高等级公路现行养护体制分析及市场化方法研究

2022-10-07

高等级公路养护管理工作的顺畅进行是保障高等级公路可持续发展的必要条件。做好高等级公路养护管理工作, 提高高等级公路的使用效率和服务水平, 是高等级公路管理部门和经营企业一项长期而艰巨的任务。然而, 我国在高等级公路养护管理方面还存在许多问题, 如养护管理政策不健全, 养护管理体制不顺畅, “重建轻养”思想严重, 缺少定额和规范, 养护工区规划与高等级公路发展不够协调等已经突出出来, 而且随着高等级公路里程的增加和我国经济建设的发展, 这些问题将越来越明显, 并将成为影响高等级公路运营管理的障碍, 愈来愈严重地影响高等级公路养护水平的提高和养管机制的创新。高等级公路养护管理中存在的这些问题解决与否, 解决得好坏, 将影响我国高等级公路的持续发展, 并将直接影响高等级公路作用的充分发挥。

1 国内高等级公路养护体制机制分析

现阶段我国的高等级公路养护管理仍出于体制转变的初级阶段, 各地都在探索之中, 虽然积累了一些有益经验, 但由于我国高等级公路普遍采取的投资主题多元化的方式, 使高等级公路管理体制也处于一种多元化的状态[1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22,23,24]。

1.1 养护管理体制分析

多年来, 国内一般公路一直采取公路局、公路分局、公路段的机构模式, 即为集路政、养护、施工管理为一体的三级公路养护体制。近年来开始的养护体制的改革, 重点在精简机构、事企分开、管养分离, 改革人事、用工制度、分配制度, 改革养护生产方式, 培育养护市场。而高等级公路由于投资主体多元化、建设方式不同, 以及受不同时期国家行政与经济体制等因素的影响, 养护管理体制和运行机制形成了多种模式, 呈现多元化的格局, 大体上可分为四类:

行政事业型, 即省级成立高等级公路管理局, 统一管理全省高等级公路, 每条高等级公路成立一个或数个管理处承担具体的管理任务;

企业化管理方式, 即省级成立高等级公路总公司, 每条路又成立公司或分公司进行具体管理;

事、企结合的管理方式, 即高等级公路管理局、高等级公路总公司同时存在, 一套人马、两块牌子;

“一路一公司”特管方式, 公司为项目法人, 对该路的筹资、工程建设、营运管理全过程负责。

1.2 养护管理机制现状

各省高等级公路及时地吸取了一般公路养护改革的经验, 有意识地将市场竞争机制和现代化企业制度引入高等级公路养护生存中。高等级公路养护管理的运行机制主要包括竞争、协调、监督和激励等方面。

(1) 竞争机制。目前在养护专项工程维修中, 部分省份已建立机械化的养护中心来组织实施, 并将逐步引入竞争机制, 面向社会公开招标。养护工程招投标是建立公平竞争机制的关键, 应逐步完善和规范, 按照《中华人民共和国招投标法》和《公路养护招投标管理规定》执行。高等级公路养护工程的招标工作由公路管理机构负责组织, 经营性收费公路的招标工作可以由业主负责组织实施。

(2) 协调机制。目前, 我国多轨制的高等级公路管理体制造成了一定程度的管理机构的分散及资源的浪费, 不利于管理上的高效、规范、协调和统一。在管理体制改革的大环境下, 高等级公路管理应按照集中统一的原则, 逐步实现统一领导、分级管理、合理布局、有机协调。

2 高等级公路“管、养分离”市场化方法研究

根据交通部高速公路管理走公司化道路的意见, 各个省市逐渐将高等级公路管理局转变成高等级公路管理公司, 如广东省高等级公路公司, 北京市首都公路发展有限责任公司, 河南省高等级公路发展有限责任公司等。将原来的事业化管理转变成企业化管理。并将原来的一路一 (局) 公司的分散管理转变成由一个总公司统筹负责该省市高等级公路建设、运营管理的统一管理。这种高等级公路公司具有特许经营性质, 经政府部门授权经营国有资产, 并对政府部门承担全部国有资产保值增值的责任。

在推行高等级 (高速) 公路养护市场化的过程中, 为实现目标可考虑以下基本的方法。

2.1 转变观念

在社会主义市场经济条件下, 针对养护管理中存在的“重建轻养”等思想障碍应确立以下观念:一是确立高等级公路是公共产品, 养护生产活动可以实现市场化的观念, 可以采取市场化的方式完成从投资建设到运营管理的全过程管理。高等级公路养护生产活动可以引入市场竞争机制, 通过招投标来确定养护生产活动的承担者, 全面推行招投标制和养护工程费计量支付制度, 改计划管理为合同管理, 变供给关系为市场交换关系。二是确立高等级公路资产经营观念。只有确立公路资产经营观念, 才能依法对公路实施有效的经营管理和养护管理。

2.2 明晰产权, 进行管养分离的体制性改革

明晰产权, 进行管养分离的体制性改革就是将高等级公路管养合一的模式转变为管养分离的模式。在改革的过程中, 与改革相关的各个主体具体从事的职责不同。

政府的职责:监管养护, 协助制定养护市场规则。

高等级公路管理公司的职责:负责养护从业单位资质的审查与复审、养护招投标管理、养护质量监督和造价管理、养护信息管理以及养护有行市场的建立和管理等。确定养护投资定额, 养护设施量的统计和记录, 科学的路况评价与投资计划, 养护工程的招投标等。

养护企业的职责:按合同及养护相关标准进行具体的养护施工。

2.3 培育市场, 构建不同经济成分的市场主体

将高等级公路养护生产业务从高等级公路运营管理业务中分离出来。即将高等级公路管理养护机构所属的工程队、运输队, 生产厂站等单位与高等级公路养护管理机构分离, 使其成为自主经营、~自我发展的经济实体, 积极参与市场竞争。

实现养护生产业务和养护管理机构分离的途径大致有四种:

(1) 行政性合并组建; (2) 实行股份合作制改造; (3) 组建民营养护专业队和公司; (4) 在大力发展市场主体的同时, 加快发展市场中介组织。将各级管理机构的专业人员重新组成咨询公司、监理公司、工程检测中心、机械设备租赁公司等中介机构, 参与到养护工程市场中。

2.4 推行养护招投标制

推行高等级公路养护工程招标制可以利用市场中的竞争机制, 最大限度地降低养护工程造价, 提高养护资金使用效益;通过“管、养分离”的改革, 促使高等级公路养护养护管理部门改进管理办法, 管理手段, 有助于公路养护管理水平向现代化方向发展。养护企业为能使自己在市场中站稳脚跟, 经得起市场的考虑, 不断更新观念, 增强竞争意识, 不断调整自身的养护水平, 不断改进机械设备等养护手段, 按“精简能效”的原则, 努力使人尽其才, 物尽其用, 能很快地解决人浮于事、效率低下的问题, 有效地实现质量和效益的统一, 促进公路养护质量稳步提高, 有效地解决原有体制下的诸多矛盾。

摘要：本文基于笔者多年从事公路养护方面的相关工作经验, 利用工作之余对养护体制的研究, 探讨了我国现行高等级公路的养护体制现状, 提出了“管、养分离”的市场化方法, 全文是建立在笔者长期从事具体公路养护的工作实践基础上, 通过研究提出了对整个养护体制改革的见解, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：高等级公路,养护体制,市场化