顶层设计论文范文

下面是小编为大家整理的《顶层设计论文范文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。10月16日，央行起草《商业银行法(修改建议稿)》(下称“《修改建议稿》”)并向社会公开征求意见，该法规于1995年施行，后经2003年、2015年两次修订，目前大量条款已不适应实际需求，修订工作此前已列入2020年立法工作计划。从以往的立法经验来看，从草案出台至正式落地历时约3个月。

第一篇：顶层设计论文范文

顶层设计慈善医疗体系

慈善医疗事业，并不只有发达国家才能做，发展中国家一样可以做。

我国现阶段的国情决定了我国没有能力，也没有必要推行免费医疗。那么，全面推行医疗体制市场化对中国医改又是否有借鉴作用?各种医改模式在我国医疗体系中应当占据什么样的比例才是资源最优化?引入私立非营利医院

我国医疗体制改革中呈现出了高度多元化的特征，多项研究报告显示，在各地的实践中，公立医院为主的、公立医院和私立医院并存，以及民营医院为主的组织模式都是普遍存在的。

遗憾的是，当前我国政府对公立医院管理的主要精力放在微观层面，对医疗服务机构性质的认识和管理不够，同时也缺乏一系列手段进行行业监管。即使各地医改模式不断涌现，作为宏观指引的医院体制改革顶层设计却被忽略了。在医改过程中，如何确定政府职能，加强对医院体制改革的宏观设计，选择正确的医院体制改革顶层设计是极为重要的关键点。

政府应重新设计公立医院和民营医院在医疗体系中的比例，进而设计顶层管理战略，如此方有利于促进医疗系统的良性竞争，提高医疗质量，逐步回归公益性。

政府没有必要也不需要承担所有公立医院的建设。在新的形势下，只有合理分配医院体制比例才能最合理、最有效地促进医疗市场的健康发展。完善的医疗体制结构应该由公立医院、私立营利性医院、私立非营利医院三个部分组成。

事实上，许多国家的医院体制构成都包含这三部分，例如在美国，政府主导的公立医院、营利性医疗机构(保险公司介入的管理式医疗)所占比例均为15，38％；非营利的私立投资比例为69，24％，一般由慈善机构也就是教会来投资。各种体制在每个国家所占的比例有所不同，这是因为每个国家的国情、政策等影响因素各有不同。那么在中国，什么样的比例才是最合适的?

合适的医院体制结构比例

艾力彼专家团队认为，国内较为合适的医院体制的结构比例——公立医院比例为50％～60％；私立非营利医院比例为25％～40％；私立营利性医院比例为20％～30％。

公立医院比例：50％～60％

本次测算的结果，是艾力彼专家团队以今年3月8日，全国政协委员、卫生部副部长、中央保健委员会办公室主任黄洁夫在全国政协十一届四次会议上提出的“211工程”(选出2000所左右的县医院；建立由中央财政和省财政支持的1000所左右省市公立医院，建成真正具有世界公立医院属性的大医院；建设100所左右的国家一级重点医院，代表国家的科技水平，也包括一些特殊服务)为基础，围绕3000多家医院的床位数量进行公立医院比例测算得出的。

假设211工程中2000所县医院是国内实力靠前的县医院，1000所省市公立医院由800家地级市医院和200家省会城市医院组成，100所国家一级重点医院由国内顶尖100家医院组成。结合《2010年中国卫生统计年鉴》、艾力彼数据研究中心中国县级医院100强排行榜数据库、地级市医院排行榜数据库以及顶级医院数据库进行测算，得出2000所县医院总床位数约为70万张，1000家省市公立医院总床位数约为80万张，100家国家一级重点医院总床位数约为15万张。若以医院床位数作为医院服务量的评价指标，则整个211工程服务量达到165万张。

根据卫生部《2010年中国卫生统计年鉴》，国内公立医院床位总数约为292万张，则211工程总服务量所占比例应为56，5％(165万／292万)。据此，艾力彼专家团队根据自身丰富的医院管理经验和科学的数据统计，大胆推断出：公立医院比例应在50％～60％之间。

私立非营利医院：25％～40％

与现阶段公立医院所占81，6％的大比例相比，新构想将公立医院的比例大幅度降至50％～60％，要保证公益性，需要适当增加私立非营利医院的市场份额，以弥补公立医院和私立营利性医院之间的空缺。推算结果显示，私立非营利医院在医院体制的比例中应为25％～40％。

私立的非营利性医院，目前在中国发展不足，为什么不可以大胆利用社会的慈善力量?比如由李亚鹏、王菲夫妇倡导发起的嫣然天使基金，旨在救助家庭贫困的唇腭裂儿童。如果我们设想嫣然天使基金自己办一个医院呢，受到救助的儿童是不是会更多?我们很高兴看到李亚鹏、王菲夫妇投资3000万元，正在筹建一所儿童福利医院，这是应该鼓励的。卫生行政管理部门应该大胆鼓励社会慈善力量举办大型综合医院。私立非营利医院，是来自社会的慈善力量，是公立医院的同盟军，同样能体现医疗的公益性。当然，如何放宽慈善的投资环境，如何完善慈善的投资政策，以及如何让慈善和医疗对接，还有很长的路要走。慈善医疗事业，并不只有发达国家才能做，发展中国家一样可以做，比如菲律宾、印度。虽然慈善医疗不是医疗的主流，但它是公立医院良好的补充。

私立营利性医院：20％～30％

私立营利性医院应该向着以主流医疗的补充服务为主的方向发展。什么是主流医疗的补充服务?美容、隆胸、减肥、整形、口腔或者个性化服务等这些非主流的、非大众化的医疗服务均为此类。私立营利性医院是具有趋利性的医疗机构。

例如在美国，因为很多中产阶级对这种相对高端的医疗服务需求较大，这一类医院的比例占到了30％甚至以上。随着生活水平的提高，国内患者对此类非主流医疗服务的需求也随之增大，政府应该为有这类需求的群众提供选择高端服务的机会。否则，非但不能满足患者多元化的医疗服务需求，还将造成患者外流。当然，有能力享受这种高端服务的人数有限，国内发展这部分医疗也不应占有太大比例，不应超过30％，以避免私立营利性医院数量过多，陷入恶性竞争。

降低政府对整体医疗的投入

私立非营利医院的引入对政府财政投入将会带来何种影响?

美国、德国、英国是三种具有代表性的医疗体制模式，我们对这三个国家的政府对卫生事业的财政投入进行分析，可以看出，不同模式下政府的财政投入(不含社保)是不一样的。其中，英国政府财政投入当仁不让地位居最高，高达87％；市场派的美国位于第二位，达到33％；而相比之下，德国政府财政投入却是最低的，低至10％。

我们再来看看美国、德国、英国的医疗体制结构，三国均由政府医院、私立非营利性医院及私立营利性医院组成(见图2)。可以看出，英国公立医院的比重最高，政府财政投入比例亦最高，与此同时，英国的私立非营利性医院的比重也低。美国的公立医院比重最低，但政府财政投入并不是最低，达到了33％，同时，美国的私立非营利医院的比重则高达69％。德国的公立医院比重适中，为53％，而德国政府的财政投入最低，

为10％，与此相对应的是德国私立非营利医院的比重为36％。

由此看出，私立非营利性医院的引入可以降低政府对整体医疗的投入，是平衡医疗服务公益性与政府财政投入的杠杆。

界定私立医院投资主体

目前，我国私立医院尚未形成规模，同时处于较为尴尬的境地。仔细观察可以发现，目前国内医疗市场的现实情况是：公立医院顶着公益性的头衔，做着“趋利”的事，却仍然稳居主流地位；私立营利性医院由于缺乏竞争优势，往往处于弱势，无法步入主流市场。许多私立医院为了吸引更多患者，拼命地为自己戴上公益性的帽子，但仍然于事无补。为了脱离困境，许多私立医院铤而走险，乱检查、乱收费、置患者健康于不顾。这里面有管理的原因，但最根本的原因，在于缺乏有效的支持与监管，以及政策的引导。

要充分发挥私立医院的作用，就需要国家为私立医院的发展提供利好的政策，并出台具体的配套措施，对私立医院进行扶持；同时，还需要国家建立严格的监管系统，对私立医院的医疗质量、医疗费用等各个环节进行严格把关。

现在国内很大一部分的非营利性医院，其本质还是趋利的。出现这种问题的原因在于，政府对于私立营利性医院和私立非营利性医院的投资主体并没有清晰的界定。

政府必须将私立非营利性医院的投资主体限定为非营利组织，例如慈善组织；而营利组织如需成立非营利性医院，必须先通过成立非营利的组织，来实现这笔资金的投资。

清晰界定私立医院的投资主体，能够有效维护医疗市场的公益性，同时也有利于为私立营利性医院的提供一个公平的竞争环境。

完善医疗慈善投资政策

国内尚有一部分的社会资金没有得到有效的利用。这类资金就是那些提供社会公益性服务的慈善资金，也是我们所说的私立非营利性医院的重要资金来源。而这类资金在早前出台的58号文件《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(下称“58号文件”)中并没有提到。

慈善基金进入医疗行业需要必要的政策、行业环境。现在，中国的慈善体系中几乎都是官方组织，比如中国红十字会、中国扶贫基金会等，民间慈善组织发展受到限制。在很多情况下，人们有做慈善的意向，却往往捐赠无门、到处碰壁，有时即使捐赠成功，也无法追踪资金的流向，大大打击了个人以及企业的积极性。而政府往往将注意力集中在慈善投入的回报上，例如能否减免税收、增加就业，却忽视了其带来的长远的社会效应，使得依靠慈善基金发展的私立非营利医院迟迟未得到发展。

国内慈善的大环境有待于进一步完善，除了需要出台58号文件相应的配套措施，政府还应该推出59号、60号等更多的文件来建立灵活的医疗慈善管理机制，例如通过开放慈善组织登记、减少税收比例等政策鼓励企业参与医疗慈善事业，促使企业投身医疗慈善建设。

面对公立医院改革成效不大的现实，政府有必要重新梳理现有的医院体制，有必要开展顶层设计改革。

改革是不断解决问题，然后发现问题，再解决问题的过程。

医院体制的改革不能一蹴而就，寄望于一种方案能够马上解决现有以及未来可能发生的一切问题是不现实的。

现阶段，医院体制的改革无疑应该循序渐进，逐个击破问题，逐渐调整各类医院体制的比例，加大对私立医院的政策扶持，以及建立完善的医疗慈善投资政策，让落后的私立医院跟上医改的脚步，私立医院和公立医院协同发展，从而有效解决“看病难、看病贵”的问题。

作者：庄一强 方敏

第二篇：银行顶层制度设计大修

10月16日，央行起草《商业银行法(修改建议稿)》(下称“《修改建议稿》”)并向社会公开征求意见，该法规于1995年施行，后经2003年、2015年两次修订，目前大量条款已不适应实际需求，修订工作此前已列入2020年立法工作计划。

从以往的立法经验来看，从草案出台至正式落地历时约3个月。2015年商业银行法修正案草案于6月24日发布，此后，在8月29日完成第二次修订，并于10月1日正式实施，历时约3个月。若参考2015年修订进展，则预计2020年年底商业银行法有望完成第三次修订，2021年年初落地可期。

此次修订新设和充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与風险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出，并对立法范围、业务经营、违法处罚进行更新和补充。中国银行业在过去20多年间经历了飞速的发展和变革，老版《商业银行法》于1995年颁布，虽经历了2003年和2015年两次修订，但其中很大部分内容已无法适应当下环境。通过此次修订很好地实现了对于原办法中部分过时条款的更新迭代，优化顶层设计。此次修改稿对公司治理、风险管理和处置、业务经营规则等方面进行了大幅补充和完善，有利于防范化解金融风险，引导银行业回归本源，更好地支持实体经济，推动行业长期健康发展。细化行业准入规则加强公司治理，为银行体系稳定增添砝码。总体来看，《修改建议稿》与时俱进优化顶层设计，有益于引导行业长期健康发展。

与2003年大幅修订和2015年微幅调整(删掉存贷比指标)相比，这次《商业银行法》修订调整的内容较多，特别是对国际监管规则的重大调整进行了充分吸收。例如，明确商业银行应当遵守宏观审慎管理和风险管理要求，还纳入了对系统重要性银行的监管要求，如系统重要性商业银行依法接受央行的并表监管，执行附加监管要求(包括附加资本和总损失吸收能力等)，以及制定系统重要性商业银行的恢复和处置规则;明确了合格的资本补充工具，包括转股型或者减记型无固定期限资本债券、二级资本债券，将永续债等创新工具正式纳入银行资本范畴等。

未突破整体制度框架

根据《修改建议稿》，此次修改将扩充商业银行法的适用范围：旧法规的适用范围仅为商业银行及信用社，而截至2020年6月末，中国已有4607家银行业金融机构，其中商业银行合计1655家，还包括开发性银行和政策性银行、村镇银行、农村信用社等各类机构。此次新法规一方面将各类实质性办理银行业务的机构统一纳入适用范围，落实功能监管原则;另一方面明确了村镇银行的法律地位(因为村镇银行2007年才开始试点设立)，也为未来出现的新型商业银行预留法律空间(例如已有实践的投资管理型村镇银行)。

《修改建议稿》还拟限制区域性银行的经营范围，对互联网贷款的监管力度明显加大。新法规首次明确要求城商行、农商行、村镇银行等区域性银行未经批准不得跨区域展业。但近年来，互联网贷款快速发展，许多区域性中小银行与互联网巨头合作，跨区域投放个人消费或经营性贷款(联合贷或助贷模式)，而此前出台的互联网贷款新规虽然提及“应审慎开展跨辖区业务”，但并未明确禁止。由此判断，对互联网贷款的总体监管力度未来可能有所收紧，中小银行异地放贷也可能会受到一定限制，但目前政策仍有不确定性。

《修改建议稿》保留了不得从事信托和券商业务的条款。前期市场非常关注商业银行未来获取券商牌照的可能性，此次《修改建议稿》保留了“不得从事信托投资和证券经营业务”的条款，和旧法规完全一致。但是，我们判断这并不能证明商业银行未来没有可能性参与证券业务，因为理论上银行仍可能通过设立子公司参与，而且也保留了“国家另有规定的除外”的表述。

《修改建议稿》要求根据商业银行的资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素实施差异化监管，涉及风险指标、公司治理、信息披露等各方面。东吴证券认为，差异化监管是必然趋势，未来行业总体监管力度仍然严格，但经营质量优异的头部银行将面临相对友好的监管环境，这有利于提升经营效率和核心银行股的估值，建立差异化监管机制实际上利好核心银行。

此次，《修改建议稿》增添了对客户权益的保护，要求不得提供明显超出客户还款能力的授信，不得对产品和服务实行强制性搭配销售等。近年来，商业银行实践中确实存在不少激进的经营行为，诸如过度授信造成风险滞后爆发、在银行信贷业务中强制搭配销售保险、存款或理财等产品等，此类经营行为常见于银保监会的行政处罚案例。未来在新法规的约束下，过度放贷、捆绑销售等业务行为被严格禁止，商业银行的经营将更加审慎保守。

《修改建议稿》大幅提升全国性银行、城商行、农商行的注册资本限额分别至100亿元、10亿元、1亿元，并对控股股东及主要股东(持股5%以上或对经营管理有重大影响)资质提出诸多要求及禁止情形。近年来，监管层处置金融风险成效显著，诸如包商银行、锦州银行等风险资产得到妥善处置，随着银行分类准入条件及股东资质的完善，未来对银行股东的管理将持续严格。

图1：Shibor利率

资料来源：Wind，广大证券发展研究中心

图2： 存款类机构质押式回购加权利率

资料来源：Wind，广大证券发展研究中心

图3： 国债到期收益率

资料来源：Wind，广大证券发展研究中心

此次修订中增加了商业银行股东监管的具体要求，内容涉及新增股东资质和禁入情形的规定;提高设立门槛;新增股权变动审批;加大股东处罚，把好行业准入关口。在公司治理层面，完善监管细则，大幅提升处罚力度。在金融机构风险处置方面，健全风险处置和市场退出机制。整体上，通过对准入、退出及中间过程管理要求的明确，完善了股权管理和公司治理的监管内容，为整个银行体系的稳定增添砝码。随着《修改建议稿》未来的落地实施，类似过去几年出现的个别金融机构的风险事件的发生概率将会大幅降低。

另一方面，完善风险管理和资本管理的要求，有利于提升银行抗风险能力。《修改建议稿》单独新设资本和风险管理章节，大幅新增了相关监管条款。在资本管理方面，順应了全球银行业在《巴塞尔协议III框》架下不断提升的资本要求，加强资本管理，完善资本补充。在风险管理方面，在内部机制、策略、缓释措施等方面明确细则，提升违规成本，旨在提升银行抗风险能力。业务经营收放结合，引导银行提升对于实体经济支持力度。

在涉及具体业务经营方面，《修改建议稿》收放结合，引导银行提升对于实体经济的支持力度。一方面，删除部分过时规定，包括对于借款人担保要求、存贷款利率规定等，简政放权;另一方面，将宏观审慎管理框架的要求纳入，同时明确区域性银行本地化经营要求，推动各类银行业金融机构回归本源，提升对于实体经济的支持力度。由此可见，坚持分业经营的大方向保持不变。

值得注意的是，在2020年两会期间，多位代表委员提出适度放宽对商业银行跨业经营的限制，但此次《修改建议稿》中仍然遵循此前的分业经营要求，禁止商业银行从事股票、信托投资业务，不得投资非自用不动产和非金融企业股权，证券承销业务中仍然明确禁止交易所的证券。2020年以来，整个资本市场对于金融混业的关注度较高，考虑到政策本身所带来影响的广泛性和复杂性，顶层设计势必会更为审慎，短期整体制度框架突破概率较小，未来由点及面的循序探索或是更可行的路径。

2003年至今，随着金融改革和利率市场化的不断推进，银行业在实践中出现大量的业务创新，突破了法律原有的规定。在这些创新中，有的是金融市场发展的必然趋势，符合经济发展需要，有必要在法律中进行认可;而有些创新，如利用“影子银行”等通道突破分业限制，导致严重的交叉金融风险隐患，则需要从立法层面上加以规范。

对合理的业务创新，《修改建议稿》明确了商业银行的范围，纳入了金融改革过程中新创立的机构类型(如村镇银行)，同时拓展了银行的业务范围，新增了“办理衍生品交易业务”“办理贵金属业务”和“办理离岸银行业务”等三类业务。此外还将原有的“代理发行、代理兑付、承销政府债券”调整为“代理发行、代理兑付、承销政府债券及其他债券，证券交易所发行的证券除外”。对政策套利性质的业务创新，《修改建议稿》则强调，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。

由此可见，监管对分业监管仍保持谨慎的态度，但强调分业监管并不是否定商业银行的综合化经营实践(即通过获取相应的牌照来开展信托和证券经营业务)，更多是限制非持牌的跨市场交易和投资行为， 以降低交叉性金融风险，推动商业银行专注主业。

总之， 此次《修改建议稿》的出台，通过优化顶层设计，强化防范化解金融风险，维护银行体系稳定，有利于从制度层面引导行业长期健康发展，从而更好地支持实体经济。

强化资本管理与风险管控

此次《修改建议稿》拟定由央行主导和发布，是本轮金融监管体制改革变化的体现。2018年4月8日，中国银监会和保监会合并，中国银行保险监督管理委员会在北京挂牌，为了更好地分离监管与发展的职能，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责划入央行，以提高监管政策的透明度，防止目标偏离。

《修改建议稿》的出台， 通过优化顶层设计， 强化防范化解金融风险，维护银行体系稳定。

此次《修改建议稿》明确系统重要性商业银 行相关监管规定，为央行三个统筹职责(“统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计”)提供相关法律依据和落实手段。

《修改建议稿》明确商业银行需遵守“宏观审慎管理”要求的规定，为央行“货币政 策和宏观审慎政策双支柱调控框架”提供法律依据，也有助于后续中国货币政策和金融监管政策的协调实施。

而强化股东和公司治理监管，则有助于防银行风险于未然。《修改建议稿》大幅增加商业银行股东、实际控制人、管理层和公司治理方面的监管要求，从事前准入、事中监督到事后职责方面都有涉及。

《修改建议稿》大幅增加事前商业银行风险监控和早期纠正措施规定，“风险处置与市场退出”章节大幅细化了银行风险处置相关制度规定。《修改建议稿》新增“存款保险”制度在银行监管事前、事中、事后监管方面相关权责。这为后续银行风险防范化解提供法律依据，有助于银行金融体系更加稳健运营。

此外，《修改建议稿》部分监管要求有所更新，且更加细化。如新设第四章“资本与风险管理”，细化相关资本监管要求，明确区域性商业银行的本地化经营要求等。

一直以来，由于市场一直担心中国经济和金融体系的稳定性。中国上市银行板块存在“系统性风险担忧折价”。但广发证券认为，随着前期银行风险事件的妥善处理，金融体系对风险事件的免疫力大幅提升。此次《修改建议稿》如果能顺利通过，有助于后续存量风险化解稳步推进，也为防范增量风险提供指导保障。随着经济的逐渐修复，金融结构改革的推进，经济金融体系发生系统性风险的可能性大幅下降，银行板块整体有望迎来估值修复，市场对部分战略清晰轻资本运营的银行将会进行价值重估。优势地区区域行、战略定力股份制银行、高股息股份制银行和国有大行将在修复行情中脱颖而出。

整体来看，此次商业银行法的修订虽新增诸多板块，但主要是将现行监管要求制度化，重点在于完善法律框架，强调风险管控，加强约束的条款不多，对上市银行的影响不大，利好银行业长期稳健发展。而且，此次修订凸显监管层对银行强化风险管控的重视程度，未来可能会在资本与风险管理方面提出更高的要求。

作者：刘链

第三篇：顶层设计

上期我对“中国模式”的诞生条件和现状表现做了简要阐述，下面说说给中国模式做一个“顶层设计”的必要性、目的和意义。

把政府的经济职能从国家行政事务管理中分离出来

政府的国家行政事务管理与市场经济秩序建设两种职能很有必要分开。从组成国务院的各个部委的工作性质来分析，可以十分清晰地把它们分为两个大类：一类是为了适应发展的需要，政府在相当长的时期内要对国民经济实行严格的监控和管理，同时也要对中国初步建立起来的市场秩序进行建设和维护;另一类是除此以外所有的政府部门所担当的职能，它们都属于广义上的国家行政管理。负责这两大类型管理工作的部门应当各自组成一个群体，它们的工作性质分别是“公共行政管理”和“宏观经济管理”，分别属于两个不同的学科。

从这个简单的分解中，我们就可以推导出这样一个结论：为了提高政府的行政管理水平和市场效率，今后有必要从人事配备、机制设计以及职权赋予等多个角度，对这两大范畴进行恰当的分工，其中首先要做的应当是从结构上予以分离——“一分为二”，授予它们不同的职权，规定出它们二者绝然不同的工作内容。这也是由于它们的管理对象的本质差异决定的。

这两个具有迥异的工作内容和工作方法的权力执行部门同处于一个庞大的机构中是由于历史的原因——实行了苏联模式的计划经济体制造成的，历史已经证明，对全社会所有资源实行中央集权的计划管理是违反经济规律的，那么就应当对它进行脱胎换骨的改造。这就是30多年前由邓小平开启的中国经济体制改革的初衷。

前苏联虽然已经成为了历史，但是它却留给我们中国人以无边的思绪。当初苏联经济的病根，不在经济的前半周期——生产，而在于经济的后半周期——分配，政府虽然擅长于安排生产，但却在分配环节上是个“瞎指挥”，它拒绝市场机制，使得社会产品的价格扭曲，造成不同社会阶层利益分配不均，使得社会矛盾激化，最终从而引发了社会危机。

顺着这样的思路思考下去，如果苏联政府明智地把分配这一功能让渡给市场，让“市场之手”去调节社会财富的分配，是不是它既可以发挥大政府在生产领域的优越性，又能够摆脱因为分配不公而引发的社会不和谐呢?我以为是完全可能的。

依照我的思考，中国人碰上了这样的一个好运气：那就是正在我们取得经济成就的这个时期，西方世界的经济也正在面临一次重大的基础性的调整：一个单独的国家的经济在全世界经济迅速全球化的严酷局面前往往会沦为他人的附庸，即使是日本那样的经济大国也难逃厄运。只有一个国家例外，那就是美国，这就是“世界经济单极化”趋势。美国享用了这个趋势的巨大红包。日本的20年衰退、欧洲人不惜一切代价一定要组合成一个大的“欧洲系统”，都是这个趋势的外部表现。只要是抹掉国家间的界限，经济的全球化趋势必然造成资金和人才的集中，进而造成其他所有资源的跟进。美国从里根到克林顿的经济繁荣就是这样生成的。人们都只看到其表面现象：“是美国的创新能力造成的。”其实美国科技创新的成就同样也是经济迅速全球化的产物，科技创新(尤其是互联网技术的爆发)让国界变得模糊，让政府失去不少的光泽。而独独是中国，强大的政府力在很大程度上有力地理性地把握了住这个新形势下的方向舵，发挥了自己国家和民族的特长，成为这一时期的佼佼者。

在全球化风起云涌的今天，一个有能力操控经济的政府，是这个国家或国家集团今后持续发展本国或本地区经济的必备条件。“软的”、“小的”和“松散的”政府结构是这个国家经济的发展障碍。印度虽大，却是“软政府”的典型，不会像中国那样创造出经济奇迹;日本虽然是标准的市场经济国家，但它是“小政府”的代表，“十年九相”就是它的写照，它现在仍在面临的经济衰退不会完结。欧洲在“松散政府结构”的治下，也根本无法实现其组建时的初衷——从金融入手全面抗衡美国的经济。

中国人有这样一个强有力的政府，正是别人欣羡不已的对象。综上，我们应当“左顾右盼”，——向左，我们要记住苏联的过去(它蔑视市场的“神力”)，向右，我们要看到日本和欧洲的泥淖和印度的裹足(它们没有一个明智的“大政府”)。这样的思考验证了我的论点：从最高层设计出一个强有力的专管经济的政府，这不但能让我们克服眼前的困难，还能让我们自信地挺进外部世界。

顶层设计的主要组成部分——经济院的组成、职能和运行机制设想

那么，怎样设计好我们的“经济政府”呢?

现在中国的社会形态正在发生着根本性变化，我们的管理方式和方法也应当跟着进行相应的转化，起码应当包含以下两条：一是为了社会的更加公平和和谐——期待政务部门进行更理性更有条理的管理;二是社会财富的持续增值和有效率的运作——期待由一个统一的经济管理部门研究发现和打造更有持续发展生命力的市场环境，并管好那些名义上属于“全民”的资产。这将有利于我国能够有目的地向着建设现代社会的政府机器的方向发展。一个囊括全社会所有事务的大政府——国务院，它的直属机构的数量那么硕大，将成为今后不断提高社会行政管理水平和社会经济效益与市场效率的一个障碍。

我设想，给中国模式做顶层设计的最主要内容就是把整个中国经济的理想运行做一个动态的模型，而其中的关键就是组建一个职能周全、机制健全、有效运作的机构，这就是我设想的经济院。既然要对整个经济王国进行全方位的管理和操控，我想象中的中央经济决策机构——经济院——应当享有这样的权限：掌握所有的经济信息和数据，所有的“经济人”资格的认定，市场秩序和交易规则的制定和修订，社会产品标准的制定和修订，科技事业的发展规划和科技专利的认定与管理，货币的投放发行事宜，国有企业股权明晰化和作为权益者的管理(其中最主要的是高管层的任命和监督)，人力资源的培育与使用，国家资金的投向和日常运作，国家经济发展长远规划的制定和执行中的督查，所有这些数不清、边界往往也划分不清的职能现在都混杂在一起，分散在现在的八九十个委、部、局、署、办的机构中。这是历史的产物，是从当初的计划经济体继承下来的现实，虽经多年的改制，但始终没有经过一个大的通盘的彻底改造。这也是一个超级巨型大国的经济运行的复杂性决定的。要想办法把它们归类整理得有条理，则必须把其中的条理分析清楚。

国家(或者说政府)与这个巨型超大的经济王国之间的关系，我归纳有这么四大类：一是国家权益的保护与运作;二是国家资源的利用与保护;三是市场秩序的维护与建设;四是国家金融储备的运用与管理。由于此话题内容极其广泛复杂，三言两语根本无法说清，以下只能择要点题而已。

国家权益的使用与运作——国有企业权益部

今天数量庞大实力渐强的国有企业已经大规模地走出国门，成为一股世界性的力量，它们已经引起了世界(尤其是原先的发达国家和世界主要的矿产国)的注意乃至警惕。没有一整套管好它们的法律规章，不但会令各国各个经济实体不安，也会在今后对我们自己诸多不利。我们现今在一些“不守规矩”国家和动乱国家的投资失败(远一些的例子是在伊拉克和利比亚的血本无归，最近的例子是在蒙古和朝鲜的投资损失)，我们一些同行业企业间恶性的价格竞争，都是因为现在没有建起一套周全的对外经济行为的法律体系。国有企业权益部除了这些日常事务的操作以外，作为对国有企业代行的股东身份，还要履行好权益者的责任和权益。国有企业的所有权无可争辩地属于全民所有，但是在现行体制下，这部分权益根本无法由它的最终所有者(全体国民)合理、有效、充分地利用，它相当大的部分，自从打破原先的计划经济体制以后就处于混乱之中，没有明确的法律规章对它的归属和运用做过规定。经济院的一个重要组成部分就是把这个部分的权益明确地归拢到一起，由一个精干的部门进行集中管理操作，这个部门的名称应当叫做“国有企业权益部”，也可以称为“国家权益部”。

计划经济时期，这部分企业的所有经济收益都作为“上缴利润”无偿上缴国家了，改革开放以后，先是把一部分转变为税金上缴为财政资金，一部分上缴给专业部，后来各个专业部撤销或改为协会以后，这部分资金的情况就五花八门了，各个部门、行业和其他有权对它们进行管理的组织和机构根据自己行业领域的情况作了各种各样的处置。这就造成了如下的恶果：

一是由企业自己处置这部分资金，最有可能造成企业的自我膨胀。这样做是最合乎逻辑的推理，可以作为国企高管们的政绩，使得企业得以快速发展。由于它不是真正的市场主体，高管们可以从发展中获得好处，却不会像私企业主那样承受投资失败的苦果。于是许多行业极有可能无序发展、恶性膨胀，就造成了产能过剩，最明显的例子是当前的钢铁行业，尽管三申五令大力地关停并转，也没法避免今天的恶果发生。

二是扰乱市场的竞争秩序。明显的例子是一股脑地涌向房地产业高价拿地，推高房价。

三是拉大国企与民企之间收入差距，尤其造成国企高管的天价年薪，而无人可以对此进行必要的有效干预。

四是各个行业、各个企业主体之间发生利益冲突，例证是煤与电的价格冲突、机场与航空公司的不规则的博弈、药品与食品市场的乱象等等。改革开放以前曾经困扰人们“三大差别”割裂了公民整体，现在这个问题还没有得到解决，又有一个新的分水岭出现了——“体制内外”又成了把公民划分开的一道新的界河，界河两岸的人们因为身份的不同，享用着差异极大的社会福利和国家发展的成果。

国家资源的利用与保护——国家资源部

在现有体制下，没有一个守望国家各种资源的最终保护人兼管理者，这个权力被分散给了许多部门，现在的人力资源(主要是教育)、能源、矿物、交通资源等各个排他性经营领域没有一个最高的统一的专管机关，它们所覆盖的行业和企业应当适行怎样的税率也就没有一个通盘的考虑。造成最明显的恶果就是滥采滥挖、环境破坏，造成地方政府与专业央企之间的混战。

最隐晦的问题是教育既是事业又是产业所造成的乱局。优质的充裕的人力资源是我国傲视国外一切竞争对手的最长项。我分析，现在的教育体系是由分属于行政和经济两个领域的部分混合而成，一是基础教育，它属于公共福利和行政领域;二是专业知识和技能培训，它属于经济领域的范畴。我们把这两个性质不同的“教育”混在了一起，不但造成各种乱象(乱收费等违规甚至腐败)，还让既得利益阶层无偿占用了巨额的属于全民财富的教育资源。把用于基础素质教育的福利性质的基础教育与用于对受培训者进行高级专业化技能培训的专业教育分开，不仅仅是教育部门的事情，还是对国民经济进行深层次改革的一大块内容，更是解决社会财富分配不公这一历史问题的关键。

现在的学校，它不属于企业不用纳税，却有着天文数字的经济收益，可以预见的是，它的畸形发展必然导致高学历的过剩与技能型工种人才的奇缺，使得社会教育资源遭到极大地浪费。因此，把属于人力资源投资的那部分教育单位归属于经济院国家资源部管理，把属于国民基本素质培养的公民义务教育归属于行政院管理，这是解决现在久拖不决的教育问题的根本出路，也是整个经济体制改革顶层设计的一块很重要的内容。

这里，把教育体系做一次较为详细的剖析，只是一个例证，其他许多部门，有公安、质检、医疗、公证、法律援助等等，也都存在上述那种管理体制的分解问题，一部分应当划归经济管理部门作为企业来对待，另一部分应当留在行政管理当局，作为所有公民可以享用的公共物品或服务。

现在我们在自然资源管理方面也有许多难题，有的还很急迫很严重。矿产资源的开发与利用，经常引发地方政府与央企、资源企业与当地居民、河流上游和下游之间的利益冲突，从本质上都是这部分经济管理权力分散化造成的恶果。有了统一的国家资源管理部门，就会减少矛盾和冲突的发生，发生以后的解决也会变得相对容易解决。现在有强有力的中央权威的威慑，许多问题得以将就和掩盖，一旦这些类矛盾激化，将对整个局面的稳定造成威胁。

市场秩序的维护与建设——市场秩序部

现在中国的市场秩序混乱，在很大程度上是因为没有一个统一的市场秩序部强有力的有序管理。公平竞争原则是市场经济的命根子，可是在许多领域和行业内部，各种各样的“潜规则”、暗箱操作所引起的畸形怪相让人们对社会经济的信用失去信心。例如招标，甚至是政府招标，都已经成为公开的走形式的骗局。公共交通设施的招标乱象是许多交通局长落马的根本原因。 物价部门在当前形势下无能为力也无所作为，原因是他们基本上无法可依。管理繁杂行政事务的各级地方政府已经被越来越复杂的行政事务压得喘不过气来，却还要不得不为整治市场秩序这些具体事情而分心，整天忙于处理本地发生的假药、毒奶、劣质汽车配件、不合格家用电器等既专业又繁琐的“三不管”问题。各地的米袋子工程、菜篮子工程所对应的麻烦事，这些本来可以靠市场机制解决的问题，都推给了地方政府的行政部门。这部分机制现在分散于环境监测、物价、标准、专利、公安、消防、工商局、税务局、商品(尤其是食品和药品)质量监督等部门应当统一成一个“市场秩序部”。

国家发展基金的运作与管理——国家储备部

上面说到，企业的上缴利润应当由一个大的部门管理起来，把上缴上来的这部分“国家发展基金”合理有效地用于国家发展和基本建设，这就是国家储备部的功能之一。现在国家没有专门的统一的“国家发展基金”管理部门，是政府管理不成熟的一个表现。“国家储备部”的职能属于经济性质，它与属于行政性质的国家的行政管理、国家的安全支出、社会救济、对外援助和国际义务支出等要清晰地分解开来。

这个部还应当负责货币发行和外汇管理，中国人民银行和所有国有商业银行、投资银行都应当由它来监督和管理。越来越硕大的国有银行和实际上属于国有性质的的保险企业和众多的基金会，它们实际上已经不是通常意义上的企业，它们因为“大”而不能倒闭，它们的倒闭会造成极其严重的后果。也正因为如此，依照中国的国情，国家必须对它们进行严格有序的管理。改革开放以来开办的那些新开办的民营银行，虽然也是一般意义上的企业，但是由于它们运作的商品的特殊性，也应当接受的监督和指导。

现在，经济危机的现实教训了美国日本等发达国家的政府，它们也开始对货币这个特殊商品的经营者——银行实行了特别的“关照”，足见那些信奉自由市场理论的纯资本主义国家，也开始认真地考虑扩大政府权力的圈子了。

我的上述主张会不会与改革开放以来的大方向相抵触呢?我在把这篇文章作为一个提案递交中国民主同盟所作的解释会上就有同志表达了这个担忧。

其实，这个提案并不是扩大政府的职能权限，只是把原先的“九龙治水”改为对水的“一龙专治”。

原先的减政放权，是因为中国政府管了许多不该管的事情，所以要“简”要“放”，但是这个过程不能无休止地进行下去，也不是在任何领域都要做的事情，尤其因为中国人历史上没有自由市场经济的传统，公众需要政府做必要的引导，才能用相对短的时间建立起市场经济的秩序与环境，因此政府做一些西方国家没有做过的事情是完全必要的，以培育国人的现代经济的理念，打下市场经济的坚实的基石。

换一个角度。在全球化进展迅猛的今天，经济的全球化突破了民族和国家的界线，市场的统一和市场中经济人的国籍差异总是有矛盾的，因此，新的形势下，西方的自由市场经济遭遇了前所未有的挑战，这个新形势逼迫西方政府也在想办法应付局面。他们所想的办法无非是给政府扩权，例如最近美国的“量化宽松政策”，日本安倍政府明目张胆地干预日元汇率的“新政”(英国政府随后马上效仿)，按照自由资本主义经济理论都是违反传统做法的。而我却认为他们这样做恰恰是一种大趋势，是世界经济发展到今天这样条件下——世界经济的无边界性(经济的全球属性)与各国政府权力的有限性(政治的国界属性)决定的，同时也是因为受到了我们中国的启发才有如此改革性的改动的。如此观察就能显而易见这样的一个事实：为了本地区的经济利益起见，一个明智的“大政府”能够为所辖地区经济的可持续发展起到不可取代的作用。

再换一个角度，说说另一个大政府模式——北欧模式。这个自称是“民主社会主义”的模式，也是赋予政府以较大的权力，只不过那个权力偏向了“公众共同的消费(表现为社会福利)一边，而“中国模式”所努力的方向是设计为把政府行为偏向了“生产”。只要我们今后不要让生产失控造成过剩，并尽量快地把它与“内需”挂上钩，我们会有足够的智慧尽快实现中国高水准的“小康”甚至“富裕”。

结语

人类或任何一个由人群所组成的组织，它的行为只要成为一个“模式”，就必须处于同一个(或一套相互呼应的)逻辑体系的管控之下，经济(包括它的实体和各个实体间的相互交易与竞争)作为人类一个复杂的行为综合体，只要有了一个合理的顶层设计，才能运作自如。西方经济这一百多年来的飞速发展，是基督教新教文化为它打下了基础，它的顶层设计是自然而然形成的，它很适合于西方人的胃口和思维习惯，这也是西方人千方百计地维护和不择手段地推行它的原因。我们东方人常常有理也说不清的原因也在这里。我们曾经因此而缺少发言权。现在我们已经改变了不少，才有了今天大体上能与他们相互的融合局面，但是文化背景的不同，不可能让我们变得和他们一模一样。

我们的顶层设计必须要从我们民族的传统文化的理念出发，具体讲，就是吸收西方人在经济理论与实践方面成熟合理的一面，坚持我们文化资源中优异的元素，其中蕴含有现代精神元素的“贤能政治”(西方人常常把它称为“文官政府传统”)可以在今后提升人类现代社会的水准方面发挥其无可替代的作用和价值。表现在现实中，就是让能动地理性地干预市场的政府，与充分的市场机制相结合。我们中国人在历史上用很长的时间已经积累了很丰富的经验，这将能对今后的现代社会的建设起到正面的推动作用。我用我们民族传统文化中这种以“经世济民”为主要内容设计了一套政府行为规范，我认为这是实施进一步改革开放所必须做的功课，缺少了这个顶层设计，一味地“摸石头”，中国这个巨型的经济体虽然体积庞大也只能算是一片随波逐流的浮萍，而不能称为一种稳定的模式指导下的生动的有机体。

作者：高续增