社会性公共行政论文

【摘要】20世纪60年代兴起的新公共行政运动无疑在公共行政管理的发展史上占有重要的地位，新公共行政学主要强调对公正和社会公平的价值追求，认为实现正义和社会公平是公共行政的根本目的。下面是小编整理的《社会性公共行政论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

社会性公共行政论文 篇1：

浅议政府职能转变与公共行政学转向

19世纪末20世纪初以前，政府的职能一直以统治为主，在此之后，政府管理经济社会公共事务的职能逐渐增强。伴随政府管理经济社会公共事务职能的增强，在政府及公共管理研究领域逐渐形成一门新的学科，即公共行政学。然而随着政府管理经济社会公共事务职能的增强，政府开始陷入机构臃肿、腐败、涣散、效率低下、以公谋私的困境。面对这一“政府失灵”现象，西方掀起了“重塑政府”，即改革政府管理职能的运动。为回应政府管理职能的转变，公共行政学者们开始探索新的公共行政学范式，但并未形成统一的占主导地位的研究范式。因此，从西方公共行政学自身发展的逻辑及其与政府职能转变的互动关系的双重维度，对公共行政学转向与政府职能转变再作考察，实现政府管理经济社会公共事务的公共性本质，可以为我国的政府职能改革和公共行政学研究提供启示和帮助。

西方公共行政学理论发展概述

19世纪末20世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了工业化、城市化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济社会公共事务活动变得越来越重要，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列社会公共事务问题。为了加强对经济社会公共事务的管理，缓和、解决各种社会问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预经济社会公共事务，推行社会福利计划，增进全民福利，政府成为一种所谓的“全能政府”。尤其是随着市场机制的失灵，西方国家原有的政府管理方式已经越来越不能适应时代的要求，迫切需要有一门专门的行政学，即公共行政学来指导政府管理经济社会公共事务的活动，创建健康的社会公共生活，维护社会公共利益。

公共行政学的基本理论方式是由威尔逊和马克思·韦伯等人奠定的。现代美国行政学家威尔逊在其著作

《行政学研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。在他看来，公共行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好这些恰当的事情。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺扬弃了政治学上的立法、司法和行政的三分法，对威尔逊提出的政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥，确立了公共行政学的理论前提。他认为，“政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。”后来，美国行政学家怀特进一步强调，“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。”从此，人们便把政府管理经济社会公共事务作为一个科学的事实研究领域，开始了更加专门地集中研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的管理行政范式。所谓公共行政学就是指专门研究现代政府管理经济社会公共事务的科学。所谓范式就是指一定的科学共同体所共有的信念、观念和方法的模式和框架。范式的作用在于对科学研究的定向和规范。马克思·韦伯通过对官僚制理论的建构，把威尔逊等人所创立的行政管理原则变成了可以实施的制度性方案。在他看来，随着传统社会结构的解体，新兴工业化进程的加快，各种社会组织的发展，最关键的问题应是使组织合理化，管理合理化，从而为新的资本主义政府管理方式提供所需的效率，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。为此，他详细分析了官僚组织的功能、结构和管理方法，揭示了行政组织的许多重要特征和管理原则，探索了公共行政的科学化、技术化出路。例如，关于专业分工、职责、权限、层级节制、考试录用、人际关系的非人格化、工作报酬等。他把政府管理问题和效率问题紧紧结合在一起，主张政府管理的实质就是最大限度地追求效率。这些行政观念和原则构成了公共行政学的基本理论内涵，反映了前期共公行政学的理论研究成果。

随着公共行政学研究的深入发展，前期公共行政学的缺陷越来越凸显出来。人们发现政治与行政、事实与价值并非是决然分开的，效率原则的过分推崇遮蔽了公共行政的社会公平价值。因此，公共行政学者开始强调应把社会公平作为公共行政所追求的目标，倡导一种社会性效率，即效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来。例如，西蒙通过引入行为主义研究方法和决策概念对以往的公共行政学所主张的政府管理经济社会公共事务原则进行了批评和改革。他认为行政行为中也必然包含某些决策活动，有决策就很难避免决策者的价值观念。他试图确立一种以决策过程为核心的新公共行政学理论。受其影响，行政学研究的焦点由对制度、结构等静态层面的研究转变为对决策过程的动态研究。也有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。一种以行政决策为主导的公共行政学研究逐渐成为西方行政学的一个重要潮流。

总之，公共行政学开始更多关注价值观、伦理等问题，逐渐走向了既独立于政治学又独立于管理学的新公共行政学。由于新公共行政学并没有从根本上改变前期公共行政学的理论方式，只是在理论论域方面作一些拓展和调整，因而我们将之称为后期公共行政学。后期公共行政学以公平为核心，以好的管理为目标，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织结构形成。后期公共行政学的出现既是公共行政学自身发展的逻辑后果，也是20世纪60年代西方社会公共行政改革在公共行政学研究上的一种回应。如果说前期公共行政学是一种官僚行政理论，那后期就是一种民主行政理论。无论是官僚行政理论，还是民主行政理论，都还属于管理行政范式。

政府职能转变与公共行政学研究转向分析

到了20世纪70年代，英美等西方各国政府对经济社会公共事务的过度干涉引发了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大、效率低下。人们称之为“政府失灵”。广大民众对政府丧失了信心，现实对既有的公共行政学理论构成了挑战。新自由主义乘机兴起，强调“经济自由”，反对政府对经济社会事务进行干预。人们要求限制政府干预的呼声逐渐增强。于是，从20世纪80年代起，西方兴起了一场政府改革运动。这场改革运动表现为：重新调整政府与社会、市场的关系，优化政府职能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部门内部管理体制，实行分权管理，实施顾客导向，建立扁平状的政府组织机构体系，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。政府要尽可能地实现社会自我管理，把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会非政府组织，并引入竞争机制，实施政府部门业务合同出租制；政府努力寻求经济社会公共事务的市场调节和政府干预的最佳结合点。由此来看，政府的基本职能转变为公共政策的制定和监督执行。这场政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理社会化，最终将走向公共服务化，公民参与制度化、经常化，个别领域乃至志愿化，将公共管理变成一种公共服务，使提供公共服务成为公共行政的本质之所在。

无论是前期公共行政学还是后期公共行政学都无法完全解决上述政府在管理经济社会公共事务方面所面临的困境，即“政府失灵”现象。于是，公共行政学者们纷纷提出一些新的理论来取代“旧的理论”，公共行政学走向“公共管理学”，以期回应政府改革运动，但这一转变并未形成统一的成熟的理论框架及范式，因此，我们认为这只是公共行政学发展的又一个新阶段，称之为近期公共行政学。公共管理学的主要内容包括公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理分配与监督以及为社会成员提供各种服务。它融合各个相关学科，形成了跨学科或交叉学科的研究领域。它在处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会关系时提供了一套不同于以往公共行政学的新思路，在研究领域及主题上有不少突破和创新，涉及诸如公共物品、公共服务供给、公共选择等课题。近期公共行政学主张在提供公共利益和服务时，打破传统的由政府垄断的管理方式，把管理主体扩大到非政府的公共机构领域，运用授权、委托、代理等方式，调动非政府机构参与公共服务。近期公共行政学强调政府的服务职能，认为政府服务必须实行“顾客导向”，提高服务的公众满意度。它主张公共行政组织应通过与广大民众对话、沟通来消解政府的信任危机，促进人类幸福。这也意味着公共行政学范式实现真正转向的理论条件日趋成熟。

纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程，就是一个由强调政治与行政分离、效率至上到政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的过程。然而，无论是对政治与行政分离、效率至上的强调，还是对政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的强调，其重心都是政府本身，以至于人们把政府管理经济社会公共事务的职能由强化到限制称之为政府由“全能”变为“有限”。公共行政学研究出现过的改变和发展都是为了适应政府管理经济社会公共事务职能改革要求而做出的一些积极回应和调整，就范式来说，还没有根本的转向。尽管公共管理学还未形成统一的成熟的理论范式，但它蕴含了公共行政学未来形态，即服务行政范式。服务行政范式的产生，不仅是公共行政学自身逻辑发展的结果，而且是人类经济社会公共事务发展的必然要求。

编辑：霍瑞珍

作者：曹树林

社会性公共行政论文 篇2：

新公共行政学对我国行政管理体制改革的启示

【摘 要】20世纪60年代兴起的新公共行政运动无疑在公共行政管理的发展史上占有重要的地位，新公共行政学主要强调对公正和社会公平的价值追求，认为实现正义和社会公平是公共行政的根本目的。结合我国构建社会主义和谐社会的现实需要和现在正在进行的行政管理体制改革，新公共行政学的社会公平理论有着更为重要的社会现实价值，对我国政府管理的改革和执政能力的建设有着深刻的指导意义。

【关键词】新公共行政学；社会公平与正义；行政管理体制改革

改革开放三十年来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是在取得巨大成绩的同时，飞速发展的经济与我国落后的政治经济体制所形成的矛盾也日益明显。近年来接连不断的经济，社会安全问题就是最明显的体现。目前，改革的呼声在国内政府和学术界已经日益高涨，正如恩格斯所说的：“社会上一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学向前推进。”改革主要涉及政治体制改革和经济体制改革这两大主要方面，行政体制改革隶属于政治体制改革的范畴，但在今天这种政治体制改革在深层次难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革中脱离出来，取得相对独立的地位。

20世纪60年代末，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学是行政学发展的一次范式转变。它突破传统行政学政治——行政两分法的思维局限，以公平和正义作为行政学的目标和基础，倡导民主行政的模式，扩大了公共行政领域的研究范围。今天，我国正处于体制改革的攻坚时期，结合我国政治行政改革的困境和现状，借鉴以社会的公平与正义为价值核心的新公共行政学理论具有重要的理论和现实意义。

一、新公共行政学的兴起及主要观点

1.新公共行政学产生的历史背景

20世纪六七年代，西方发达资本主义国家经济逐渐衰退，尤其是经过1973—1975年的经济危机之后，经济陷入“滞胀”状态，资本主义主要矛盾进一步激化。特别是在美国，反对越南战争、反对贫困和反对种族歧视的斗争交织在一起，斗争浪潮日益高涨。此时，以政治——行政二分原则和官僚制为理论基础的，以效率为中心目标的传统公共行政学已不适应解决时代问题的需要。故以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见，新公共行政学的产生具有深刻的社会根源，也可以说它是20世纪60、70年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。

2.新公共行政学的理论主张与价值追求

①主张社会公平和社会正义。新公共行政学的观点认为，传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性或许并没有错，这种协调性经常以牺牲社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的目的，他们认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应该强调把社会的公平作为公共行政所追求的目标，这也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，并作为政府基本的价值标准之一。

②主张民主行政，倡导社会性效率。新公共行政学的观点认为，民主行政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。新公共行政学派对传统行政学“效率至上”的工具理性提出了质疑：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”这就意味着行政管理人员不能是价值中立的，他们应该担负着广泛的社会责任。新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。

③突破传统政治——行政二分法的局限。新公共行政学指出，由于传统行政学的政治与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。他们认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”

二、新公共行政学的思想对我国行政管理体制改革的启示

1.中国行政管理体制改革的现状及问题

在中国，行政体制改革的这一说法，早在1992年中国共产党第十四次代表大会上就已经提出了，目的在于适应经济体制改革的需要。从宏观方面来看，中国的改革系统主要包括政治体制改革和经济体制改革，行政体制改革应从属于政治体制改革，并且是政治体制改革中的重要组成部分。在目前阶段，我国的政治体制改革进入攻坚时期，现在所强调的行政体制改革就是希望通过行政体制的改革能促进政治体制改革，但这种将行政体制改革从政治体制改革中分离出来的思想，带有明显的“政治——行政”二分的色彩，而且目前的行政体制改革也只是涉及浅层次的机构的变动和人员的裁剪，并没有涉及到根本制度性的转变，因此，在这种理论指导下的改革，只能是“外延型”而非“内涵型”的改革，这样的改革进行到一定的阶段必然难以深入，就如同目前中国的行政体制改革所面临的困难一样。

另外一方面，我国目前采取的双轨制渐进性的改革，在新旧体制交替和转换的过程中，出现了一种靠权力和市场相结合的牟取暴利的严重利益分配不公的现象。在我国改革开放的早期，为了大力发展社会生产力，也制定了“效率优先”这样价值偏好的公共政策，加上市场经济的竞争性和优胜劣汰的特性，必然导致现在收入分配差距过大等一系列社会问题。

2.在改革中推进社会公平和民主行政

在我国市场经济导向的行政体制改革中，政府既是改革的主体，又同时是改革的客体。因此，政府必然要承担起促进社会公平和正义的主要责任。在大多数情况下，价值与政府所指定的各项制度之间是辩证统一的关系，二者起到相互支撑的作用，即价值观规范着制度的基本模式和运行，而制度的运行又强化人们的价值观念，所以制度与公平正义的价值取向是密切联系的，这就要求政府作为制定政策的主体，要秉承公平正义的精神，建立和完善社会的各项制度。在近些年出现的社会问题中，很大程度上是社会的诚信、公平所造成的。这与目前政府的公信力下降，在人民群众心目中权威地位的降低有着密切的联系。一个公平、公正、诚信政府的建立对于确立公平正义的社会风气有着至关重要的作用。正如新公共行政学所倡导的“社会性效率”一样，政府不仅是执行政策的工具，还担负着建立规范价值、关注人民需要、提高社会效率、改善人民生活、促进人民幸福的社会责任。

我国的行政管理体制改革，不仅要适应经济体制改革的需要，更要与经济、政治体制改革形成一种良性的互动，进而促进经济体制改革，推动社会经济的大发展，在发展中解决社会的公平和正义问题。正如马克思所说过的，共产主义社会是建立在物质生产高度发达的基础之上的。另外要通过一系列配套的制度改革使得权力能与市场相分离，实现真正意义上的政企分开、政资分开，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，让政府真正成为社会公平与正义的维护者。

民主行政是公共行政管理的基础。我国是人民民主专政的社会主义国家，民族对于我们来说并不陌生，但是以往我们所提及到的民主主要是涉及政治领域的民主，主要强调公民对政治生活的广泛参与，而没有提到行政民主。新公共行政学中的行政民主并不是指所有社会成员都进入国家机关，而是作为行政主体的少数人所从事的管理，是按照一定的法律、行政法规，在人民的统一和委托、监督和制约下，代表公众的利益行使管理权。这对于我国这样一个集传统型、魅力型和官僚型三者混合的一种行政管理体系转变为现代行政管理体系有着很重要的意义。

在现实政治生活中，政府作为管理社会公共事务的核心主体，其维护社会公正的主要手段是建立一系列的制度体系，以制度的强制性和约束作用保障社会公平的实现。因此，尽快建立和完善适应现代市场经济体制要求的各项社会体制和制度是当务之急。首先，健全公共服务制度，建设服务型政府。我们在世界经济中创造了一个大国持续发展奇迹的同时，也出现了公共服务体制僵化、投入严重不足、公共产品和公共服务分配不公等问题，使得政府公共服务职能严重缺位。2004年，温家宝总理在政府工作报告中首次提出建设服务型政府的要求，明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。其次，建立法治、透明、可问责的行政体系，以政府管理行为的公正推进社会公正。”政府管理行为的公正，较之于企业、个人的行为而言，具有很强的示范作用，往往对社会产生全局性和方向性的重要影响。为此，政府应规范自身管理行为，以政府管理行为的公正推进社会公正。最后，完善社会保障制度，更多关注和保障弱势群体利益。社会保障制度是维护社会公平正义的底线，对于社会公平正义的实现具有重要意义。对于整个国家而言，社会保障问题的解决有利于实现社会的和谐稳定，有利于增强和巩固社会主义国家的阶级基础，有利于实现国家的安定团结。因此，建立完善的社会保障制度，是政府确保实现社会公平正义的重要举措。

3.新公共行政思想给我们带来的启示

近些年来，我国的行政管理体制改革主要是在追求两个价值。一是为了适应日益发展的社会主义市场经济而追求建立高效、程序化和规范化的理性官僚体制，这是由市场经济的规则和特性所决定的。符合经济基础决定上层建筑这一社会发展的基本原理。另外一个价值取向是追求注重政府与人民之间的良性关系，让人民真正有机会公平平等的参与国家的各项政治生活，这是由我国社会主义国家的本质所决定的。在中国，目前所追求的两个价值取向缺少了重要的一个方面——社会文化环境。我们说行政管理只是一种手段，最终的目的是传达人民的需求与愿望，并保证这些需求与愿望通过国家的形式反映出来，因此，若想要行政管理体制对以人为本的发展做出重要贡献的话，行政管理就必须适应整个社会文化环境和传统，这是因为人类社会最深刻的领域乃是社会——文化领域，同样，从社会——文化视角分析政府公共行政管理，也应是全面和深刻的。历史已经明证，公共行政管理中任何忽视人类社会——文化的做法都是会付出沉重代价的。这从当今西方社会的发展过程中，已经十分清楚地看到了这一点。从西方新公共行政学产生的背景我们可以看出，在西方高度发达的资本主义条件下，已经建立起与市场经济相配套的一系列完整的官僚制体系，这与韦伯所提出的理性官僚体制是相一致的。但这样的体制经过西方近百年的发展和完善，其弊端和问题已经日渐明显。由市场经济以及与之相匹配的理性官僚体制所形成的完全理性忽略人情的价值观念逐渐使得人们的内心感到冷漠、危机和失落，在这样的社会背景下，追求社会的公平与正义，人民生活的幸福等价值观念的新公共行政学应运而生。

从中国改革开放30年的发展道路来看，在中国社会层面上，市场经济的确立和发展的确给我国的经济注入了新的活力，促使中国的经济走上了腾飞之路，在中国经济腾飞的同时，同样转变着人们的思想观念，人们价值观念的转变必然导致由人所组成的各类社会组织的价值观的转变，包括很多政府组织，它们不再以政治信念和信仰而作为政治行为的动机，而是一味的重视经济的发展，把所有的资源用于发展经济的需要，这种功利性和经济性的理念打破人与人之间的传统关系，尤其是中国目前官僚制并非韦伯所说的完全理性标准一样，而是掺杂很多非理性因素的行政管理体系，这就导致了当前不仅是个人，包括政府组织，社会中介机构都为了利益而不择手段的局面。但是目前摆在我们面前的情况是，一方面政府正加快市场化的步伐，行政体制改革为配合市场化的进程，着力于行政工作的规范化、效率化。这样的转变正是向着西方目前已经发展的相当完善的理性官僚体制发展的。另外一方面市场经济的发展和竞争理念让人们生活的幸福感日渐降低，社会的公平和正义问题日渐凸显。近年来所出现的社会问题的本质基本都可以归结为社会缺乏公平和正义。这一切促使人们去努力争取“人情味的社会”，民众渴望或者习惯于人情味和非组织的、实地的“人与人”的交流，他们从心底呼唤真情、亲情，并把生活中的社会和文化等方面的内容放在一个“金钱也不能与此等价”的非常重要的位置上。

现在能否让政府的行政体制改革适应社会——文化性的环境状况，补偿由市场所带来的负面效应和影响，建立一个真正幸福的家园，在这一方面，新公共行政学的思想给了我们很好的启发，我们应对在西方社会发展历史上所出现的社会问题和现象进行深入的反思和研究，寻找缩小社会差距的方法，寻找出一种市场价值观和社会价值观能共存共生的途径，从而更好的发展行政管理体制。

参考文献：

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学国版社，第二版.

[2]宋敏.新公共行政学研究——兼及对我国行政改革的启示[J].山东大学博士学位论文，2010-03-20.

[3]胡晓燕.追寻社会公平：价值承诺与理念运作——《新公共行政学》的启示与思考[J].北京电力高等专科学校学报，2011（5）.

[4]李图强.新公共行政学带给我们怎样的启示[J].北京工业大学学报（社会科学版），2006-03，6（1）.

[5]陈虹.新公共行政学对中国行政改革的启示[J].湖北社会科学，2008（10）.

[6]李智.新公共行政学及其对我国公共行政的启示.中山大学学报，2005，25（6）

作者：付伟博

社会性公共行政论文 篇3：

责任冲突下公共行政人员价值目标调适

[摘要]公共行政行为是公共行政人员行使权力、执行公务的实践活动，公共行政人员的行为最能影响行政活动的效率和公众对政府行为的评价。然而，公共人与社会人的双重角色导致公共行政人员难免面临责任冲突。内化在其行为中的价值观念和信仰对于正确引导其维护公共利益，践行公共行政的理念固然重要，在现实中却需要不断的加以培育和控制。制度建设和美德塑造同时并进，培养会共行政人员高尚的爱国主义，维护和实现其公民身份将是解决责任冲突的必然要求。

[关键词]社会角色；责任冲突；公共行政人员；价值目标；伦理自主

一、公共行政人员的社会角色与责任冲突

社会角色代表的是人们在某种社会地位、身份下的一整套权利、义务的规范与行为规范，显示了人们对具有特定身份的人的行为期望。公共行政人员从普通群体进入行政系统，成为行政事务执行者，拥有着特殊的权利义务和外界对其行为的期待。

1．公共行政人员的社会角色

不同于任何其他的职业，公共行政人员拥有两种完全不同的角色体系。一方面，经济人的理性总是指导着个人追求各种荣誉，提升自身的社会层次，价值判断往往变成是否有利于实现自身利益。在这种价值观下，经济人容易僭越合法权力的范畴，通过寻租、权力兜售、信息兜售等方式谋取个人利益，这就常见于各类腐败案件中。另一方面，公共行政人员是社会的管理者。更是人民利益的服务者，具有自身的异质性。公共人被设计成了最大程度满足公众需求而存在的行政人员，是维护政局稳定、促进经济发展，实现社会和谐的力量。然而，不同人的理解不同，出现了公共利益的不同定位和选择。地方保护主义，关注部门利益，不同机构之间对同一个事件争权夺利的行为并非少见。

2．公共行政人员的责任冲突

公共行政人员的角色预期在实际的行政活动中往往产生冲突。不同人性假设在行政系统熔炉中导演了角色冲突、权力冲突和利益冲突。面对个人利益与公共利益之间的冲突，行政人员的个人理性会驱使他们假借政府行为保护和增进个人利益，摒弃公共精神，超越伦理底线。权力冲突往往是两种或两种以上不同来源的行政权力之间发生的冲突，通常表现为不同权力层级的命令该如何执行，特别是来自于两个或两个以上上级的指令且相互抵触时的职责冲突。利益冲突是角色冲突和权力冲突的复杂化。当具有社会共享性的公共利益与具有个人独享性的私人利益发生冲突时，当公共行政过程为行政官员的个人利益追求提供便利时，行政官员往往倾向于谋取个人利益。贿赂、权力兜售、信息兜售、馈赠与消遣等都是利益冲突的情形。

二、公共行政人员价值归宿的演变与现代定位

公共行政人员面临的责任冲突并非不可调和的，价值取向决定了冲突解决的程度和效率，伦理自主日益充当预防和解决冲突的调节器，关注公共利益，发扬公共精神也成为现代公共行政人员的价值定位。

1．儒家文化传统制约下的为官之道

长久以来，儒家的三纲五常和五伦思想扮演着封建专制主义统治的理论角色。儒家将政治与伦理两种社会要素、两种生活规范统一在政治生活之中，实现了“伦理政治化、政治伦理化”的双重同化。“斯有仁心，故有仁政”，将个人的内心伦理理念，外化为社会政治生活状态。为获得封建统治的合法性和神圣性，君为臣纲、君臣有义就形成了封建行政特殊的道德关系。对君主负责，听命于君王成为官员的价值定位。而政治领域内冲突的主要原因是少数统治阶层口弃了正义的原则，滥用权力，以不公正的方式谋取私利，统治的合法性也受到质疑。然而，儒家教育又倡导格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。可见，封建统治者虽然受制于根深蒂固的儒家传统显现出科层制森严的等级观念、命令服从的工具理性，但对于“仁政”的要求始终没减，官吏自称人民的父母官以及通过举孝廉等形式进入仕途的事实从侧面也反映了主张仁治的统治思维和为官价值取向。

2．现代集体主义的治国理念

区别于资本主义的精英主义治理理念，社会主义制度下人民当家作主的要求使行政变成为集体谋福利的事业。不同于封建统治时期统治阶级凌驾于人民之上作威作福的情形，现代公共行政人员被界定为“人民公仆”。社会主义国家的性质要求管理者必须服务于民，公务员除了作为一种职业选择外，更多的是社会稳定有序的基础，而一种官民和谐互动的状态首先基于行政行为的目标定位：一切以“三个有利于”为判断标准，公务员的人生价值也在三个代表、科学发展观的要求中被拔高到新的地位。然而，这种价值定位要求在实践中并没有被完全有效地执行，政府部门的言行不一，官员行为的离经叛道和公众对政府满意度的普遍低迷无不证明这点。可以说，对于公共行政人员的价值取向要求虚高，没有完整体现人性的复杂和文化传统的影响，在现实中又缺少对公务员的伦理教育和道德规制是造成价值理想与行为脱节的原因。

3．公民社会下的爱国主义

学者们认为，面对国家的持续膨胀带来的社会重负和对个人正当权益的威胁。国家在解决大量社会问题时总会表现出迟钝和无能，而公民社会中这些非官方的、以同舟共济的价值观为构筑根基的共同体组织比庞大的政府组织更灵活、更有效。伴随公民社会成长的是公民的权利意识和政治参与热情，社区等自治组织的治理水平和施政空间日益扩大。公共行政人员将逐渐走出行政系统的围城，在与社会组织和公民的合作中体现公共行政的公平、正义、效率，诠释新的公共行政的精神，诞生一种新的爱国主义理念。

在乔治·弗雷德里克森看来，爱国主义是由人们对国家民主价值的高度承诺和对人民的真诚的热爱所构成的“。宪法规定的平等、自由、权利和义务对每个公民都是有效的，所有的公民都互相保证这些原则。面对日益复杂的国际形势，公共行政人员还必须以开放的心态迎接来自国际市场的竞争，并始终坚持国家利益至上，国内人民的共同利益是执政的首要要求，这是一种爱国主义的体现。同时，作为社会的管理者，公共行政人员不仅仅是自主意义上的公民，更是这种社会格局的维护者和建设者。未来社会，民主平等的要求将会越来越高，公共行政人员就必须始终捍卫公共行政公共性和政体价值，通过与微观的个体的联结达到社会共治的目标。爱国主义即公务员在自身道德规范的基础上，不断培养亲民、爱民、为民思想，充分调动分散的个体的潜能，实现真正公民社会规范自治的价值取向和行为选择。

三、重塑责任政府下的公共行政人员价值取向的行为期待

爱国主义是公共行政人员突破行政系统的障碍，处理自身与行政系统，与公众和社会的多种关系的有效指导原则。然而，当今中国社会道德滑坡、信仰缺失和公共行政人员社会角色的复杂性诱发了行政伦理危机。在政府行政改革塑造责任政府的浪潮中，公共行政人员是关键的环节，倡导正确的价值取向、创造有效的伦理自律氛围必不可少。Denhart等学者认为，组织内

部的责任系统是由正式和非正式的控制手段组成的，这些控制手段反映了不同的价值观，也设定了不同领域伦理决策的责任。对这些责任的控制可以借助法律、组织行为、民意调查、美德、职业准则等形式来实现。因此，实现责任政府中公共行政人员价值定位目标，外部控制和内部伦理自主建设须同时进行。

1．建立和完善法律规章制度实现有效的外部约束

以芬纳(Herman Finer)为代表的外部控制论者主张只有法律和制度控制在管理中才能产生负责任的行为。他曾在《更好的政府员工》中指出：尽管道德规范、内心自律以及所有使它们发挥作用的办法为行政管理具有创新性、灵活性以及富有成果提供了保障，但在现今还没有任何东西比基本的政治控制和政治责任更为重要。行政人员的责任就是服从外部政治控制，政府只有执行完全控制权才能对公众负责，除此之外没有他法。外部控制者倾向于考虑改变组织、改变控制组织运行的条例和法律，政府整体责任则是在建立限制、要求、界限、标准和制裁中获得的。我国从2003年开始实行的官员问责制，掀起的问责风暴就是这方面的典型。然而，即使各种法律和规范性文件有增无减，外部控制在政府部门存在的腐败、不负责任等问题上却显得越来越乏力。但作为政府整体约束的手段，外部控制为行政人员价值定位设定了最低的限制标准，在防止绝大多数公共行政人员伦理危机和自利行为起到了较好的警示作用。

2．伦理自主性引导

新公共行政主张，负责任的行政人员是让自己的价值观引导自己行动的人，这些行政人员不是民选官员手中简单的中立工具。而是决策者，而且行政人员的决策活动是一种具有改革性质的行政事务。公共事务的复杂性、公众需求的多样化使得行政人员不得不时常根据自身专业知识和价值取向做出一些政策判断和行为选择。至此，个人价值观、道德水平、伦理自主性就开始扮演重要角色。根据内部控制的主张，引导公共行政人员树立责任政府理念，确立可行的负责任模式，培养其为民服务的良好美德是基本的要求。途径之一是引导公共行政人员逐渐认识到自身的地位和所执行的决策的重要性，认识到作为公共事务的管理者对于社会的发展和公民福利需求满足和幸福水平提升的重要作用。换言之，增强其对自身公民身份的认同，站在公民与公共行政人员双重社会角色结合的视野上感受自身价值观的指导意义是首要的。其二就是通过伦理教育和实践特别是典型的伦理案例教育逐渐明晰正确的价值取向和可行的伦理选择，为公共行政人员的伦理自主建设创造基础平台。但如今规则伦理或说政治伦理显现其不足，即提倡对外在规则的遵从而忽视道德主体的内在品格，使得伦理的生命力被大大削弱。因此，可行的方向和持久的选择则是再次回归伦理的实质即对个人的品质、人格和信仰的强调，逐渐培养公共行政人员个人美德，实现伦理的他律和自律的完美结合。

3．内外控制平衡的价值规范创新

鉴于外部控制无法有效控制行政人员的行为，内部控制自身又具有太多不确定性，解决责任冲突的可靠模式就是要使内部控制与外部控制之间保持平衡并达成和解。必须施加充足的外部控制以防止个人沉溺于自私自利。还要有充足的内部控制来鼓励更多的社会性建构、理想主义、利他主义以及创新精神。站在外部控制的角度上，新模式提出组织制度的重要性。如果我们要保护个人的伦理自主性，同时对自己的行为提供合法性解释。就要采取一种可能的途径用以强调组织层面的道德并追问什么是鼓励道德行为的组织制度维度，什么是挫败道德行为的组织制度维度。同时，只有认识、界定、约束和限制公共行政人员拥有的权力，然后才能使其负责任地行使这些权力。公务员个人手中掌握的权力必须被转换成具有法律地位的和具有控制力的权威。这样，公务员才能行使该权力，然后负责任地向人民解释其行使权力的合法性。

作者：袁立华