为村民的自觉行为, 真正使广大群众的主体作用得到有效发挥, 使其成为主人翁, 成为划桨人, 有力推动活动扎实开展。

3.3 多方筹资, 提高产出效率

“美丽广西·清洁乡村”活动是一项长期性的任务, 要在各方面加大投入的同时注重其产出的效率。各级财政要整合财力资源, 千方百计筹集资金, 加大乡村公用设施建设维修的投入, 增加环卫设施和设备。要积极引导更多的社会力量来关注和支持农村清洁工程, 多渠道筹措资金投入“美丽广西·清洁乡村”活动。要引导农民群众筹集资金和义务投工投劳。在上级资金投入不多的前提下, 可以采取“市场化运作、物业化管理”的模式, 建立健全符合本村实际的农村物业管理服务机构, 由村集体、受益农户出资聘请保洁员等。同时完善各项考评机制, 量化投入与产出的比率, 在村与村之间进行比较与竞争, 把投入与产出的效率与挂村干部业绩直接挂钩。

3.4 村民自治, 长效管理

要建立长效机制, 才能确保乡村环境保持长期清洁。建立“户集、村收、镇运和县城处理”的垃圾处理系统和以县为主、乡村为辅的污水处理机制, 让广大村民直线参与管理, 建立完善的垃圾收运网络体系, 在各村设立垃圾箱及垃圾收集点、建设垃圾焚烧炉, 由村民自己通过民主或轮流的方式配备清洁工, 负责收集垃圾到焚烧炉进行无害化处理。同时指导群众制定村规民约, 从制度上约束和规范村民的生产、生活行为。只有让村民自治, 还政于民, 才能更好地确保活动的可持续发展。

“美丽广西·清洁乡村”活动关系到村民自身的环境、生活、健康。建设“美丽广西、清洁乡村”是政府与民众的共同责任, 我们需要的不是一个“实干”的政府, 也不是一个“执行”的政府, 而是一个“治理”的政府。政府在定位自己职能的时候要掌好舵, 引导民众划好桨, 才能与民众一起共同建设好、管理好、维护好自己的家园。

参考文献

[1]戴维·奥斯本, 特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁, 译.上海译文出版社.

[2]王正奎.关于乡村清洁工程的思考[J].安徽农业科学, 2007 (32) .

[3]刘光德, 陈玉成, 赵中金.乡村清洁工程的实践及其对新农村建设的战略推动[J].循环农业与新农村建设, 2006 (22) .