土地承包制研究论文

摘要：为进一步解放和发展农村生产力，服务建设社会主义新农村的战略全局，解决当前集体土地承包制中阻碍生产力发展的问题，必须根据实际情况的变化及时调整完善集体土地承包制，合理科学地配置土地资源，探索土地承包权的各种有效流转形式。本文试图运用经济分析的方法对土地流转的问题进行研究，从经济学角度分析土地流转过程中存在的问题，并提出了解决的办法。今天小编给大家找来了《土地承包制研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

土地承包制研究论文 篇1：

吃饭不忘承包制

提 要：

农村改革要满足产业增效、权利平等与社会稳定三方面发展要求。农户土地承包制的建立使这三方面得到很大改善。但是，农户土地承包制已经存在40余年，而我国经济总量及经济结构已经发生了很大变化，现有农户土地承包制如不顺应这种变化做出调整，我国社会经济发展会面临不少难题。

近年来，不同场合对农户土地承包制的批评不绝于耳。有的批评是建设性的，意在探索深化中国农村改革的方向；有的批评则具有颠覆性，意在全部或部分地恢复我国几十年前实行过的集体耕作制度。对后一种批评，涉及中国改革的大是大非，需要有个回应。
一、农户土地承包制的建立是中国当代改革史上的一座丰碑

承包制指是约40年前在中国农村普遍兴起的农户耕地承包经营制度。后来这个制度的官方称谓是农村双层经营体制，包含农村集体经济组织拥有土地所有权与农户拥有土地承包经营权两个方面。再后来因为经营权与承包权分离的情形越来越普遍，中央又提出“三权分置”这一政策术语，用来反映农村基本经营制度。承包这一词语在这里的涵义，与寻常的工程承包意思无关，其实就是农户自己干自己的，集体不再维持统一的集体生产经营活动。这个做法曾经有一个更通俗的称呼，叫做“单干”。单干在20世纪60年代前半期已经出现过，但很快被扣上了资本主义复辟的帽子，被灭掉了。其实，这个单干也不是中国农民的新发明，它是中国农村的一个传统制度，反倒是欧洲人曾经长期实行类似集体经营制度的“庄园制”、“村社制”。有文献证明，中国历史上的农业经营制度有更高的效率，这可能是中国历史文明长期延续的原因之一。

农户承包经营制度的普遍推行结束了吃饭要“粮票”的农产品供应短缺时代，一举解决了中国人的吃饱饭问题。这个因果关系其实简单。集体统一经营之下的劳动监督成本高，劳动者偷懒很普遍；集体的近乎平均主义分配产生劳动付出的负向激励，人们投入越少越划算；国家规定了农产品价格，也限制了农村非农产业的投入，全国大多数劳动力被限制在低效率的粮食生产上，农业资源得不到有效配置，所产粮食连农民自己也养活不好。20世纪70年代后期，中国多地农村兴起农户“单干”之风，全国农产品供给形势便为之一变。安徽小岗村农户冒险单干只是全国亿万农户共同行动的一个代表。

“粮票”的黑市价格曾经是中国食品供应水平的指数。到20世纪90年代初，城里人再不能用粮票换到鸡蛋，意味着粮食价格双轨制终结，全国人民开始在市场上自由购买食品。如今的中国，尽管国民的食品购买支出占收入的比重还比较高，食品安全方面也存在某些待解决的问题，但全体国民已经免于饥饿。国家卫健委①组织的一项研究显示，中国成人平均身高持续增长，18-44岁男性和女性的平均身高分别为169.7厘米和158.0厘米，与2015年发布结果相比分别增加1.2厘米和0.8厘米。这是中国人营养改善的结果。如果谁能拿出现在的城市小学生毕业合照与40年前的同样照片做一个比较，不难发现中国年轻人的精气神发生了显著变化。一个鸡蛋、一杯牛奶改变一个民族的命运，在中国正得到印证。

农户承包改革是中华民族复兴征程上的一座丰碑，我们当保护这座丰碑屹立不倒，并遵从它所内含的历史逻辑继续前进。承包制改革的本质是农村市场经济制度的初步建立。一个社会本来内含了对人的约束机制，所谓给农户自由选择权利，不过是让他们在市场机制的约束下做出自己的选择。市场机制对效率的增进，对平等的守护，对秩序的构建，其效能远胜于政府对经济资源的全面把控。政府的作用是维护市场制度的健康运行，并在某些公共领域提供服务。沿着这样一个思路前进，凭借中国人的重教传统与勤劳禀赋，中国更大程度的繁荣富强将可以期待。
二、农户土地承包制改革为何倒退不得

在农户承包制度给我国人民带来巨大福祉的背景下，这个制度却一直遭受怀疑。近年的怀疑声浪之大，几近形成让这一制度停摆的压力。在我看来，怀疑农户承包制度，反映了当今中国关于经济发展规律认识水平的某种倒退，对未来中国经济长期稳定增长颇为不利。梳理这方面的批评意见，大体可以归为以下几类。

批评声之一：拿我国少数没有搞农户承包制的村庄发展壮大了集体经济来说事，以此证明农户承包制本来不应该推行。

数年前，笔者曾亲耳听到一位因较早推行农户承包制而闻名全国的村庄的负责人说，他们村很早搞了农户承包制，但村庄没有富裕起来；而国内几个富裕村庄都是没有搞农户承包制的！他言下之意是当年的农户承包制搞错了。这个说法很有代表性，但逻辑上是完全错误的。

我国确实有极少数村庄没有搞农户承包制，或搞了又退了回去，它们后来变成了国内发展乡镇企业的明星村。我国早期农村改革与农村扶贫领域的重要官员段应碧曾对这个现象做了精辟解释。他说，这些村庄不是因为没有搞农户承包制而发展起了乡镇企业，相反，是因为它们发展起了工商类乡镇企业而有条件继续维持低效率的农业经营方式。乡镇企业的收入还能增加对村庄农业的投入，可以在两三千亩土地上不太计较土地产出效率。这些明星村庄的农业增加值占村庄GDP的比重通常在1%以下。村庄土地没有被分到农户而由村庄领导人掌握，当然是早期乡镇企业发展的重要条件。但在国家土地管理法律实施之前，所有村庄事实上都有条件利用土地发展乡镇企业，农户土地承包并不构成乡镇企业的约束条件。

事实上，极少数村庄乡镇企业壮大与村庄领导人的胆识有密切关系，其后续发展与传統集体经济制度并无直接关联。工商类乡镇企业要获得市场竞争力，如其他工商企业一样，必须建立“剩余索取权”归属企业经理人的机制，否则便不可持久。这种机制可以有多种形式，其中包括对企业资源的控制权、使用权，并不一定是名义上的所有权。从我国明星村庄的企业分配关系看，工人的工资水平并没有超过社会平均水平，这说明企业的剩余索取权并没有归于所谓村庄集体经济组织成员。村庄社员一般有较好的住房水平，但因为村庄住房建设不适用商品房管理政策，其成本并不是很高。这些乡镇企业的实际控制者倾向于用企业的积累不断扩大投资，将企业做大，形成更加稳固的经理人地位，成为企业剩余索取权的实际掌握者。明星村的政府人脉以及税收、融资环境一般好于其他企业，这也是企业得以稳定发展的重要条件。即使如此，明星村的资产积累到一定程度以后，大都会出现与产权量化有关的激励问题，于是，选择某种形式的股份制改革，将乡镇企业转变为现代企业，会成为一般趋势。在满足村民利益诉求的情况下，真正的股份制所内含的股权交易，因为信息不对称，也会对经理人阶层更为有利。这个过程在不同明星村之间会有形式的差异，时间快慢也会不同，但基本逻辑不会有差异。

一个社会当然需要集体产权，即需要法理上讲的“社区共同共有产权”，但这种产权制度更适用于社区公共品的配置，在竞争性领域还是需要能够量化到家庭或个人的产权，农业生产的农户承包制度正是在这个领域显示了自己的生命力。

批评声之二：拿人民公社时期特定条件下的粮食高产案例，证明农户承包制本来不必推行。

我曾听到有人讲过人民公社时期粮食亩产很高的情况。他们讲的是自己家乡的情况，而不是人民公社时期“亩产万斤粮”的吹牛放卫星，所以相当可信。他们还认为，要是人民公社时期能够随便买到化肥、农药，粮食会普遍高产，农户承包制就没必要推行。这个说法貌似有理，其实是皮相之论。亩产量高低不等于经济效率高低。40年前70%的劳动力务农，现在真正的农业从业者占比不到20%，产出的农产品价值是40年前的七八倍之上（按价格指数调整后），远超过粮食单产的增加。农业全要素生产率的提高才是农业经济效率提高的主要因素。此其一。其二，40年前的化肥农药价格高，且购买受限；现在它们变成了很普通的农业生产资料，这与农户承包制改革有关。农户土地承包制改革释放了大量廉价劳动力，使我国社会分工得以深化，农资生产部门才得以提高生产效率，农资才变得相对低廉。所以，不是有了化肥就不需要农户承包制，而是没有农户承包制也就不会有化肥可用。第三，人民公社时期若不是类似山西大寨村这种特殊地方，极少数没有得到特殊关照的粮食高产村的存在，不具有一般性。生产队的规模要足够小，最好是同姓家族构成一个生产队，辈分不出五代，队长由家族德高望重者充任，且生产地域集中，技术规范决定了对劳动的监督成本比较低（例如稻田的包工作业），亩产确实会比较高。这其实已经是接近农户承包制的做法，是基层村庄的一种制度改良，有值得赞许之处。但即使这些地方，这种作业方式还是比不过农户自留地的产出效率。

批评声之三：认为农户承包制妨碍农业规模化经营，必须通过重建集体经营制度实现农业规模化经营。

这个道理讲不通。在农户土地承包制度之下，我国农业规模化经营已经获得长足发展。据中国社会科学院农村发展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中国家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民超过1500万人。分散的土地承包农户可以与经营大户订立协议，实现土地流转，促成耕地规模化经营。

但是，的确要看到，在我国现有农村社会经济状况下，分散的农地承包户与经营大户进行租地流转谈判有一些难处，而由村委会居间土地流转，则有很多方便或利益。（1）我国农村村民委员会代行集体经济组织权力，拥有土地发包权，村委会还同时拥有村庄公共事务管理权。经营大户在实际经营中不免要与村委会打交道，当村委会干部愿意充当土地流转中间人时，经营大户愿意成全。（2）我国大部分村庄的实际耕地面积大于农户耕地承包数，同时连片流转土地还可以增加有效耕作面积，这其中的利益增益往往在5%以上。这个利益无论哪一方面都愿意变现与分享。（3）更为重要的是，经营大户与分散的耕地承包户之间谈判签约及协议维护成本比较高，影响经营大户建立稳定预期，影响其投资效益。农户方面对长期出租土地也心存疑虑。（4）从农村土地制度看，主要体现为土地发包权的集体所有权与农户土地承包权相比，前者是一種更为稳定的权利，经营大户当然倾向于与集体经济组织管理者建立契约关系，以稳定自己的经营活动。

鉴于上述原因，近年通过村委会居间来流转土地、发展农业规模经营的情形越来越普遍，有的地方政府甚至以政府红头文件来支持这种做法。实践中的具体做法会有不同，所用方法的政策称号也有差别，如“反租倒包”“大托管”“股份制改革”“壮大集体经济”以及“农村第二次土改”等，但它们的共同特点是村民委员会利用体制优势介入土地流转，并获得了一定的利益索取与支配权。因这种做法所使用的政策称号解释与我国主流话语相当契合，以致该操作有起于青蘋而眴焕灿烂之势。

但从长期趋势看，这种做法的意义大可怀疑。

首先，这种做法谈不上是对农户承包制度的否定，更谈不上是恢复传统集体经济制度。真正耕作土地的是农业经营大户，村委会只是发挥了土地流转中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。

其次，村委会在这种经济关系中承担了一定风险。如果农产品价格波动引起地租支付困难，村委会也将难以向农户交待，会造成村庄内部关系的紧张。一些地方已经出现这种情形。

最后，这种做法实际上固化了现存农村经济关系的某种缺陷，不利于深化改革，也不利于发展高效农业规模化经营。规模化经营进一步发展以后，广大拥有土地承包权的农户会完全脱离农业，变成众多“小地主”，依附于村庄组织这个“大地主”，农业经营大户所交地租要在二者之间分享。我国农业经营的地租率水平要显著高于农业发达国家的平均水平，已经构成农业规模化经营大户的最大成本项。这种农业经济关系之下，承包户、村集体以及经营大户都没有积极性投资整理土地，而此种投资对于提高我国农业竞争力有重大意义。我国丘陵地带及浅山区的大量土地撂荒均与土地整理投资不足有关，进一步与土地关系的缺陷有关。农户土地承包制本来内含了解决这个问题的可能性，而目前集体经济组织介入土地流转后给解决这一问题增加了困难。本人注意到也有集体经济组织尝试解决这一难题，例如广东清远、安徽淮南就做了这种尝试。但这种尝试要求村庄干部及农业主管部门干部有一种愿意做出巨大付出的情怀，容易因人废事，实际运作难度很大。而另辟蹊径，在农户承包制基础上创造一种更有活力的土地流转机制，则可能有利于解决这一问题。

批评声之四：怀疑中央倡导的关于落实农户承包制的“增人不增地，减人不减地”这一具体政策，主张不断按照人口变化调整土地承包关系。

这一意见把农村耕地当成了一种公共品，如果付诸实施，将会使中国农业现代化前景毁于一旦。农业用地是竞争性的经济资源，不能长期搞平均主义分配。只有村庄公共设施用地才可以体现共同拥有、共同享用的利益平均分配机制。家庭人口是变化的，若根据这个变化不断调整土地使用分配，会有一系列问题发生。首先，在人口自由流动的前提下，有村庄“社员”身份的家庭的人口增减信息不易精确掌握，人口登记部门无法满足村庄调地引起的信息需求。难道只有看得见的长期留居村庄的家庭的新增人口才能获得承包地？这不是以土地来限制农户自由流动么？其次，“外嫁女”及其子女的权利怎么保障？如果“外嫁女”与村庄男丁被一视同仁，又会引起一系列纷纷扰扰的问题，有办法统筹解决么？第三，如果“社员”身份可以继承，并不断给后世人口匹配土地承包权，在总人口增加的背景下，土地承包权的细碎化问题怎么解决？如果为了避免这个难题，允许村委会不断调整“社员”身份的认定，村委会的权力依据是什么？诸多问题，不一而足。土地无期限地绝对平均分配的浪漫构想所引起的根本问题，是把经济问题政治化，把全国几十万个集体经济组织变成纠缠于无休止权利界定的小型政治化团体。这与经济发展对产权稳定的要求，完全背道而驰。

有朋友以土地是农户的社会保障为理由，支持废除增人不增地、减人不减地政策，同样没有道理。随着城市化的推进与农业技术进步加速，农业地租率成下降趋势，估计户均10亩地的地租额会收敛到每年2000元左右，农业人口每年平均收入约400元。按将来城乡养老保障收益实现平等目标计算，这点收入占养老收入的比重到不了5%。仅仅把这点收入作为农民的养老保障，难道不是歧视农民么？这种浪漫想法暗含了对国家经济前景的一个悲观预估，以为从农村转移到城市的人口会最终在城市站不住脚，要返回农村重过小农户生活。这与我们为之奋斗的发展目标，已经南辕北辙了。如果我们真要把土地租金看成国家经济的一个很大权重的利益，国民经济还真是无乐观前景可言！

看待农业农村问题需要一种大局观。那种类似约200多年前法国重农主义的意识已经落伍，应该抛弃。土地之于农业、之于吃饭是必需的，但土地作为生产要素用于价值创造在各行业的作用与其他要素有共性。我们在任何方面的价值获取，都可以成为交换农产品的手段，完全不必要让每个家庭拥有一块农地而保障吃饭无虞。推进国民经济的市场化与城市化，使同类劳动要素的报酬均等化，让劳动者在国家城乡统一的社会保障制度之下，以其从业时期收入缴纳“社会保障税”，作为自己养老的主要基金来源，同时辅以国家对低收入人群的帮助，才是更可靠的社会保障制度。
三、沿市场化方向深化农村改革

农村改革要满足产业增效、权利平等与社会稳定三方面发展要求。农户土地承包制的建立使这三方面得到很大改善。但是，农户土地承包制已经存在40余年，而我国经济总量及经济结构已经发生了很大变化，现有农户土地承包制如不顺应这种变化做出调整，我国社会经济发展会面临不少难题。改革是一个很大的系统性工程，需要集思广益，提出稳妥的改革方案。这里仅据个人调研思考，围绕三个发展目标，分别提出若干深化改革要点。

（一）关于促进农业产业增效

通过土地承包制度改革，逐步解除专业农户的高地租成本制約。以建立“土地承包权流转安全阀”制度为条件，尝试推进农户土地承包权的开放性流转，允许农业规模化经营户购买土地承包权，以减少他们的地租支出，激励其农业投资热情，提升我国农业竞争力。“土地承包权流转安全阀”制度参照银行准备金制度设计，在较长的改革过渡期里创造一个“土地集体储备”，不将这部分土地的承包权流转给规模经营农场主，允许土地承包权流转户反悔，在一定条件下满足他们赎回土地承包权的要求，并从“土地集体储备”中划拨给他们土地，终止原来的承包权流转关系。这样做有利于保护农户权益。

加快落实国家关于农村集体经济组织与村民委员会分离的改革意见，解决村级组织“政社不分”的历史遗留问题。尝试由农民专业合作社承接集体经济组织职能。

大力发展具有小城市功能的乡村市镇，按国家要求将市镇建设为农民与农业服务中心，将农业产业链更多环节下沉到市镇，提高农业产业链整体效率。国家支持农民专业合作社成为农业产业链主要环节的经营者。

（二）关于缩小城乡收入与公共服务差距

通过农户专业合作社跨行政区发展，将合作社做大做强，最终使合作社发展为“垄断竞争型”市场类型，全面进入农业产业链大部分环节，给专业农户在合作社稳定兼业、增加收入创造条件。未来即使是专业农户，其收入也会主要来自非农场兼业收入。

通过市镇均衡布局，使市镇的辐射区域保持在100-300平方公里之间，使分散居住的农户能够在半小时车程内抵达市镇，改善农户的乡村公共服务可及性条件。为此，要在县（市）域范围里支持农村建设用地增减挂钩，保障市镇建成区总人口超过2万人规模所需要的建设用地供应。

进一步完善已具雏形的城乡一体化的社会保障制度，特别在医疗保障及最低生活保障制度方面实行城乡统一的的具体操作办法。

（三）关于建立乡村社会内生稳定机制

坚持土地承包关系中增人不增地、减人不减地政策，在解决少数历史遗留问题以后，将这一政策转变为承包关系永久不变政策，使农村土地纠纷尽快适用一般的法律规范，将乡村社会管理机构从纷扰不断的土地产权管理中解放出来，为实现乡村社会法制化管理创造基础。

在城乡人口布局变化的背景下，特别是在乡村非农业人口数量逐步超过农业从业人口数量的情况下，逐步将乡村社会管理中心上移至市镇政府，由市镇政府向少数中心村派出管理机构，形成城乡统一的社会治理机构设置制度及公务员制度。对乡村宅基地管理制度作出适用性调整。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）

作者：党国英

土地承包制研究论文 篇2：

新时期农村土地流转中存在的问题与对策

摘要：为进一步解放和发展农村生产力，服务建设社会主义新农村的战略全局，解决当前集体土地承包制中阻碍生产力发展的问题，必须根据实际情况的变化及时调整完善集体土地承包制，合理科学地配置土地资源，探索土地承包权的各种有效流转形式。本文试图运用经济分析的方法对土地流转的问题进行研究，从经济学角度分析土地流转过程中存在的问题，并提出了解决的办法。

关键词：土地流转；经济学分析；对策

土地是一个国家的重要生产资料和战略资源。我国拥有几千年的农业社会传统，目前仍处在由农业国家向工业国家过渡时期，有8亿多农民，农民的土地问题更是关系到国家安全与稳定的全局性问题。我国农村现行的土地制度是集体所有制，在经济社会快速发展和社会主义新农村建设的新时期，原先对解放和发展农村生产力起到极大作用的土地家庭承包制，因经营规模小而散，农业生产效率不高，机械化水平低等缺点，已不能适应建设现代化农业的要求。大力发展适度规模经营，提高机械化水平和农业生产效率，是建设现代农业的必然要求；同时，新农村建设也要求积极探索土地承包权的各种有效流转形式。

1 我国农村土地流转的基本情况

集体土地所有制是我国土地所有制的一种形式。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；村民集体对集体土地具有完全权利。 　2003年实施的《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法流转。集体土地流转有转包、出租、互换、转让等多种方式。虽然本世纪初我国就有在稳定土地承包权的前提下推动土地流转的政策，但是由于种种原因，土地流转速度缓慢。

近年来，随着农业劳动力的大规模转移，农村土地低效利用、闲置或者撂荒现象严重，但并没有顺畅流转，造成了耕地资源的浪费。据统计，目前全国流转耕地约占承包耕地总面积的5％－6％，其中内地流转耕地仅占承包耕地的1％－2％。从绝大多数地区来看，尤其是一些欠发达地区，土地流转的速度远远滞后于农业劳动力向非农产业部门转移的速度。现阶段，我国的农业生产还是典型的小规模分散经营，土地经营规模太小，而且随着农业人口的增长，农地有不断被细分化的趋势。这种土地的小规模经营格局必然形成一种恶性循环，导致农业重复投入和成本加大，农民被束缚在土地上，不利于农业劳动力的转移和农民增加收入，阻碍了农地的进一步流转。我国农业劳动力转移的现状和土地经营的特点都要求进一步促进土地流转。逐步促进农村土地的有效流转和农业劳动力的合理转移，可以有效缓解当前人地关系极为紧张的局面。

从目前集体土地流转的实践来看，以转包、托管和互换的形式居多，而租赁、人股、转让的较少，流转范围以本地集体经济组织内部为主。转让、抵押、继承等形式既保留了农地改革初期均分地权与家庭经营的特点，也符合市场经济条件下的土地产权交易原则，提高了资源配置效率。租赁、拍卖等流转形式是一种淡化农地所有权，符合现代农地制度变迁的制度安排，与发达国家土地使用权地位上升而所有权地位下降的趋势相符。作为一种规模经营形式的“反租倒包”以经济利益为唯一取向，有相对其他流转形式更为严格的约束条件，尽管不具普遍适应的意义，但其在特定的区域(沿海经济发达地区)取得了良好的成绩。股份合作制是最具创新意义、能真正实现资源合理配置的流转形式，但是必须以一定的经济发展水平为前提。

2　土地流转过程中存在的主要问题

2.1 虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的要求

我国农村的土地产权主体或其代理人模糊不清，使得土地流转的利益主体被虚化，难以适应现代农业市场化的发展要求。

首先是农村土地的权属边界比较模糊。法律规定，目前农村的土地归村“集体”所有，村民按户承包土地，土地的经营权可以自由流转，但其中土地归“集体”所有的主体对象或其代理人不太明确。现实情况是社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体，这就容易造成土地权属边界的模糊，从而产生权利的纷争。

其次，土地的权益边界由于地方政府、社区集体组织、村民小组甚至是地方家族势力等方面的影响而变得模糊，而土地权属边界的模糊往往又成为各方主体争夺利益的借口。

2.2分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化的要求

农业的规模化经营是土地流转的主要目的，也是发展现代农业的重要途径。尽管当前的土地流转方式已呈现出多元化的特点，但调查显示，80％以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间，这一层次的流转往往由于土地经营效益低、家庭劳动力不足以及长期在外工作等被动原因，将土地流转给还未面临相同问题的亲戚、朋友或邻居。

2.3无序的土地流转中介组织难以适应现代农业信息化的要求

土地流转供求信息的高效与准确提供不仅对推进土地流转意义十分重大，而且本身也是农业信息化的内在要求。正如前文所述，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集，需要寻求“散户一大户”的土地流转路径。由于散户和大户之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在很大差异，因此两者的土地需求与供给信息很容易出现不对称，由此会引发较高的土地流转交易成本，使得“散户一大户”的土地流转路径很难有效形成。一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让少量土地而主动寻找需要土地的陌生的大户；另一方面，大户对土地的需求数量通常比较大且要求连接成片，因此他们也不可能主动与每个农户进行谈判。

目前大部分地区还缺乏有序的土地流转中介服务组织，这种情况的一个直接后果就是土地流转的半径受到限制。

2.4 落后的社会保障体系影响了土地流转主体的积极性

我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的散户提供充分社会保障。因此，当土地流转的费用(租金)低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。

3　解决土地流转问题的对策

3.1 让农民具备离开土地后得以生存的物质基础和本领

扩大农村劳动力转移培训(阳光工程)实施规模，开展农村劳动力职业技能培训，提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，增强农民转产、转岗就业的能力。只有这样，农民才能走出农村到城镇发展，即使在农村也能摆脱传统的农业生产模式，从事农产品深加工或养殖等行业，从而使农民从土地上解放出来，将土地流转出去。

3.2引导农民解放思想。转变观念

目前，部分农户在二、三产业已经有一定的发展基础，并不再靠土地来维持生活，只是受小农意识强、思想观念落后的影响，不愿将承包地流转出去。对此，要积极启发、引导农民树立利润与效益的观念，在不违反国家规定的情况下，通过土地流转实现土地利润的最大化。

3.3为农民提供就业途径与就业岗位

加快农村土地流转的前提是转出土地的农民有固定的非农就业岗位，有基本生活保障，没有放弃土地的后顾之忧。据此，政府部门应鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，完善小城镇建设，开拓大中城市就业门路，有层次地引导农村富余劳动力进入非农领域。同时建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。

3.4规范土地流转程序。保障农民合法权益

《农村土地承包法》第33条规定：土地承包经营权流转应当遵循自愿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第34条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。为进一步规范农村土地合理有序地流转，凡进行土地流转的农户，甲、乙双方必须签订书面合同，并由发包方备案。

作者：王世杰 原东方

土地承包制研究论文 篇3：

关于我国农村土地经营制度改革的构想

内容提要现行的农村土地承包制在一定程度上限制了土地的自由流动，不利于实现农业的规模经营和规模效益；不利于农民利益的保护及其积极性的充分发挥；不利于外来资金的注入等，已经阻碍了改革和发展的进程。按照市场经济的运行规律，应当实行土地经营制度的改革，即充分实现土地使用权的市场化流转，促进形成规模化经营。这一目标的实现要求配套的制度安排：在法律上明确保障农民土地使用权自主支配；提高城市化水平，为离开土地的农民提供广阔的就业空间；彻底改革户籍管理制度，实行城乡人口统一管理；实行积极的扶持政策，鼓励农民进入第二、第三产业；建立健全农村社会保障体系，提高农村社会保障水平；建立实施农业领域的经营准入制度，提高稀缺资源的利用率；建立健全农村土地使用权市场，使土地使用权以“资本”形态运作。

关 键 词土地经营制度弊端土地使用权市场化制度安排

作者１董亚珍，浙江财经学院研究员。（杭州：３１００１２）２刘铮，上海大学社会科学学院教授、副院长。（上海：２００４４４）

现行农村土地经营制度的弊端

１９７８年党的十一届三中全会以后，农村实行了家庭联产承包责任制，集体通过与农户签订土地承包经营合同，将土地经营权交给农户，从此结束了人民公社时期的体制。１９９７年以后，农村进一步落实了“３０年不变”的土地延包政策。农村土地联产承包经营方式，彻底结束了我国农产品长期短缺的历史，在我国农业发展史上创下了举世瞩目的奇迹。但是，随着市场经济体制的逐步确立和完善，现行的农村土地经营制度已暴露出了许多弊端。

首先，农村土地所有权主体不明确。现行法律规定了农用土地为农民集体所有，如《土地管理法》规定：农民集体所有的土地是属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业经济组织或者村民委员会经营管理。但是，在现实的经济生活中，由于受传统计划体制下“三级所有，队为基础”政策的深刻影响以及法律、法规本身不清晰的界定，使得集体经济组织的概念不够明确：规定是农业生产合作社，却是由原来的生产队或是原来的生产大队（即现在的村）来行使在事实上并不存在的法人所有权，而且合作社也不具有独立的法人资格。这样一来，就使得土地产权主体很不明确，因此，土地所有权及其它权能也就无法有效地得到行使，由此造成了现实生活中少数村干部把持农村土地大权，利用法律上对农村土地权属界定不清的缝隙，打着“开放搞活”的幌子，圈地卖地、侵害农民利益的现象时有发生。比如新闻媒体披露的北京郊区某村的“集体土地”由村干部背着农民卖掉，３２０万元巨款被村干部私分、挥霍一空；河南省某地，村干部任意占用土地，把好端端的一块土地撂荒数年，待机出售。根据有关资料显示，在１９８７年至２００２年间的“圈地热”时期，由于对农民手中的土地采取“低价征，高价售”的办法，剥夺的农民的土地收益高达２万亿元。［１］

其次，不利于实现农业的规模经营和规模效益。在农业现代化的过程中，土地集中是客观的、必然的规律。而且，也只有大农业才能彻底改变“几亿农民搞饭吃”的落后面貌，集约化的生产经营是农业的基本出路。党的十五届三中全会后，中央和各级政府确立了农村土地承包权限和使用权流转的相关政策，使土地流动具有了合法性。但是，由于土地使用权还没有被赋予完全的商品性质，还不能够完全由市场来实现最优配置。

第三，不利于提高土地的利用率、产出率及经济效益。我国耕地资源稀缺，人口众多，人均耕地数量少，每个农户的承包地被分在东一块、西一块的多个地方。农户小规模的分散经营，不利于节约用地，也不利于提高产出。据有关部门的调查统计，全国农户平均经营土地只有半公顷，分为８－９块［２］。不仅如此，土地规模还有继续缩小的可能。从全国人口总体增长的趋势上看，到２０３０年人口总量将达到峰值，农村人口相应地也会增加，农村土地第二轮承包３０年到期后，如果还像现在这样平均分配，显然土地必将更加细碎。土地分散、规模细小，不利于机械化作业，同时也不符合精细农业对品种、质量的要求，无法参与激烈的市场竞争。

第四，不利于外来资金的注入。在现代经济运行中，资本起着十分重要的作用。农村经济的大力发展，需要大量的资金注入。在现有的土地制度下，农村土地使用权不是市场化配置，对于农户土地使用权存在多头干预，再加上现有的生产经营规模过小，这些都成为国内外企业或个人向农业投资的障碍性因素。

农村土地经营制度改革的构想

实行农村土地规模化经营，是现代市场经济的客观要求。根据目前我国农村土地规模小、分散经营的状况，应该在稳定农民土地使用权承包的基础上，在法律上充分保障农民对土地使用权的自主支配，实现土地使用权的市场化流转，形成规模化经营。

根据我国的国情，笔者认为实现农村土地规模化经营的主要途径，应该主要考虑如下三种：１． 租赁。即农民在自愿的前提下，可以将土地使用权租赁给经营者，由经营者集中起来经营，扩大土地的规模效益。２． 入股。即将股份制机制引入农业生产，把土地使用权作为股份联合经营。入股者可以参与经营，也可以只享受股份分红。３． 在经济发达、条件具备（农民离土现象比较普遍等）的地区，可以通过国家征用（更多地是采取区县政府主持的征用）的方式，改变土地的所有权属性（即从集体所有改变为国家所有），然后，采用市场化运作的土地批租方式，成立民营、也可以是合资的农业生产经营公司去经营批租所得的土地。

在采用第三种农村土地规模化途径时，其具体操作过程中可以：第一，以土地换就业。在征用土地上成立的农业或工业企业中，被征地农民拥有工作权利，在企业中劳动，赚取薪酬，使未来的生活拥有稳定的保证，并随着企业的发展而不断提高生活水平。第二，以土地换保障。被征用了土地并失去劳动能力的老年人，依据所征土地享有应得的养老保险（保险金额标准可以参照周边城镇的相应标准执行，也可以根据本地实际自行确定，但应以不低于当地城镇的最低生活保障线为原则）。政府征地过程中的征地款，可以用缴纳社会保险金的形式，为失地农民一次性缴足养老保险。第三，以土地换股权。被征用土地的农民，可以按照征地的数量计入新建企业的股份，使农民在拥有了稳定的就业渠道的同时，还能获得一份股金收入，增加收益份额。在新的土地经营模式的基础上，土地使用权的自主支配能够得到有效的实现（这种土地征用形式在上海郊区马陆镇、顾村镇已经实践，农民利益得到了有效的保护）。

相关对策

农村土地经营制度的创新，通过优化配置农村土地资源，实现农业规模化、科学化、现代化经营，需要制定、实施相关的宏观配套政策。

一、在法律上明确保障农民土地使用权自主支配

农民对土地使用权的自主支配应该在法律上得到确认。２００５年３月１４日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：“农民对土地的生产经营权将长期保持不变，也就是永远不变。”应该把这句话写进法规中去。因为，市场经济就是法律经济，农民的利益只有在法规的条文中得到明确，才能不受侵害。同时，相关的法规条文应该具体化、明细化，否则难免因界定不清导致实践中的混乱。比如，《中华人民共和国宪法修正案》规定：“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但相关的法律法规对所谓的“公共利益”并没有作明确的界定，这样就难以避免各地政府以搞“公共利益”为名，乱征、乱占土地。

二、提高城市化水平，为离开土地的农民提供广阔的就业空间

实现农村土地规模化经营也是农民向非农产业、向市民转化的过程，即城市化的过程。经过建国以来半个多世纪，尤其是近年来的发展，我国城市化建设取得了很大的成就，但目前城市化水平仍然很低。当今经济发达国家城市化水平已经达到７０％左右，发展中国家大约为４２％，全球平均接近５０％，我国到２０００年底约为３６％［３］。我国提出的全面建设小康社会的目标，要求我们在现阶段加快城市化进程，走大、中、小城市共同发展的城市化道路，为农村人口转为城市人口提供必要的物质基础，否则，必然会拖现代化的后腿。中国科学院可持续发展战略研究组研究成果表明：２１世纪我国推进现代化的任务，一方面整体上仍需努力提高工业产值占ＧＤＰ的份额，另一方面还必须加速城市化率的增长，２０５０年之前要将城市人口和农村人口比例从现在的３■７倒转为７■３。由此可见，新世纪国家的主要任务之一就是提高我国城市化水平，各项政策措施的制定、落实，都必须符合国家的这一战略大计。

三、彻底改革户籍管理制度，实行城乡人口统一管理

现行的户籍制度是特殊历史时期的产物。新中国成立之初，为了在很短的时间内迅速建成社会主义的国家工业化体系，形成强大的国民经济实力，我国政府在严重缺乏资本原始积累的条件下，不得不采取以牺牲农业为代价的重工业优先发展的“非均衡发展战略”。而为了保证这一战略的顺利实施，１９５３年７月，中央政务院发布了《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，１９５８年１月，国家又出台了《中国人民共和国户籍管理条例》。之后，在城乡之间树起了一道藩篱，这也正是至今难以解决的“三农”问题的制度障碍。随着我国经济制度改革和市场经济体系的逐步确立，特别是农民大量入城务工，户籍管理制度改革也在悄然进行。１９９８年７月２２日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。进入２０００年以后，全国部分地区的户籍管理制度改革稍有突破，如取消人口控制办公室、不再收取城市增容费等，但是其中的很多规定仍然带有明显的歧视［４］。要实现农村土地使用权市场化，让大多数农民离开土地，必须彻底消除户籍制度障碍，实行城乡人口的全社会统一管理，为农民转变为市民提供制度支持。

四、实行积极的扶持政策，鼓励农民进入第二、第三产业

在国家城镇失业率较高，当前还没有足够的资金安置农村人口进城就业的同时，解决离开土地农民的再就业，很大程度上要依赖于农民自己。为此，在农民创办非农产业的过程中，国家应制定实施相关优惠政策，鼓励和支持农民自主创业，利用自由资金创办私营企业进入第二、第三产业。当前应该制定实施的政策主要包括：一是贷款优惠。即允许农民用土地使用权做抵押，银行予以低息贷款（对到期拒绝还款者，银行有权将其土地使用权拍卖）。二是简化审批程序，减少农民的费用支出。三是对农民开办的小型企业，实行相应的减免税。通过一系列扶植政策，促进农民自主择业，完成由农民向市民的转变。

五、建立健全农村社会保障体系，提高农村社会保障水平

近年来，广大农村人口被排斥在社会保障体系之外的政策和状况有所松动，但大多农民仍然游离于社会保障网络之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、保障标准不够科学等缺陷，从而导致稀缺的农地资源不得不承担起较为沉重的诸如养老、失业等社会福利保障功能。按照托达罗模型的原理，农民是否离开土地，取决于城乡之间的利益比较和收益预期。在城市的预期收益不够稳定、比较利益不具有绝对优势的前提下，农民不会轻易放弃自己视为命根子的土地带来的收益。农民在非农领域就业还不够稳定、社会保障制度不够健全的现阶段，对土地的依赖性显而易见，这种情况下，实现农村土地使用权的市场化是极为困难的。因此，加快农村社会保障体系建设，是加快农村土地使用权市场化的一项必要的制度安排（最近在开始实行试点的地区执行计划生育政策的农户，每年可以享受６００元养老保险的政策，已经让部分农民看到了农村社会保障的曙光）。

六、建立实施农业领域的经营准入制度

现代农业是科学化的精准农业，从播种、施肥、灌溉直到收割等一系列环节，都必须运用高技术手段才能完成，农产品质量已在人工技术可控范围内。西方发达国家很早就已经实行了农业“绿色证书”制度，即不是农业专业学校毕业或没有经过专业培训并获得资格证书者，不能从事农业生产经营活动。我们国家的农业生产还远未达到这样的标准，不仅生产过程中播种、施肥、灌溉等环节浪费现象普遍且严重，农产品的质量也很难保证，无法满足专业加工的要求，在国际市场上缺乏竞争力。无庸质疑，当今世界的农业竞争就是科技含量极高的精准农业竞争，要求从事农业的生产经营者不但有文化，还必须掌握现代科技知识。加入ＷＴＯ要求我们按照国际规则从事生产和经营活动。依照精准农业的要求，应加强对农民进行技术培训，对结业者发给证书，逐步将农民的职业技术培训纳入国家正规的职业培训体系，使颁发的证书具有权威性。在这一基础上，逐步建立严格的农业生产领域准入制度，通过多种培训，不断提高从事农业生产的经营者的科技水平，提高土地这一稀缺资源的利用率。

七、建立健全农村土地使用权市场，使土地使用权以“资本”形态运作

目前，农村土地使用权市场尚处于空白。土地使用权的市场化，迫切要求建立与不断完善土地使用权市场，为土地使用权的有效配置提供合理的交易场所。可以参照金融市场的运营模式，通过土地使用权的股份经营方式，将土地使用权货币化，从而促进土地使用权的有效流转，并增加土地使用权流转的可操作性。当农村土地使用权通过市场实现最佳配置，土地作为稀缺资源应有的经济价值就能最大化得以实现。

参考文献：

［１］２００３年耕地与农民的权益问题备忘录． ｈｔｔｐ：／ ／ ｎｅｗｓ． ａｗｅｂ． ｃｏｍ． ｃｎ

［２］张红宇、陈良彪． 中国农村土地制度建设． 北京：人民出版社，１９９５：１８９

［３］国家统计局． ２００１中国发展报告——中国的“九五”． 中国统计出版社，２００１：３２５

［４］蔡昉主编． 中国人口与劳动问题报告． 社会科学文献出版社，２００３：１１６

作者：董亚珍　刘　铮