社团治理与司法论文

2022-04-17

摘要：推进国家治理体系与治理能力现代化的关键是建设现代治理型政府。行政问责制是我国政治民主化建设与法治文明建设进程中重要的制度实践和创新，对建设治理型政府具有重要作用。但目前我国行政问责制仍处于发展的初期阶段，在主体、客体、程序等方面还存在一些问题。下面是小编整理的《社团治理与司法论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

社团治理与司法论文篇1：

新时代发挥法治治理效能的路径

[摘要]法治的运行结构“立法—执法—司法”与治理结构“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”，都蕴含着法治的治理效能。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，就应重视从治理结构中发挥法治的治理效能。充分调动治理主体，合理配置治理权力，有机整合治理规范，精确反馈治理效果，是构建法治的治理结构并从中发挥治理效能的重要措施。探寻新时代发挥法治治理效能的路径，必须全面准确学习领会习近平法治思想，加快推进我国法治的理论建构、制度建构和话语建构。

[关键词]法治;治理效能;治理结构

中央全面依法治国工作会议指出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。[1]进入新时代，我国法治建设一方面要继续强化“立法—执法—司法”这一法治运行结构，另一方面也要回應社会的治理需求，构建“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”这一法治治理结构，并由此促进法治治理效能的有效发挥。本文将从法治的治理结构这一维度出发，分析新时代如何发挥法治治理效能。

一、充分调动治理主体

法治建设必须坚持以人民为中心，只有在满足人民日益增长的美好生活需要的过程中，才能逐步激发法治的治理效能。社会治理主体也是法治建设的主体，不仅需要把这些主体汇集到立法、执法、司法、守法等各个环节中，而且需要进一步彰显所有主体的主体性。

（一）充分调动治理主体的意义

在我国，国家在法治建设中起主导作用，并由此形成了“国家主义立场”[2]。这有利于快速推进法治建设，但也导致法治建设缺乏社会主体的有效参与，法治的治理效能难以发挥。随着网络技术的进步以及大众传媒的普及，典型性、轰动性的个案似乎能够吸引更多主体参与到法治建设过程中，但这些个案常常演变为社会事件，它们此时关联的并不仅是法律问题。为了促进法治治理效能的充分发挥，必须培育人们的法治意识、法治思维、法治理念，使法治成为全社会的共识，成为人们想问题、办事情的“前见”，并最终成为人们日常生活的必需品。

（二）满足美好生活需要：社会主体参与法治建设的目标

社会主体参与法治建设不纯粹是一种主观上的选择，也是基于客观条件作出的抉择，法治治理效能产生的前提就是法治与主体产生了客观上的联系。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。法治属于人民美好生活需要，它也必须能促进民主、法治、公平、正义、安全、环境等人民美好生活需要的实现。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国全过程。具体而言，法治要从关注主体的义务与权利，转向关注主体的需要;从构建以权利为本位的法律体系，转向构建以需要为本位的法治体系。在现实生活中，权利与义务往往是抽象的概念，是一种纸面上的规定;而主体的需要是具体的要求，与主体的日常生活紧密相连。法治既可以为国家的发展构建顶层设计，也可以满足主体的具体需要，关注主体的日常生活。法治只有同时从这两方面发力，才可能实现主体的美好生活需要，与主体的日常生活产生客观的联系，进而充分发挥其所蕴含的治理效能。

（三）构造治理共同体：实现主体广泛参与的途径

在现代社会，“脱域”现象普遍存在，社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中“脱离出来”。[3]18社会主体包括个体，也包括团体、集体，法治建设既有个体性参与，也有多主体的互动式参与。法治的治理效能常常体现在个体的交往中，体现在社会共同体的内部治理之中。党的十九届四中全会提出：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”[4]为了使法治下沉到基层，就必须在“送法下乡”的基础上，为社会提供更多的、更优质的法治公共服务，把法治作为公共服务的一部分沉到基层，进入主体的日常生活、交往之中。此外，法治还应当致力于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，使法律体系融入社会治理共同体的生成、发展过程中。只有在社会场域中，法治才是具体的、可感知的，因而法治社会的建设对法治效能的发挥至关重要。引导公众有序参与社会治理、维护良性的物质文化生活秩序、调节基本公共服务资源的供求、界定社会组织的适当行为空间，应成为法治社会建设的强辨识性的目标指引[5]，以此为法治的治理效能发挥奠定社会基础。

二、合理配置治理权力

治理权力的配置对法治治理效能的发挥至关重要，在法治建设中应当更加重视立法权的配置，这样才可能生成立法治理，以弥补行政治理与司法治理的不足。同时，也应当重视中央与地方之间的治理权力配置，特别是要赋予地方更多自主权，这样才能全面推进地方的法治实施、法治试验、法治竞争、法治评估，为发挥法治治理效能积蓄地方力量。

（一）合理配置横向治理权力

在横向权力关系中，法治配置的主要是立法权、行政权、司法权。我国社会治理历来重视行政权，由此形成了行政治理模式。近年来，司法权的行使得到普遍的关注，司法治理成为了社会治理所追求的一种理想状态。立法的治理功能一直被忽视，还没有得到社会的应有关注。“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展。”[1]我国要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益。以往经济发展乃至整个社会的发展主要是追求效率，着力提高生产力，与之对应的社会治理方式则是高效的行政治理。面对发展不平衡不充分问题，不仅要着力提高生产效率，而且要构建公平的资源配置机制，此时，立法治理的功能就将逐步彰显。如果仅把立法作为创制规则的一种方式，那么立法治理就难以形成，法治的治理效能也难以得到充分发挥。所以，在当前法治建设中，必须重点关注立法权的配置，使立法权成为一种治理权力。还应当整合司法权、行政权与立法权，使法治中的诸种权力转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的合力。

（二）合理配置纵向治理权力

在纵向权力关系中，法治配置的主要是中央权力与地方权力。我国各地方的自然条件、风土人情差异巨大，而且现阶段各地的经济发展水平也存在较大差异。合理配置央地权力，不仅有利于地方的发展，也有利于国家的整合。实际上，我国历来重视央地关系，毛泽东同志在《论十大关系》中就曾指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[6]31党的十九届四中全会提出，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，并强调要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。在实践中，中央与地方的权责划分并不明确，法治化程度也不高。我国正处于转型时期，中央与地方的关系还处于动态的变化之中，此时的央地权责划分不宜过于绝对，但首先应逐步把二者之间的关系制度化、规范化，即便对它们之间的关系作出调整，也应在法治范围内进行。以法治的方式配置中央与地方的权力，其目的就是使法治的治理效能扩展到地方。治理效能并不是在中央与地方之間单向度流动，从中央到地方的自上而下的权力流动能够产生法治的治理效能，从地方到中央的自下而上的权力流动同样能产生治理效能。

（三）合理配置调节权

当前，“调节权”这一新兴的权力也在很大程度上影响法治治理效能的发挥，它主要包括“国家调节权”“市场调节权”与“社会调节权”。[7]如果国家调节权得不到法律的有效规制，那么法治的治理效能在社会中的作用空间也会日益变得狭窄，很可能会形成“有法无治”的尴尬局面;如果市场调节权得不到法律的保障，那么国家公权力“套利”的空间就将变大，此时法治的治理效能就可能是“有名无实”。如果社会调节权得不到法律的支持，那么法治的治理效能就可能演化为一种管理的效能。在过去的社会管理中，法治主要致力于为调节权的行使提供规范支持，使调节权得以正当化。在新时代的社会治理中，法治还应当致力于实现调节权的合理化，不仅在纸面上为调节权提供正当化的理由，而且在实践中为调节权的合理化创造客观条件。同时，法治也必须依靠调节权，才可能具有治理的能力。调节权把法治的理念落实到社会的各个具体场域中，法治因此具有了力量，在此基础上它才可能产生治理效能。

三、有机整合治理规范

（一）多元规范的治理效能

中国特色社会主义法律体系已经形成，社会方方面面已经处于有法可依的状态，但同时社会上仍存在“法律更多而秩序更少”的现象，这表明法律体系的治理效能还未充分发挥出来。因为法律体系虽然形成，但还有诸多地方需要完善，其中一个很重要的方面就是我国法律体系的规范整合能力较弱，它还不是一个开放的规范体系。况且，法律规范体系只是法治体系的一部分，除了要加快形成完备的法律规范体系，还要加快形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。我国在较短的时间内构建了较为完善的法律体系，社会对这些规范还需要一个“消化”的过程。法律体系在结构于民众的日常生活过程中，它在一定程度上改变了社会的固有结构，逐步成为一种社会“规训”机制。另一方面，社会也在改变法律，法律发展的重心自古以来就不在于国家活动，而在于社会本身，这个重心在当代也必须到那里去追寻。[8]429倘若法律体系拒绝、排斥、抗拒此种来自外部的压力，那么它就难以结构于社会之中，更难以发挥其所蕴含的治理效能。在此意义上，法治的治理效能首先体现为法律体系的治理效能，体现为社会中多元规范的治理效能。一言以蔽之，法治的治理效能是一种基于多元规范而产生的治理效能。

（二）社会规范的“法制化”

多元规范的治理效能并不能自然而然产生，而是需要对不同的规范赋予不同的效力，只有这样它们才可能形成治理的合力。在面对多元规范时，首先应坚持宪法法律至上原则，以法律统合其他规范。具体而言，在当下法治实践中，应当加快社会规范的“法制化”，把更多的社会规范有效地整合到国家法律体系中。《中华人民共和国民法典》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律;法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”这一规定概括地把“习惯”这一民间规范予以法制化，赋予了习惯以法律意义。考虑到我国各个地方的差异性，地方立法是吸收社会规范的一种更为合理的方式，特别是把社会规范中的具体规定吸收到法律体系中[9]108-110，同时，地方立法也可以基于社会规范进行创制[10]。在这里，社会规范的“法制化”，既可以通过认可、吸收社会规范完成，也可以通过社会规范的创制完成。认可、吸收、创制的过程，就是整合多元规范的过程，也是法治的治理效能得以充分发挥的过程。

（三）国家法律的“社会化”

整合多元规范的另一个重要方式就是国家法律的“社会化”，这也是法治发挥其治理效能的重要途径。社会规范并不都是自发产生，特别是在现代社会，大部分社会规范都是基于国家法律而产生。高校章程、公司章程、社团规章、行业规范、乡规民约等社会规范大都是基于国家法律而产生，这并不是说这些社会规范是对国家法律的细化，是执行国家法律的具体规定，而是说它们不得违背国家法律，必须贯彻国家法律的基本理念。此种国家法律“社会化”，不仅可以使法律得到贯彻，并结构于社会之中，而且可以使法律发挥实实在在的治理效果。但是，当前的法治实践还未意识到国家法律社会化的重要性，主要原因就是认为社会共同体的自治能力不足，还需要法律对它们进行直接干预。这些理由有其合理性，同时也应当认识到，社会共同体自治能力的提高需要一个较长的过程，国家法律社会化也属于这个过程的一部分，因为创制规范的能力就是一种自治能力。在新时代全面依法治国的实践中，既要关注社会规范的国家化，以此完善法律体系，也应大力促进国家法律的社会化，使法律成为社会中的规范。这两方面共同构成了法律体系的开放结构，使法律体系具备与社会良性互动的能力，法律的效力也能够逐步转化为治理实效，而此种法律的治理实效就是法治的治理效能的重要组成部分。

治理主体与治理权力的多元必然会产生多元的治理规范，在治理共同体中，不是由外人制訂团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程[11]78，治理权力就体现在治理规范之中。国家法律社会化与社会规范法制化，是多元的治理规范有效沟通的重要方式，而法治的治理效能就是在多元规范互动中得以实现。

四、精确反馈治理效果

（一）精确反馈治理效果的意义

正如马克思所言：“蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。”[12]208作为人类实践的法治，它的治理效能还可能来自人的主观构建之中，即来自人类对法治的反思、评价、评估中，这就产生了法治的主观效能或反馈效能。研究法治的反馈效能，必须首先研究法律反馈，但只有极少的研究者直接关注到了这个问题。[13]法律体系与法治体系的建构，都注重体系的效力，重视体系的正当性，但是体系的实效却没有得到足够的关注，这就极大地限制了法治的治理效能的发挥。在一定程度上，法治的治理效能与实效是统一的，法治的效力不能转化为实效，法治的治理效能也就难以发挥。因此，新时代的法治建设要特别注重实效，不仅要以实践中出现的问题为导向，而且要以实践效果为导向，法治内部才可能生成治理结构，法治所蕴含的治理效能才能有效发挥。

（二）建立“法治治理效能指数”

国内外对如何精确评估法治效果作出了诸多努力，也设计了诸多的具体指数。[14]然而，为了更为有效发挥法治的治理效能，还必须设计一套“法治治理效能指数”，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，运用此种指数引导法治发挥其治理效能。社会治理不同于管理，它强调各类治理要素的互动，强调治理过程的渐进推进，更强调治理效果的逐步积累。而社会管理则是目标导向，强调目的、手段、效果三者之间的高度统一。可见，社会治理中的“效果”更注重“效”的方面，治理一定要有效，它是实质意义上的效果。而社会管理中的“效果”更强调“果”的一方面，即管理的目的一定要达成，它是形式意义上的效果。在法治建设刚刚起步阶段，法治主要是作为一种社会管理的手段、工具，此时的法治缺少反思的特性;在新时代全面依法治国阶段，法治应当成为社会治理的一种方式，在治理实践中展现它的治理效能。

（三）树立以人民为中心的法治发展理念

人的现代化是国家现代化必不可少的因素[15]8，国家治理体系和治理能力现代化归根结底是人的现代化。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”[1]在法治建设历程中，出现过不同的法治发展理念，但其中许多理念忽视了法治建设中“人”这一重要因素，因而限制了法治治理效能的全面发挥。在立法层面，必须坚持民主立法，提高公众参与立法的积极性;在执法层面，要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;在司法层面，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;在守法层面，要加大全民普法工作力度，增强全民法治观念。在一定程度上，法治的治理效能就是法治能不能满足以及在多大程度上满足人民对美好生活的需要的能力。故此，法治体系除了应具备上文所说的开放性、反思性，还应具备回应性，回应人民群众对美好生活的需要，由此构建坚实的群众基础。

法治固然需要自上而下的有效实施，同时也需要把实施的效果进行自下而上的精确反馈。进入新时代，法治成为人民美好生活需要的重要内容，也成为实现人民美好生活需要的重要方式，因此，就应当对法治的治理效能作出更加全面、准确的评估，增强法治满足人民美好生活需要的能力。

五、结语

我国法律体系趋于完善，法治建设重心已经从法制体系转移到了法治体系，此时的法治建设不仅追求纸面上的效力，而且追求实实在在的治理效能。过去，法治的运行结构，即“立法—执法—司法”结构，得到了极大的重视，甚至认为法治的治理效能的发挥仅能依赖此种结构。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，法治的治理结构，即“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”，应当得到更多的关注，由此才能充分发挥法治的治理效能。新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。新时代，法治建设根本目的是实现人民美好生活向往，为此，法治的制度优势转化为治理效能后，还应进一步转化为满足人民美好生活需要的能力。

参考文献：

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[10]谢晖.论我国地方立法基于民间法的创制[J].法学杂志，2019，（11）：1-14.

[11][德]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1997.

[12]马克思恩格斯文集（5）[M].北京：人民出版社，2009.

[13]高中意.作为法治方法的法律反馈——法律反馈研究之二[J].山东行政学院学报，2019，（6）：53-61.

[14]鲁楠.世界法治指数的缘起与流变[J].环球法律评论，2014，（4）：118-133.

[15][美]阿历克斯·英格尔斯.人的现代化[M].殷陆军，译.成都：四川人民出版社，1985.

责任编辑宋桂祝

作者：高中意

社团治理与司法论文篇2：

试论治理型政府建设中的行政问责制

摘要：推进国家治理体系与治理能力现代化的关键是建设现代治理型政府。行政问责制是我国政治民主化建设与法治文明建设进程中重要的制度实践和创新，对建设治理型政府具有重要作用。但目前我国行政问责制仍处于发展的初期阶段，在主体、客体、程序等方面还存在一些问题。对此，需要通过健全责任体系、推进程序规范化建设、健全责任追究机制以及建立问责失范救济机制等举措走出目前的困境，从而实现治理型政府建设的目标。

关键词：治理型政府；行政问责制；责任追究机制；问责失范救济机制

行政体制改革是政治体制改革的重要内容。随着改革开放进入攻坚期与深水区，传统社会与农业社会不断向现代社会与工业社会转型，传统与现代、人文与科技之间的矛盾以及由于行政体制改革带来的各种利益冲突不断凸显，这些都对治理型政府建设提出了新的挑战，尤其是要求政府增强服务意识、责任意识与法治意识，提升公共产品与公共服务的质量，其核心是要推进“统治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服务型）政府的转变。2013年11月30日，著名学者俞可平在“推进国家治理与社会治理现代化”研讨会上对统治和治理作了较为系统的比较。他认为，政府统治和政府治理主要存在以下几个层面的不同，即权威的主体不同、权威的性质不同、权威的来源不同、权力的运行向度不同、作用的范围及目标不同。[1]当前，国家治理体系和治理能力现代化已成为世界各国共同面临的时代课题，我国作为后发外生型现代化国家，也面临一个较为突出的时代课题，即实现政府统治向政府治理的转变，尤其是在转变过程中要加强治理型政府建设，强化政府治理责任。作为一种制度创新，行政问责制与治理型政府建设具有内在契合性，它强调政府的法治性、服务性、责任性，尤其是强调多元主体的协商共治，对推进治理型政府建设具有重大意义。在全面深化改革的新形势下，以行政问责制为契机和平台，加快治理型政府建设的进程，能够有效提升国家治理体系和治理能力现代化水平，从而化解现代化建设进程中积累的诸多矛盾，实现“善治”发展目标。

一、行政问责制对治理型

政府建设的意义

行政问责制是一种对政府负责人、政府工作部门以及下级政府主要负责人进行内部监督和责任追究的制度。综观理论界与学术界的观点，可以将行政问责制作如下定义：它是指在法定程序和范围内对政府责任人或者部门主要行政主体由于不履行职责、违法行使职权或者产生过失行为等进行责任监督与责任追究的制度范畴。在现实生活中，对上述行为进行问责，往往是因为行政主体的这些行为造成了严重的社会影响，例如行政秩序混乱以致受到公众质疑，行政效率低下以致间接或者直接损害了相对人的合法权益，等等。行政问责制作为一种具有惩戒性的制度举措，在一定程度上对权力的监督与制约具有积极作用。把握行政问责制至少要从五个层面的内涵着手：一是主体要素，涉及行政问责的主体是谁，或者说是由谁发起问责、承担问责事宜；二是客体要素，涉及问责的对象或者“问谁的责”，它与主体要素直接相对；三是问责内容范围，涉及的是“问什么责”，即追究行政主体的何种行政责任；四是问责手段、途径和方式，涉及的是“如何进行问责”，即程序方法；五是行政问责责任体系建设，是承担何种行政责任的法定依据，涉及的是“负什么责任”。从这五个层面的内涵不难看出，行政问责的主要目标在于提升政府行政效率与治理效能，是行政体制改革的一个重要领域。随着统治型政府、管理型政府向治理型政府转型，立足于行政问责制这五个内涵方面的建设，能够有效发挥行政问责制在治理型政府建设中的重大作用。

追根溯源，我国行政问责制的建立开始于2003年5月发布的《公共卫生突发条例》（以下简称《条例》）。《条例》第一次明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则以及制度措施，明确了各级政府及相关部门在应对公共卫生事件中应该承担的责任和义务以及违法违纪行为的法律后果。[2]随着经济社会转型发展中各种矛盾与冲突不断加剧，近年来行政问责制在建设上逐步走向规范化。2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：加快推行政府绩效管理和行政问责制度，尤其是要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。[3]2009年，党中央又出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，第一次将问责制度纳入到党的纪律条例范畴之中，扩大了行政问责适用领域，明确规定一旦在行政过程中出了问题，不但要对行政负责人进行问责，而且要对党委负责人进行问责。2010年的政府工作报告再次强调：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。[4]党的十八届三中全会要求：严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致，[5]强调了行政责任与责任追究的统一性。强化行政问责制，凸显了行政问责制对行政体制改革的重要性，对当前治理型政府建设意义重大。

（一）强化现代政府的责任意识

治理型政府首先是责任型政府，必然要求其对人民负责，受人民监督。“人民主权”思想或者“主权在民”理论是行政问责制提出与建立的基本理论依据。人民是国家权力的主人，是权力的所有者。在政治实践中，人民与政府间的关系即是一种委托——代理关系，政府机构及其工作人员必须对人民负责。但是，在自上而下的官僚制下，作为行使人民赋予权力的某些政府机构往往表现出一种不受约束的特性，进而不顾及或者较少顾及公众诉求而“自我行事”。因此，如果缺乏一套健全有效的行政问责制度体系及运行机制，政府向人民负责就容易成为空话，尤其是政府机构及其工作人员的失职行为和过错行为就得不到有效的遏制，进而不利于治理型政府建设。如果没有对政府失责的惩戒，就不可能有对政府履行責任的保障。[6]2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被追究责任。2004年，又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。[7]在实施行政问责制的过程中，许多政府官员的行为都被纳入行政问责的法定程序之中，他们或者因为违反法律，或者因为失职、渎职而被追究责任。因此，实施行政问责制，有利于进一步强化政府的责任意识，是建立廉洁、高效、责任政府的重要保障。

（二）增强现代政府的透明度

行政公开透明是政府应具备的基本特征，具体看来，治理型政府作为民主化政府，不论是推进多元共治，还是推进公众广泛参与，其前提条件都是将传统政府体制下的主导性、内在封闭性行为转变为现代政府体制下的引导性、外在开放性行为，积极面对社会诉求，都是一项重要的行政体制改革。在现代社会，要求政府政务公开与透明是公众的一项重要权利，因而必须采取相应的措施予以保障。从一定程度上说，行政问责制的实施是对建立“透明性政府”的积极回应，能够助推政务公开，强化政府的责任意识，尤其是体现了政府权力在阳光下运行的内在本质。权力要在法律制度的范围内运行，接受公众的监督，其直接的表现就是通过行政问责制度保障公众的知情权与参与权。对社会和公众而言，行政问责是公众对政府机构及其工作人员行使公共权力进行民主监督的制度安排，它不仅保证了公众监督政府行为的制度化和规范化，提高了公众监督政府的积极性，还能够促使公众进一步要求政府公开行政信息，遏制政府行为的暗箱操作，提高政府的透明度。[8]在行政问责程序启动实施过程中，对于一些行政失范行为，包括违法、违规以及行政过失等，通过对问责主体公开调查、合法取证、公正审理等步骤程序，追究问责主体的责任，能够发现权力行使中存在的各种问题，确保政府权力行使的合法性。

（三）增强现代政府的法治性

法治性是现代政府的重要特性，由统治型、管理型政府向治理型政府转变，必然要求建设法治型政府，尤其是运用法治思维与法治方式治理国家与社会事务已成为行政体制改革的关键。权力具有天然的腐蚀性与扩张性，需要加强对权力的内外部监督和制衡。作为一项监督机制，行政问责制是对政府行使权力的约束，它能够有效推进政府依宪、依法行政，是督促政府权力行使合法化、合理化以及规范化的有效途径，更是当前高压反腐的一种重要而有效的制度。从理论与实践看，行政问责制的建立以及对违法、违规行为的问责处理，强化了行政部门的法律意识和法律责任。如果政府权力行使超越了法律的界限，政府滥用权力、以权谋私，尤其是造成了重大的不良后果与影响，就必须追究相关负责人和主要责任人的责任并使其接受法律的惩罚。进一步说，行政问责制是对政府依法行使人民赋予权力的约束，其目的在于通过多种途径将政府权力限制在宪法与法律的范围内，以避免权力“任性”。行政问责制能够使“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为可能，使政府法治建设的效率得到提高。党的十八届三中全会明确强调：建设法治中国，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[9]2014年，党的十八届四中全会又首次将“依法治国”作为全会的主题，顶层设计法治中国与法治社会，拉开了我国法治建设的帷幕。推进法治中国建设，必须建立一套完备而强有力的助推机制，以确保法律的权威性；而行政问责制直指政府行为的合法性，能够有效地推进政府在宪法与法律范围内行使职权。此外，更为明显的成效是：通过实施行政问责制，对违法违纪责任人、对过错与过失责任主体的问责与追究，增强了政府的公信力。

（四）提高现代政府的服务效能和质量

从性质来看，服务型是建设治理型政府的重要目标，建设治理型政府就是要打造一个服务型政府，即为公众提供优质而高效的公共服务和公共产品的政府。西方发达国家在这方面取得了很大的成就，主要表现是新公共管理运动以及新公共服务运动，二者都强调提高政府效能与服务水平。其中，美国学者罗伯特B·登·哈特夫妇在著作《新公共服务：服务而不是掌舵》中系统论述了政府的重要职能在于为社会提供更多更好的服务，政府的核心职能是服务，而非划桨与掌舵。遵循这一目标原则，必须对政府机构及其工作人员的行政行为进行相应的约束，而这一约束的直接体现就是实施行政问责制，即对行政不自觉、行政乱作为、行政不作为以及懒政怠政等行为进行问责，以增强政府服务意识，提高服务水平。从政府效度上看，建设治理型政府，能够促使政府绩效评估发生重要变化，使绩效评估更加切合民情，符合民意，更加强调行政结果。对行政结果进行问责即“结果导向型行政问责”，是行政问责制在建设治理型政府中的具体运用。目前，“结果导向型行政问责”的转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在上演。[10]“结果导向型行政问责”是对政府绩效评估的进一步改革与发展，对我国当前行政问责制的实施具有借鉴意义，尤其是有利于消除政府政绩上的GDP主义色彩，减少政府外部不经济行为。不仅如此，以结果为导向的行政问责制还是对求真务实作风的倡导，是对官员无功就是过与无为即无位的警醒。即问责应该从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进，从追究“有过”官员向追究“无为”官员转变。[11]因此，从现实来看，实施行政问责制，能够有效提高政府服务能力和水平，其已成为建设治理型政府的重要组成部分。

二、推进行政问责制过程中存在的问题

（一）问责主体困境——如何选择和确定问责主体

问责主体是行政问责的主要实施者，是启动程序、选择方式、决定责任追究的组织以及个人。问责主体是行政问责的核心内容，要避免问责主体与被问责对象之间因直接或者间接的利益交叉而影响行政问责的效果。因此，如何确定问责主体至关重要。在此方面，西方发达国家经过长期的民主、法治积淀，逐步确定了较为有效的问责主体，通常包含立法机关、专司监督政府工作的监管部门、政府主管部门以及社会监督组织，如社团组织和媒体舆论等。与西方發达国家相比，我国的行政问责主要集中在政府系统内部，靠体制运作途径实施，带有很强的官僚主义色彩。不仅如此，依靠系统内部运作途径进行问责也难以体现中立性、公正性，因为这是一种体制内部利益相关者之间的政治行为，主观性较大，难以体现法治精神和依法治理。而就立法机关、司法机关以及社会组织所发挥的作用而言，在主体间权力与地位失衡的情况下，其难以有效参与到行政问责过程中，更难以对问责过程及结果形成影响力，结果往往是因行政问责沦为单方面主体行为而丧失了法律效力，降低了问责效果。

（二）问责客体困境——如何确定问责对象或者事由

在问责客体与内容上，因何被问责，需要得到进一步规范和明确，以收到预期的问责效果。也就是说，哪些对象的行为需要被问责，必须作出明确的规定。通常看来，需要被问责的主要包括违法行政、滥用职权、违反程序、决策失误，执行不力、效能低下，管理不善、用人失察，防范不力、处置失当，泄露机密、违反纪律等情形。[12]这就是说，行政问责应该包括诸多的对象和行为，而不是仅仅局限于某些主体的行为和事件。但在实际生活中则恰恰相反，行政问责往往局限于一些受到高层重视并产生不良社会后果的事件，如重大安全生产事件、公共安全事件，而未将一些因决策失误、用人不当等造成不良社会影响的行政行为纳入问责范围。不仅如此，一些法律法规也只将行政问责的对象限定为掌握重大权力的行政首长，其他行政人员的违法违纪行为则很少被纳入问责范围，严重影响了法律的权威。

（三）问责程序困境——如何使问责过程更加符合法律规定

问责程序困境主要是指行政问责在实施方面存在一些不合程序规定的情形，也没有形成一套较为完备的程序性法律规定，以致于在启动问责、受理问责、立案调查以及执行和申诉方面因法制性不强而带有浓厚的“人治”色彩。一方面，不利于行政问责制的实施和推进；另一方面，也不利于行政问责制发挥作用。从目前我国行政问责制的推行与实践看，⑴在启动程序方面，有权启动问责程序的主要局限于政府机关，由人大权力机关或者社会公众启动的很少；⑵在问责汇报对象的确定方面，责任人向何主体、何部门进行汇报尚不清楚，是向单个领导报告，还是需要向上级领导班子汇报或者说是否要在更大范围内公布，在程序上都需要进一步完善，否则容易流于形式；⑶在问责调查与核实方面，通行的做法是让纪检、监察和审计机关来执行，而代表人民行使权力的人大机关在其中发挥的作用并不明显；⑷在责任人责任认定方面表现出较大的随意性，缺乏法律意义上的严格规范，面对不同的情况如何确定责任以及接受何种惩罚，需要有法律与制度方面的明确规定。[13]为此，要进一步提升法治化水平，将法治精神贯彻到行政问责的整个过程中，增强运用法治思维和法治方式执政、行政的能力。

（四）责任追究困境——如何确定和追究当事人的责任

在现实生活中，由于问责责任的确定与追究涉及当事人的切身利益，加之受政治关系或者其它因素的影响，在确定被问责人承担何种责任以及接受何种处罚时容易产生一些不良的后果，如定责不当、惩处不严等。从责任类型看，被问责人所涉及的责任主要包括政治性责任，如破坏党群关系、损害人民利益等；法律性责任，如违反我国《宪法》和法律；行政责任，如违反行政纪律、规章制度；道德责任，如违反道德准则与伦理规范，等等。然而，在行政问责实践中，关于如何有效定责、追责尚未形成一套普遍、公开、细致的标准与具体的规定，以致于在责任定性与确定上存在较大的空间，主观随意性较大。具体看来，对于责任人承担何种责任存在一些严重的避重就轻现象，不仅如此，在直接责任与间接责任以及领导责任与执行责任的认定方面也缺少具体的操作标准，使得一些行政主体的责任追究流于形式。

（五）问责救济困境——如何维护当事人的权利

问责救济困境主要是指在行政问责中如何保障被问责主体的合法权利，以及在被问责主体后续成长与晋升的权益如何把握上出现了一些问题。一般看来，行政主体受到问责，表明其在本职岗位没有做好本职工作，或者其行为能力与所担任工作存在差距，再或者是其出于对所产生后果的一种责任担当。但不论是何种情况，都应该在被问责主体的权益保障方面制定相应的法律规范与规章制度，以明晰权利与义务，而不能依靠主观臆断或者带有偏见而忽视其权利诉求。体现在实践中，对于一些被问责主体的职业发展前景，如受到降职、降级、职务调整等处分后能否重新被启用等缺乏明确的规定。此外，如何规范问责行为、问责过程，确保问责的正当性、有效性，杜绝腐败现象，实现依法问责，尤其是对于问责失范产生的不良后果如何进行有效补救，尚未出台规范的救济办法。作为一种纠偏机制，问责失范救济机制的缺失显然与行政问责制建立的初衷相违背，不利于推进政治文明以及生态政治建设。

三、治理型政府建设中推进

行政问责制的路径

在新常态下，打造一个高能效、高责任感的治理型政府，需要解决行政问责制实施过程中存在的诸多问题。在此过程中，要通过建立健全责任体系、规范程序建设、完善责任追究机制以及建立问责失范救济机制，推进行政问责制的實施，进而实现治理型政府建设的目标。

（一）建立健全行政问责主体结构及责任体系，不断提升政府的责任意识

作为监督政府有效运行的行政问责制，主要包括以下内容：由权力机关进行责任追究，即人大监督；由权属关系而产生的内部问责，其主要是由上级机关对被问责主体进行责任追究；行政系统内部由专门机构作出问责，如监察审计机关对相应责任主体开展的问责；行政系统外部对责任主体进行监督，如司法监督、社会监督以及舆论监督等。由此建立健全行政问责主体结构及责任体系。一要推进体系外行政问责，不断健全民主问责机制。这是对当前同体问责即行政体系内部对相应责任主体问责的有效补充。在实践中，由行政系统实施同体问责不仅会影响问责成效，而且在“潜规则”的影响下也会影响行政问责制的实施。越来越多的经验表明，“异体问责”在实践中发挥着巨大的作用，其能够切实有效地推进行政问责制的实施。进一步说，实施异体问责，就是要扩大行政问责主体的范围，发挥各级人大、司法机关、各民主党派及媒体对政府部门问责的作用。二要进一步扩大行政问责的范围，建立一套问责责任追踪机制。在这一点上，治理型政府突出强调治理责任与效果，对责任人的“责”要认真核查、分析，在问责程序上不仅要审查、落实行政责任，也要审查落实政治责任、法律责任以及道德责任。在各种责任的确定与追究方面，要体现客观、公正、实事求是的原则，不能避重就轻，为责任人开脱罪责。反过来，在问责中对一些责任主体因行政过失行为造成的损失也要理性对待，公正处理，切不可“一棒子打死”。

（二）健全行政问责运行程序，以程序化和常态化监督政府权责行为

问责程序的规范化是行政问责遵守法治精神，沿着法治轨道运行，避免陷入“人治”困境的重要保障。因此，在制度方面，要完善行政问责的各类程序，包括提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议以及申诉等，进而实现行政问责制度化、规范化、程序化的目标。这不仅要用规范的程序将行政问责制纳入法治化轨道，促进其健康有序发展，而且要用规范的程序来保证行政问责制的合理性与正当性，在程序性问责中保障每个人不论身份地位，在责任面前人人平等。此外，还要用规范化的程序来提升行政问责制的公开性和透明度，让问责在阳光下运行，尤其是让广大公众参与到问责过程中来，监督政府的权责行为。

（三）健全责任追究机制，确保被问责主体有效承担相应的责任

治理型政府是责任型政府，为此，必须健全责任追究机制。责任追究机制既是治理型政府建设的内在要求，也是深化干部人事制度改革、推进国家公务员制度改革的重大措施。具体看来，健全责任追究机制要把握以下几个方面：⑴科学制定责任追究的标准，即秉持客观公正、公众信赖、定性准确、定量合理的精神，确保责任追究标准的准确性、可行性及可操作性；⑵增强责任追究过程的透明度，即要有效回应公众呼声，对公众强烈要求被问责主体辞职的，不仅要做到信息公开、透明，而且要适时扩大公众参与范围，以增强问责成效；⑶完善相应的法律追惩制度，制定并出台《行政过错责任追究条例》《道德责任规范》等法律制度。在问责过程中，追究被问责主体的相应责任，必须靠相关的法律制度；⑷切实做好被问责主体的教育管理工作，不仅要对他们进行批评、惩处，而且要对其进行教育引导，增强其权责意识。

（四）建立行政问责失范救助机制，保障被问责主体权利义务对等

在我国，行政问责制还处在起步探索阶段，在实施过程中可能会产生过错和偏差，从而对被责任主体构成权益损害。这就需要建立一套完备的行政问责失范救助机制，切实保障被问责主体在自身权益受到损害时可获得申辩和申诉的权利。在实践中，对于被问责主体或者部门提起的申辩与申诉，相关部门应当及时受理，不得进行打击报复。对于那些需要审查复核的，监察管理部门必须在规定的期限内提交审查复核报告，也可以另行组织调查组进行复查，再提交复查报告。此外，如果被问责主体仍对问责处理决定不满意或者不服，可以按照我国《公务员法》所规定的相应程序进行申诉，以此保障其合法权益。当前，随着我国法治化建设进程的不断推进，健全行政问责失范救助机制是推进行政问责制规范化、民主化、制度化的重要方式；反过来，通过建立行政问责失范救助机制，也能够有效提升问责成效。

总之，行政问责制是民主政治与法治社会的内在要求，对于建设治理型政府具有重要作用。2013年，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略决定，推进国家治理体系与治理能力现代化是其重要目标。为保证这一目标的实现，必须转变政府职能，规范政府权力结构，实现“统管型”政府向“治理型”政府转型。因此，在治理型政府建设中，要进一步完善行政问责制，明确政府治理责任，不断提升政府服务意识、责任意识、法治意识，进而提高政府治理现代化水平。

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（责任编辑：高静）

作者：刘涛

社团治理与司法论文篇3：

论环境风险治理转型

摘要随着风险社会的来临，环境风险治理成为新课题，这是包括法律、公共机构、社会等使权力具体化的决策过程，且以整合的方式，通过广泛的行动者和利害关系人处理各种环境问题。论文认为在经济与科技理性独大和公众风险感知对专家知识提出质疑之后，信息扭曲、隐匿和程序参与及正当性不足正成为传统环境风险管制的最大挑战。制度逻辑正促使环境风险治理模式发生变革，应充分阐释环境风险治理的行政权正当性基础，基于合作国家的行政法治理念，以参与为基础的公私协力正成为环境风险治理的新模式，新模式是通过广泛的行动者与利益关系人处理环境问题的协同机制。在治理模式转型之下，通过提升国家立法主体与行政主体的政策制定能力、市场主体的创新能力、社会主体参与的知识与能力等来形塑环境风险治理的结构。在制度建构上，应当反省长期以来技术与行政官僚的风险治理权威决策体系，在突破公私藩篱的基础上，推动科学民主化与扩大科学知识审查社群，以“生态现代化”为进路，就各种不同公私协力的类型来做不同的制度设计，通过风险交流与信息透明提升决策效能。其要旨在于，政府、产业和社会基于合作的参与，达成法律与政策目的。总之，在社会转型及风险多发的时代背景下，环境风险治理应当由传统的官僚、阶层、修补式、个别式、中央集权的命令控制路线，转变成强调预防、整合、参与、协商与弹性的公私协力模式。

关键词环境风险治理;风险建构;科学民主化;公私协力

环境风险已是当今人类社会面临的重大问题。环境风险对人类的生活方式，社会的运作形态造成很大的冲击，并且由于其影响规模与结果的不确定性等，人们必须通过有效的行动作出因应。面对环境风险所带来的不确定性及损害，国家对风险的规制应当有不同于传统规制模式下的考量。这是对国家行政能力的考验，更是对法律的权利义务与责任设计能否因应环境风险的考验。近年来，我国多发的邻避事件揭示出传统的管制模式——環境决策由专家评估与行政官僚决定——正遭遇挑战。传统的管制模式是一种让民众事后知情的模式，在这种模式下，协商和沟通不足，因而不能为邻避事件提供有效的解决方案。环境风险治理面临多重困境，转变传统的风险治理模式，需要探究风险治理的行政权正当性基础。相对于传送带模式与专业模式，参与模式能够为环境风险治理转型提供可靠的法理与制度支撑，并通过公私协力的方式来实现。

1 环境风险治理的三重困境

近年各种具有邻避性质设施的建设所带来的环境风险威胁，促使当地民众反思经济发展与健康、福祉、公平之间的关系，并强烈要求此类环境决策和行政程序中的民主参与。一方面基于经济与科技理性独大的发展中国家逻辑，另一方面公众的风险感知对专家知识提出质疑，使得风险决策程序的正当性面临改革。在这两方面的影响之下，附以公部门在管制能力上的不足与社会信任解体的压力，传统的环境风险管制模式正遭遇前所未有的挑战，环境风险治理的困境对社会治理思维与治理方式提出新要求。

1.1 经济与科技理性独大的发展逻辑

起源于重商主义与殖民主义思维的当代西方工业社会所形塑的工业现代化是风险社会的根源。工业现代化进程中所蕴含的工具理性逻辑、开发主义意识形态在全球化经济竞争中更加凸现化，这使得风险规模与不确定性在今日远超出控制思维发展的工业革命时期。相较于西方发达国家，我国工业化进程在短短数十年内完成，生产要素的大量投入带动了资源能源的消费[1]，以致在经济发展与科技理性的驱动之下，并未有成熟公民社会养成的传统，社会批判与制衡受到压制。强势的经济与科技理性凌驾于弱化的公民社会之上，这就使得具有重大环境影响项目建设的环评制度与程序不断受到政治与经济力量的扭曲与干涉。

具有环境风险性质的设施或土地使用，常会形成邻避设施。虽然专家或技术官僚认为这些建设项目或土地使用方式在技术与社会政策上没有问题，但却受到项目所在地居民的强烈反对或抗争。这些环境风险设施或土地使用除了具有可见性的环境污染或生态破坏外，还常常伴随着环境损害的不确定性——环境风险。在环境影响评价制度的运行饱受批评与环境决策的高度争议背景下，大部分邻避抗争是由于专断的经济与科技理性决策模式，以及地区居民缺乏表达管道等而引发。有论者指出，这是政府的“嵌入式决策”在寻求短期效果的同时阻碍了制度化治理的实现，进而损害了公民对政府的信任，即环境法律规则（环境影响评价、信息公开、公众参与）“悬置”于行政决策之外，政府权力运作的短期性和随意性，形成并日益强化“信权不信法”的认知[2]。一旦科技与行政官僚或开发者没有与项目所在地居民作好风险交流，再加上对风险知识的理解与接受程度不同，以及基于社会价值的选择偏好，很容易导致邻避抗争发生。

杜健勋：论环境风险治理转型

中国人口·资源与环境 2019年第10期1.2 公众风险感知对专家知识的质疑

我国当前仍处在一个专家化、科学化的时代，面对越来越繁复的社会事务，政治家通常是掌握管制权的技术官僚，且通过专业治理掌控国家机器。基于不同的立场，政府及技术专家与民众对于风险有不同的理解，前者更多的是从制度的层面来定义，后者更多的是从文化与社会结构层面来“建构”风险，有学者把这两种风险认知模式归纳为“理性/规则”模式和“经验/直觉”模式[3]。民众的经验/直觉风险感知是“基于时间和空间的联想与类比而发挥作用，通过相似的经历、联想、图像、情感等对风险的最糟糕情景进行认知，从而将环境中的不确定性和威胁性因素转化成情感性的反应（恐慌、担心和害怕），并在情感性反应的支配下采取行动”[4]。在环境风险决策过程中，专家知识有可能为了迎合政治而被操纵，并且以服务地方政策为导向，另外，技术专家在风险评估过程，有可能规避其不确定或不熟悉的模糊地带，结果便掩盖了科学事实与社会价值分殊对于环境决策的影响，也掩盖了行政官僚为达特定政治目的而选择性利用科学与专家知识的可能性。

民众对于环境风险从隐忍到爆发社会行动的转变历程，事实上也是民众风险自觉的历程，科学知识不再被单纯地视为客观事实，而是可以包含主观价值的论述。民众的反抗意识不再仅局限于直接的受害经验，多起邻避事件都是对尚未兴建的项目进行反抗，通过知识与草根力量的结合，将风险感知的时间点往前推移，这些行动关注未来建设项目对其居住环境、财产与健康等权益的影响。官方对于环境规制的态度是一种技术官僚的环境风险治理路线，相信科学与所谓的“事实”可以取代政治参与。然而民众对专家威权与风险有不同的认知，并要求在决策上进行更广泛的风险交流，信息公开透明与程序参与。环境风险治理范式转换的迟缓，造成了国家与民众之间高度的紧张与互不信任的关系。因此，民众参与与程序落实成了决定环境风险治理能否获得社会信赖的关键，甚至成为我国环境法律体系实现从规范建构到重视程序理性的必然性与必要性因素。

1.3 传统管制缺陷及公部门能力限制

传统环境风险管制模式所重视的是上对下的关系，可能会造成信息无法有效传递，管制者与被管制者间会形成互不信任及冲突的关系。

首先，信息扭曲与隐匿问题。当代社会面对的是信息的大量化与分殊化，公部门对于专业的信息掌握有限，私人却保有极大的知识与信息。环境风险治理需要大量信息来掌握当前所面对的情况，在信息掌握不足的情况下，会让使用传统管制模式的管制者花费更多成本对风险进行判断。风险信息交流的缺失会进一步加深管制者与被管制者之间的敌对性，并可能因此产生恶性循环，让管制目的无法达成。

其次，行政官僚必须在保护社会大众健康、风险成本考量与经济社会发展之间进行衡量，这是具有高度复杂与多元的敏感问题。在决策压力之下，行政官僚为取得妥协，经常进行科学与政治统合决策，即一方面宣称其是基于科技理性进行决策而具有绝对的客观性，另一方面，其决策却能迎合某种政策或政治目的。但是，涉及不同价值的环境事务评估决策，是镶嵌在主流的科学范式或社会价值之上的，而科学范式是可以被否证或是发生范式转移的，社会价值也会发生变迁与冲突。因此，环境风险的传统管制模式事实上已经受双重价值层次的影响，在认识论上不能全然宣稱其是科学的与不容质疑的，如果决策一旦稍有偏失，即面临正当性的挑战。

最后，现行具有重大环境影响项目的建设决策程序缺乏良好的公众参与机制。公众参与多流于形式，听证会、沟通会等形式上的参与机制多沦为项目建设单位的政策说明会，全面审慎评估的信息付之阂如，从而缺乏持不同立场利害关系人对话沟通的平台。很多实证分析表明：一方面，环评执行中具有高通过率的环评制度设计;另一方面，环评存在低民众参与以及信息异化的情形。环境风险决策由技术专家通过政府部门封闭作出，表达与参与的程序与实体权利存在不彰的情形，辅之公民社会弱化的发展脉络，这样使得环境风险决策中环评程序理性遭受破坏。

2 环境风险治理的行政权正当性基础

环境风险治理的难题迫使在行政决策时应有不同于以往的判断因素。西方国家多以政党与代表性社团协商为原则进行政治运作，国家将多元利益代表团体吸纳进入国家体系当中，法律与政策是先经过政党与代表团体进行协商并取得共识后的制度外显，立法机关对行政部门的立法授权构成了强大的正当性基础[5]。我国并未有西方国家强大的公民社会力量与历史传统，环境立法过程并不能如西方政治过程吸纳环境保护等多元利益与团体。

2.1 环境风险治理的行政权基本模式

行政权的正当性来源有三种模式：①传送带模式。在传送带模式下，对行政权的控制来自于经选举的立法机关，并且由立法机关监督行政权的行使，行政权的主要任务在于实现立法机关的法律。因此，行政权的正当性来源于立法授权;②专业模式。行政权本身拥有专业的人才与资源，完全可以胜任现代社会专业性的管制事务，专业知识和能力成为其权力行使的正当性基础。这不但要求立法授权的弱化，尽量扩张行政权的边界，以弥补立法的不足，亦要求司法机关权力自制并尊重行政机关的决定;③参与模式。专家与官僚的行政决策不可避免地存在某些弊端，通过民主参与可以避免这些弊端。在实现参与的过程中，可以将原来规制所重视的实体问题推进到重视利害关系人实质参与的程序理性。借由程序理性并结合专业与民意来取得行政权的正当性基础。此外，叶俊荣教授认为Jerry Marshaw教授提出的尊严理论也是行政权正当性的来源，如果无法从正当法律程序与自然法的人性尊严上定义行政权的正当性，决策的正确性并不是行政程序的全部，更深一层的尊严程序价值，如衡平、预测可能性、透明性，以及参与与隐私等，都是行政权正当性的基础[6]。传统代议政治的运作模式，是由立法机关源于民意进行政治决策、制定法律，再由行政部门及其技术官僚依据专业资源执行法律与政策，并在个别议题中提供所谓的正确答案。然而，此种模式的制衡显得相当脆弱，尤其在涉及高度专业、技术性事务时更是如此，在缺乏民主参与的机制下，公民监督政府十分微弱，同时，这种模式会陷入抑制公民团体组织、运作并推动改革的恶性循环[7]。传送带模式的最大缺点在于其“法律形式主义”，涉及环境事务等高度科技关联的议题，立法者无法完全控制行政权的政策空间，包括执行工具的选择、标准的制定、政策价值的次序等。专业模式下的行政权正当性仍然存疑，实证研究业已发现，通过行政机关的专业资源进行的决策往往并不能让人满意。同时，牵涉到专家带来的迟钝、腐化甚至利益关联等，往往会牺牲公共利益，此模式会形成所谓的政府、企业与专家的“铁三角”或俘获现象。

因此，无论是传送带模式（立法授权）亦或专业模式（行政权拥有专业资源），在环境事务决策中尚不足以成为赋予行政权正当性的理由。风险社会结构促使我们反思与批判通过立法授权与专家政治所形构行政权正当性可能存在的瑕疵，转而探寻以公众参与为基础的行政权正当性方式。因此，需要认识到在一个导向程序理性、信息透明、公开及充分对话的正当性基础上，参与模式所追求的是公民的实质参与、风险交流，以及程序理性，这是行政权获得正当性的必要路径。对于环境风险决策而言，实质参与也是重要的制度功能承载，基于此发展趋势，应当构建以公民参与和程序理性的法理念来回应社会需求。

2.2 参与模式的展开及治理工具的运用

基于民主理念的参与模式以及程序正义对于环境风险治理具有重要的启示意义。环境风险治理参与模式是“科学民主化”的理念践行，参与模式承认公民认知科学知识的能力，并因此恢复其认知行动的主体地位，且以公民身份直接或间接介入科技议题决策。这造就了政府、专家与公众相互对话、沟通与协商的机会，一方面可以使得环境类科技决策在知识与事实层次更趋近真实，另一方面也增进了公共价值的形塑。环境风险治理不应被看成是仅与政府或者他人有关的事情，而“应该是公民自己的事情，主动有效的参与应该实现从一元的行政化管理模式到政府、各种社会组织、企业与公众共同参与的社会治理模式的转变”[9]。在市场化、主体多元化、治理网络化和层级化的脉络之下，以参与模式改革的环境风险治理的新工具可以分为基于市场的工具、自愿性协议和基于信息的手段等。

基于市场的环境治理工具可追溯至1970年代，现在已得到越来越多的运用，在环境税费和排放权交易等方面发挥了非常良好的作用。自愿性协议是产业界和公共权力机构在环境目标实现过程中的一种谈判，这种协议包括单边承诺和公共志愿计划等。单边承诺是指单一企业或者产业协会的环境改善计划，并且这些计划是与利益攸关者交流后的结果，是企业社会责任实现的治理方式。公共志愿计划是由公共部门来设定的，通常是确定一些具体的环境绩效标准以及其它的会员条件，单一企业参与这些计划完全是自愿的，虽然会员条件事先达成，并且通常是由产业协会或者一些标准制定机构来设定，但没有强制性。基于信息的环境治理手段主要是通过信息披露的方式进行环境治理，包括自愿性信息披露和强制性信息披露，自愿性信息披露如生态标志，环境管理体系等，强制性信息披露如环境会计信息披露制度等。

以参与模式为基础的环境风险治理新模式是在对传统管制模式进行检讨的基础上发展起来的，但新模式不是对传统模式的完全替代，传统的科层制治理结构以及与之相适应的命令控制型的治理手段仍会存在，且发挥非常重要的作用。我国的经济社会体制正在转型之中，公部门在社会治理中的主导角色短期内不会改变。基于参与模式的环境风险治理是达成可持续发展目标的路径或方法，这种模式是在经济结构、人类福祉与环境后果中达成平衡的关键性因素。

3 公私协力的环境风险治理转型

环境风险治理的三重困境，经济与科技独大的发展思维导致决策程序缺乏多元与透明，在此脉络下，又造成忽视社会公众对于风险的感知与价值偏好，形成对于风险认知与接受的高度不信任。因此，在环境风险治理中，科学审查群体应当扩大且多元化，多元科学知识与社会价值应当慎思辩论，以此来改变传统的管制缺陷及公部门能力限制问题。基此，风险评估的对象除了官方的专家、产业界的专家之外，还应当包括持不同意见的专家、风险承担者、公民社会等，这就要求不能也不应当奉科学知识为圭臬，而应考虑政策、社经、制度与文化等面向[9]。

3.1 公私协力实现的治理基础

环境风险治理转型是在面对诸多科学不确定性与环境冲突中，法律规范需要从实证的因果确定性管制，转向风险不确定性的治理，即从管线末端的管制原则，转向议题过程的预警与治理原则。新治理模式强调重视公众的风险感知与风险交流，发展管制者、产业、科学与公众共同接受的管制规范与治理决策，通过公私协力来实现环境善治。要符合公私协力的要求，公部门与私部门应当各自保有自主性，平等地进行沟通与协商，并通过双方努力，由私部门以自己名义对外执行人民希望国家必须负最终责任的事务。因此，公私协力治理中的主体会不断增多，这些主体呈现出一种合作与伙伴的关系。在面对具有预防性质的环境决策时，公部门、引发环境风险活动的企业、风险发生时可能蒙受利益损害的民众、环境非政府组织、关心风险决策的普遍民众等，都应广泛地合作来决定并实施环境政策及策略。这是从公众理解科学迈向公众参与科学的“科学民主化”的潮流与趋势，是普通公众与科学知识的互动，是公共利益最大化的治理过程。公私协力是政府与公民对公共生活的合作治理，是国家与公民社会两者的最佳状态，即善治。在规范的意义上，私人有认知科学知识的能力，也是认知行动的主体，可以以私人身份直接或间接介入环境风险等科技议题的决策。私人介入风险议题设定、政策形成、决策制定、知识产生的过程，反映了信息社会双向、多元沟通中民主的基本价值。

风险交流是个人、群体与组织间对于人们关心的环境与自身健康等风险，以及这些风险的信息进行交流与互动的过程。环境风险决策成为不同利益行动者相互竞逐的场域，充满了高度的政治性与不确定性，通过风险交流，所有利益相关者得以理解环境风险决策过程，以达到有效告知、知识慎思与社会多元关怀。因此，从个人感知与当地经验出发，环境风险治理过程应当发展开放性、协商式的对话，容纳多元声音，缩短专家与民众在环境风险议题上认知的差距，由此产生互动的关于风险的专门知识，更重要的是，这个过程可以建立起社会对于专家与行政系统的“信任”。民众的知识也许欠缺清晰的科学思维与逻辑，这恰恰可能是真实世界的运作生态与宝贵的生活经验，是一种社会理性，通过专家与社会对环境风险议题的交流互动，共同产生科学知识，这是社会理性与科学理性自洽的过程。

3.2 治理范式及治理结构转型

环境风险治理的公私协力进路，可以避免公私部门各自在面对风险决策时的缺点，并利用各自的力量来追求环境风险下的因应策略，导向环境善治与可持续发展的目标。私部门可以带来科技上的专业技能、经营的效率及企业家精神，公部门可以带来一些地方资讯的掌握，公私协力能够回应传统管制缺陷与公部门能力限制的问题，公私部门发挥各自的优势，相互合作，妥善地解决环境风险科技类议题。

3.2.1 国家立法主体和行政主体的政策制定与执行能力

国家在政策与法律的制定与执行过程中，始终要贯彻公私协力的理念，以公私协力运行全局事务。在涉及环境风险的政策制定时，应当吸收各利益相关方的广泛参与，并且达成共识。现代治理并不是对政治权力的全线削弱与收缩，只是对权力结构的调整，以适应各方力量的此消彼长，并且保证在权力总量上維持不同性质权力的均衡关系。

政府治理理念的轉变至为重要，需要推进基层政府创新与提升基层政府治理能力，在可控范围内塑造“环境公共领域”，开展环境风险议题辩论与共识形成，这是维护环境社会秩序与稳定的关键。由于专业知识和信息缺失阻碍科学决策，同时，法律中规定的公众参与多为原则性的规定，导致环境风险决策中利益相关方的实质参与不彰。基于公私协力的理念，在政策制定与立法活动中，塑造知识的沟通能力与多样化的参与非常重要，应当让专家知识以一种易为公众所接受的方式传递出来，以此获得良好的沟通效果。在政策执行与执法过程中，需要提高执行机关与执行人员的能力，建立权力、责任与能力相匹配的政策与法律执行体系。在提高公职人员的环保意识与绿色转型能力的同时，应当确保制度的内在和谐。另外，环境绩效应当是官员在职务晋升中重要的考量因素，这是提高政策执行能力的重要制度性措施。随着公私协力治理格局的形成，行政的目标与治理方式将会发生改变，越来越多传统上属于行政主体提供的社会功能将会通过授权、分权、契约等形式转移给市场和社会主体。

3.2.2 市场主体风险成本内化与绿色创新能力

环境风险治理中的市场主体主要是环境类设施建造企业。企业作为环境风险治理中重要的一方，在中国当下的环境风险议题中往往是缺席的。行政主体应当创造宽松公平具有竞争力的环境，让市场主体以自己的能力参与市场行为，如果涉及和社区居民的利益纠纷，在行政主体的中立主持下，企业和社区居民应当进行良好的沟通。这一切的前提是，企业具有将环境风险成本内化与进行绿色创新的能力，这是提高企业在社区的公信力的重要步骤，并且企业应当进行利益弥补。

具体来说，应当完善相应环境资源类产品的制度与体系，强化企业在环保方面的声誉与信任，通过正向的激励确保环境善治的实现。另外，虽然有相应的税收、费用、专项资金、基金，甚至是PPP模式等多种渠道，但推动环境风险治理中各主体的广泛参与，筹集足够的费用，开展风险治理，仍是亟待解决的问题。良好的制度设计与激励安排能促进企业进行绿色创新，并且可以将企业的社会声誉和信任转换为企业的经济收入。如果所有企业都能够进入到绿色供应链体系，将对环境风险治理产生不可估量的影响。市场主体、行政主体和社会主体共同构建起环境风险治理的综合体系，实现公部门和私部门对于社会治理权力的分享。在这种格局中，各利益主体选择合作策略是最利已的策略，通过互惠合作建立长远的互动关系是最佳的行动方案，并且可以防止不合作者对合作治理框架的侵入。市场主体能力提升，会形成新的治理格局与治理空间，打破了传统二元的“国家和社会、公共和个人”的思维与管制模式，这是一种多元协作式的治理体系，即公私协力的共治范式。私人机构履行社会责任，参与社会治理与能力提升，这种公共机构与私人机构之间关系的理顺是环境风险治理中秩序与稳定的重要基石。

3.2.3 社会主体参与环境风险决策的知识与能力

在一个公众权利意识不断上升、公众参与不可避免的时代，与公众环境利益相关的公共决策必须要向更多的阶层开放。要实现此目的，对垄断权力和物质资源的强势集团的抑制，以及对弱势群体的利益集团化（组织化）的支持都是必须的。应当完善公众参与环境风险治理的法律制度，促进环境保护社会组织的有序发展，提升其威信与话语力量，建立公众的绿色价值体系，这些都是重要的制度设计与实践面向。

具体来说，公民行使宪法所规定的权利不应受到挫折。诉求表达只是利益博弈的起点，利益的衡平需要相关主体在法治的框架内通过沟通、交流与协商的方式达成，并以实现社会正义为最终目的，程序公正与合法是最基本的要求。在这个意义上，为了达成协商目的，政府具有帮助民众提高协商能力的义务，以此才能跨越环境风险专业知识的鸿沟，政府应当特别注意制度性暴力的谦抑性。基于利益分化基础上的相关主体应当提高自身的组织化程度，提高社会自我治理水平。因此，对公众专业知识的补充就显得尤为必要，公众的视野才不会受到局限，协商与沟通的僵局才可能被打破。这早已被西方国家的社会治理经验所证实，是社会民主政治与法律治理的基本知识。通过社会组织建立环境风险中社会矛盾解决的“缓冲带”，这是形成良性社会治理与多元社会建立的基础，并由此表达出社会组织所代表的利益关系，维护弱势群体权益，满足公共服务多元化的需求。

4 结语

环境风险对生态、健康、文化、社会与伦理带来冲击，对其治理逾越了传统单一领域或技术专家与行政官僚的能力。传统管制手段所重视的是单一的公共性问题，压抑了具有争议的生态与社会理性，进而扩大了国家、科学家、产业界与公众之间的鸿沟，有效的管制很难达成，这就意味着传统公部门在面对此类科技议题时优势逐渐丧失。因此，为了确保风险治理与决策的质量与正当性，公部门必须仰赖私部门，发展不同程度的公众或利益相关者涉入及参与，才能完整践行环境风险治理与决策。基此，在合作及参与之下，公部门必须与私部门营造伙伴化的关系，追求彼此的互利与双赢。公私协力可以结合公与私的力量达成任务，解决公私部门各自在解决环境类科技议题时的困难，并利用各自的优势与力量来追求环境风险下的因应策略。公私协力的环境风险治理转型是回应型法之于社会治理的理性选择，是达致和谐社会与秩序要求的基本治理结构与制度逻辑。

（编辑：于杰）

参考文献

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On the governance transformation of environmental risk