机关单位监管企业安全生产论文

【摘要】当前我国正在进行全面深化改革，不断推进社会主义社会市场经济建设。实施政企、事企分开，将党政机关、事业单位和群团组织所开办的企业纳入国资监管体系，实施规范化管理，在新时代具有重要的意义，十分必要，也很迫切。下面是小编精心推荐的《机关单位监管企业安全生产论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

机关单位监管企业安全生产论文 篇1：

社会转型期市场监管区域性风险探析与防控

社会转型(social transformation)是构成社会的政治、经济、文化、价值体系等诸要素在不同社会形态之间发生的质变,或同一社会形态内部发生的部分质变或量变过程。我国的社会转型期是社会主义内部各个构成要素不断发生部分质变或量变,向现代化不断迈进的过程。体制转轨、经济转型和结构调整的加快是社会转型期的主要特征。标志着我国进入社会的高风险期。作为市场监管主力军的工商机关,如何正确认识、有效防范和控制市场监管区域性风险,对于健全现代市场体系、营造良好的区域经济发展环境、树立工商执法权威具有重要意义。

一、市场监管区域性风险的涵义和特征

市场监管区域性风险有广义和狭义之分。狭义的市场监管区域性风险,仅指工商机关因监管行为失当引发对自身的负面影响,或因监管不合法、不到位及其他原因而导致区域性市场失序、经济危机、社会不稳定和人民群众生命健康危害的可能性。广义的市场监管区域性风险,不仅包括市场监管,还涵盖服务发展、行政执法、消费维权等履职不当行为引发的区域性损失和伤害的可能性。本文使用的是广义层面上的涵义,它是相对于市场监管个案风险、全国性风险或系统性风险而言的。其具有以下五个特性:

(一)来源特殊性。市场监管区域性风险主要是从工商机关的视角来透视区域性风险这一课题的,其主体是工商机关,客体是区域性风险涵义特征、表现成因以及防范控制等,其实质是工商机关如何认识、评估区域性风险,并通过强化市场监管防控其演变成事件或最大限度制约其不良影响的过程。

(二)风险高发性。风险是市场经济的基本特征,我国社会转型期的区域性风险由于诸多原因将处于多发、频发的势头,存在于市场环境的各个领域;另一方面,工商机关是个多功能局,由于队伍庞大,监管职责多,工作任务繁重。相应的监管风险也会增多,使得市场监管区域性风险具有高发性。

(三)成因复杂性。区域性市场监管事件是多重风险共同演化爆发的结果。究其原因,既有制度性缺失的因素,又有体制性不顺的因素,既有自身素质不高、执法监管不力的因素,还有地方行政干预过度、经济发展层次低等诸多因素。同时,其成因的复杂性还表现在不同地方市场监管理念的多元化、区域经济的多样化和政府管理经济水平的差别化等,与我国转型期市场环境不成熟、市场主体缺乏诚信等都有关系。由于成因复杂,市场监管区域性风险一旦爆发,将产生广泛的影响。

(四)传递联动性。工商机关省以下垂直管理和全国业务的管理体制,市场秩序要素的流动性和经济发展的关联性,加之当前我国面临的潜在社会风险日益增多,使得某一事件在某一区域工商系统内传递,或从工商内部向监管领域传递,或由某一企业、行业向相关企业、行业传递,互相影响,从而在一个区域内形成监管风险。

(五)后果严重性。由于其关联度高,影响面大,连带性强,市场监管区域性风险潜藏着巨大的并发危险性、冲击的连续性和强烈的破坏力,如若处理不当,极易引发“多米诺骨牌效应”,轻则影响工商执法权威和部门形象、地方社会稳定、支柱性企业和产业健康发展,重则会使地方经济出现方向性转变,引发其他社会风险的爆发,甚至转化为监管系统性风险和大规模的经济危机,从而对工商监管执法地位、国家经济安全和国际形象产生重大影响。

二、市场监管区域性风险的主要表现

(一)法律法规缺失性风险。改革的深入和社会转型期的加速,需要工商法律法规较快甚至是超前的创设和完善,而目前工商适用的法律法规、部门规章尚有不少落后于现实需要,存在着衔接不紧密、部分条款过时、内容交叉矛盾、规定宽泛模糊、操作性不强和有履职要求但缺法律规制等问题。如《无照经营查处取缔办法》问责规定不明、商品市场违法行为管理法规缺乏、《食品安全法》等相关法律亟待细化等等。法律的滞后与区域性市场秩序隐患、重点行业潜规则、地方政府产业政策超前的矛盾日益突显,使得工商机关在一些领域有职无权、有权无力,以致区域性风险难以通过市场监管实现有效防控。

(二)制度决策过失性风险。市场监管面临的区域性风险,其重要来源之一是制度决策层面。其一是地方政府源于追求GDP的制度安排和对经济活动过度保护,忽略民生问题,造成区域经济带病畸形发展、市场监管被严重干扰而缺位或变异。以致市场生态环境正常的矫正机制被破坏,从而导致区域性市场秩序风险和产品质量风险。如2010年8月新华网报道的河北“涿州砂石业”区域性风险就极为典型。其二是现行的市场监管制度落后或执行不力,或预期的功能缺失,或发生偏差而导致区域性风险,如相关许可和收费项目被取消后,地方变通征收带来的潜在区域性风险。决策过失是指工商机关针对区域经济或市场秩序存在的问题,错误地决策。开展“走样”服务、“越权”监管、“利益”执法而造成潜在的区域性风险。

(三)体制机制缺陷性风险。当前市场监管面临着体制转轨、社会管理机制转换与工商职能转型、监管执法转变渗透交织的复杂局面。对于一些区域性市场秩序问题。由于管理体制不顺、部门衔接机制不畅、内部运行机制不规范等等,造成一些潜在的重大风险得不到及时有效的处置和化解。如一些地方由于相关部门职能交接缓慢,餐饮经营户难以办理许可证件,导致工商部门抄送无门、无法办照,存在大量的无证无照餐饮户。在食品安全、网吧管理、传销治理等领域,由于体制机制不完善等原因,容易出现区域性风险。对于类似珠三角、环渤海、武汉城市圈等大经济区,以及若干关联度高、产业集群密集的小经济区,还没有建立相应的区域性风险监管管理体制机制,即便是初步形成的区域性市场监管联动机制,也尚处于摸索阶段。

(四)监管履职诱发性风险。风险是积极结果与消极结果的结合体。在社会转型期,工商系统自身的诸多问题、职能转型的滞后性,成为市场监管区域性风险的诱因之一。这类风险可概括为两个方面:一是履职权威性风险。在服务发展、监管执法和消费维权工作中,因为工商干部存在吃拿卡要、以罚代管、乱罚乱扣和程序违法等造成的自身风险,涉及面众、影响力大、负面效果严重而成为区域性风险。二是履职能力性风险。由于干部队伍素质不高、专业人才缺乏、技术装备落后、个人责任心不强和处置突发事件不力等,带来的因“缺位”而不作为、“错位”而不当作为、“越位”而乱作为,以致出现许可、监管、执法和维权等业务风险,以及严重暴力抗法事件等,这些归根结底是市场监管能力不够所致。

(五)综合因素连带性风险。政府部门职能的频繁调整、诸多社会矛盾与不够规范的市场秩序复杂纠结与重叠,使得转型期市场监管区域性风险也有相关部门监管不力等诸多原因,工商机关为此承担连带责任。主要有六种风险:一是相关部门监管不力风险。由于源头监管部门工作“缺位”,工作不力,或对相关情况没有尽到向工商机关通报的义务,以致相关行业和商品质量存在区

域性风险。工商机关也未完全尽到监管责任,而使区域性风险发展成区域性事件。工商机关由此担责。二是缺乏质量标准风险。由于相关商品缺乏质量标准或质量标准不全,以致工商机关在日常巡查监管和质量检测监测中。难以发现而潜在的区域性风险。三是行业潜规则风险。重点行业由于缺乏自律机制,有的甚至在行业内部形成潜规则,也容易形成区域性风险。四是行业组织管理风险。有些地区性的行业组织由于管理混乱,存在着行业商品质量标准把关不严、生产证件随意许可、地理标志商标许可使用不规范,工商机关介入监管不力等,存在较大的区域性风险。五是市场主体失信风险。由于我国信用体系建设滞后,一些市场主体甚至是少数地方骨干企业诚信意识淡薄,存在过度借债、违法经营和脱壳退市等失信问题。其上下游企业众多,工商机关监管难度大,存在着区域性风险。六是特定背景下的特殊风险。主要包括特殊环境、特别时期、特定阶段、特殊任务,如地震、洪灾、征地拆迁和大型活动等特殊事件中,由于法律不完善、政府行政命令、相关配套工作不到位,致使工商职能工作难以开展,或履职不到位而存在的市场监管区域性风险。

三、科学构建防控市场监管区域性风险的体制机制

防范市场监管区域性风险实质上就是市场监管与诸多区域性风险的博弈过程。构建科学防控体制机制,要遵循因地制宜、实时动态、科学统筹、标本兼治和成本效益的原则,强化风险认知,研究风险特点,遵循风险规律,推进源头治理,做到可识、可测、可控、可监管,提高风险的科学防控能力。

(一)强化风险教育,构建风险管理体制。建立风险管理体制是有效推进市场监管区域性风险防控的基本前提。推进风险管理体制建设,要从两个层面人手:一是分层建立风险管理机构。各级工商机关要分层次建立风险防范管理的工作组织,国家工商总局负责宏观研究、政策制定和全国性的指导,地方各级机关依职能开展风险防控的专题研究、风险教育、组织协调、指挥调度、应急处理和善后处置等工作;二是建立经济区风险管理机构。进一步探索建立长三角、武汉城市圈等经济区的区域性监管风险管理体制。积极开展产业集群市场监管风险研究,制定防控策略,聚合监管力量,推进协同执法和风险防范。同时,通过常识普及、案例评析、风险剖析和防范知识普及,积极开展区域性监管风险教育,强化责任意识和风险意识,努力提高广大工商干部区域性风险的认知水平和科学防范意识。

(二)围绕风险源头,开展风险识别工作。风险识别是防范市场监管区域性风险的工作基础。风险识别是为评估区域性监管风险和科学选择防范策略提供依据而进行连续、系统、全面的风险辨识和分析判断的动态过程。风险源是导致区域性监管风险的根源和驱动因素。要立足本地或本区域内的工商队伍状况、工作能力及存在问题,综合分析区域经济现状和市场生态环境,开展风险源监测、辨识和防控研究。按照影响人身财产安全、涉及地区经济安全、重大市场秩序隐患和履职尽责中潜在风险高的部位和领域,从市场监管视角全面排查,认真梳理汇总,找准风险源头,找实风险部位,找全风险岗位,以此确定区域性风险的表现形式、源头及诱因等基础性数据和资料,从而为风险评估和开展针对性的防范处置提供第一手资料。

(三)明确风险等级,推进风险量化评估。风险量化评估是防范市场监管区域性风险的重要环节。构建市场监管区域性风险评估体系,要做好四个方面的工作:一是制定风险评估管理制度。制定市场监管区域性风险评估管理制度,明确评估的目的、组织、原则、范围、程序和结果处理等相关事项,以推动该项工作制度化、规范化和程序化。二是建立风险评估指标系统。以现代统计理论为基础,建立多层次、多视角、多方位的以工商履职潜在问题指标和反应市场秩序、经济发展潜在隐患指标为主体的风险评估指标系统。设定的指标包括定性与定量指标、宏观与微观指标、数量与质量指标、绝对数与相对数指标。涵盖工商履职的各类动态、静态信息、市场秩序和经济发展潜在风险信息,以及中介组织、行业协会和社会舆论等信息,具有有效性、灵敏性、准确性特点和便于收集、操作性强、关联度高等属性,从而使评价结论契合实际。三是科学设定风险等级。积极开发定量风险评价软件,借鉴企业安全生产作业场所危险性评价公式,即D(风险等级):L(发生概率)xE(发生频率)xC(后果严重度),通过为每个变量规定情形和赋值,运用数据分析法、图标曲线法、专家会诊法、经验剖析法、内部交流法等方法,统筹评估,将区域性风险划分为重大、严重、一般和轻度四个等级,并确定相应的监管防控措施和执法力量配备。四是明确风险对抗方法。针对区域性风险等级,确立转移风险、规避风险、减少风险等对抗的方式方法,对于有的尚未转移或放大的区域性风险,可通过一定措施将风险转化为展示工商执法权威和部门形象的机会。

(四)创新风险监管,优化风险防范机制。防范机制是预防和控制市场监管区域性风险的根本保障。要建立完善十大防范机制:一是法律法规制约机制。要按照规范市场秩序急需、基层适用急需、破解行业潜规则急需来规划并加大建议和汇报力度,加快有关法律法规的修订和完善。同时在系统上下、内部机构建立防范区域性风险的内控机制,用制度约束人、管理人。二是风险决策指挥机制。建立风险决策指挥机制,确保防范有方,决策及时,指挥有力。对拟实施的重要事项,进行区域性风险评估,并研究制定相应的对策,化解隐患和矛盾。三是风险源头监控机制。掌握重点行业行情、大宗物品流入流出的重要环节,细化风险监控措施,明确各类风险监控的责任单位、人员和具体责任,探索建立以风险定期评估和秩序矫正为主要内容的基层网格化监管服务模式,以及重点行业、重点领域、重点环节、重点对象的防控机制,同时加强重点行业业主的生产经营风险教育和自律建设。提高行业整体的抗风险能力。四是风险报告机制。建立纵向内部风险等级报告制度和横向对地方党委、政府报告及相关部门的抄告制度。吸收专业机构参与撰写区域性风险评估报告,推动风险防控上升为政府行为。五是风险预警机制。通过对风险源的动态跟踪监控,获取各种风险指标,利用定量风险评价软件,结合工作实际,综合分析风险的实时状态和发展趋势,预测风险等级,并相应的进行风险预警。六是风险舆情应对机制。加强舆情监测,建立舆情收集、分析、回应机制,加强与相关媒体的沟通,实现有效应对。七是风险应急机制。建立区域性市场突发事件应急反应预案,加强应急队伍建设,强化应急演练,提高风险应急处置能力。八是防范能力培养机制。加快“四化”建设和“四个转变”,通过强化业务素质培训、先进技术和装备配备,专业人才引进,提升风险防范能力。九是联动联合治理机制。加快内部行政资源和功能整合,构建集中领导、上下联动的风险防控机制。同时加强与相关部门的联合,形成政府领导、齐抓共管的综合治理机制。十是风险事故问责机制。建立市场监管区域性风险防范和事故问责制度,设立风险稽查员,实行效能问责。对造成区域性监管事件的,依法逐级逐岗进行责任追究。

作者：李文成

机关单位监管企业安全生产论文 篇2：

政企脱钩主要问题及配套政策研究

【摘 要】当前我国正在进行全面深化改革，不断推进社会主义社会市场经济建设。实施政企、事企分开，将党政机关、事业单位和群团组织所开办的企业纳入国资监管体系，实施规范化管理，在新时代具有重要的意义，十分必要，也很迫切。文章以广西为例证，结合广西壮族自治区本级党政机关、事业单位和群团组织与所属企业实施政企脱钩工作的实际情况，在自治区已出台政策的基础上，针对政企脱钩中存在的问题和困难，通过深入分析研究，提出了包括职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税支持等5个方面的配套政策建议，为政企脱钩提供政策参考。

【关键词】党政机关;国有企业;政企脱钩

党政机关、事业单位和群团组织开办企业具有深刻的历史和时代背景，在特定时期内为我国经济建设和社会发展作出了不可磨灭的贡献。随着市场经济不断深入，党政机关、事业单位和群团组织所开办的企业很多都面临体制不顺、机制不畅、管理效率不高、经济效益低下、历史遗留问题严重等问题。党的十八大提出了深化行政体制改革的要求和任务，强调要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。但由于历史原因，目前我国除国资监管机构外，其他部门和事业单位仍监管着领域较广、范围较大、数量较多的经营性国有资产，政企尚未完全分开。

广西历来重视政企分开工作，《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于全面深化我区国资国企改革的意见》（桂发〔2014〕16号）提出全面实现政企分开、政资分开和事企分开，实行经营性国有资产统一监管，政企分开后，除国资监管机构外，其他党政机关、群团组织和事业单位原则上不再出资新设国有企业，不再直接管理国有企业。2017年8月，《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发自治区党政机关事业单位和群团组织与所属企业脱钩工作方案的通知》（桂政办电〔2017〕171号）要求各有关厅局全面启动与所属企业的脱钩工作。总体来看，自治区已出台的文件以纲领性和程序性文件居多，针对性地解决企业脱钩所面临具体问题的配套政策尚有不足。本文结合自治区本级政企脱钩工作遇到的具体问题，在国家和自治区已出台政策的基础上，针对性地提出职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税支持等方面的对策，为政企脱钩提供政策参考。

1 自治区本级纳入脱钩范围企业基本情况及运营现状

1.1 企业分布与经营状况

经初步统计，纳入脱钩范围的自治区本级党政机关、事业单位和群团组织所属企业共216户，行业类型包括房地产、贸易、粮食、纺织、汽车维修、仓储物流、宾馆酒店、科研机构、设计单位等，资产合计144.27亿元，负债合计154.66亿元，净资产合计-10.39亿元。2015年实现收入35亿元，利润总额-4 309万元。216户企业分别属于23家区直单位，其中自治区商务厅、工信委、林业厅、粮食局、水产畜牧兽医局等5个部门的企业户数共165户，占脱钩企业总户数的76%。216户企业中正常经营61户，经营困难21户，停产134户，正常经营企业不到三成。

1.2 企业职工情况

216户企业职工总人数为16 475人，其中在册职工5 459人，年度工资总额约2.3亿元，离退休职工11 031人，年度工资总额约8 000万元，合计年度工资支出总额达3.1亿元。合理调配和利用好职工资源，可以为国家和企业创造更大价值。

1.3 抵押、涉讼及欠税情况

据不完全统计，216户企业土地合计472.52万m2（约7 088亩），已抵押32.15万m2，土地抵押率6.8%。房产合计154.78万m2，已抵押12.49万m2，房产抵押率8%。涉讼案件合计118件，其中脱钩企业作为被告91件，标的额14.42亿元;脱钩企业作为原告27件，标的额1.73亿元。欠缴税费合计7 002万元，其中增值税2 387万元、城镇土地使用税2 075万元、房产税1 030萬元。

2 自治区政企脱钩面临的主要问题和困难

自治区本级党政机关、事业单位和群团组织所属企业总体运行情况不理想，大部分为“僵尸企业”，要尽快将这些企业从原有的政府职能部门剥离，根据企业的情况分类处理。自治区本级政企脱钩工作主要面临职工安置、债权债务处置、脱钩资金缺口、“僵尸企业”注销等4个方面的困难。

2.1 职工安置困难

首先，企业职工现状复杂。一是人员身份复杂。部分员工签订的是劳动合同，同时还存在劳务派遣工和非全日制用工等多种用工情况。二是人事（劳动）关系复杂。员工除了在职、离退休状态外，还存在停薪留职、病休、内部退养及其他一些长期脱岗的情况。三是工资制度体系复杂。管理人员、职员、专业技术人员，工人分别适用不同的工资体系，各系统、各企业情况又有差异。四是养老和社会保障情况复杂。不少单位仍然实行着“内部退休制度”，或纳入社会保障体制后单位还发放一部分退休补助。

其次，职工安置面临较多困难。一是职工工资未达最低标准和存在拖欠，在脱钩时将面临对过去的工资、“五险一金”的清算和补交问题。二是安置政策有所区别，补偿标准不统一，自治区本级和各地市标准不一致，导致职工有攀比，不易接受安置政策。三是部分企业退休人员未交社区管理。四是安置资金难落实，一次性安置费或经济补偿金难到位。

2.2 债权债务处置困难

脱钩企业债权债务处置的难点主要有三大方面：一是债权债务清查难。二是经资产管理公司打包转让后的债权处理困难。三是企业依法破产受理难、时限长。

2.3 脱钩资金缺口问题

经初步预测，各单位脱钩资金需求合计42.7亿元，包括职工经济补偿金4.3亿元、社保补缴2.2亿元、公积金补缴3 672万元、债务清偿25.51亿元、诉讼赔偿6.31亿元、其他成本4亿元。而在资金解决渠道方面，各企业现有资金1.84亿元，资产变现收入预计1.64万元、土地处置收入预计3.85亿元，缺口资金35.4亿元，需财政支持和多方筹措。

2.4 “僵尸企业”注销问题

政企脱钩企业中的“僵尸企业”情况复杂，除债权债务难以处理及职工难以安置外，许多企业还存在证件缺失和财务信息缺失等问题，无法或难以按照正常程序办理注销。

3 其他省份政企脱钩工作经验和配套政策借鉴

围绕自治区政企脱钩工作开展的难点，课题组从脱钩分类及处置渠道、企业职工安置、脱钩资金筹措、脱钩移交实施等方面，结合其他省份政企脱钩配套政策和脱钩工作经验进行分析，以供广西借鉴。

3.1 脱钩分类与处置渠道

在处置“僵尸企业”方面，湖北省出台《湖北省推动产业重组处置僵尸企业专项行动方案》，一是明确以钢铁、煤炭行业为重点，制定政策措施，以兼并重组、债务和解、破产重整、破产清算为主要途径，推动产业重组处置“僵尸企业”取得突破。二是设定处置“僵尸企业”的参考标准。三是明确处置范围，由市（州）人民政府综合考虑本地实际、产业特点、企业和债权人意愿等因素，在符合以上参考标准两项及以上、中型及以上规模的工业企业中确定。四是全面贯彻落实国家关于推动产业重组处置“僵尸企业”的政策措施。江西省则于2005年组建江西大成国有資产经营管理有限责任公司，2014年改组为省属国有资本投资运营平台公司。该公司对接收的企业大致分成3类管理：一是管人、管事、管资产的直管企业;二是只管股权，以盈利为目的的出资企业;三是采用托管形式的“僵尸企业”。

3.2 企业职工安置

（1）在职工安置流程方面。湖北制定清晰的职工安置流程，将职工安置作为企业改制的前置条件。《湖北省国资委出资企业改制实施办法》等文件求改制企业职工安置按如下规定执行：统一规定审议通过职工安置方案;统一流程核实和兑现职工安置费用;改制企业职工安置费用首先通过企业资产变现解决，变现不足的，由主管部门调剂解决。

（2）在职工转岗再就业方面。湖北省实行如下措施：对失业人员开展培训并给予补助;给予技师培训补贴;鼓励创业并给予创业培训补贴;政策扶持个体经营;实行再就业援助;开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出。广东省则出台《关于全省国有企业出清重组“僵尸企业”职工安置工作的指导意见》，要求“用人单位招用符合就业困难人员条件的‘僵尸企业’失业人员，签订1年以上期限劳动合同并按规定缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴和岗位补贴。经认定为就业困难人员的‘僵尸企业’失业人员，实现灵活就业后并以个人身份缴纳社会保险费的，可给予不超过其实际缴纳额2/3的社会保险补贴”。

3.3 脱钩资金筹措

湖北省主要通过以下途径解决职工安置资金问题：一是重视顶层设计和政策配套。印发《省人民政府办公厅关于统筹推进企业去杠杆的意见》，鼓励企业兼并重组、稳步推进资产证券化、防范化解金融风险;加大资产处置变现;通过债务打包缩水;通过战略重组引资;通过争取政策扶持;通过财政资金补助。此外，湖南省设立省属国有企业重组整合专项资金，支持企业之间进行重组整合也值得借鉴。

3.4 脱钩移交实施

脱钩移交实施涉及众多方面，需制定详细方案。江西省《省直单位所属经营性国有资产脱钩移交工作方案》明确省属经营性国有资产移交的规定范围和移交时限，移交的过程中，企业生产经营方式、企业内部产权委托关系和架构、收支渠道和分配格局、管理人员职务待遇保持不变。具体做法如下：一是成立接收工作组;二是签订多份三方协议，供多方留存;三是充分尊重移交单位意愿;四是接收单位主动上门，优质服务。此外，加强对脱钩后管理企业的考核，建立合理的考核指标，提升承接企业的管理能力。如江西省国资委按商业二类对脱钩承接平台公司进行考核管理。

4 自治区现有可适用的政企脱钩政策情况

目前，中央和自治区层面已建立政企脱钩涉及的包括政企脱钩、企业改制、职工安置、清产核资、财务及经济责任审计、资产评估、债权债务处理、土地处置、混合所有制、财税政策等多个方面的基本政策框架体系，指导政府相关部门、国资监管部门、脱钩企业和承接企业，依法依规推动政企脱钩基本工作开展。已出台的政策文件，以纲领性和程序性文件居多，配套政策较少。

4.1 政企脱钩总体要求

按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）精神，自治区出台的《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于全面深化我区国资国企改革的意见》（桂发〔2014〕16号）要求，除特殊企业如监狱企业仍由原主管部门管理外，自治区党政机关、事业单位和群团组织与所属企业彻底脱钩，不再直接管理国有企业，全面实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。

4.2 目标任务

纳入自治区国资委委托监管范围的企业要全部实施脱钩，各单位主动提出脱钩移交的企业经批复后实行脱钩。自治区事业单位分类改革进程中确定的需脱钩的企业，按改革一批、脱钩划转一批的原则逐步实施脱钩。

4.3 脱钩方式

自治区本级政企脱钩采取划转移交和托管两种方式进行。正常经营的企业划转移交区直大型企业集团。经营困难和停产的企业实施委托管理。

4.4 脱钩移交实施原则

遵循“三个确保、三个冻结、四个不变”的原则，实现平稳脱钩。“三个确保”：确保企业安全生产和正常经营、确保企业国有资产安全完整、确保企业领导班子和职工队伍稳定。“三个冻结”：除企业正常生产经营所需外，冻结企业资产处置、人事变动和大额资金进出。“四个不变”：企业生产经营方式不变、企业内部产权委托关系和架构不变、收支渠道和分配格局不变、管理人员职务待遇不变。

4.5 主要举措

针对不同类型的企业，因企制宜、分类施策。

（1）正常经营的企业划转移交业务类型相近的区直国有大型集团。各集团对承接企业进行分类管理，着重开展分类重组、培育提升、培育形成新的产业。企业脱钩后用3年左右时间，分阶段推进脱钩企业与国资管理体系深层次整合，实现国有资本配置效率显著提升，国有经济结构明显优化，力争在未来5年中，在接收的脱钩企业中实现2～3家上市企业。

（2）经营困难和停产的企业实施集中托管和批量退出。以自治区国有资本运营公司广西宏桂资本运营集团有限公司为承接平台，成立脱钩企业托管中心，承接经营困难和停产的企业。通过托管平台对对困难和停产企业的资产、债务及人员进行集中托管，梳理重组盘活优质资源，对劣势企业构筑批量退出市场的快速通道。同时，积极妥善解决企业历史遗留问题，加快推进企业清算注销。由于相当大一部分托管企业是“僵尸企业”，在处置“僵尸企业”工作进程中，还需将脱钩政策和“僵尸企业”处置政策高效结合运用。

（3）特殊职能企业脱钩。对教育、卫生、民政、司法、公安、国家安全等特殊领域企业，可采取组建大集团大公司后再移交自治区国资委统一监管，或者由国有资本投资运营公司进行部分持股的方式管理。

5 自治区政企脱钩配套政策完善建议

针对自治区本级政企脱钩中面临的配套政策不足这一情况，建议从职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税政策、注销程序6个方面完善配套政策，为政企脱钩提供政策保障。

5.1 完善职工安置政策

现行职工安置政策主要有：以《劳动法》和《劳动合同法》为主的，涉及全面劳动管理的相关法律和法规;以企业改制、政企脱钩为主的，涉及职工安置的相关法律和法规，如《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）;自治区内的，如《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发推进自治区党政机关事业单位和群团组织与所属企业脱钩工作实施方案的通知》（桂政办电〔2017〕171号）、广西壮族自治区财政厅《关于明确自治区党政机关与所属企业脱钩财政补助事项的通知》（桂财资〔2016〕31号）等。

关于职工安置，建议从制定职工安置方案总体框架、规范职工安置方案的审议通过程序、制定安置费用管理规程、充分听取职工意见、支持职工转岗就业和自行创业五个方面进行配套完善：{1}职工安置方案“六定”。定范围：明确所安置的人员范围。定基准：明确一个基准日期，以作为确认所有人员身份、编制、在岗在职状态的基准。定去向：人员安置的完整表述应为“分流安置”。订合同：脱钩企业员工在改制时符合《劳动法》和《劳动合同法》规定的，应承认劳动合同。定社保补缴标准：部分企业拖欠职工社保费用，需制定统一标准。{2}规范职工安置方案的审议通过程序。严格落实职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序要求，防范企业社会不稳定风险。{3}制定安置费用管理规程。确保安置工作落到实处，费用支出有章可循。{4}充分听取职工意见。重大事项需事前充分酝酿，听取职工意见，维护职工合法权益和社会稳定，争取职工支持配合。{5}支持职工转岗就业和自行创业。部分企业下岗职工人数较多，实现再就业困难，建议自治区人社部门在转岗就业和自行创业方面给予更大支持。如对失业人员开展培训并给予补助，鼓励创业并给予创业培训补贴，政策扶持个体经营，开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出等。

5.2 完善债权债务与破产处置政策

现行债权债务处置与破产政策包括：《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）要求规范运作依法保护债权人利益。《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）要求改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。企业破产办理适用《中华人民共和国企业破产法》及最高人民法院相关规定和法释。

建议从以下方面进行政策完善：{1}针对债权债务清查难问题。建议组成自治区国资委、脱钩企业及其主管单位、接收企业为主要成员的“政企脱钩债权债务重组工作小组”，由自治区财政安排专项资金，工作小组依法选聘中介机构，清查脱钩企业债权债务，降低经济风险和法律风险。{2}针对长城公司等四大资产管理公司打包转让的债权处理困难问题。建议自治区政府协调银行、资产管理公司等金融机构，建立“政企脱钩债权债务重组工作小组”与债权金融机构的常设沟通机制，加强与债权单位、金融机构的沟通，尽量避免出现脱钩企业债务被低价打包处理给第三方的情况，以利于脱钩企业债务加快处置。{3}针对企业依法破产难的问题。建议自治区政府加强法院联动，对达到破产条件的脱钩企业申请破产，予以开通绿色通道，加快破产清算案件立案受理进程，依法受理或批量受理，简化托管企业破产案件审理进程，加快企业破产工作推进。

5.3 完善资金筹措政策

目前脱钩资金缺口主要通过企业自有资金、资产处置收入和政策补助解决，但面临企业自有资金少，资产处置难，财政困难等问题。

建议从以下3个方面进行完善：一是拓宽资产处置变现渠道。湖北、湖南、江西3省的政企脱钩改革方案均充分利用了资产处置变现的办法，这也是广西解决脱钩资金缺口的一个有效途径，除了通过拍卖公司和在网上拍卖破产财产以外，选择在北部湾产权交易所平台上进行脱钩企业资产处置变现。二是完善金融配套政策。對改制重组后具备条件的企业积极推进资本、资产证券化。三是积极争取中央政策扶持、财政资金补助。四是完善脱钩企业股份改革政策，通过引进民营资本或境外资本，有效激活国有存量资本。

5.4 完善土地处置政策

土地及附着在土地上的房地产是企业重要的固定资产。现有土地处置政策包括土地处置综合要求、土地评估及备案、土地用途、土地收益、广西区直企业土地资产处置5个方面的政策。土地处置的前置资金获得难、土地处置变现资金分配难、各地政策不一执行难是土地处置的三大困难。

建议从如下方面完善政策：{1}针对土地处置的前置资金获得难问题，建议制定政策并在南宁市试行，由自治区政府设立变现资金专户和破产企业职工安置资产专户，将破产企业划拨土地出让收益、在扣除应上交国家部分后全部纳入专户，统筹用于自治区本级的政企脱钩企业职工安置。{2}完善土地处置变现资金分配难政策。针对同一宗土地上，部分房屋所有者只拥有房屋所有权而无土地使用权情况，应根据《土地管理法》、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》，明确土地处置时涉及土地和房屋的价值分割问题。{3}针对各地土地处置政策、土地收益政策不一致，简化脱钩改制涉及土地用途变更的手续、明确土地收益处置和分配、土地资产作价出资（入股）、土地租赁、土地处置流程和审批等方面。

5.5 完善财税处理政策

建议落实和完善国有企业改革重组涉及的资产评估增值、土地处置、房产登记变更、股权变更等工作涉及的相关政策，汇编财税政策、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、增值税、契税、印花税、财政补助9个方面的政策，指导企业脱钩改制财税工作依法开展。一是完善财政资金预算政策，为脱钩改制提供资金支持和补助。二是完善财政补助政策，积极争取政策扶持、财政资金补助。

5.6 完善“僵尸企业”处置政策

“僵尸企业”情况复杂，许多企业存在证件缺失和财务信息缺失等问题，无法或难以按照正常程序办理注销。部分企业已停产多年，未进行年检，导致被列入经营异常名录。同时，需注销的企业数量较大，目前尚无指定政务窗口或专门工作人员指导和办理。建议自治区本级和市级工商、税务机关根据实际情况，设立政企脱钩企业和“僵尸企业”注销指定窗口，安排专门工作人员，优先统一受理政企脱钩企业和“僵尸企业”工商、税务注销业务。同时放宽简易注销程序的适用范围，对一些符合要求的企业适用简易注销程序。

参 考 文 献

[1]何骏，史丹.国有企业“脱钩”的反思[J].经济研究参考，1999（1）.

[2]陈伯庚.政企分开的难点剖析[J].学术月刊，2001（10）.

[3]郝雪梅.政企脱钩 市场的终究要回归市场[N].证券时报，2017-10-26（3）.

[责任编辑：邓进利]

作者：李娆 李羽灏 汪鹏 何楚

机关单位监管企业安全生产论文 篇3：

侦监部门介入生产安全事故调查的制度构建

内容摘要：当前，生产安全事故频发，但其中普通刑事案件却难以成立，原因之一是检察机关侦监部门在事故调查中缺位。侦监部门的缺位还导致了司法调查独立性不足、参与调查人员对普通刑案关注不够等问题。对此，应在立法和制度设计层面授权侦监部门同步介入事故调查，以监督相关行政部门及时移送案件，指导公安机关固定证据，使涉嫌犯罪的行为人依法受到应有的审判和处罚，促使相关人员严格遵守安全生产法律法规，切实保障从业人员权利。

关键词：生产安全事故调查 缺位 同步介入 制度构建

[案例一]2012年9月4日，黄某在C市洪恩大道一建筑工地上，在无地面指挥工的情况下操作塔吊进行翻山吊运货物时将曾某从2.7米高的二楼撞到地面，曾某头部着地受重伤，经抢救无效死亡。C市J区安监局接报告后，立即通知区公安分局、城乡建委、监察局等单位组成事故调查组展开调查，邀请区人民检察院参加。区人民检察院指派侦监等部门干警参加后，侦监干警立即指导公安机关调取了塔吊操作规程、项目部的规定、培训记录等相关书证，列出询问提纲指导公安机关收集证人证言，并督促公安机关对死者进行了尸体检验。后查明黄某无塔吊操作证书，在进行翻山吊时无地面指挥工，该两项均违反相关规定。区人民检察院建议事故调查组将该案移交区公安分局立案侦查。2013年1月3日，区人民法院以重大责任事故罪判处黄某有期徒刑一年。

[案例二]2013年10月15日，C市K建筑劳务有限公司罗某等人在C市太阳城A1-2区项目3号楼做护壁工作，罗某途经3号楼一层管道井口寻找钢筋等材料时，踩翻井口覆盖的木盖板跌落至负一层受伤，经抢救无效死亡。C市J区安监局接到事故报告后，通知区公安分局、工会、监察局、城乡建委安管站等部门，对该事故进行调查，邀请区人民检察院参加。区人民检察院侦监部门干警到达现场后，向区公安分局民警提出对洞口、坠落现场进行现场勘查、拍照、测量，提取洞口覆盖物，对死者进行尸检等建议。经查，井口大小为220cm×54cm，搭设方法为以四根木枋做肋、再用3块木板钉在肋上，无防护围栏，洞口未设置安全警示标志。在联系会上，侦监部门建议将该案移交公安机关立案侦查，但区公安分局以责任人不明确为由迟迟未立案，区人民检察院对此进行了立案监督。公安机关虽然立案，但该案因未对死者进行尸检这一关键证据缺失等原因未能进行下一步的刑事程序。

[案例三]2014年4月27日，S省荣城劳务有限公司员工钟某在C市某公租房项目工地对20层楼外墙面砖进行清洁作业时，作业主绳靠楼顶檐口处断裂，致钟某从20层坠落至地面死亡。C市J区安监局接报告后，组织相关部门组成调查组展开调查，但未通知检察机关。后期联系会上，检察机关侦监部门提出，应对钟某使用的锦纶绳断裂的原因、锦纶绳是否符合安全标准、是否经过检查和验收、是否在有效的使用期限内等事项进行调查。但一周后区安监局和区公安分局反馈，涉案锦纶绳已灭失，多方查找未果。

一、侦监部门缺位生产安全事故调查的问题解析

从上述案例一、二可以看出，检察机关侦监部门同步介入生产安全事故调查，能够对事故调查组特别是公安机关的调查取证进行有效指导。相反，从案例三可以看到，在侦监部门缺位的情况下，事故调查组往往侧重于事故原因的调查和行政处罚证据的收集，对相关人员是否涉嫌刑事犯罪的调查没有足够的重视，虽然说案例三只是众多事故中的冰山一角，但却是不注重证据收集的真实写照。从C市J区的实践来看，侦监部门同步介入生产安全事故调查可以督促行政机关依法及时移送刑事案件，监督、指导公安机关及时全面收集固定证据，有利于防止有案不移、以罚代刑情况的发生，能够严厉打击安全生产领域的犯罪行为。

然而，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》、《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》、《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》等规定，检察机关参加事故调查的落脚点是查办职务犯罪，相应的，参加的部门就成了渎职侵权检察部门，侦监部门没有参与的法律依据。生产安全事故调查中侦监部门缺席的运行机制，暴露出了一系列问题：

（一）社会层面

从社会层面看，事故频发，安全生产责任事故犯罪却难以成案。[1]据统计，2009年至2013年，我国共发生各类安全生产事故170余万起，死亡37万余人，[2]这还不排除一些地方的瞒报、少报或“漏报”。[3]面对频发的事故所带来的严重破坏安全生产秩序、危害人民群众生命财产和国家利益的情况，检察机关深挖事故背后的职务犯罪，从2008年至2013年，全国检察机关共查办各类事故所涉职务犯罪案件4085件5484人。[4]从实际情况来看，生产安全事故的发生，大多是事故单位主管人员和直接责任人员不遵守安全生产有关法律法规，甚至违法生产等原因造成，依法应当追究刑事责任。但是现实中事故单位主管人员和直接责任人员被追究刑事责任的屈指可数。虽然没有国家安全监督管理总局等部门移送刑事案件数量及全国公安机关查处安全生产责任事故犯罪数量的统计，但从局部地区的数据来看，公安机关查处的安全生产责任事故犯罪案件的数量较少、比例较低。[5]大量的生产安全事故的责任人被处以行政处罚，未纳入刑事处罚的视野。如上述三个案例中，只有案例一的相关人员受到刑事追究，案例二、三均是以行政处罚结案。

（二）机制层面

从机制层面看，司法调查被淹没在技术调查之中，无独立地位。虽然公安机关为调查组成员之一，但是公安机关属于行政机关，且其参与事故调查主要承担抢险救援、善后安抚和维稳工作。检察机关只是受邀请单位，并非调查组成员，而且要接受调查组的统一指挥。当然，在生产安全事故调查中，事故调查组也在对事故责任单位和责任人进行责任追究，“甚至成为了事故调查的最终目标。”[6]但追究的是行政责任而非刑事责任。事故调查组一般是政府或者政府授权的部门成立的，“当行政部门组成的事故调查组事实上主导了司法调查的方式和进程时，检察机关是难以作为一个执法办案部门独立进行调查取证的。”[7]可以说，事故调查的司法调查依附于技术调查，如上述三个案例中以及实践操作中，均是安监部门等行政机关在主导事故调查，检察机关处于被指挥的地位。

（三）操作层面

从操作层面看，人员专业性不强，且关注点不在普通刑事犯罪追究。首先，行政执法机关人员将相关责任人的行为是否涉嫌犯罪的判断交给了公安机关，过度依赖公安机关人员。而公安机关则往往把自己定位于一般行政执法机关，其关注的重点是抢救生命、维护稳定和善后安抚;[8]特别是实践中，公安机关参与事故调查的人员多为治安部门或经济文化保护部门人员，对涉嫌刑事犯罪证据收集的意识不强。如上述案例二、三所反映出来的问题，特别是案例三中，公安机关本应对相关的器材进行鉴定，以确定事故方提供的设施设备是否符合安全标准，进而判断是否需要追究刑事责任，但是因为证据意识不强而导致证据灭失。实践中，检察机关基本是渎职侵权检察部门人员参与，其关注的重点在于事故背后的职务犯罪。其次，对事故伤亡者家属来说，受经济水平较低和法律知识匮乏的制约，多数人关注的不是追究相关人员的刑事责任，而是注重相关单位的赔偿，很容易被责任方用钱摆平。而且，自古以来中国就有 “死者为大”、“入土为安”的殡葬传统，加之受“身体发肤，受之父母，不敢毁伤，孝之始也”观念的影响，多数家属反对进行法医学鉴定。在法医学鉴定是追究刑事责任重要依据的证据体系中，缺乏这一证据往往不能确定死因，也就导致刑事案件难以成立。如上述案例二中，没有进行法医学鉴定的原因有很大一方面是死者家属的反对。

二、侦监部门介入生产安全事故调查的制度构建

面对生产安全事故频发却难以成案的现状，在通过宣传教育，增强全社会对人的生命给予高度重视的同时，更要强化法治治理。“只有将安全生产事故治理的机制法治化，发挥司法的作用，严肃查处各类危害安全生产的行为，毫不留情，不留死角，才能让各种侥幸心理无处遁形。”[9]而“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”。[10]因此，检察机关侦监部门应同步介入事故调查，增强对行政执法机关的监督。

（一）法律授权介入

应当通过法律法规，对检察机关侦监部门介入生产安全事故调查进行明确授权，以进一步拓展“两法衔接”的广度和深度，并加大力度。通过同步介入，强化对“公安机关、安监部门的事故调查行为的事前监督”，[11]使检察机关更好的履行法律监督职能。

授权应当明确，权力项目应形成完备的检察权力体系，[12]且具有操作性。一是知情权。事故发生后，政府相关部门接到事故报告后应及时通知检察机关，对于政府部门主导的事故调查组邀请检察机关参加的，渎职侵权检察部门和侦监部门要积极介入，严格依法开展司法调查。对于政府部门没有组成调查组或是没有邀请检察机关介入的，检察机关渎职侵权检察部门和侦监部门要主动与政府部门协调沟通，及时介入调查。事故调查组调查的有关材料，特别是公安机关在事故调查中形成的有关材料，应及时分送检察机关参与事故调查的侦监部门人员。二是调查权。在生产安全事故发生后，对于责任人员可能涉及生产安全事故犯罪的，检察机关侦监部门可以决定是否调查、何时调查以及如何调查。决定调查的，除指导公安机关及时全面收集证据外，根据需要，可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗，可以接触与事故调查有关的人员，向其询问和了解有关情况。事故调查组和各有关部门应当予以协助和配合。三是执行权。侦监部门发现相关人员涉嫌刑事犯罪而事故调查组不移送或者逾期未移送的，可以建议事故调查组进行移送，事故调查组应当立即移送，并将有关材料及时抄送检察机关侦监部门;事故调查组不移送的，侦监部门应当将有关情况书面通知公安机关，公安机关应当根据检察机关的意见，查询案件，必要时直接立案侦查。在事故调查组移送案件后，公安机关不立案的，事故调查组的其他成员单位可以建议检察机关进行立案监督;检察机关经审查认为公安机关的不立案理由不成立的，应当向其发《要求说明不立案理由通知书》、《立案通知书》等，监督公安机关立案侦查。

对上述授权，应以对应的惩罚措施保障实施。通过案例二可以看出，在没有相应的惩戒措施的情况下，事故调查组可能对侦监部门提出的建议置之不理或“阳奉阴违”。惩戒措施可具体设计为：人民检察院发现行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件，公安机关工作人员不依法受理、立案，需要追究行政纪律责任的，应当将可以证明违纪违法事实的材料移送监察机关，由监察机关依纪依法处理，监察机关受理后，应当及时将处理结果书面告知人民检察院;涉嫌犯罪的，应当依法追究刑事责任。

（二）司法调查独立

生产安全事故调查中的技术调查和司法调查应当分离，技术调查只涉及事故的技术原因，司法调查则对职责和责任予以认定。

当然，受人员数量、人员知识素质、制度机制的制约，在现阶段推行生产安全事故调查中司法调查完全独立存在困难。在目前的框架中，可以考虑司法调查相对独立。一是公安机关参与生产安全事故调查的部门，除经济文化保护或治安部门参与外（在上述三个案例以及C市J区的事故调查中，一直以来都是经济文化保护部门民警参与），应当由刑事侦查部门参加，且进行较为明确的分工，由经济文化保护或治安部门负责现场保护、救援、人员疏散、以及必要时的现场治安管制，善后工作中的社会稳定等;而刑事侦查部门则专门负责进行事故现场勘查，确定死因，对事故责任人员是否涉嫌刑事犯罪的情况进行调查。二是检察机关在渎职侵权检察部门参与的情况下，应当再增加侦监部门的参与，两个部门按照各自的专业领域和关注事项开展工作，且应当明确，公安机关的刑事侦查部门在事故调查中，应当接受检察机关侦监部门的监督。如此设计，可以使公安机关刑事侦查部门和检察机关侦监部门相对独立的对事故进行司法调查，以及时收集固定证据，提高侦查质量和效率，为有效打击犯罪提供保障。如案例一中，之所以追究了相关人员的刑事责任，与侦监部门指导公安机关依法调查是分不开的。

（三）利益主体回避

从制度规定和实际操作来看，事故调查组的成员单位主要为安监部门、公安机关、监察部门、工会以及事故单位的行政主管部门等。虽然说现有监管部门和主管部门合作调查的方式在专业性方面有一定的优势，但是也存在明显的缺陷：一是利益相关的行政机关介入调查甚至是主导调查，限制了调查的公正性和独立性，也容易遭到公众的质疑;二是安全生产监督管理部门参与事故调查，导致很难找出自身在日常监督工作中的不足和管理方面的漏洞;三是利益主体的参与，一定程度上导致安全生产责任事故犯罪及其背后的职务犯罪难以被查处。[13]因此，在生产安全事故调查中，为了消除地方和部门保护主义，应当推行利益主体回避制度。

但是，我国目前还没有像发达国家一样的独立的事故调查机构，[14]基于这种状况，利益主体的回避不是完全回避，宜限于如果存在或可能存在政府监管部门工作不到位、相关政府监管人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、包庇纵容等涉嫌犯罪的情形的，相关的政府监管部门及其工作人员则应当回避。没有自行回避的，检察机关可以向同级政府提出建议，同级政府法制部门应当在3日内给出答复;对于不服同级政府法制部门答复的，检察机关可以在5日内通过上级检察机关向上级政府法制部门提出回避建议，上级政府法制部门亦应当在3日内给出书面答复。

此外，上级人民检察院、公安机关应支持下级机关依法办案，帮助排除干扰和阻力，研究解决办案过程中遇到的重大疑难问题。对事故发生地人民法院、人民检察院、公安机关办理确有困难，或者责任人在当地具有雄厚的经济基础和广泛的人脉关系，以致可能使侦查工作受到干扰的案件，上级人民检察院、公安机关可以以上提一级、指定管辖、异地交办的方式，排除干扰，确保司法调查的顺利开展。

当然，上述措施只是权宜之计，从根本上来说，我国应逐步建立第三方事故调查机制，[15]以机构独立、经济财务独立、职能独立来确保事故调查的客观真实。特别是事故单位的监管部门和行政主管部门应在司法调查中回避，以保障司法调查的客观、公正。

三、代结语

通过上述论述及对三个案例的分析可知，生产安全事故调查中侦监部门是否介入、介入后力度的大小，直接影响到相关责任人能否被依法追究刑事责任。因此，应强化侦监部门同步介入事故调查，在充分有效利用“两法衔接”工作机制的同时，建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，与公安机关和其他行政执法单位一道，形成严厉打击各类生产安全事故犯罪的合力，促进安全生产责任落实，遏制事故发生，以有效维护安全生产秩序，维护广大人民群众的生命财产安全和国家利益，维护党和国家形象。

注释：

[1]文中“安全生产责任事故犯罪”，是指失职渎职等职务犯罪之外的、属于公安机关管辖的刑事犯罪。

[2]数据来源于国家安全生产监督管理总局官方网站，系年度统计分析中公示的数据。http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/aqfx/aqfx_ndtjfx.htm，访问日期：2014年9月5日。

[3]从媒体的报道来看，瞒报、少报或“漏报”的现象普遍存在，且屡禁不止，参见王冬梅：《瞒报谎报现象为何屡禁不止？》，载《工人日报》2012年8月21日;王冠星：《同一煤矿 同类事故 同样瞒报》，载《中国煤炭报》2012年9月5日。

[4]戴佳：《检察机关将全力查办责任事故所涉渎职等职务犯罪案件》，载《检察日报》2014年4月26日。

[5]如2007年至2011年4年间，在上海市闵行区发生的重大责任事故中，公安机关立案追究相关人员刑事责任的比例不足2.6%。参见杨慧亮、张祚勋：《重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策》，载《河南警察学院学报》2012年第3期。从对C市J区的调研情况看，2008年至2013年共发生生产安全事故131件，死亡144人，公安机关立案并追究刑事责任的7件9人，比例仅为5.3%，且其中的3件5人系在检察机关侦监部门介入的情况下成案。

[6]薛澜、沈华、王郅强：《“7.23重大事故”的警示——中国安全事故调查机制的完善与改进》，载《国家行政学院学报》2012年第2期。

[7]吴祥义、王宏平：《检察机关介入重大责任事故调查模式重构设想》，载《人民检察》2011年第21期。

[8]叶彬、孟庆鑫：《如何完善检察机关介入重大责任事故调查机制》，载《检察日报》2011年1月3日。

[9]宣海林：《安全生产：警钟本应长鸣》，载《中国审判》2013年第7期。

[10]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第166页。

[11]李建国、张建兵：《检察机关同步介入重大安全生产责任事故调查之思考》，载《中国检察官》（经典案例）2010年第11期。

[12]姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。

[13]杨慧亮、张祚勋：《重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策》，载《河南警察学院学报》2012年第3期。

[14]如美国的NTSB、CSB，澳大利亚的ATSB，英国的AAIB、MAIB及RAIB，都独立于企业组织、行业管理部门及安全监管部门。参见张玲、陈国华：《国外安全生产事故独立调查机制的启示》，载《中国安全生产科学技术》2009年第1期。

[15]曾辉、陈国华：《对建立第三方事故调查机制的探讨》，载《中国安全生产科学技术》2011年第6期。

作者：王东海