事业单位企业化转型论文

摘要：事业单位企业化管理模式在一段时期内对做大搞活地质经济起到了重要的推动作用。今天小编为大家推荐《事业单位企业化转型论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

事业单位企业化转型论文 篇1：

我国报纸产业改革历史逻辑检视

[摘　要]1978年至今,我国报业改革已走过30余年。虽然许多宏观和微观因素都对这个产业的发展产生或大或小的影响,但我国报业始终遵循着产业化、市场化的历史逻辑实现了一个个阶段性的突破。“事业单位企业化管理”、集团化以及文化体制改革是包括报业在内的我国传媒产业三个重要的发展阶段,在各个阶段的实践层面,我们都能清楚看到改革发展的产业取向。

[关键词]报业改革;产业化;发展逻辑

传媒在我国属特殊的产业类别,其始于20世纪70年代末的改革至今已走过30余年。作为传媒改革的试水者和理论实践者,我国报业在产业化的发展道路上走在了前面。

我国报纸媒体的产业化道路并非一帆风顺,受到多种因素的影响和制约,“制度”与“技术”成为业界和学界检视相关问题的线索。然而,无论从何种视角出发看待报业的沿革,其“产业化”、“市场化”的改革取向从未变更。在这个过程中,“事业单位企业化管理”、“集团化”以及现今正在艰难推进的文化体制改革,是三次重要的改革调整,均坚持贯彻了以产业为发展逻辑的改革取向。

一、“事业单位企业化管理”:以产业为目标的改革起点

1978年,财政部批准《人民日报》等8家在京新闻单位要求试行“事业单位企业化管理”的报告——作为我国报业30年产业化发展的起点,这次试行实践从资源补偿的角度出发,在经营与管理的层面上实现了突破。

在我国,由于20世纪长达几十年的计划经济体制发展,人们习惯于将具有重要社会职能的组织机构划分为“事业单位”和“企业单位”。其中,“公益服务”和“不以营利为目的”是事业单位重要的特征描述,其资源补偿也依赖国家财政补贴。但在经历了30余年的发展后,我国报业显然不再是“不以营利为目的”的纯事业单位,其广告经营、资本运作等经营管理行为已然成为我国文化产业的重要组成部分,在国民经济运行和结构转型中扮演着重要角色。

从纯事业单位演变为企业组织,我国报业的身份在改革之初便显得十分尴尬,这种介乎于“事业单位”和“企业单位”之间含混不清的现状直到今天也没能完全厘清。另一方面,虽然身份不清,但“事业单位企业化管理”的表述却提醒着人们,报纸发行和经营的改革具有产业化的指向,与此紧密相关联的是“财政”、“效率”、“企业制度”等关键词。

(一)财政补贴改革

任何社会组织的运作都需要耗散资源,作为新闻媒体的报社,其信息采编、印刷发行、人员工资等都离不开资源补偿。事业单位通常有三种资源补偿途径,分别是“财政全额拨款”、“差额拔款”和“自收自支”。而“事业单位企业化管理”指的是事业单位经过财政改革,由传统的“全额拨款”转变为“差额”或“自收自支”型,政府不再足新闻生产机构唯一的资源补偿来源。

这项改革的初衷是为了缓解20世纪70年代末政府窘困的财政状况。由于一方而政府小能再对所有新闻机构实行全额财政补贴,另一方面又为了保证新闻机构继续履行自己的社会职能,国家财政部批准了8家新闻单位要求试行企业化管理的报告,通过让新闻单位实现一定程度上的自收白支、自负盈亏,以减轻政府的财政负担。这项资源补偿的改革打破了报社原有财政制度的同时,也为我国报业的改革开辟出一条全新的发展道路——将报社的业务经营和财务管理纳入企业运作的范畴,是我国报业产业化发展的现实起点。

(二)效率提升的内部管理改革

投入产出比,是衡量一个市场化运作的社会组织效率的基本指标。“企业化管理”解决的是资源补偿渠道问题、是“投入”,内部管理改革则着重于提升从业人员新闻生产质量,属于“产出”的范畴。

由于变更了资源补偿途径,报纸必须通过广告经营、改善发行来获取利润,于是在报社内部进行了相应的管理改革,其中最重要的是工资改革。改革前的报社遵循事业单位的等级工资制,工作人员虽有岗位分工,但收入只与岗位等级、工龄等指标挂钩,体现不出个人工作的效率和市场价值。在“事业单位企业化管理”的改革浪潮中,从业人员在按照采编、发行、广告经营等岗位进行分工的同时,还将收入与岗位所创造的市场价值联系起来,由此出现了许多新的内部管理创新,如在采编岗位取消档案工资、实行稿酬制,新设立的广告部门在广告经营初期实行档案工资加营业提成,后改为版面买断经营制,(第88_88页。

在今大看来,虽然这些处于市场化初期的管理改革措施略显稚嫩,但其考核指标和衡量体系全部无一例外体现了产业化的取向,有效提升了报社从事业单位转向企业化运作组织过程中的市场效率,使报社在转轨初期基本适应市场化进程。

(三)深层次产业化发展的铺垫与瓶颈

站在文化体制改革的今天回看30年前的“事业单位企业化管理”,我们发现当时提出的“企业化管理”改革理念在将报业引上产业化发展的快车道的同时,也为今日新闻出版行业的事业单位整体转制积累了经验。但因为这种阶段性改革具有浓厚的“半吊子”特色,为报业深层次的产业化改革带来阻碍,至今都没能完全突破“事业单位”的体制瓶颈。

作为国民经济领域改革的重要步骤,20世纪90年代掀起了国有企业的转制浪潮,一部分国有企业逐渐确立了“现代企业制度”,提升了应对市场竞争的组织效率。虽然报纸作为具有双重属性特征的特殊产业组织没有直接被划入企业转制改组的范畴,但现代企业制度的改革理念还是对报业接下来的发展产生重大影响。

现代企业制度的精髓在于以企业法人制度的建立,其改革直接指向产业组织的高效化。然而,报业因为特殊的社会属性和政治属性,“两分开”改革也在实践操作中停滞于“节目与广告、宣传与经营分离”层面,且“事业单位”的身份定位也极大制约着报纸产业组织市场竞争能力的提升与显现。在困难重重的改革进程中,关于建立符合我国国情的报纸产业法人制度、按照公益性和经营性的划分实现较为彻底的媒体资产剥离,为解决眼下难题提供具有可行性的参考。

二、广告、发行与媒介资源扩张:重要的政策调整与产业实践

“事业单位企业化管理”的改革理念一经提出,我国报业便被推上飞速的发展道路。作为这项改革战略的具体落实,“重启广告业务”、“自办发行”、“厚报化”、“子报拉动”、“整合报业集团”、“集团资本运营”、“跨媒体、跨行业、跨区域扩张”等七项措施激发了报业的产业欲望,让我国报业的产业属性在30年内得到极大彰显。其中,“重启广告业务”、“自办发行”与“厚报化”对我国报业产业链的建构、完善起到重大作用,是进入集团化发展阶段前最重要改革尝试。

(一)重启广告业务

1979年以前,全国经营广告的公司不超过lO家,而报纸、广播、电视等媒体单纯扮演着“喉舌”的功能,基本上不经营广告业务。这种从上至下单向度的简单结构直接导致了报纸社会功能的单一,与之相适应的是资源补偿方式的单一。当政府无力支撑报纸媒介资源耗散时,“重启广告业务”作为改革的重要实现方式势在必行。1979年11月8日,中宣部正式发布《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商

品广告的通知》,全国报业不得刊登广告的禁令得以解除,广告主成为继政府财政补贴后又一重要的资源补偿力量。可以说广告业务的重启标志着我国报业在实践层面跨出“企业化管理”的第一步,也是重建报业产业链的第一步。

不得刊登广告的禁令解除后,我国报纸的广告经营迎来了一个世所罕见的超高速发展时期。全国广告市场在经历了1979～1987年的迅速恢复期、1988～1997年的高速增长期后,逐渐步入一个保持了较快速度的均匀增长阶段,但随着国民经济发展进入新千年,又迎来了一个小高潮——即便2008年发生的金融危机给整体宏观经济带来极大压力的背景下,我国广告市场在2008～2009还是呈现出高于预期的增长。

在全国广告市场经营额高速增长的同时,媒体也得到了飞速发展——2008年,全国广告经营额达到1899.56亿元(1979年为1000万元),媒体广告经营额达到971.29亿元(1979年解禁前,媒体基本不经营广告),占广告经营总额的51.13%,其中,报纸广告经营额达到342.67亿元,比上年同期增长20.48亿元,增幅达6.36%。广告经营的重启,不仅在实践的层面落实了媒体“企业化管理”的资源补偿途径,还使包括报业在内的媒介产业组织在文化产业的竞争中占据了较好的优势地位,并积累下资本,为下一轮的扩张提供必要准备。

(二)自办发行

若说重启广告经营是对报纸产业经营的重要补缺,而“自办发行”则是报社作为本产业的内容生产者向渠道经营者的一次角色扩张。

就产业与市场的普遍规律而言,大多数生产者不会直接将产品销售给最终用户,在二者间还存在着一组具备多种产业职能的中介机构,人们习惯称呼这些中介机构为营销渠道(marketing channel)E27(第350页)。中介机构能有效连接生产者与消费者,促进商品流通,为生产者、消费者双方节省营销和消费成本,是市场与产业链中不可或缺的组织结构。

在报社自办发行前,在我国报纸产业链中扮演渠道角色的是邮政系统。

1950年2月,邮政部邮电总局与《人民日报》签订了一份报纸发行工作协议,约定北京市邮政局负责报纸发行工作。1952年12月,邮电部与新闻出版总署发布通知,决定包括报纸、期刊在内的定期出版物由邮电局负责总发行,不定期出版物发行工作则由新华书店负责,这种被人们称作“邮发合一”的发行体制一直持续了30余年,其间,邮政系统扮演着报纸产业链中的渠道商角色。

“邮发合一”的规定使邮政局成为我国报纸唯一的发行渠道,在这种极度简单划一的发行模式的影响下,征订成为报纸最主要的发行方式,零售的份额被极大限制。此外邮局还规定了统一的发行费率。无论距离远近,均为报纸发行总收入的30%。进入上世纪80年代后,我国邮政系统几次提升报纸的发行费率,部分地区的发行费率甚至达到60%。为了降低发行成本,《洛阳日报》于1985年首家提出自办发行并将自己的发行费率降低到20%,各地报纸纷纷效仿。至1996年,全国2200家报纸中有766家报纸自办发行,实施了30余年的“邮发合一”体制被逐渐打破。

报社自办发行的改革尝试,将自己原先单纯的内容生产者角色扩张至渠道发行商。这种基于产业链的纵向扩张,有效降低发行费率、节约营销成本的同时,还大大增加了内容生产者与消费者之间的接触机会。在这个过程中,报社提升了投递质量,并能够更多接触自己的消费者,为下一步积累受众资源、优化受众市场价值打下坚实基础。

(三)厚报化

在经历了十数年的市场化发展后,我国的媒介、广告市场进入一个新的发展格局。面对逐渐失去稀缺性资源的优势地位的现实,媒介必须以足够数量和质量的受众重新确立自己的市场优势。我国媒介市场化和产业化的努力进一步加强,扩版竞争、廉价发行和栏目改革等举措层出不穷,与电视播出平台一同,报纸也采取了扩充自身媒介资源的竞争策略。可以说,始于20世纪90年代中期的我国报业厚报化浪潮,是在社会结构日益多元化的发展背景下采用一种增量发展的方式,以达到迅速扩充版面资源为目的的重要改革实践。

许多研究者将这一阶段的厚报化改革视为报纸参与市场竞争作为产业主体意识的觉醒表现,将这种以竞争者的战略为重要参照来制定自身发展战略、开展经营活动的行为称为“博弈”(第43页)。

虽然在整理1979～2008年的全国广告经营相关数据时我们发现,媒介广告经营额始终占据全国广告市场的50%以上,但在微观和局部的市场领域,以媒介购买公司为主要形式的国际广告资本集团凭借雄厚的资本力量,还是给我国媒介经营者带来不小的压力。在媒介资源稀缺性逐渐丧失的背景下,面对同样位于文化产业链、但更具专业技能的竞争者,媒介经营者必须抢占产业制高点,以“博弈”的方式迅速扩张自身资源,抢占更具商业价值的受众市场——在这个博弈的过程中,报业普遍选择了厚报化的增量方式迅速扩充自身版面资源。

与厚报化的增量式扩张策略同时进行的,还有新闻报道的大众化取向、发行市场的廉价策略,姑且不论这些市场策略在今后较长时间内引发了多少负面效应,但它们在短时间内确实打造出全国范围内报纸产业的整体兴盛,报纸的广告经营额甚至在一定时期内与电视媒介平分秋色——即便是在印刷媒体广告份额普遍下滑的新千年里,报纸仍然占据了35%左右的媒介广告经营市场,与厚报化发展时期打下的坚实基础密不可分。

三、报纸产业组织的高级形态:集团化发展与实践

随着改革和发展的进一步加深,我国报业积累下一定资本。由于资本具有天然的增值、扩张特性,既有产业发展模式已不能满足资本的增值渴求。同时,与媒介同样处于产业链上的广告代理公司也在这段时期内得到快速发展,并在产业链上形成对媒介的威胁。面对自身资本的增值需求、国内市场主体竞争的威胁以及我国加入WTO后外资资本的潜在压力,我国报业走上了一条整合式的扩张道路,“集团化”成为政策制定者和诸报业机构的共同选择。

1996年,《广州日报》报业集团成为我国第一个报业集团。自此,“报国”在此后相当长一段时间内被提升到标志性的高度,成为报业改革的主流方向。

“集团化”是产业发展到一定规模后,市场竞争主体逐渐走向资源整合的发展形态。在产业经济的发展框架内,集团化是作为产业主体的企业出于业务发展、市场扩张和竞争的需求,通过新建、资产兼并、股权运作或相关协议等方式,由单一经营方式向群体经营方式的转化。报业集团的出现,说明我国报业开始寻求一种单体增量发展以外的聚合式发展方式,以求规模经济带来的更高效率和市场竞争优势。在这个过程中,传媒业面临着对原有组织方式、经营方式、管理方式和资源配置方式的调整。然而“事业单位”的身份束缚还是在很大程度上消解了市场对即有资源的配置导向能力,反而出现了许多违背政策供给者初衷的“规模不经济”现象。

实践证明,集团化并非一剂适用于我国所有报业的改革药方。当“规模不经济”取代“规模经济”、成为集团化初期改革后的不良症状反应,一部分已然走上集团合并道路的报纸又悄然分家,与集团化伊始

的高调形成鲜明对比。我们反思为什么会出现“规模不经济”的反效果,发现其实在集团化发展的初期已然为后来的不良效果埋下隐患。

首先,“规模效应”存在较为苛刻的前提,即总量控制、合理布局、激活资产、优化配置、集约经营。

在理想的集团化蓝图中,报社应该作为产业主体促进产业整合、实现资源重组,但由于路径依赖,我国报业不仅严重依赖政策,连中微观的业务经营、资本运作等也受到体制的强力制约,以至于属于市场行为的集团化发展脱离了产业发展的逻辑轨迹。

其次,产业界限的政策限制在一定程度上延误了报业的发展时机。

产业作为一种社会系统同时兼具闭合性和开放性的特征。当位于产业核心地位的核心生产技术发生了改变时,整个产业的外部界限必然走向模糊。原来与报纸同样属于文化产业的广电、电信,因为核心产业技术区别较大,造成“电波”和“印刷”明显的产业界限。随着传播技术数字化发展,纸面的印刷技术已不足以支撑报业对本产业的绝对优势,但严苛的产业规制却在此时阻碍了报业优质资源向新传播技术领域的扩张,由此造成新媒体对报业市场广告经营份额的蚕食。

最后,暖昧的跨区域运营和资本运作也为报业集团化的优势显现带来不确定性。

产业发展中集团化优势显现的前提之一就是资源在整体市场中的合理布局,如人才、资本、技术等资源理应实现全国市场范围内的自由流通。但由于“事业单位”的身份限制,经营资本与公益资本、经营权与产权难以剥离,导致传统体制下按照行政区域划分的报业资源难以发挥最佳竞争效率,从而限制集团化优势的显现。同样的尴尬也出现在资本运作层面,关于报纸产业的规制仍然限制了大量社会资本的进入。由于缺乏完善的分配机制,优秀的产业管理人才游离于产业界限之外,特别是与国外传媒产业和国内其他充分竞争的产业相比,人力资源对我国报业发展的贡献十分有限。

回顾我国报纸产业的发展历程,报业的改革大体上存在着“产业”的发展取向,报纸的采编、发行和经营逐渐成长为一个重要的产业组织,承担着日益重要的国民经济功能。发展迅速是因为改革顺应了产业的逻辑,发展遭遇瓶颈则是因为既有结构与产业逻辑间的错位,无论这种基于产业的发展逻辑将为我国未来的媒介化社会带来怎样的变化,但可以肯定的是,这种产业逻辑还将继续极大地影响着下一步的报业改革。

[参考文献]

[1]汪永瑚:《新闻“事业单位企业化管理”初探》,载《当代传播》2004年第5期。

[2][美]菲利普·科特勒:《营销管理》,卢泰宏译,北京:中国人民大学出版社2009年版。

[3]张金海、杨步国:《整合:集团化背景下的报业广告经营》,武汉:武汉大学出版社2005年版。

作者：于小川

事业单位企业化转型论文 篇2：

以时不我待的紧迫感深化国有地勘单位的改革工作

摘要：事业单位企业化管理模式在一段时期内对做大搞活地质经济起到了重要的推动作用。随着我国各项事业的快速发展，政企（事）不分的组织结构和生产关系所决定的供给水平已经与新时期地质工作的需求之间存在严重的脱节，高效化的管理要求与不顺畅的管理体制之间的矛盾、经营市场化要求与僵硬的运营机制之间的矛盾已日益突出，倒逼地质工作进一步通过深化改革来理顺体制、搞活机制，实现新的大发展。

关键词：地质工作；地质服务供需矛盾；深化改革；理顺体制；搞活机制

引言

地质工作为国家工业化发展的诸多方面提供了丰富的资源保障和相关技术支撑，对国民经济发展发挥了重要的作用。然而，现阶段地勘队伍庞大的体态、低效的组织管理结构、低端的生产力水平、“千队一式”的低端业态，造成地质工作“供给”水平不高。突出的“供”“需”矛盾成为新时期地质工作需要面对的重要课题，只有通过深层次的改革工作才能破解这些矛盾和难题。

1.多种因素倒逼地质工作深化改革

1.1国有地勘队伍发展水平不高的现状倒逼改革

目前国有地勘队伍结构错综复杂、规模庞大，包括地矿、有色、煤炭、冶金、核工业、地环、建材、化工、测绘、武警黄金等几大系统。各系统的地勘队伍虽因历史沿革存在一定的机构藩篱，但现阶段各系统的业务界线已模糊，已无明显壁垒，例如，地矿系统早已深度涉足资源开发、冶炼、贸易等领域，有色系统也早已从事基础性地质调查和商业性地质找矿工作，冶金系统业务范围也已完全覆盖了资源的探、采、选、冶各环节，建材系统也早已不仅仅是局限于建材资源的勘查开发了。此外，经过本世纪第一个十年的地质经济大发展，上述各大系统的多数地勘单位都已转变为综合队，专业壁垒已被打破，专业分工模糊化，业务范围高度雷同。例如，多数省份的物化探队（勘查院）早已不再是只负责物化探工作的专业队伍，区域地质调查队承担的找矿项目也已远远超过了区域基础性地质调查业务量，水文地质队所从事的矿产资源勘查工作也早已超过了传统的水文和地热勘查业务量。这种专业分工不清、行业壁垒不明的发展状态，形成了今日与“地”有关的“百局千队”的局面。队伍臃肿（截止2015年，全国具有地质勘查资质的事业性质单位1117家，多隶属全国约110家局级国有地勘单位）、体系错综复杂（“一省数局”）、结构庞杂（“一城多队”）、力量分散（各大系统内部杂而散）、二三级独立法人实体规模小而弱，主业不精、业态低端、业务雷同重叠、工作重复、地勘队伍之间同质化恶性竞争突出、效率不高等不良发展现状，严重损害了地勘队伍的内部机能。虽然部分省份对所辖属的国有地勘队伍曾进行过一定程度地整合优化，但多是局部浅层次地整合，没有从根本上改变队伍结构。陈旧的队伍结构和低端业态造成千篇一律的供给产品和服务，产品质量不高、服务品质不优。

正如上述，目前国有地勘队伍不良的发展现状和低端的发展水平倒逼地质工作深层改革的发生。

1.2机制不活与迫切发展要求之间的矛盾倒逼改革

21世纪最初十年，各省逐步推进地勘单位企业化改革，部分省份改革推进速度较快、改革幅度较大、取得了成效，而部分省份地勘队伍改革推进速度较慢、改革幅度较小。

纵观而言，发生在地勘单位中的“事业单位内部企业化管理”在过去十多年中，对激活地质事业、做大地质经济、培育地勘队伍市场经济观念发挥了重要的作用，将我国地质事业推向了一轮新的高潮。但随着市场机遇稍纵退去、改革红利很快就消耗殆尽。2012年以来矿业经济重回低位、持续低位徘徊，这种带有过渡性质的“事业单位内部企业化管理”的改革模式，很快就显现出了政企（事）不分的管理缺陷。地勘单位事企双重身份及错综复杂的隶属关系和管理结构，造成企业运营监管复杂、审批环节繁复，加之技术要素分布欠合理，各环节权责利不统一、不匹配，行政审批专业性不足、审批深入度不够、审批监管效率低下，有时对企业的经营活动造成掣肘。

体制的不顺畅、机制的不灵活与国有地勘单位当下迫切的生存、发展要求之间的强烈矛盾倒逼地质工作深层改革的发生。

1.3干事创业的动力不足的问题倒逼改革

国有地勘单位“内部企业化改革”在过去一段时间曾有效地调动了广大干部职工的干事创业积极性，“内部企业化改革”使广大干部职工感受到了“能者多劳、多劳多得”的企业运营机制的激励作用，干部职工干事创业的热情被极大地激发出来，但这种激发效应有效期短。

不彻底的企业化改革和国有地勘单位“一套人马、两块牌子”的事企并存的运营机制，引发的突出问题有：一是，同岗不同酬问题严重，相同岗位的事、企两种身份薪酬差异明显；二是，干事创业的能力和热情与所具有的平臺之间的矛盾突出，能上能下的有效机制没有形成，新的上升通道没有开启、下降通道没有形成，想干事的、能干事的优秀企业身份员工却苦于没有足够的平台；三是，“以贡献论英雄、论升迁”的用人观没有有效形成，极大地打击了年轻技术骨干干事创业的激情。

国有地勘单位低迷颓废的干事创业氛围倒逼地质工作深层改革的发生。

1.4公益性地勘事业不精、国有地勘企业不强的局面倒逼改革

地质工作具有公益性和商业性两方面属性，自20世纪90年代国务院机构改革后，地质矿产部等以地质工作为载体和管理对象的几大部委已实现职能合并和业务转型。地质工作的统筹、产业规划、供给结构调控等方面既有国家和省级国土资源主管部门的组织领导和参与实施，也有由国家地调局及直属机构、省地矿局、地调院等事业单位（包括已实行“内部企业化改革”的事业单位）参与组织领导和实施。总体而言，目前我国的各级公益性地质事业从统筹领导到组织实施，再到实际参与生产过程，体系较为松散、结构比较混乱。这样的生产关系导致混乱的管理模式，造成地勘工作环节松懈、质量监管能力和效力不高、生产效率较低、质量保障能力不足、工作质量参差不齐、成效与投入不对等、服务社会能力不强等问题，造成公益地勘事业不精。

“内部企业化改革”后的国有地勘单位实质上主体已转变为企业身份，政企（事）不分是造成国有地勘企业不强的重要直接因素。由于政企、政事、企事的“三不分”，造成目前国有地勘企业普遍存在企业主体身份不明确、企业的市场地位不独立、现代企业管理制度不完善、企业管理架构不健全、企业的管理体制不简洁顺畅、企业的运营机制不灵活高效等问题。这些问题导致国有地勘企业无法完全以市场主体的身份参与到市场经济的浪潮之中，造成地勘企业不强的局面。

公益性地质事业不精、国有地勘企业不强的局面倒逼地质工作深层改革的发生。

1.5做大做强地质经济的发展要求倒逼改革

目前国有地勘企业普遍面临：主业不精、产业单一、纵向产业链短、上下游延伸困难、横向相关产业扩展不足、“大地质”产业有名无实、不精不专、无明显技术优势以构建有效的技术壁垒；主辅无关、辅业累赘，铺摊子式的多种经营产业发展艰难、盈利困难、尾大不掉等问题。简言之，就是该延伸的产业链延伸不长、该整合的产业集群整合不够、该扩展的相邻业务扩展不良、该剥离的无关辅业剥离不彻底。

计划经济时期，地勘单位在资源产业中参与的产业环节少、产业链短，工作使命局限于勘查领域，在资源产业链中没有参与到经济效益放大化最明显的采选开发环节。随着社会主义市场经济的发展，矿业权市场的形成，国有地勘单位开始参与到资源的开发、加工、贸易等环节，大力兴起“一队一矿”。这极大地调动了国有地勘单位参与市场经济的主观能动性，生产经营的热情空前高涨，一部分国有地勘单位以此有了较为稳定的收入来源。但是，随着本轮资源经济的急速转冷，以及国家产业重心和发展理念的转变，资源开发难度加大、资源经济发展困难，加之部分地区将地勘单位掌握的稳定开发的矿山被机械式地整合并入新的企业实体，致使大部分国有地勘单位仍未能摆脱长期以来受制的“打工经济”的束缚，挫伤了国有地勘单位发展的积极性。

企业化后的国有地勘队伍面对生存要求，大部分仍要延续目前的产业结构走“打短工经济”“打小工经济”的道路。但受限于当前自身发展水平，多数队伍连传统的“打工经济”都难以掌握主动权，技术优势不突出，专业壁垒不明显，核心竞争力严重不足。加之近年来，民营经济通过人股、控股、独资等形式组建地勘企业的实例已屡见不鲜，这些民营地勘企业与国有地勘企业在经营发展方面存在显著差异，因其企业法人治理结构完善、现代企业制度健全、企业市场主体地位稳固、经营机制灵活、无历史遗留问题、无发展包袱、筹融资平台广、企业在高层次技术人才引进和先进技术设备添置等方面投入大、分配机制科学、激励奖励机制完善、人才吸引力强、干事创业氛围浓厚、企业软实力提升快等方面的因素，已有不少民营地勘企业在市场竞争中逐渐积累起了雄厚的资本、形成了阵容强大的专业队伍、并树立起了高效优质的服务理念，具备了强有力的竞争优势，更是给国有地勘企业造成强大的生存压力。

纵观上述，国有地勘企业弱小体态和强烈的求生存、求发展、求壮大的发展需求之间的矛盾倒逼地质工作深层改革的发生。

1.6做大做强公益性地质事业的强烈需求倒逼改革

目前我国最主要的公益性地质队伍就是国家地调局和所属五大地调中心等单位，具体到各省的地质调查院、地质勘查局等，部分从事公益性地质工作的队伍游离于公益和商业两大阵地中。部分省份的地勘事业单位定性为差额拨款的二类事业单位，市场经营活动成为其业务的重要补充。此外，各级事业性地勘单位在作为承担公益性、基础性、战略性地质工作主体的同时，也在扮演代表政府进行国土资源规划和购买公共服务的行政角色，例如五大地调中心既从事实际的项目生产工作，也作为中央财政购买公共服务的代理人，将一些项目发标。

各级、各系统的国有地勘单位在角色上模糊不清，换位、错位、越位现象司空见惯，裁判员与运动员身份不分，业务上相互穿插、相互渗透、职责多变、难以各司其职。公益性地勘队伍不能集中精力做好基础地质工作，在市场上谋经营的队伍又是庞杂多样。此外，由于中央、省、市各级地勘基金相互独立、有效融通不足，在一些项目上各级财政之间存在重复投现象，造成浪费，同时也造成责任不明、成果权属不清、市场调动不足、各级基金衔接困难等问题。基于这些原因，虽然我们的国有地勘队伍庞大、系统多样，但公益性地质工作仍呈现散而不精的特点。

快速发展的国民经济，对地质工作提出了更高的要求，这是当前公益性地质水平所无法满足的，做大做强公益性地质事业的时代要求倒逼地质工作深层改革的发生。

1.7矿业市场行政监管乏力的现状倒逼改革

各级政府都有责任对其辖区范围内的资源家底做到心中有数，以对辖区内资源保有情况、资源开发利用、资源承载能力及资源价款的收纳等情况做好监管。

然而资源的监管工作是一项专业性强、技术含量高的工作。例如计划经济时期，地质矿产工作的监管审批、矿產资源开发监管以及地质环境的监测评价等事项均归由从事技术生产工作的地质矿产部门管理，而资源储量审查、监管工作是归口资源储量委员会。20世纪90年代机构改革将上述业务工作的行政管理统一归入国土资源部门，但受限于公务编制的不足和人员结构方面的问题，职能业务处室懂专业的人员较少、专业技能精熟的人员更少，专业方面的工作一般只能委托其他机构或单位进行业务把关（如资源储量的评审备案委托于行业协会进行、矿业权的评估工作甚至委托社会机构或社会企业实施），而国土资源管理部门再根据这些协会、事业单位、社会企业出具的意见进行审批监管。这就造成“管印把子”的不一定是熟悉实际情况的，造成监管缺位、监管乏力、监管不透的问题。

此外，虽然国土资源管理部门通过审查矿山动态监测报告、储量核实报告等环节对国土资源的开发利用进行监管、为国家收取矿业权价款进行把关，但由于自身缺乏专业技术人员，委托第三方进行评审，或抽调专家进行评审，不够严谨。

再如，大部分省份的矿业权评估工作是由协会、律师事务所、甚至民营评估公司完成的，当涉及到国有单位矿业权流转、或财政出资形成资源地的矿业权流转时，国土资源管理部门缺乏必要的专业技术把关、监管，而是根据评估机构出具的客观性有待检验的评估报告就进行国有资产处置，国有资产流失风险极大。

综上所述，对相关业务工作监管乏力的现状倒逼地质工作深层改革的发生。

2.地质工作深化改革的支撑条件

（1）本轮深化改革是一次全国范围内涉及众多方面和诸多行业的自上而下的改革，覆盖了各行各业，改革的主基调和总路线是中央的顶层设计。国务院关于“分类推进事业单位改革的指导意见”明确“到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制”。“改革指导意见”中主要思路是按照政事分开、事企分开和管辦分离的要求，实施分类改革。这是一次立意高远、谋划精深、决心坚定、要求明确、政策明了的改革，各级政府会针对各行各业的情况出台相应的政策支持。

（2）经过近40年的改革开放，社会主义市场经济道路的正确性、伟大性已被历史充分证明，市场经济的意识形态已广泛地扎根于干部群众的思想深处。大市场小政府、政府职能转变为服务型政府、“市场无形之手”主导资源配置，这些是社会主义市场经济的先进性之所在，是历史的选择，是不可能因局部阻力停滞不前的。

（3）10多年的内部企业化管理已为国有地勘队伍积累了较为丰富的市场经验，地勘队伍广大领导干部已经具备了较强的市场化经营理念和意识，现代企业管理体系已具有较好的基础条件，深化改革正当时！

（4）经过21世纪初十几年之中的地质事业大发展，20世纪八九十年代地质事业大萧条造成的专业技术人才大断档的历史欠账已逐步被弥补起来，八零、九零后的新生青年一代也成为地勘队伍的中坚力量，市场意识和企业经营理念深深扎根于他们的头脑之中，他们创新创业热情高涨，他们怀揣澎湃的干事创业激情并渴望投入做精做深地质事业、做大做强地矿经济的伟大事业之中。加之，“大地质”产业仍处于初级阶段、产业需求缺口依然巨大、“大地质”平台依然广阔、地质产业创新创业的土壤已经形成。正是春晖草木生、春融万物新枝竞发的大好时机！

结语

时至今日，地质行业又走到了改革的重要历史节点，多重因素成为推动新一轮改革启动的引擎。根据上文分析，这些推动国有地勘单位进一步深层次改革的引擎大体可以归纳为七个方面，包括：一是，地勘单位不良的发展现状和低端的发展水平倒逼改革；二是，体制的不顺畅、机制的不灵活与国有地勘单位当下迫切的生存、发展要求之间的强烈矛盾倒逼改革；三是，国有地勘队伍内部事企身份混编引起的低迷颓废的工作氛围倒逼改革；四是，政企（事）“三不分”管理架构下，所形成的公益地勘事业不精、国有地勘企业不强的局面倒逼改革；五是，国有地勘企业弱小体态和强烈的求生存、求发展、求壮大的发展要求之间的矛盾倒逼改革；六是，快速发展的国民经济，对地质工作提出了更高的要求，但在当前管理架构下的公益性地质水平根本无法满足要求，强烈的供需矛盾倒逼改革；七是，国土资源相关业务工作监管乏力倒逼改革。

多重矛盾倒逼地质工作开启新一轮深层次的改革，只有以时不我待的强烈紧迫感推动地质工作的政企（事）分开，才能科学有效地解决摆在眼前的种种生存发展难题。改革在启动之初必然会存在短期“阵痛”，会产生系列阻力因素，对阻力因素实施深度研判归类、剖析各种阻力因素的产生根源，尽可能科学合理地处理好衍生各种阻力因素的根源问题，针对性地做好对应措施和科学预案，有效化解阻力，推进改革。此轮改革尽管是在地质经济较为萧条的大环境中开启的，但也正是在全国事业单位和国有企业全面深化改革的大背景之下，既有国家大的发展战略政策的支持，又有社会主义市场经济大势的自然助推，同时还有国民经济对地质产业新的供给要求和做大做强地质事业的强烈时代呼声，这些因素都是深层次推进地质工作改革的重要支撑条件。综合而言，新一轮地质工作的改革时机已成熟、条件已充分，深化改革正当时。

作者：刘利宝

事业单位企业化转型论文 篇3：

事业单位的强主导性与社会企业的缓慢成长

〔摘要〕 中国事业单位改革启动已有三十多年，从转型市场化（民营化）到分类改革再到分类确定，即明确分为行政职能类、生产经营类和公益服务类。前两类目标明确，实施转型改革已无争议。为了降低公益类事业单位改革转型改制难度，又将其分为公益一类和二类，公益一类仍由政府全额拨款，真正需要改革的仅是公益二类事业单位，且有着大致改革的方向，即向社会企业转型。然而，由于诸多原因，公益類事业单位在公共服务领域的强势主导和民间社会组织自身的弱小，使得改革至今并无实质性进展。苏州市三家公立医院的试点改革充分说明，公益类事业单位向社会企业转型改革时机尚不成熟。从根本上说，此次改革仍然在于政府的强力推动，从观念上彻底打破事业单位对政府的依赖，社会企业自身也要加快发展，同时还有赖于具有公益人格的“社会企业家”的大量涌现。

〔关键词〕 公益类事业单位，强主导型，社会企业，试点改制

〔

一、问题的缘起

事业单位①这一计划经济时代的产物，是极具中国特色的组织类型。王名先生把它列入非营利组织 〔1 〕11，顾昕先生则称之为公立组织 〔2 〕79。尽管从20世纪80年代中期开始一直酝酿着该类组织改革，但相较于国有企业、政府机构改革，其改革的目标体制到底是什么？至今为止还不是十分清晰。回顾中国事业单位改革的简单历程，不难发现其改革困难重重，且效果不佳亦不得要领。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出，福利型、公益型和事业型等第三产业单位要逐步进入市场经营领域，实行企业化管理。此阶段事业单位出现政事不分、企事不分、管办不分、资源配置效率低、服务公平性下降特别是“过度市场化”等问题。2006年，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，提出事业单位分类框架及分类改革意见并拟选择部分地区开展改革试点。在此基础上，部分省市拟定了分类改革方案，进行了摸底调查、清理整顿、模拟分类与改革试点工作。2011年中共中央、国务院又发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号文件），对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署，强调以科学分类作为改革基础，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。最后一类，即公益服务类事业单位，又分为公益一类和公益二类。其中，将承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益一类；将承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分实现由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益二类。②公益二类则成为今后事业单位改革的重点和难点。

上述只是政策文件的出台，从现实效果来看，前两类事业单位改革因其目标明确，完成转型难度不大，而公益类事业单位（为了行文方便，下文将公益一类、二类统称为公益类事业单位）改革滞后于经济社会发展，带有浓厚的行政化色彩，其管理体制、运行机制等并未发生根本性转变。公益类事业单位依然是业内龙头老大，效率不高，与政府预设的改革目标还有较大差距。其实，目前国内相关学者对于公益类事业单位的改革也有过多种构想，包括公益类事业单位向第三部门 〔3 〕或非营利组织 〔4 〕的转型改制。但是这两种提法都有一定的缺陷，相对于政府或捐赠人，改制后亦很难保证其独立性，其中最为关键的是源于其资金的短缺，于是生发了一个新的思路即转向社会企业 〔5 〕，用商业化运作的手段保证其顺利运行，但其获利部分不用于分红，而用于公益事业。

二、事业单位的强主导性：公益类事业单位转型的自身限制

美国学者Dennis R. Young认为非营利组织相对于政府应承担公共服务职能，起着三种作用，即补充、互补和对抗。〔6 〕32-33然而，中国非营利组织运行的制度环境具有浓烈的国家法团主义特征，从而限制了非营利组织的成长 〔7 〕。因而不存在所谓的对抗状态，也不是萨拉蒙所倡导的互补型状态 〔8 〕99-117，而是对政府的拾遗补缺，其作用就是去填补政府留下来的空白。可以说，中国非营利组织先天性发育不足，长期受到一些事业单位挤压。经过了长达三十多年的市场化改革，非营利部门从出现并发展至今，从苏州的情况来看，没有发生重大的结构性转型，非营利组织依然羸弱（见图1）。如今，未完成改革的公益类事业单位依然处于主导地位，这会导致一系列问题，也成为其本身改革即向非营利组织转型的限制条件。

事业单位的强主导性表现之一：提供公共服务的领域非常庞杂，使得事业单位分类不清。事业单位分类改革一般是以公益性作为标准的，尤其是2011以来公益一类、二类的划分。然而到目前为止，对公益性的确切含义并没有权威性的说明。“公益性”是一个相当模糊的标准，并不是标准经济学意义上的公共产品，而是一种宽泛的指代，是指影响群众的基本生活，事关公众福利的一些社会事业。这在现实生活中就变得难以操作，人们无法以此为依据来判断政府是否应该设立公立机构来提供某些物品和服务。不难看出，公益性本身是个模糊不清的概念，它的边界也在不断发生变化。若以公益性为标准，就很难清晰地界定哪些机构应转化为非营利组织。 〔9 〕如图2显示，苏州事业单位服务领域之广为其分类、转型增加了难度。而社会上有一种错误观念，凡是社会公益服务就应该由政府来提供，这也是至今事业单位依然强大的原因。其实，根据国际经验，公共服务的民间提供也是完全有可能的，而政府只需行使付费者和监管者的职能。〔10 〕269-270

事业单位强主导性表现之二：行政色彩较浓。其实，中国的公益类事业单位改革从一开始就是一种“治标不治本”的制度改良。行政色彩浓厚的事业单位根本不愿意放弃其特权和垄断带来的利益，上文中提及的前两类事业单位自然不存在这些问题。究其根源，是政府职能转变不到位。公益类事业单位不仅是政府创办的，而且是政府直接管理的。它们一般情况下都隶属于某一级政府中的某个部门，该部门作为事业单位的“主管部门”，掌控着该单位的“人、财、物”等一切大权，如管理层的任命权乃至普通人事安排，审批其运营、预算计划以及评估其绩效的权力。〔11 〕3所有单位及其正式从业人员均有相应的行政级别，基本是上级任命。在这种体制下，公益类事业单位自然是对上负责。这种情况下，尽管强调事业单位改革，然而在诸如市场化的竞争中，行政主管部门自然偏向其“亲儿子”——公益类事业单位，很难客观中立地履行市场监管职能。可以说，现在公益类事业单位的市场约束不是太强。

事业单位强主导性表现之三：产权障碍难以逾越。虽然2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》也强调公益类事业单位实行法人治理结构，但是至今其产权依然不清晰。对公益类事业单位来说，以其与政府之间的特殊產权关系，在经费补偿、税收政策、商用土地等方面都比较容易获得各种资源。按照相关定义和政策，公益性非营利组织的产权性质是非国有、非经营性的，应该符合非营利组织的非分配约束特征。但在现实生活中，一些公益类事业单位改制为非营利组织后，其资产是属于出资人的。根据市场规律，出资人可以享受一定的投资盈余，即使在机构解散后，也应该获得部分资产返还。〔12 〕如此说来，此种情况下改制的公益类事业单位已经不是非营利组织，因为其产权性质不是公益产权而是私有产权，利润可以进行分配。在这样的社会背景下，如果将公益类事业单位转为民办非企业单位，就意味着很有可能将国有资产转为个人财产，成为个人获利的手段。因此，公益类事业单位作为既得利益者，不愿意放弃目前的地位而自愿改制为非营利组织。

事业单位强主导性表现之四：人事制度与政府公务员基本相同。尽管在公益类事业单位人事制度改革过程中引入了劳动合同制以及职务聘任制，但是其职工仍然享受事实上的终身雇佣，待遇水平比较高。公益类事业单位职工退休前不用缴纳任何社会保障金，但退休后的退休金大约能达到原工资的80～90%。超常的福利待遇体现在很多方面，有些事业单位至今仍实行公费医疗。此外，很多地方政府机关与对口直属的公益类事业单位在人员编制上是可以相互流动的，即个别公务员可以被聘任到直属公益类事业单位担任一定领导职务，公益类事业单位人员也有机会成为公务员。出于对体制内公务员职业的向往，很多公益类事业单位职工希望能“转型”为公务员，享有更好的待遇。公益类事业单位一旦改革，捧着“铁饭碗”由政府财政供养的事业单位人员就会变为社会组织的雇佣人员，由“公家人”转变为“社会人”。转制后，其薪酬待遇、社会福利等得不到保障，甚至可能会引发一些社会群体性事件。所有这些，必然导致僵化的公益类事业单位人事制度，阻碍转型改革。

三、社会企业的缓慢成长：公益类事业单位转型的障碍因素

公益类事业单位曾经作出了重要贡献，由于其低下的效率、沉重的财政负担让各级政府倍感艰难，其改革存在迫切性和必要性。社会企业是在公益类事业单位亟需改革，但又行动迟缓、转型困难的情况下应运而生的。1990年代末期，民办非营利组织（此时“社会企业”这一名词尚未流行）参与公共服务的提供有所增加，比如在卫生、教育、科技等领域，但这种参与一来规模很小，二来也欠制度化和规范化。〔11 〕8-10此种情况下，苏州社会企业（主要是民办非企业）呈现出一种缓慢成长的态势（见图3），其主要原因有二：第一，社会企业（包括民办非企业）身处一种限制型的法律和政策环境之中，其创办和成长必须满足一系列严格的条件；第二，事业单位在公共服务领域的统治地位，压缩了民办非营利组织的成长空间。〔2 〕97-98

不过，社会企业的成长与公益类事业单位改革具有一定的契合性，或者说社会企业适合于公益类事业单位的改革取向，是其转型的外在诉求。当前公共服务的提供需要社会企业源于：一是市场存在缺陷，即市场失灵；二是政府也不能解决所有问题，即政府失灵；三是靠NGO 也不行，NGO 大部分都是慈善组织，慈善组织需要不断地由捐助者捐钱，其影响力有限，即存在志愿失灵。④ 社会企业还可以很好地平衡经济和社会目标，使之达到和谐的统一。〔5 〕社会企业强调以商业手段达至社会目标，提升了运营效率，且可以实现财务自主；以民主治理模式吸引很多的利益相关者参与到社会企业中来；社会企业还很好地践行了萨拉蒙的跨部门合作伙伴关系理论，不仅可以通过服务购买、补助金方式等形式与政府合作，还可以通过战略联盟、技术支持等方式与商业部门合作。

当然，在公益类事业单位长期挤出效应中，社会企业的成长缓慢。

社会企业缓慢成长表现之一：社会企业概念界定不清给公益类事业单位改革增加了难度。到目前为止，关于社会企业的概念，我国还没有一个学术界和实务界共同认可的定义。相关的中央政府文件以民办非企业单位替代“社会企业”的概念，其被描述为“有一定造血功能的公益性组织”。〔13 〕2013年博鳌亚洲论坛上发布的《中国社会企业与社会影响力投资发展报告》提出了关于“社会企业”的三种定义，一是以创造社会效益为核心文化的企业，此为广义定义；二是以社会效益为首要目标、社会公益投资为主要利润分配的企业，此为严格定义；三是经营性收入为主的民办非企业单位，此为特殊定义。中国社会企业研究中心关于社会企业的定义则融入了中国本土化的特征，认为民办非企业单位是社会企业最主要的组织形态。故而，2003年左右，有些地方的公益类事业单位改革以民办非企业为转型目标，比如苏州，其效果不甚理想。

2017年6月，首届“中国社会企业奖”结果的公布又掀起一股关于社会企业概念界定的争论，其中关于摩拜单车到底是不是社会企业，业内人士展开激烈辩论。彭艳妮认为社会企业存在三个底线：一是社会使命底线，指企业并不以赚取最大利润为目标，而是以解决某种社会问题为己任；二是财务底线，指社会企业在商业模式上必须是盈利的，有可持续发展的保证，而不能依赖社会捐助和政府投入生存；三是环境底线，是指社会企业在从事生产活动和商业行为时，要保证对生态环境的善意、友好，而不能以破坏环境为代价去发展企业。摩拜单车达到了这三重底线，所以属于社会企业。何莉君认为，社会企业是商业和公益的混合体，它既要追逐商业利润，又要实现社会价值，是想达到利益和使命的平衡；社会企业也可以分红，只要它承担起一定的社会使命。而南都公益基金会理事长徐永光则从广义的范畴上，认为社会企业是普遍存在的，目前国内的社会企业发展还处在初级阶段，过早地制定相关标准，会束缚社会企业的创新发展。本文赞同徐永光的观点，广义定义理解更有利于公益类事业单位顺利向社会企业转型。⑤

社会企业缓慢成长表现之二：发展所需的外部环境基础薄弱。从政策环境来看，社会企业的发展前提是政府职能的转变。政府要逐步从公共服务的直接提供者向管理者角色转变，将公益类事业单位提供公共服务的职能逐步让渡给社会企业，鼓励事业单位的民营化和市场化，转型为社会力量来提供社会服务。目前来看，政府职能的转变滞后于社会企业发展需要，事业单位的行动也比较遲缓；从法律环境来看，由于社会企业是新生事物，我国目前的法律还存在着缺陷，对于社会企业创业缺乏有效的法律保护和监管。社会企业的注册登记有民办非企业和企业两种形式。若登记为民办非企业，则受《民办非企业单位登记管理暂行条例》的承认和约束，但同时因为营利的运作模式而面临组织合法性的质疑。若登记为企业，一般情况下则无免税资格，和商业企业一样参与市场竞争。〔14 〕这给社会企业定性增加了不确定性。

社会企业缓慢成长表现之三：社会企业的商业模式不完善，容易使其陷入运营困境。〔15 〕首先是融资难题。公益类事业单位一旦转型为社会企业，原来的政府全额拨款或者差额拨款就会取消，因而会出现融资困难问题。商业融资模式强调投资者的收益最大化，这不符合社会企业的社会使命；而公益融资模式主要包括补贴融资、捐赠融资等，无法对社会企业的长期发展形成持续的支持。其次是利润分配模式不清，这关系社会企业的组织属性，难以确定其是“使命驱动型”组织还是“利润驱动型”组织。

社会企业缓慢成长表现之四：社会缺少对社会企业的认知，这里包括社会公众和其内部成员。社会企业需要通过自身的核心价值和公众形象赢得公众的认可。由于社会企业具有商业和公益的双重使命，有时会偏向商业目的引发使命漂移，从而造成公众认知的缺乏，继而导致社会企业的公信力和市场竞争力低下。社会企业内部成员对组织的认可和服从，主要依赖于社会企业的宗旨、组织文化、组织结构和战略管理以及社会企业家精神，但很多事业单位人员对社会企业是什么都认识不清，又怎么可能认可社会企业的价值观、使命感，这是公益类事业单位改革在观念上的主要障碍。

以上这些都是公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要障碍因素。

四、苏州公立医院改制：公益类事业单位转型的实证考察

公益类事业单位的诸多弊端显而易见，其改革的必要性不言而喻。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出对事业单位要实行企业化经营。这份文件显示，公益类事业单位改革有相对明确的方向，即市场化，其指向主要是生产经营类事业单位改革。苏州市正是在此背景下，2003年借着生产经营型事业单位转企改制工作的东风，对公益类事业单位改革进行了尝试。苏州原平江、金阊、沧浪等几个区政府参照《批转关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》（苏府〔2002〕110号文件），将辖区内的二级医院和街道卫生所改制为民办非企业单位，实行企业化运作，亦保留其公益性。⑥

之所以选取苏州市P医院、Y医院和K医院作为研究案例，是因为这三家医院都是在2003年由公益型事业单位转型为民办非企业单位的。由于三家医院各自经营特性不同，2003-2016年来管理模式的差异，导致它们如今发展状况也是大相径庭。这三个案例具有典型性，也具有一定的可比性，对于相关问题的研究具有学理上的解释意义。具体的资料和数据通过实地调查和访谈获得，为了方便比较研究，表1简要展示了三个被调查对象相关方面的情况。

（一）三家医院改制的过程描述。从表1中我们可以得知，经过13年的发展，三家医院状况差异很大。P医院是三家医院中唯一还保留了非政府主办、非营利性质的医院，正因为如此，它的利润既不能用来分红，也不能进行社会融资，结果自然是三家医院中经营状况最不好的。改制前的P医院毕竟是P区区级医院，其经营状况良好，转型后的发展由于综合性医院具有为社会提供基本和全面医疗服务的职能，各类服务的收费价格都要严格按照卫计委发布的标准执行，所以其营利空间本来就是有限的，甚至有时急诊科还要赔钱进去。本来如果每天的病人数量达到一定程度时也是可以增加营业额的，但是转型后本地区的三级网络医疗体系已经被打破⑧，所在区的居民生病时都优先选择苏州市级三级医院就诊，于是像P医院这种县区级的二级医院的病人数量就越来越少，营业额自然随之减少，老板也就无力进行再次投入。与P医院不同，转型后Y医院的营业额保持了每年15%的稳步增长，据该院院长介绍，他们的积累基本用来扩大经营范围。随着市场的进一步扩大和业内竞争的加剧，当前该院管理层意识到医院还必须扩大规模以保持市场地位。而另一方面，Y医院从2003年改制至2016年股东没有变动过，医院也没有足够多的资金用来扩大规模，这就严重制约了医院的壮大发展。Y医院2016年经苏州市卫生局批准，从非营利性组织转成了营利性企业。此时，医院要进行社会融资，就要求本身产权明晰，前提条件是需要Y医院从社会产权转为私有产权，而产权的转变必须交纳土地房产税500万，这成为Y医院当前面对的最大难题。目前，Y医院的扩大规模计划暂时搁置。K医院是三家医院中两次转型都比较成功的，第一次是2003年从公益类事业单位转为非政府主办、非营利性组织，第二次是2016年又从非营利性组织转为营利性企业。第一次转型后员工未发生变动，运行也相对稳定，营业额保持了较高的增长，每年增长达到近20%。2015年K医院的老板以1.2亿元的价格将K医院转卖给总部在北京的某国有基金公司。

（二）三家医院改制结果分析。以上简单梳理了被访三家医院转型历程及其后的发展状况，由于本研究着重考察的是公益事业单位转型的难点和社会企业生长的可能性，故而我们对其改革结果继续分析。

1.政府按照生产经营型事业单位标准强行推动改革的方式，与三家医院改制失败有密不可分的关系。2003年，公益类事业单位改制时，苏州除了几家医院和乡镇卫生院实行民办非改制，其他公益类事业单位并未改革，包括其他医疗卫生单位。在访谈几家医院时，都一致认为几家区政府强行套用苏州市政府2002年110号文件《关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》指令三家医院进行改革。医院是公益性事业单位，不属于生产经营型事业单位，此种改制本身就法无正当。P院院长、K院院长都认为，医院乃公益单位，当由政府主办与管理。调研中我们得知，苏州社区医院（即以前的乡镇卫生院）已被政府回购，重新转为公立性质。而2000年前轰动全国的宿迁市民营化医改，已重建公立医院。由此可见，公益类事业单位的主导地位，政府难以对之放手，医院民营化的效果不理想。

2.经营目标的偏离，是向社会企业转型失败的重要原因。我们认为，政府强制主导三家医院改制的初衷是将它们转为非政府主办、非营利性组织，这是接近于社会企业形式的，但是经过13年的发展之后，两家医院申请向私营企业转制，变成完全市场化的行为，实际上是在偏离社会企业的社会使命目标。按照衡量社会企业的标准来看，三家医院的转型都是失败的，其中K医院和Y医院分别在2015年和2016年转型为营利性公司；P医院虽然还保持了原来的性质，但经营状况堪忧，医院的生存首先得有资金的保证。公益事业单位向社会企业转型后首先面临的是市场生存的问题，这要求它生产的服务必须具有市场竞争力。P医院一方面无法和价格放开的完全市场主体竞争，另一方面也竞争不过商业手段受到同样制约的公立医院，因为公立医院有政府财政的支撑。“老板是抱着赚钱的目的来的，但一进来就后悔了，发现只能赚到买香烟的钱，他还要从其他的企业拿钱过来投入，而他本来也不是非常有钱的那种……”所以P医院管理者都认为综合性医院应该回归公立医院行列。

无疑，社会企业和非政府主办、非营利性机构是要利用市场化的手段实现社会使命的目的，而市场化手段的前提必须是营利的。Y医院专于五官及美容，K医院则是口腔，尤其是牙齿保养，都是专科医院，在本专业领域内具有权威性，在苏州本地区内具有较好的口碑，加之国家放开医疗美容市场的价格，使它们能够改进服务而获得更大的市场，因此在业绩上也保持了稳步的增长，它们的商业化手段是有效的。但它们最后都转向了营利性公司，其原因在于没法抵挡住市场资本的入侵。说到底，这两家医院已经偏离了社会使命的目标，转而追逐纯商业利润了。

3.人员流失严重，转制后身份难以认同，也是转型失败的重要原因。P医院职工改制时有员工198人，其中62人提前退休，离退休人员211人；Y医院转制时有职工65人，其中7人提前退休，58人进行身份置换，现退休8人，辞职30人，仍在单位就职的20人。K医院2003年12月转制，员工112人，提前退休31人，离退休55人。当时通过发放安置费买断工龄，安置费落实到个人后，同时与原单位解除人事（劳动）关系，职工可进入改制后单位或自谋职业。到2016年，三家医院职工流动大，离职人员达到70%左右。在访谈中，三家医院无一例外地表示当年的改制使得员工受到不公正的待遇，失去了事业单位体制内类似于公务员的身份，无论是在岗还是退休人员，生活得不到保障，对现有的身份难以认同。为此，三家医院的员工都走上了上访之路。由此不难发现，人们对当时的改制难以理解，对社会企业更是一无所知，自然会给医院改制带来重重障碍。

五、小结与讨论

苏州三家医院的转型改革给我们很多的启示，由一斑可窥全豹，由此可以推断中国整体公益类事业单位改革的状况。经过三十多年的市场化改革，公益类事业单位在教育、医疗卫生、科技研究等领域进行了民营化改革，苏州更是选择了区县二级医院和乡镇卫生院进行了大胆的尝试。只是结果令人感到遗憾，这项改革并没有产生实质性的变化，三家医院转型改制均不太成功。虽然三家医院转制为非政府主办、非营利性质的民办非企业，走上了市场化的道路，但数量太少，仅仅是少数几个区医院的试点，这说明公益类事业单位改制并没有成为我国公共部门治理变革的主轴。换言之，虽然现有的制度架构已经为公益类事业单位选择类似于社会企业的组织形式提供了可能性，但是面对不成熟的环境，很少有公益类事业单位出于自身理性愿意转制成社会企业。苏州市甚至有已经改制的社会企业又改为事业单位的例子。这说明，目前我国公益类事业单位向社会企业转型改制，在政府和社会两个层面还有很多工作要做。

下面我们需要进一步讨论公益类事业单位顺利转型为社会企业的先决条件问题。我们认为，主要依赖以下两方面。

一是政府应成为公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要推手。在政府主导性强的背景下，公共部门治理变革的走向，也就是非营利组织与国家的关系能否从补缺型转型为互补型，是公益类事业单位能否向社会企业顺利转型的战略性因素。实现这一转型的主要推手是政府。加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）教授在20世纪80年代后期提出的“能促型国家”理念 〔16 〕44-45及其西方國家的实践经验值得我们借鉴。其具体内容有如下三大观念性变革：第一，从政府提供向民间提供转型；第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型；第三，从保护劳工向保护工作转型。〔17 〕这里需要强调的是，只有政府关于事业单位改革的观念转变了，才能推进改革的顺利进行。当然，西方理念的引进需要结合我国的国情。

二是有赖于社会企业自身的成长和社会企业家的培育。社会企业需要有百折不挠的内在发展冲动，要在坚定自身“社会使命”的前提下发展壮大。当然，社会也应该相对宽容地对待社会企业，比如从广义的定义去理解社会企业，即以创造社会效益为核心文化的企业，就是社会企业。这样也可减少公益类事业单位向社会企业改制转型的多重障碍。不过，需要强调的是，事业单位的顺利转型，以及转型后社会企业得以壮大，其实更需要具有公益人格的社会企业家。熊彼特曾提出“企业家精神”的四个特征，建立私人王国、对胜利的热情、创造的喜悦和坚强的意志。社会企业家也同样需要这种“企业家精神”，且须具备来自公民社会组织的创新意识（严格区分于政府创新和企业创新）。〔18 〕否则，即便他们从事公益活动，也至多被称为慈善家或公益活动家。

最后，还要注意一点，即在具体操作过程中，切不可笼统地“一刀切”。对那些提供基础性公益服务而缺乏必要市场竞争能力的公益类事业单位，应该保留其事业单位行列，由国家财政根据实际情况进行补贴，以更好地向社会提供基础公益服务。

注 释：

①事业单位，是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。参见《事业单位登记管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令1998第252号）。

②参见《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》（中发〔2011〕5号文件）。

③社会组织就业人数计算方式为：公共管理和社会组织人数减去机关人数。

④参见《中国社会企业与社会影响力投资发展报告》，2013年博鳌亚洲论坛年会。

⑤参见袁治军：《彭艳妮：社会企业的三重底线》；《何莉君：摩拜是不是社会企业要从多维度考察》；《徐永光：岂止摩拜是社会企业》，《中国慈善家》2017年第5期。

⑥因为社会企业的完整概念是从西方引进来的，中国存不存在西方意义上的社会企业还有待进一步考察。公益类事业单位转型为社会企业的实践在我国还非常缺乏，严格意义上的案例几乎也找不到，苏州几家医院改制为民办非企业单位后，有些接近社会企业的运转模式了，或者可以称之为中国式社会企业。

⑦参见“苏州公益类事业单位向公益性社会组织转型研究”课题组访谈资料，2017年6月21日。

⑧三级网络医疗体系中，一级医院指乡镇卫生院，主要负责预防保健；二级医院指区县的医院，针对常见多发病；三级医院指省市医院，专门治疗疑难杂症和从事科研。

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责任编辑 杨在平

作者：施从美