京津冀环境污染行政管理论文

摘要：京津冀地区的雾霾污染是区域内的整体性问题，治理其雾霾污染需要区域内所有城市共同努力，联防联动才能达到理想的效果。目前，京津冀地区雾霾污染治理成效不佳的主要原因是区域行政约束和治理模式的“碎片化”。今天小编为大家精心挑选了关于《京津冀环境污染行政管理论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

京津冀环境污染行政管理论文 篇1：

京津冀区域协同发展的政策工具分析

[摘 要]在政策工具的强制程度方面，服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的政策工具仍被广泛使用，且其使用频率在一定程度上明显高于市场型或自愿型政策工具。在政策工具的协同程度方面，以国家发改委、环保部门为中心在中央机构展开联合发文，在人力资源和社会保障、公安交通、科技卫生等业务领域展开地方政府机构联合发文，以京津冀省级政府为核心展开与中央部委、临近区域省级地方政府跨京津冀区域联合发文。在政策工具的整合程度方面，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强。京津冀区域顶层设计应该谨慎运用管制型政策工具并创新使用强制程度稍弱的政策工具，在跨区域联合发文的基础上创新网络式协同方式，以人才整合为突破口实现京津冀区域协同发展。

[关键词]京津冀;区域协同;政策工具;强制程度;协同程度;整合程度

北京、天津和河北在地理位置上相邻，气候和人文环境类似，但基于我国行政区划治理体制下的省级行政区划分割封闭治理情境，京津冀行政地位不平等，经济社会发展也极不平衡。

北京市作为首都，承载着全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的首都功能;天津市作为直辖市和国家中心城市，具备贸易、金融、研发、教育、医疗等方面的发展优势;然而京津的建设发展并没有对河北省产生显著辐射带动作用，河北省一直处于拱卫京津的附属地位，经济发展相对落后，教育医疗资源不足。

只有将京津冀看作一个整体区域进行治理，加强京津冀区域协同发展，才能实现京津冀区域在环境治理、经济发展和社会文化发展等方面的长期共赢。既然京津冀区域历史文化同源，京津冀区域协同发展的理念也出现较早——1981年成立的华北经济技术协作区是全国最早的区域经济合作组织。之后的环渤海地区市长联席会、环京经济技术协作区市长专员联席会的成立都将京津冀的区域合作在组织架构方面向前推进，但行政区分割行政的思维仍强势于协同整合意识，华北经济技术协作区撤销后的十年中京津冀的协同发展几乎是停滞的。直至2004年后，京津冀都市圈、京津冀城市群、首都经济圈等人文地理概念形成，京津冀重回协同发展的轨道，但协同发展的理念缺乏推进机制与具体行动，收效甚微，未改变“京津优越而河北劣势”的境况。党的十八大之后，习近平多次在不同场合的讲话中传递了中央对京津冀区域一体化发展的厚望与决心，在2014年将京津冀区域协同发展提升为国家战略，京津冀区域协同发展进入整体性治理阶段。

整体性治理理论致力于打破行政区划分割封闭、碎片化的治理方式，倡导区域合作[1]。在整体性治理的视角下，有学者分别以水资源跨域治理、公共服务职责划分、流动人口治理和精准扶贫为案例探讨了整体性治理理论在区域协同治理中的应用[2]。有学者就京津冀大气污染协同治理问题论述了京津冀区域整体化治理的政策变迁、发展趋势[3][4][5]。

本研究在整体性治理的视角下，分析2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，京津冀区域协同发展的顶层设计与政策工具的应用情况。

一、京津冀区域协同发展政策工具分析框架

政策工具是实现政策目的的具体政策设计。本研究拟从强制程度、协同程度和整合程度三个方面来考察京津冀区域协同发展的政策工具。强制程度是指政策工具的行政强制程度强弱，用于判断政府干预的强弱。依据强制程度从强到弱将政策工具界定为“管制型政策工具”“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”三种。协同程度是指政策制定主体之间的互动、合作关系，主要指参与制定公共政策的主体的协作情况，尤其是联合发文情况。

整合程度是指政策工具的系统化和相互介入程度。本研究的分析框架如图1所示。

笔者借助《北京大学法宝数据库》，以“京津冀”为关键词搜索，共获得京津冀区域协同发展政策文件115项。其中，中央政策58项，地方政策57项，涉及雄安新区的政策4项。关于政策工具的“强制程度”和“整合程度”两个指标，采用基于政策文本的内容分析的方法。借助Nvivo质性分析软件进行内容分析。使用“查询-文本搜索”方法进行Nvivo编码。搜索选定的项为某一个年份的政策文件，进而搜索关键词（见表1）。

例如，“标准”出现在某一个政策文件中，则该年的“标准”政策工具使用数量增加一次，且该年的“管制型政策工具”使用数量增加一次。其他同理。关于政策工具的“协同程度”指标，本研究采用基于政策文本内容分析的方法。对政策文本中的政策制定主体进行统计分析，如果该政策由不同政策制定主体联合发文，则认为该政策存在政策协同。

二、京津冀区域协同发展政策工具的文本分析

（一）京津冀区域协同发展政策概况

截至2018年3月底，我国各级政府发布的涉及京津冀区域协同发展的政策数量总计115个，其中，2014年15个，2015年20个，2016年31个，2017年39個，2018年8个，考虑到2018年只统计了三个月的数据，可以判断京津冀区域协同发展政策的数量逐年增长，反映了2014年以来政府政策层面越来越重视京津冀区域协同发展。

通过统计2014年以来我国各级政府发布的涉及京津冀区域协同发展的政策文本中的高频词，将高频词进行分类，我们可以发现高频词反映了京津冀区域协同发展的政策内容、政策主体、政策领域、政策范围和政策工具等主题。

关于京津冀区域协同发展的政策内容，提到最多的是发展（1285次，占0.85%）和协同（828次，占0.55%），此外频繁提到创新（404次，占0.27 %）、综合（404次，占0.27%）、牵头（294次，占0.19%）、合作（288次，占0.19%）和改革（286次，占0.19%）。可见京津冀区域协同发展政策主要是为了促进发展和协同，运用的具体发展和协同方式包括创新、综合、牵头、合作和改革等。

关于京津冀区域协同发展的政策主体，多次提到政府（287次，占0.19%），频繁提到社会（297次，占0.20%）和市场（263次，占0.17%）。可见京津冀区域协同发展政策中体现了政策执行主体的多元化，强调社会和市场要广泛参与区域公共服务和区域社会治理。

关于京津冀区域协同发展的政策领域，频繁提到环境（755次，占0.50 %）、生态（580次，占0. 38%）、污染（561次，占0. 37%）、资源（560次，占0. 37%）、生产（311次，占0.21 %）、大气（310次，占0. 21%）、能源（277次，占0.18%）、交通（273次，占0.18%）和医院（270次，占0.18%）。可见京津冀区域协同发展政策主要围绕生态环境保护、能源交通和医疗等方面展开。

关于京津冀区域协同发展的政策范围，多次提到区域（839次，占0.55%）和地区（675次，占0.45%），频繁提到机构（627次，占0.41%）、单位（602次，占0.40%）、部门（579次，占0.38%）、项目（574次，占0.38%）、国家（475次，占0.31%）、城市（391次，占0.26%）和行业（287次，占0.19%）。可見京津冀区域协同发展政策中体现了政策范围的多样化，涉及不同地理范围、不同行政区划范围内的政策协同，强调项目层次的协同、城市和行业之间的协同;京津冀区域协同发展不仅是北京、天津和河北范围内的工作，也是国家层面的行为。

关于京津冀区域协同发展的政策工具，不仅多次提到服务（655次，占0.43%），而且频繁提到管理（628次，占0.42%）和监管（269次，占0.18%）。可见服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的政策工具仍然被广泛使用。

（二）京津冀区域协同发展政策工具的强制程度

强制程度方面，参见政策工具使用情况材料来源图（见图2）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了多元的政策工具，既包括强制程度高的管制型政策工具，也包括强制程度稍弱的市场型和自愿型政策工具。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视管制型政策工具（左一条形图标所示）的使用，其使用频率明显高于市场型（左二条形图标所示）和自愿型（左三条形图标所示）两种政策工具。从2014年至2018年，使用管制型政策工具的政策数量大于使用市场型政策工具或自愿型政策工具的政策数量之和。其三，管制型、市场型和自愿型政策工具的使用数量自2014年以来逐年递增，然而，管制型政策工具（长实线所示）增长最快，市场型（线状虚线所示）和自愿型（点状虚线所示）政策工具增长较慢，趋势预测显示，在京津冀区域协同发展的过程中对管制型政策工具的使用会压倒性多于市场型或自愿型政策工具。

参见管制型政策工具使用种类情况（见图3）。其一，京津冀区域协同发展过程中使用了丰富多样的管制型政策工具，例如，建立区域协同应对突发性事故灾难的可以复制与借鉴的制度标准、打击侵犯带有“雄安”字样商标知识产权的行为、限期整改违规采购的医院、联合编制《京津冀区域安全生产综合风险评估报告》、给电力钢铁水泥等高污染企业发放排污许可证，以及在新机场建设中加强机场总体规划、临空经济区规划与地方城乡规划、土地利用总体规划等协调衔接。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视关停限、整改、标准、责任追究等管制型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这些具体政策工具的使用，行政许可和行政处罚的政策工具使用稍弱，尤其是行政许可政策工具的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见管制型政策工具使用情况材料来源图（见图4）。

其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，设立统一标准（左一条形图标所示），督查监督（左五条形图标所示）和设计统筹规划（左八条形图标所示），是使用频率最高的政策工具，可见京津冀区域协同发展重视顶层设计。其二，2018年即京津冀区域协同发展的国家战略实施四年后，对督查或监督的使用频率上升最快（长实线所示），其次为规划（线状虚线所示）和标准（点状虚线所示），可见京津冀区域协同发展仍在规划设计阶段，并且十分重视对京津冀区域协同发展战略来自政府行政上级部门的督查与各级人民代表大会、社会团体、个人的各种形式的监督。

参见市场型政策工具使用种类情况图（见图5）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了丰富多样的市场型政策工具，例如，在京津冀三地健身产品供给过程中推广政府和社会资本合作（PPP）模式、天津市民政局拨付天津籍老年人在冀养老床位补贴资金、在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度、通过资金补助产业转移人才培训共建园区等方式实施生态补偿、京津冀区域协同发展产业转移对接企业税收收入分享、京津冀机场差异化收费、京津冀医用耗材联合采购由医院借鉴“谈判参考价”议定价格，以及开发多方异地跨区域的应急信息资源共享交换与动态更新技术。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视生态补偿或利益补偿、补贴或补助、技术支持、价格制定、税费设计等市场型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这些具体政策工具的使用，然而，保险、可交易排污权和公私合作伙伴关系的政策工具使用稍弱，尤其是公私合作伙伴关系的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见市场型政策工具使用情况材料来源图（见图6）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，技术支持（左四条形图标所示）是使用频率最高的政策工具，而且四年来累计使用次数最多，可见大数据技术等技术创新成为促进京津冀区域协同发展的支撑性市场型政策工具。其二，2014年京津冀区域协同发展战略伊始，税收（左二条形图标所示）、补贴或补助（左五条形图标所示）也是使用频率比较高的政策工具，可见京津冀区域协同发展重视制度性税收和临时性补贴或补助等资金方面政策工具的调节作用。其三，保险政策工具（左六条形图标所示）虽然到2015年才开始使用，但截至2018年其使用频率上升速度较快，对保险政策工具的使用情境、使用方法设计日臻完善。

参见自愿型政策工具使用种类情况图（见图7）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了丰富多样的自愿型政策工具，例如，设立派驻检察室为京津冀产业协同发展示范园区企业提供预防教育等涉检法律服务、大气污染综合治理强化督查信息公开、签订京津冀省级政府应急联动工作机制协议，以及壮大志愿者队伍组织开展生态公益活动。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视宣传教育等自愿型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这一政策工具的使用，然而公众参与、信息公开等政策工具不受重视，第三方认证评估机构和自愿协议等政策工具的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见自愿型政策工具使用情况材料来源图（见图8）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，宣传教育（左四条形图标）是使用频率最高的政策工具，而且四年来累计使用次数最多，可见由政府向市场或社会的单向沟通仍是促进京津冀区域协同发展的支撑性自愿型政策工具。其二，签署自愿协议（线状虚线所示）和发挥第三方机构作用（点状虚线所示）的新型政策工具使用次数上升较快，然而，信息公开和公众参与等传统型政策工具使用次数较少。

（三）京津冀区域协同发展政策工具的协同程度

京津冀區域协同发展政策的协同程度较高，一方面，政策制定主体多元，涉及国家发展和改革委员会、环保部门、工业和信息化部、体育旅游司法等各个国务院机构，也涉及北京、天津和河北各级政府部门;另一方面，政策内容涵盖的范围非常广泛（见表2）。

由表2看出，京津冀区域协同发展在环保综合规定方面呈现了频繁的各级政府联合发文的情况，此外，联合发文发生于劳动争议、农林管理、保险综合规定、宏观经济体制改革、医疗保健、边境贸易、危险品管理、能源税收、扶贫养老、语言体育、交通航空等领域。

再来分析京津冀区域协同发展政策的联合发文主体情况。

第一，中央机构联合发文（见图9）。国家发展和改革委员会、环保部门居于政策协同的中心位置，它们频繁地与其他中央机构合作制定与执行京津冀区域发展政策;参与政策协同的中央机构主要包括农业商业等经济管理部门、工业和信息化等信息管理部门、科技气象等技术管理部门、司法部门、卫生和食品药品等安全生产监管部门、体育旅游交通等服务部门。

第二，地方政府机构联合发文（见图10）。从图10可见，地方政府联合发文的政策主体比较分散，多集中于相同职能部门的不同地域合作。

例如，北京、天津和河北三地政府分别在人力资源和社会保障、林业、公安交通管理、卫生和计划生育管理、安全生产管理、科学技术管理和保险监督管理等业务领域展开协同合作。此外，北京市海关外贸和交通管理部门居于政策协同的相对中心位置，它们与其他地方政府部门合作制定与执行京津冀区域发展政策，协同合作部门包括农业商业外汇管理等经济管理部门、发展和改革委员会等规划管理部门、食品检疫等安全生产监管部门、交通等服务部门。

第三，跨京津冀区域联合发文（见图11）。京津冀区域协同发展政策的发文主体以北京市、天津市和河北省政府为核心，它们与中央部委如工业和信息化部协同合作，或者与其他临近区域省级地方政府如山东、山西和河南等协同合作。此外，跨京津冀区域联合发文也出现于特定的业务领域，如北京、天津和河北与内蒙古自治区在民政领域协同合作。

（四）京津冀区域协同发展政策工具的整合程度

整合程度方面，参见图12和图13。自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，整合程度不断提升，体现在各种凸显整合程度的政策工具运用上，包括京津冀区域统一空气质量预报、统一预警标准、统一应急响应、统一应急联动，区域内城际铁路建设的资金管理统筹使用企业自筹、京冀政府征地拆迁、国内银行贷款等方式，京津冀区域协同应对事故灾难在体制机制设计、信息能力互补等方面形成工作示范，创新协同发展的工作机制，探索建立三省市统一的区域性转诊制度，实现医疗人才有序流动，推动北京市人才工程和河北省高端人才吸引政策交叉覆盖，应用具备信息共享和协调会商功能的应急数据信息平台，区域安全生产管理方面建立由京津冀省级分中心轮值组织的联席会议制度，以及建立大病保险京津冀三地同城化报销体系等。

参见反映整合程度的政策工具使用情况材料来源图（见图14）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，组织机构的整合成为强化政策工具整合程度的关键，四年来累计使用次数最多，而且委员会、小组会议、专题会议、联席会议或协作小组等形式多样的扁平化组织结构（左二条形图标所示）成为京津冀区域协同发展过程中普遍采用的组织机构整合形式。其二，2014年京津冀区域协同发展战略伊始，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强，尤其在人才（左五条形图标所示）和资金（左四条形图标所示）方面的整合程度上升显著。

三、京津冀区域协同发展政策建议

基于2014年～2018年京津冀区域协同发展的政策工具分析，得到了一些基本结论：在政策工具的强制程度方面，管制型政策工具仍占主要地位;在政策工具的协同程度方面，联合发文在一定程度上存在;在政策工具的整合程度方面，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强。基于此，我们提出以下政策建议。

第一，谨慎运用管制型政策工具并创新使用强制程度稍弱的政策工具。政府治理目标固然为解决问题，但是，整体性治理强调将理念由解决政府问题转变为解决人民的实际问题。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的管制型政策工具仍然被广泛使用，使用频率明显高于市场型或自愿型政策工具。管制型政策工具如制定标准、限期整改、排污许可等在区域协同发展的初期阶段意义重大，凭借其可操作性强、见效快、指令简单等优势，促进了京津冀区域统一行政行动的初步协同目标的实现，进而行政强制程度的统一行动为打破区域行政区划之间的壁垒打下协同合作的基础。固然，京津冀区域内新的增长极建设也应该以该区域范围内的统筹规划、统一标准、协调权责设置、规范执法监测为前提。但是，为了增强增长极建设过程中的活力与创造性，更好地解决民众关心的问题，需要加强市场型或自愿型等强制程度稍弱的政策工具的使用。例如，公私合作伙伴关系（PPP）的建立。

公司伙伴关系是一种典型的市场型政策工具，可以在解决资金统筹问题的同时通过长期契约关系形成对政府和企业双方的可操作性强的行为约束，可以广泛地在增长极基础设施建设、公共服务提供的各個环节中视情况而使用。政府需要通过在契约合同中订立保护性条款或监管措施确保合作项目满足相关政策中阐述的公共利益标准。又如，基于大数据技术的使用改善信息公开工作，促进公众参与。

这是对自愿型政策工具开发使用的一个重要方面。

信息化时代大数据成为战略资源，一方面，大数据技术的使用加速了信息流动速度且打破了信息流动疆界，成为促进京津冀区域协同发展的有力工具，另一方面，大数据技术的开发可能带来新一轮的治理能力分化，信息鸿沟有可能带来更严重的不平等，所以需在京津冀区域统筹部署与使用大数据技术。

第二，在跨区域联合发文的基础上创新京津冀区域协同发展的协同方式。政府不同部门虽然按照功能设计运转，但整体性治理强调在实际解决问题的过程中政府部门应该进行整体性的考虑，即政府功能、层级的整合和多元治理主体整合。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，在宏观经济体制改革、环保、劳动争议、农林交通、保险医疗、贸易税收、扶贫养老等广泛领域，京津冀区域协同发展政策普遍存在联合发文的情况，以国家发展和改革委员会、环保部门为中心在中央机构展开联合发文，在人力资源和社会保障、公安交通、科技卫生等业务领域展开地方政府机构联合发文，以京津冀省级政府为核心与中央部委、临近区域省级地方政府展开跨京津冀区域联合发文。这种政府功能、层级的整合体现出整体性治理的思维。

新的增长极规划建设中，仍需在不同的中央政府职能部门之间、不同层级的政府部门之间及跨省级行政区划的政府部门之间展开联合发文，以落实政府部门责任、发挥不同职能部门优势。但是，联合发文不是协同发展的唯一方式。京津冀协同发展的目标不止于不同行政区划政府间的联合行动，而应该将政策制定主体拓展到社区、企业、社会组织等多元组织，形成多中心、网络式的集体行动模式，增强多元治理主体之间的整合。

第三，以人才整合为突破口实现京津冀区域协同发展。京津冀区域协同的目的是为克服治理中的碎片化问题，然而，整体性治理强调用整体主义而非个体主义的方法解决问题。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才、信息资源共享等方面的整合程度不断加强，组织架构创新性地采用了委员会、小组会议、专题会议、联席会议或协作小组等整合形式。

这体现了将京津冀地方政府作为一个整体的治理方法，用以替代以往京津冀在治理过程中的彼此割裂。新的增长极建设过程中需要承袭组织资金信息协同方面的区域合作经验，并且应该重视人才的整合。京津冀呈现治理碎片化的主要原因不在于区位优势的差异，而在于人才资源的差异。新时代最重要的资源是稀缺的优质人力资源。北京市2018年人才落户政策出现松动，天津市甚至于2018年5月16日出炉“零门槛”落户人才新政，加入上海、广州、深圳、西安、杭州、武汉、成都等全国范围内的城市“抢人大战”。然而，河北省各大城市并不在此列，且河北省在抢夺和留住人才方面毫无优势可言。

人才资源缺乏整合一直是京津冀区域协同发展的瓶颈，未来京津冀一体化进程中应该高度重视人才吸引和忠诚度培养的政策研讨，通过平衡京津冀教育资源、培育河北省人才发展潜力等政策强化京津冀区域人才整合。

第四，以整体性治理思维建构起与京津冀区域制度环境相匹配的协同导向的政策工具体系。北京和天津城市实力雄厚，但发展空间有限，且正在经历“大城市病”带来的阵痛。一些公共治理问题如对大气污染问题的治理是跨越行政区划空间界线的，当前其发展潜力及上升空间仍有赖于京津冀区域协同发展。对于河北省而言，更是需要在整体性治理的大框架下抓住机遇，积极使用协同程度较高的政策工具缩小区域发展落差，实现要素合理流动，推进产业转型升级，强化基础设施建设，打造高质量公共服务体系，以整体协同方略破解行政化、部门化、孤岛化和碎片化发展造成的瓶颈，实现京津冀区域真正意义上的协同发展。京津冀区域协同发展需要打破体制和政策工具等方面的层层壁垒，整体性治理则是一剂良方。

一方面，目前的绩效考核和官员晋升机制仍建立在行政区划的分割封闭基础之上，需要一种动力机制推动京津冀政府间的合作治理。整体性治理强调区域协同，从区域发展规划到科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业各方面政策的制定，均追求协同共生，倡导合作共赢。这种治理思维导向下的协同合作与绩效考核等机制挂钩，可以强化组织和官员的协同动机、支持行为与合作行动，进而致力于区域间的协同;另一方面，京津冀区域协同发展的实现需要整体思维下政策工具的组合设计、系统设计和协同设计。整体性治理摒弃单一政策工具的片面和孤立，强调政策工具强制性多样配合的同时，主张协同程度和整合程度的不断增进，为整合这些孤立状态的政策工具权威，有必要基于整体功能和协同效应，着手组建区域政策工具的协同治理机构，保证京津冀区域协同发展的可操作性，确保分散状态下的不同政策工具类型在京津冀区域内的整合优化，进而建构起与京津冀区域制度创新相匹配的政策工具协同创新体系。

参考文献：

[1]易承志.跨界公共事务、区域合作共治与整体性治理[J].学术月刊，2017，（11）.

[2]崔 晶.水资源跨域治理中的多元主体关系研究——基于微山湖水域划分和山西通利渠水权之争的案例分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版） ，2018，（2）.

[3]赵新峰，袁宗威.京津冀区域政府间大气污染治理政策协同问题研究[J].中国行政管理，2014，（11）.

[4]赵新峰.京津冀协同发展背景下雄安新区新型合作治理架构探析[J].中国行政管理，2017，（10）.

[5]吴 芸，赵新峰.京津冀区域大气污染治理政策工具变迁研究——基于2014-2017年政策文本数据[J].中国行政管理，2018，（10）.

责任编辑：陈文杰

作者：吴芸 赵新峰

京津冀环境污染行政管理论文 篇2：

京津冀生态环境治理：从“碎片化”到整体性

摘要：京津冀地区的雾霾污染是区域内的整体性问题，治理其雾霾污染需要区域内所有城市共同努力，联防联动才能达到理想的效果。目前，京津冀地区雾霾污染治理成效不佳的主要原因是区域行政约束和治理模式的“碎片化”。面对区域内日益严重的生态环境问题，京津冀地区各地政府应充分意识到彼此在环境保护问题上有着巨大的共同利益，各方应摒弃各自的“小算盘”，着眼大局，努力打破原有的组织壁垒，共同努力以彻底解决区域内的环境污染问题。

关键词：京津冀协同发展；环境污染；生态治理；整体性治理；格兰杰因果检验；环境治理网络；资源共享机制

一、生态环保：京津冀协同发展的重点领域之一

在京津冀协同发展战略架构中，就京津冀整体定位而言，乃是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区①”。交通、生态环保、产业被视为京津冀协同发展应率先突破的三个重点领域。京津冀生态环境保护工作重点和任务就是要“按照统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助的原则，打破既有的行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间”②。京津冀生态环境治理的目标：“到2017年，区域生态环境保护协作机制基本完善，重大生态环保工程全面实施，区域生态环境质量恶化趋势得到遏制。到2020年，区域生态环境质量明显改善”③。

近年来，京津冀空气质量整体呈加速恶化趋势，极端大气污染事件频发，该地区的环境质量属于全国最差的地区。国家环保部2015年上半年全国环境质量状况的数据显示，京津冀依然是全国空气污染较严重的区域。2015年11月京津冀空气污染环比明显上升，达标天数比例不足50%，全国空气质量最差的前10个城市中，京津冀地区占8个，其中河北省占7个。从全国的情况来看，监测数据显示，空气污染相对严重的京津冀、长三角、珠三角三个区域，其单位面积的污染物排放强度是全国平均水平的5倍。其中，京津冀区域的空气污染最为严重。京津冀及周边地区重污染形势尚未得到有效遏制④。2014年5月，京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议强调：“要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口”。2015年5月19日，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第四次工作会议审议通过了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，强调推动京津冀及周边地区七省区市要以大气污染联防联控为重点，联手共同治污。2015年夏天启动《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》的编制，该规划以“十三五”大气污染治理为重点，大力改善京津冀生态环境，预计京津冀地区2030年空气质量达标。

二、京津冀区域大气污染的整体性

京津冀地区的大气污染主要以雾霾为主，雾霾污染在特定城市中产生主要有三种形成方式。一是通过区域传输性污染，即当地雾霾污染是由域外传入的大气污染物质造成的。二是通过积累性污染，即当地雾霾污染主要由本地产生的大气污染物质导致。这种情形下，当地雾霾污染通常呈现出城区雾霾污染重、郊区雾霾污染轻的特点。三是通过特殊性污染，即特殊情形下导致的重雾霾污染，如春节期间烟花爆竹的燃放、春夏之交沙尘入侵导致的雾霾污染。根据北京市环保局2014年发布的相关数据，在北京市PM2.5来源中，区域传输贡献率大约占28%～36%，而本地企业生产和居民生活所排放污染占比为64%～72%。当遭遇特定重雾霾污染时，区域传输对北京雾霾污染的贡献率可达50%以上⑤。根据天津市环保局2014年发布的相关数据，在天津市PM2.5来源中，区域外传输贡献率大约占22%～34%，而本地企业生产和居民生活所排放污染占比为66%～78%。在PM2.5的本地污染贡献源中，扬尘、燃煤、机动车尾气、工业生产排放为主要来源，它们所占比例分别为：30%，27%，20%，17%。餐饮、汽车修理、禽畜养殖、建筑涂装及海盐粒子等其他排放对PM2.5的贡献约为6%⑥。根据石家庄市环保局2014年发布的相关数据，在石家庄市PM2.5来源中，区域外传输贡献率大约占23%～30%，而本地企业生产和居民生活所排放污染占比为70%～77%。在PM2.5的本地污染贡献源中，扬尘占37.5%，燃煤占25.0%、工业生产排放占20.5%、机动车尾气占12.5%、物质燃烧、餐饮、农业生产等占比4.5%⑦。

由上述數据列举可知，北京、天津、石家庄的雾霾污染源头中，约30%来源于域外传输。由此可知，京津冀地区的雾霾污染是区域内的整体性问题，区域内的任何城市都无法“独善其身”。单个城市仅靠对自身内部雾霾污染排放的治理，无法避免外源性雾霾污染物的输入，因而仍会受到雾霾污染的侵害。这就说明，京津冀区域内的雾霾污染需要区域内所有城市共同努力进行治理，才能达到理想的效果。

在上述引用相关数据进行分析的基础上，下面将应用时间序列分析法，用实证手段证明京津冀地区的雾霾污染是区域内的整体性问题。思路是通过搜集北京及其相邻六市各自的PM2.5日数据序列，验证北京的PM2.5与其他六个城市的PM2.5是否存在格兰杰因果关系。若存在单向或双向的格兰杰因果关系，则说明北京同相应城市之间的雾霾污染具有相关性，从而用实证的方法验证了京津冀区域已经形成了一个雾霾污染群落，区域内的城市在雾霾污染上互相影响。

根据数据的可得性，本文选取北京及其相邻共7座城市（天津、廊坊、保定、张家口、承德、唐山）2016年1月1日到2016年12月31日的PM2.5日数据（数据来源于中国气象局网站）。本文选择PM2.5作为刻画雾霾污染水平的变量是因为其与传统大气污染刻画指标如二氧化硫浓度、PM10等相比，更准确地描绘了雾霾污染程度。从一定意义上而言，PM2.5浓度高是产生霾的根本原因。若采用PM10这一指标，则可能出现指标特征和民众感受不同的情况：即民众感觉雾霾污染很严重，但PM10却显示空气质量良好的情况。

本文选取北京及其周边六市数据的原因在于分析周边六市雾霾污染是否同北京的雾霾污染存在格兰杰因果关系。即周边六市各自的雾霾污染是否能预测北京的雾霾污染或北京的雾霾污染能否预测周边六市各自的雾霾污染。若结果显示北京的雾霾污染同周边六市的雾霾污染多存在双向或单向格兰杰因果关系，则可以说明北京的雾霾污染同周边城市的雾霾污染密切相关，从而可以说明京津冀地区的雾霾污染是区域内的整体性现象。

上述7个城市2016年PM2.5日数据基本统计特征如1所示。从表1可以看出，此7市除张家口外，年PM2.5浓度平均值均大于环保部发布的35微克每立方米的平均浓度限值，由此可见京津冀地区雾霾污染十分严重。另外观察数据可知除张家口、承德外，其余5个城市的PM2.5标准差均较大，这意味着这五座城市出现严重雾霾污染的概率相对较大。此外，根据偏度大于0，分布呈现右偏分布；峰度大于3，分布呈现尖峰厚尾特征。分析这7个城市PM2.5序列的偏度和峰度可知，这7座城市的PM2.5分布均呈现右偏性和尖峰厚尾的分布特征。这也可以说明此7市出现极端重雾霾污染的概率较大。

为构建GARCH模型及应用格兰杰因果关系检验进行分析，必须先对时间序列数据的平稳性进行检验。使用的方法是ADF检验，零假设为存在单位根。使用的软件是Eviews8.0，模型设定选择带截距项而不带趋势项，滞后阶数的选择根据AIC标准⑧由软件自行进行选择。结果如表2所示：

由ADF检验结果可知，北京及其周边6市2016年PM2.5日数据序列在1%的显著性水平上都是平稳序列，因此可以建立GARCH模型及使用格兰杰因果检验进行分析。

为每个城市的PM2.5序列建立GARCH模型，目的在于验证当日PM2.5同之前两日的PM2.5之间是否有相关性，以衡量雾霾污染持续的持续性。

为每个城市的PM2.5序列建立GARCH模型。GARCH（p，q）的条件方差方程形式如式1所示，其条件均值方程形式如式2所示。目的在于验证当日PM2.5同之前两日的PM2.5之间是否有相关性，以衡量雾霾污染的持续性⑨。

σδt2=ω+∑qi=1aiu2t-i+∑pj=1βjσ2t-j（1）

Xt=c+θt-1Xt-1+θt-2Xt-2+ut（2）

GARCH模型形式的选择可根据AIC，即所谓赤池信息准则进行选择。对每个城市的PM2.5序列分別建立GARCH（1，1）、GARCH（1，2）、GARCH（2，1）、GARCH（2，2）四个模型，并记录其AIC值，选取其中AIC值最小的为此城市PM2.5序列GARCH模型的最终形式，其选取过程如下：

1. 北京市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表3的结果，北京市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，1）。

2. 天津市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表4的结果，天津市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，1）。

3. 廊坊市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表5的结果，廊坊市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，2）

4. 保定市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表6的结果，保定市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，2）

5. 张家口市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表7的结果，张家口市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，1）

6. 承德市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表8的结果，承德市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，2）

7. 唐山市PM2.5序列的GARCH模型选择

根据表9中结果，唐山市PM2.5序列的GARCH模型为GARCH（1，2）

根据上述7个城市PM2.5序列GARCH模型的选择结果，为上述7个城市的PM2.5序列分别构建GARCH模型。结果如表10所示。分析表10中GARCH模型的构造结果，发现除张家口外一阶自相关系数都大于0.5，这说明除张家口外的其他6个城市的PM2.5序列都有较强的自相关性。这意味着在这6个城市中，雾霾污染表现出较强的持续性。这与京津冀区域内居民的生活体验相一致，特别与供暖期的现实相符合。由于集中供暖导致大量煤炭的使用，造成了京津冀地区冬季常出现大范围连续重雾霾天气，对区域内人民群众的身体健康造成了极大伤害。

兰杰因果检验分析：

使用格兰杰因果关系检验的方法进行分析，考察北京的PM2.5序列和北京周边六市的PM2.5序列之间是否存在格兰杰因果关系。从而判断北京的雾霾污染同周边六市的雾霾污染是否存在着相关关系。

1. 当置信度设定为99%时，分析结果如表11所示：

2. 当置信度设定为95%时，分析结果如表12所示：

3. 当置信度设定为90%时，分析结果如表13所示：

分析表11到表13可知：除张家口外，在不同置信度下，北京与其他五市的PM2.5序列均有着单向或双向的格兰杰因果关系。从而用实证的方法论证了京津冀区域内不同城市雾霾污染之间密切相关。由此可知，以雾霾为代表的大气污染在京津冀区域内有显著的溢出效应，京津冀地区是一个雾霾污染群落，大气污染易于在京津冀区域内的流动和传播。

针对京津冀区域内大气污染主要表现为雾霾污染，通过引用北京、天津、石家庄三市环保局公布的数据，说明京津冀区域内主要城市的雾霾污染源中，域外传输占有相当大的比例。运用时间序列分析方法研究发现，北京的雾霾污染同其相邻城市（除张家口之外）的雾霾污染之间存在单向或双向的格兰杰因果关系。尽管格兰杰因果关系检验并不能说明因果关系，但可以说明北京的雾霾污染同其相邻城市的雾霾污染之间存在相关性，即京津冀区域内不同城市的雾霾污染会相互影响。可见，京津冀区域内已经形成了一个雾霾污染群落，区域内某一城市仅凭自身努力，单独对其行政区划内的雾霾污染进行治理是无法取得显著成效的。因此，只有通过京津冀区域内所有城市的统筹规划，才能对区域内的雾霾污染也即大气污染进行有效治理。

三、生态治理：从“碎片化”到整体性

20世纪90年代以来，西方学者开始直接研究中国问题，Lieberthal、Lampton（1992）等学者在分析中国的政治体制和政策运行机制时，采用了“碎片化权威”概念，用以描述中国“制度化基础不足，人治色彩过浓”，以致于在项目的决策过程中，出现了不同地区政府、政府内不同部门根据各自利益相互争论和“讨价还价”的现象。各单位总是尽量争取“责任最小化，利益最大化”，最后达成相互妥协的公共政策。“碎片化”使得各部门成为独立的利益实体，其对自身利益的考量影响着政策的制定过程。制度的分层结构特征导致政策过程是相互不衔接的⑩。

“碎片化”的生态治理模式主要体现在治理主体价值观念分歧、组织结构松散和权力资源内耗等“碎片化”状况，导致系统力量无法被正式规则完全重塑，由此导致生态治理的效能低下，其结果是生态结构修复的预期目标难以实现。从目前京津冀生态环境治理体制运作的实践来看，“碎片化”的政府治理模式导致区域之间、部门之间的隔阂与冲突，造成资源浪费和效能低下。目前，区域生态环境治理中存在的“碎片化”现象主要表现在以下方面：一是生态环境治理价值趋向的碎片化。在目前区域生态治理结构体系中，不同主体在认识上存在差距，以致于不同主体的行动目标并非完全协调一致。其实，区域生态治理形成共识在实践中并不容易达成。对于国家或中央政府而言，追求长效的生态建设；民众更关心自身的生存诉求；地方政府也有自身的政绩诉求。私利的主体常常分解政府的公共权力，造成生态治理的“失效性”。二是生态治理组织结构的碎片化。区域生态治理涉及到多个地区、不同部门，其间的协同合作并非易事。从机构设置和职能分工来看，条条块块的管理架构被分割成块，变成“多龙治水”。每个部门都形成了自己的“领域带”或职能空间，这种分离的状态导致部门职能的交叉甚至“边界冲突”，降低了管理效能，离散了政策目标。三是生态治理权力资源的碎片化。作为一种公共政策，生态环境治理具有明显的政治“合法性”基础，目前生态环境治理主要依靠中央政府主导推行，凭借自上而下的层级科层制控制结构。对于地方政府而言，它具有双重角色：一方面是中央政府的“代理人”，另一方面也是地方发展的“当家人”，具有“经济人”特性，在行为表现上，通过“政策变通”或采用观望态度等表达有其自身利益诉求。在现行官员考核体制下，经济增长较于生态治理效益是更被重视也容易考量的“显性政绩”。政绩目标主导的压力型体制下，更注重经济增长。目前，京津冀协同发展面临诸多困难和问题，京津冀三地的统筹协作还存在诸多体制机制障碍{11}。京津冀生态环境污染问题严重，已成為我国生态环境治理要求最为迫切的区域。

京津冀作为一个生态整体，环境的跨域性和流动性决定了京津冀在治理生态环境问题方面也要一体化。环境保护是一项涉及众多方面，运作流程十分复杂的系统性工程。从微观经济学视角看，环境本身是一种公共资源，其具有外部性的特征。同时又由于环境具有空间外延性的特点，这意味着区域内的环境保护问题是一个整体性问题，任何城市无法仅通过自身努力实现对环境污染的有效治理。京津冀地区的环境污染问题，需要京津冀区域内各地政府乃至全国所有地方政府的共同努力。然而，生态环境的整体性受到行政区域的现实约束，往往被行政区域所分割。长期以来，京津冀地区不同城市在环境治理中各自为政，缺乏有效的统筹协调，这使得该区域内的环境治理工作事倍功半，导致该区域内的环境污染问题迟迟得不到改善。

面对区域内日益严重的生态环境问题，京津冀地区各地政府应充分意识到彼此在环境保护问题上有着巨大的共同利益，各方应摒弃各自的“小算盘”，为大局服务，努力打破原有的组织壁垒，共同努力以求能解决环境污染问题。目前，京津冀各地政府通过建立合作领导小组、签订城市合作框架协议、设立市长联席会议等加强了对环境的协同治理。但由于各地政府间存在的行政辖区的体制性障碍，使得在环境治理方面仍旧以传统的“碎片化”治理为主。例如，不同行政地区有不同的执法主体和执法部门，针对跨界环境污染问题，职能交叉往往产生互相推卸；各地区只能针对本地区污染情况制定相关政策，单向性、分割性严重，缺乏整体性政策进行综合管理；部门之间没有共同的信息发布和共享平台，各自为政，缺乏沟通，造成资源的浪费。

整体性生态治理是一种协作式的、一体化的治理方式，强调各个治理主体在生态环境治理中协作与整合，不仅要对政府内行政资源进行整合，如对各部门的机构与功能进行整合，同时也要推动政府同私营部门及非营利组织之间的协作，从而充分调动各种社会资源以实现对公共事物的高效治理。整体性治理旨在以解决问题为目的，强调政府运用整合、协调的方式促进多元主体间的合作，进而以无间隙而不是碎片化进行政府治理{12}。作为一种新型治理观，它不是强调层级明确、专业分工的传统官僚制，也不是突出竞争、讲求效率的新公共管理，而是在网络的结构下达到资源的最优化配置，实现跨界合作的新境界。整体性治理理论中所强调的合作有三个假设条件：第一，如果政府机构治理模式从过程取向转变为问题取向，那么政府更有可能是解决民众最担忧的问题。第二，社会生活中的某些问题，只有通过统筹协作才能解决。也就是说政府并不应该完全按照它的功能来解决问题，尽管它是按功能建立起来的。第三，对于社会生活中某些问题的处理，只有政府各部门能够实现统筹协作，才能对这些问题进行有效处置。整体性治理理论的目标就是探索如何使政府各部门得到高效整合，以形成一个统一的实体有效地处理公众最关心的社会现实问题。

整体性治理一般适用于处理区域内横向组织间跨界治理问题，对区域内的政府合作治理具有较强的指导意义。相对于以往分散化的治理模式，整体性治理的意义在于：（1）整体性治理以整体性为取向克服了碎片化管理的困境。分散化的治理中各机构和部门之间缺乏合作与协调，造成碎片化的制度结构，缺乏合作决策机制，形成“碎片化”治理困境。建构整体性需要整合的思维模式和治理方式，整体性治理所强调的整合协调、政策协调、超越分工的组织架构，有助于打破碎片化、条块分割和信息孤岛现象，形成以协调、整合与责任感为治理策略。借助信息技术的优势，建立一个跨组织的治理结构，一方面克服了政府组织内部各自为政的弊病，另一方面又发挥政府的战略协作与统筹服务的作用，调适了社会和市场的关系，形成一种政府、市场、社会各方合作、运转协调的治理网络。（2）整体治理强调以公众需要和公众服务为中心，通过多主体间的协调、合作、整合等方法，提高服务效能。（3）整体性治理以综合组织为载体，修正了过度分权的弊端。整体性治理强调横向的综合组织结构，强化跨部门联系与合作，提高了组织间信息传递和沟通效率。降低了地方利益主体逐利风险和离心现象，提高了治理能力。（4）整体性治理提供了新的治理方式与治理工具。基于整体主义视野，整体治理有利于提高政府治理的整体运作效率和效能。

就京津冀环境问题的跨区域治理而言，首先，京津冀作为一个完整的地域体系，其在地质、地貌、气候等多方面有着天然的联系，这些客观的因素使京津冀在环境污染时具有风险共担性{13}。例如，相邻区域空气流通对于大气污染物的扩散，区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性。因此，从整体性治理前两个假设条件来看，环境污染是京津冀地区公众需要合作解决的问题，也是公众最担忧的问题，它不仅会影响一个地区，而是会对整个京津冀区域产生影响。其次，京津冀优势互补的特点使环境问题的解决需要整合运作。例如，河北省在水资源供给，风沙防护等方面对于京津两地发挥了重要作用，而京津两地在经济、技术等方面有明显优势。因此，从整体性治理最后一个假设条件来看，京津冀环境问题的解决，只有一方政府的治理不可能实现，必须基于整体性治理视角，通过各政府之间协调和整合，发挥各自专有的资源和独特的优势，实现资源优化配置，提高京津冀生态环境跨区域整体治理能力。

四、构建京津冀生态环境整体性治理机制

首先，构建生态环境跨区域治理的协调机制。为了解决京津冀地区环境治理问题，应该建立起跨区域的环境治理专项委员会。其成员由京津冀地区各省、市政府的代表、企业代表、非营利组织代表、专家学者以及公民代表组成。并赋权给该委员会负责对跨区域环境治理专项资金的使用和监管，推进京津冀区域内生态环境治理政策的有效执行。协调机制的构建有利于缓解冲突。结合目前我国京津冀环境跨区域治理的协调机制欠缺，可以通过利益协调机制、信息共享机制、治理目标协调机制三方面进一步提高跨区域环境治理的凝聚力，最终达到京津冀1+1+1>3的协调治理效果。

其次，完善跨区域环境治理的协调运转机制。坚持经济发展与生态保护同步考虑，构建京津冀生态一体化的治理网络。在生态环境治理上，京津冀要推动联防联治，在大气污染检测、环保监察执法、清洁能源、水污染治理和土壤治理等方面，推进执法一体化，坚决消除各种地方保护主义现象。2014年4月新修订的《环境保护法》强调，“要建立跨行政区域的环境污染、生态破坏联合防治协调机制”。在实施京津冀生态环境治理过程中，要尽快完善京津冀各省市生态环境治理的协调运转机制，在治理生态环境过程中，最大程度地协同和维护京津冀地区各省市的利益。

再次，构建覆盖整个区域的环境治理网络。京津冀生态环境的整体性治理，一方面要求实现政府间以及政府内部各部门进行功能整合，另一方面，也要求政府与私营部门和非营利组织之间的合作，形成多主体有效的协作网络，建立生态环境跨区域治理的整合机制。整体性治理关键是要从层级、功能、公私部门三方面建立立体性整合结构。澳大利亚政府为了向不同区域公民提供一站式服务，将八个联邦政府部门、州与地区政府进行不同层次的整合，建立起中央链接；美国的哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州对于大气治理建立了华盛顿大都市区空气质量委员会，并拥有对哥伦比亚、马兰里、弗吉尼亚都市圈空气质量规划提出具体建议的权利。目前京津冀生态环境的跨区域治理机制的构建，应着力于生态环境治理层级的整合、生态环境治理功能的整合、公私部门的整合三方面展开。在京津冀生态环境治理可以借鉴PPP模式，引进私营部门的参与，加强与私营部门的合作。环境治理专项委员会在获得政府授权之下，可以采取招标形式与私营企业签订协议将生態环境治理中的一些事务外包给私营企业，以提高生态环境治理效率。

近几年，京津冀三地在环境保护和治理方面，虽然加强了环境防治、环境监测和环境执法等方面的合作交流，但在地方与地方治理层级间缺少一个能够代表各方共同利益、提供各方信息、制定统一政策的整合性合作组织{14}。在京津冀生态环境治理中，由于不同行政地区有不同的执法主体和执法部门，往往会出现针对跨界环境污染问题，各方推卸责任的情况。因此，有必要对各区域内具有相同功能的部门进行整合，一方面，在政府的主导下，将原本分散在各个行政区域的环境治理部门整合在一起，对各区域共同存在的严重环境问题，进行集中执法，形成有效的联防联控协作机制。另一方面，将京津冀具有专业技术和能力的科研人员聚集起来，最大程度发挥各地区的人才优势，为跨区域环境的科学治理提供理论和技术上的支持。

生态环境的治理虽然是在政府的主导下进行的，但随着治理主体的多元化，对于一些政府无法解决或解决不好的事务，加强与非政府部门之间的合作就显得尤为重要。各地政府可以通过出台相关鼓励性政策，拓宽社会组织参与环境治理的渠道，调动当地社会组织参与水资源供给、垃圾处理、空气污染等环境问题解决的积极性；在环境建设中提供合资、承包、租赁等多种形式，拓宽社会组织参与的渠道；也可以利用市场化手段引进项目和外来资金，推进生态文明的建设。

最后，建立生态环境治理信息资源共享机制。整体性治理需要多主体间的协同合作，建立信息交流和共享机制具有重要意义。要充分利用现代化信息技术手段，推进京津冀各政府部门的信息资源的整合利用，实现生态环境治理相关的信息采集—处理—交流—利用等各个环节的有效整合。构建京津冀区域内的生态环境治理信息管理网络数据平台，实现各种生态环境信息数据的有效收集和传递，实现京津冀生态环境治理的信息整合利用和共享。通过对京津冀区域内生态环境治理信息的动态化、常态化、高效率的整合利用，为京津冀环境治理专项委员会提供有效的决策信息支持。

整体性治理模式为京津冀地区的生态治理带来了新的思路。在推进京津冀生态环境治理的系统结构中，基于整体性的政府治理理念，通过国家权威运作的整合性思维，将行动主体、行动机构及行动策略协同整合，构建生态环境的整体性治理机制，这是推进京津冀生态环境治理的有益探索。

注释：

①邵长青：《加快构建滨海新区市场体系，打造京津冀协同发展桥头堡》，载《港口经济》，2014年第5期，第39-42页。

②摘自《京津冀协同发展规划纲要》。

③佚名：《京津冀将建立一体化环境准入和退出机制》，载《21世纪经济报道》，2015-08-04

④摘自环保部《2014年直辖市、省会城市及计划单列市74个城市空气质量状况报告》

⑤摘自《四问北京PM2.5来源》，http：//bjwb.bjd.com.cn/html/2014-04/17/content_171046.htm

⑥摘自天津市环保局网站，http：//www.tjhb.gov.cn/

⑦摘自河北省环保局网站，http：//www.sjzhb.gov.cn/cyportal2.3/template/site00_index@sjzhbj.jsp？a1b2dd=7xaac

⑧AIC标准即所谓的赤池信息准则，是日本统计学者赤池弘次创立的，用来对模型拟合数据的优劣水平进行衡量，从而帮助研究人员采用正确的模型。其对模型的权衡不仅考虑了精确性，还考虑到了模型的简洁性，在相同条件下，应选取AIC值最小的模型。

⑨潘慧峰：《重雾霾污染的溢出效应研究——来自京津冀地区的证据》，载《科学决策》，2015年第1期，第7-12頁。

⑩张玉磊：《公共危机治理：从碎片化到整体性》，载《理论探索》，2012年第6期，第117-120页。

{11}冀丰渊：《京津冀协同发展介绍 对接京津——解题京津冀一体化与推动区域经济协同发展（对接京津与环首都沿渤海第13次论坛（论文集）》，2016年版。

{12}王佃利，吕俊平：《整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析》，载《中国行政管理》，2010年第1期，第105-106页。

{13}王晶，靳菁：《论京津冀环境污染行政管理联动机制》，载《办公室业务》，2014年第22期，第43-44页。

{14}刘英奎：《京津冀生态协作机制建设研究》，载《中国特色社会主义研究》，2015年第1期，第99-103页。

责任编辑：张增强

Governance of Ecological Environment in Beijing， Tianjin and Hebei：

from "fragmentation" to the Holistic

Lin Fengqi1， Wu Zhuoran2

（Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，，Hebei University of

Economics and Business， Shijiazhuang， Hebei， 050061；

2. School of Economics， Central University of Finance and Economics， Beijing， 100081）

Key words： Integrated Development of Beijing， Tianjin and Hebei Province； Environmental Pollution； Ecological Governance； Holistic Governance； Grange Causality Test； Environmental Governance Network； Resource Sharing Mechanism

作者：蔺丰奇 吴卓然

京津冀环境污染行政管理论文 篇3：

京津冀城市群健康发展对策

发展城市群作为优化城市化空间布局和形态的重要举措之一，对于促进我国城镇化健康发展，发挥城镇化对我国经济社会发展推动力方面具有积极意义……

京津冀城市群作为我国重要的城市群之一，目前正在积极打造成为世界级城市群，应该在贯彻落实以人为本的新型城镇化理念方面先行一步，通过厘清政府与市场的权责，积极推进“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”，提高城市群发展质量，实现城市群的健康可持续发展。具体有以下几个方面。

发挥核心城市功能，促进城市合理分工

北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常强，京津冀城市发展要充分发挥核心城市的引领功能，促进城市的合理分工。要进一步强化这两个城市的枢纽型地位，发挥其在京津冀城市群中的核心带动作用。同时，积极壮大石家庄的枢纽地位，进一步发挥京津冀城市群“两核带动”的同时，逐步强化石家庄在京津冀城市群中的枢纽型作用，逐步形成多极支撑和网络化的空间形态。发挥其他成员城市的支撑作用。

秦皇岛、唐山、沧州是河北省重要的滨海城市，在京津冀城市群与港口城市天津具有密切的关系。今后要进一步深化上述城市与天津的分工协作，在天津的核心引领下，共同打造京津冀城市群的滨海隆起带。廊坊和保定由于毗邻北京，是北京对外交通通道上的重要节点，今后要充分发挥其区位优势和交通优势，承接来自北京的要素转移，使其成为北京的重要功能区。

发挥张家口和承德的生态屏障作用。张家口和承德经济发展比较滞后，经济总量较小，是京津冀城市群中的重要的水源涵养区和生态屏障区。今后，要通过探索推进京津冀城市群内部的横向生态补偿机制建设，进一步加强张家口和承德的生态保护工作。

加强合作，通过完善体制机制释放城市群发展活力

一是推进规划领域的合作，实现规划共绘。首先要有一个京津冀城市群发展总体规划，明确京津冀城市群作为一个发展整体需要解决的关键问题。通过推进规划的共同编制，实现京津冀城市群作为一个整体发展效益的最大化，并使所有的成员城市都能分享这种整体发展所带来的效益最大化。其次，要将京津冀城市群发展总体规划作为编制各成员城市发展规划的重要基础和主要依据，指导各成员城市的相关规划编制工作。各成员城市在编制各自的发展规划时，一定要有全局意识，充分考虑京津冀城市群总体规划的 要求。

二是要推进基础设施领域的合作，实现基础设施的互联互通。京津冀城市群作为一个相互之间联系紧密的经济区，就应该突破行政壁垒的限制，从整个京津冀城市群范围考虑基础设施的互联互通问题，从而为实现整体效益的最大化奠定坚实的基础。

三是要推进生态环境领域的合作，实现生态环境的共治共享。京津冀城市群作为我国重要的城镇化地区，所面临的生态环境问题也非常突出，比如近几年十分凸显的大气雾霾污染问题和跨行政区的流域水污染问题，这些问题靠单个城市难以从根本上解决，需要相关的城市负起责任，参与到生态保护和治理的行动中来，实现生态环境的联防联控，以确保整个区域内的生态环境治理取得成效。

四是要推进社会服务领域的合作，实现社会服务齐抓共管。京津冀城市群作为生产要素联系非常紧密的整体，劳动力在城市群之间的流动也比较大，但是与劳动力紧密相关的社会保障的不同行政区之间的流转还面临很大困难，亟须相关的城市政府在此领域大胆创新，探索相关社会保障在城市群内部流转的方式方法。

五是要推进产业领域的合作，实现产业发展共兴共荣。京津冀城市群各成员城市政府要在产业准入、产品质量监测、环境排放标准和监测方面加强合作，共同规范产业发展环境，为产业发展共同提供良好的外部平台，切实消除产业发展中存在的各类行政壁垒，让产业遵循市场规律实现优胜劣汰和优化配置，按照产业链、价值链的发展模式，实现产业发展的互补互促。

差别发展，探索“三生协调”的发展模式

十八大报告指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。京津冀城市群自然空间分异非常明显，因此更需要实施差别化的发展战略，促进“三生”（生态空间、生产空间、生活空间）协调发展。

对于生态功能区，要坚持保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，探索推进横向生态补偿机制建设，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。

京津冀城市群的生产空间和生活空间主要集中在城市化地区，而且相互交织在一起。对于城市化地区，也要根据京津冀城市群成员城市的具体情况，实施差别化发展战略，在京津冀城市群内部，北京市和天津市属于超大城市，今后采取优化发展的战略，重点需要优化产业结构和空间布局，大力发展高新技术产业，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度。

唐山、石家庄、保定等城市规模偏小，是今后承接产业和人口的重点区域，要采取重点发展战略。对此类区域，应坚持环境与经济协调发展，在科学合理对环境承载力进行评价的基础上，高质量推进工业化和城镇化，加快基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。积极承接人口转移，实现城镇新增土地面积与新增人口相 协调。

厘清权责，发挥市场在配置资源中决定性作用和政府宏观调控作用

京津冀城市群发展，更多的是市场发展的产物，因此，在推进京津冀城市群发展的进程中，一定要厘清政府和市场的权责，防止政府出现越位、缺位或错位的现象。在推进京津冀城市群发展进程中，政府主要是在经济调节、市场监管、社会监督和公共服务领域履行职责，其他的则要发挥市场在配置资源中的决定性作用。京津冀城市群之所以要作为一个整体，就是要解决单个城市政府在履行职责时的不衔接、不协调问题，通过“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”等一系列措施，实现整个城市群效益的最大化，并使所有的成员城市都能够共享这种效益最大化的收益。同时，城市群各成员城市政府之间加强协作，共同营造良好的市场环境，为产业发展创造公平的外部环境，防止城市群内部成员城市之间的恶性竞争。

毋庸置疑，京津冀城市群在我国城市群发展中有着重要地位，成员城市之间各具特色，联系密切，在空间上呈现典型的“双核”结构特点。在推进京津冀城市群一体化发展的进程中，面临着行政壁垒障碍、环境污染加剧、专业化分工趋同、产业层次偏低等一系列问题。推进京津冀城市群一体化发展，要坚持市场主体、政府引导、改革创新、开放合作、功能分区、协调发展、统筹城乡、以人为本的原则。在具体发展过程中，应注意以下几个问题。

（一）加强京津冀城市群之间的协商沟通。把京津冀城市群作为整体来谋划发展，就需要建立相应的协商沟通机制，统筹解决事关京津冀城市群整体的相关问题。可以考虑成立京津冀城市群市长联席会议制度，由京津冀城市群成员城市的市长或者分管城市发展的市长组成，同时下设京津冀城市群市长联席会议办公室，由成员城市的市政府办公厅组成，市长联席会议负责综合解决京津冀城市群发展中需要集体决定的重大事宜，联席会议办公室则负责督促落实市长联席会议的重大决议。同时，可以成立京津冀城市群发展专家咨询委员会，对京津冀城市群的发展方向、成员城市的功能定位、成员城市之间的利益协调等重大问题开展相关研究，为市长联席会议提供相关资讯，咨询委员会可以设立城市发展、产业发展、生态环境建设、基础设施建设、社会发展等相关的专业咨询委员会。

（二）促进京津冀城市群合作开发。京津冀城市群成员城市之间发展的差异性较大，自然禀赋也各不相同，各有各的比较优势，这为开展京津冀城市群城市间的合作奠定了基础。京津冀城市群发展，也就是要发挥各成员城市的比较优势，形成合作开发的机制，达到“1+1>2”的合作开发效果。

对于京津冀城市群而言，目前亟须推进的就是研发和产业化的合作开发机制。北京在京津冀城市群的科技研发优势明显，但是北京作为首都，不适合发展占地较大、资源消耗较大、吸纳就业人口优先的加工制造业，因此，北京的部分研发成果的产业功能有必要分散到周边的相关城市，北京市制造业从业人员专业化指数不断减低，天津、廊坊、保定、秦皇岛等周边城市制造业从业人员专业化指数不断增高的趋势从一定程度上也说明了这一点。北京周边毗邻城市的产业园区要积极与北京的研发机构建立合作开发机制，通过“共建园区”“飞地经济”“共建研发成果产业化基地”等灵活多样的方式，促进京津冀城市群产业合作发展。

（三）逐步完善京津冀城市群内的生态补偿机制。在京津冀城市群内，有重要的生态功能区，如张家口市和承德市大部分山区，以及北京、保定、石家庄、秦皇岛的部分山区。上述生态功能区对向京津冀城市群提供生态产品和保障京津冀城市群的生态安全具有重要的作用。但是，上述生态功能区也是京津冀城市群发展比较滞后的区域。为了促进京津冀城市群的协调发展，有必要建立生态补偿机制，为京津冀生态功能区生态保护和基本公共服务开拓资金来源渠道。可由京津冀城市群成员城市根据各自财政资金的规模大小相应出资成立生态补偿基金，根据全国主体功能区规划和北京市主体功能区规划、天津市主体功能区规划以及河北省主体功能区规划中涉及京津冀城市群生态功能区的范围进行界定，对此范围内的生态功能区根据生态重要性的程度、面积的大小、区内居民的多少等合理确定生态补偿的规模。补偿资金主要用于生态功能区的生态保护和生态执政能力建设，同时，也可部分用于有利于生态保护的公共服务以及鼓励生态产业发展。同时，积极开展京津冀城市群内部的生态受益区域和生态功能区之间的对口帮扶 工作。

（四）加快建立京津冀城市群的规划衔接机制。京津冀城市群跨两个直辖市和一个省级行政区，按照目前的行政管理体制，每个城市都有自己的规划编制部门，相互之间缺乏有效的衔接机制。京津冀城市群要作为一个整体发展，就需要在规划层面建立相应的衔接机制，从编制规划的一开始就能从京津冀城市群发展的整体考虑。可以考虑将具有规划权限的相关部门列为京津冀市长联席会议的成员部门，各相关部门在编制相关规划的时候，能够通过市长联席会议对相关规划内容进行沟通协商，共同对京津冀城市群发展出谋划策。尤其是要围绕京津冀城市群发展中的基础设施建设、产业分工合作、生态保护和环境治理、社会管理等重要领域的规划加强衔接沟通，解决不同成员城市间规划之间的不协调问题。并可就京津冀城市群发展的重点问题和战略性问题，共同开展规划研究。

（作者系国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副研究员）

作者：贾若祥