论我国流域水资源管理

淡水资源短缺、水污染问题和洪灾泛涝等一直是我国的重要议题。我国虽然地域辽阔, 地表水资源列世界前列, 但由于人口众多, 人均水资源拥有量却远低于世界平均水平, 全国600多座城市中有一半的城市出现了缺水, 有上千万人口发生饮水困难[1], 所以必须有效管理水资源。我国现行的水资源管理是一种“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。我国的水资源管理是依各个行政区域的分割管理, 同时, 对水资源保护和开发利用具有管理权的机关, 包括水利部、国家环保局、农业部、林业局、国家计划发展委员会、国家电力公司、建设部、交通部和卫生部等九个部门。在管理体制上, 形成了“九龙治水”的格局[2]。然而由于新《水法》的修订, 确立了流域管理机构的法律地位, 确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但是, 真正实现以流域为单元的统一管理, 还有一个社会各界理解、认同和支持的过程。

1 我国水资源管理现状与问题

1.1 技术方面

中国的水资源利用率低。在我国, 农业用水约占全国用水量的一半以上, 然而, 农用水生产率是所有行业中最低的。这主要是由于灌溉系统管理不善引起的严重浪费, 一项评估研究表明从一级分水渠的来水只有一半应用到田间, 而到田间的水资源有效使用率也很低, 约造成20%~30%的浪费, 真正被农民用于农作物种植上的约只有农用取水量的40%[3]。

在工业方面, 我国工业水生产率与国际标准相比也是较低的。如在造纸、钢铁工业方面与国外发达比较, OCED国家的工业造纸用水量为200吨水/吨纸, 而我国的用水量则为400~500吨/吨纸, 较OCED高出超过一倍之多;而中国大型钢厂的用水量约为美国、日本、德国等国的1.6倍, 而小型钢厂的用水则高达5倍, 这可能由于生产结构模式和水循环利用率的不同造成[4]。如果我国能提高工业用水率就能大大减少我国水资源的压力。

1.2 管理体制方面

我国水资源管理沿袭计划经济体制下形成的管理模式。这一模式的最大特点是按产品门类和行业来设置管理部门, 导致横向职能部门设置过多, 事权划分过细。

根据1988年《中华人民共和国水法》、1996年《中华人民共和国水污染防治法》及其他有关法律和规范性文件的规定, 我国现行的水资源管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。《水法》第九条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工, 协同国务院水行政主管部门, 负责有关的水资源管理, 对水资源保护和开发利用具有管理权的机关有水利部、国家环保总局、农业部、国家林业局、国家计划发展委员会、国家电力公司、建设部、交通部和卫生部等部门。”其中水利部是水行政主管部门, 在管理体制上形成了所谓“九龙治水”的格局[1]。

1.3 规划与政策方面

在规划方面, 尽管我国政府制定的规划中强调水资源的统一管理, 但中国缺乏有法律地位的流域综合规划, 目前各主要流域也在进行综合规划修编, 但由于这都是单一部门主导的规划, 相关部门参与有限, 其他利益相关方的参与更少, 并不是真正意义上的流域综合规划。这种所谓的规划可能导致行政资源的浪费, 以及规划实施过程中产生各种冲突, 进而降低其效用。

在政策方面, 我国缺乏完善的流域管理政策体系, 目前的水资源管理, 水污染控制、水生态保护、水灾害防治等政策缺乏针对流域层面问题的综合考虑, 无法发挥流域管理效益的最大化。目前, 我国的政策大多是部门主导的并以行政性政策为主, 其政策设计一般不会充分考虑流域特点。因此, 这些政策在解决跨行政区的综合性流域问题时, 往往起不到应有的效果, 而经济激励政策, 如流域生态补偿政策, 又会因为市场经济的不完善和流域问题的复杂性, 在执行过程上面临种种障碍而难以操作。

2 对我国水资源管理的建议

2.1 完善治水制度

中国正面临着日益严峻的流域性问题, 而良好的治水制度是改善中国流域的基本出路。为了实现改善治水制度的目标, 需要构建以法律制定、体制改革、公众参与等领域的概念框架, 并在这框架下从以行政手段为主和条块分割的传统管理模式向流域综合管理转型。未来中国流域管理的愿景为以下几方面。

(1) 建立流域综合管理的法律法规体系, 在国家层面上制定有关的流域性立法, 并修改目前相关的法律法规, 将流域综合管理的理念纳入到以有的法律体系。

(2) 在国家层面上建立起协调不同部位开展流域综合管理的机构和协调机制, 在流域层面上建立符合中国特色的有更多利益相关方参与的流域综合管理机构。

(3) 建立比较完善的推动流域综合管理的综合规划、配套政策体系和激励机制。

(4) 建立资源共享、信息公布的机制和平台, 使流域管理的有关决策者、公众和其他利益相关方能够及时、便利地了解真实的流域状态与存在的问题, 同时加强能力建设, 以便采取相应的决策和行动, 并分享不同流域在管理模式、发展政策与保护措施方面的经验教训。

2.2 引入生态补偿机制

制定流域管理生态补偿机制, 建立环境保护的激励机制。在流域水资源开发利用、江河治理和生态环境保护的过程中, 上下游之间往往存在着成本和效益相互转移的问题, 造成上游生态保护的投入得不到回报, 而下游受到上游的侵害得不到补偿, 各地区从自身利益出发, 环保的积极性不高, 由此导致流域生态环境不断恶化。为建立上下游之间的和谐关系、促进流域生态环境保护, 需要以全流域水资源可持续利用、水环境可持续维护、经济社会可持续发展为共同目标, 按照受益者补偿、损害着赔偿的原则, 制定生态补偿政策。凡上游地区的生态保护投入所产生的正向效益转移到下游地区, 下游地区应采取适当的方式予以补偿;当上游地区在生态保护和建设中未能履行规定的责任, 达不到规定的保护标准, 给下游造成损害的, 则应按损害程度承担赔偿责任。

2.3 加强流域水资源的价格管理

加强流域水资源的价格管理, 建立节水机制在市场经济条件下, 合理的价格是实现水资源合理配置最重要的杠杆虽然近年来对水价进行了多次调整, 但目前水价形成机制仍不完善, 水价仍不合理, 这已成为阻碍水资源基础产业深化改革的重大因素加强水资源流域管理需要逐步提高水资源的价格, 建立合理的水价形成机制, 使水价能够反映水资源的稀缺程度当然, 水价的调整, 既要反映价值规律, 有利于节约和保护水资源, 同时也要考虑城乡居民和企业的承受能力, 分阶段稳步进行其中, 农业用水和农业节水改造尤为重要。2006年中共中央1号文件要求推进社会主义新农村建设, 就是要不断加大对大中型灌区续建配套与协水改造的力度, 建立和完善合理的农业水价机制保证农业灌溉工程建设管理实现良性循环, 切实减少农业用水成本, 保护农民切身利益

2.4 明晰水权

在我国由于水资源短缺, 各地区之间、不同用户之间的用水矛盾逐渐加剧, 取用水纠纷增多。解决这些问题的出路在于建立节水型社会, 达到节约用水和提高水资源效率和效益的目的, 实现水资源优化配置。而水资源优化配置只靠行政手段是难以实现的, 必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此, 水权制度建设是不可缺少的基础工作, 初始水权分配工作则是基础的基础。根据水法的有关规定, 流域机构应以流域分水制度改革为基础性工作, 尽快组织并完成流域跨市、区河流的水量分配方案, 指导流域内各区域的初始用水权划分, 合理配置水资源, 借此推动区域实行资源, 环境与经济社会相协调的可持续发展模式, 积极采取节水措施, 推进经济布局和产业结构的调整, 提高水资源的利用效率和效益, 促进流域节水型社会的建立。

摘要：针对当前我国水资源问题的严峻, 本文首先从技术、管理体制、政策与规划等三方面介绍了我国水资源的现状与问题, 然后提出对流域水资源管理的四点建议: (1) 完善治水制度; (2) 引入生态补偿制度; (3) 加强流域水资源的价格管理; (4) 明晰水权。

关键词：水资源管理,流域管理

参考文献

[1] World Bank, 2009.Addressing China’swater Scarcity:Recommendations forSelected Water Resource ManagementIssues.http://www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA.

[2] 陈宜瑜, 王毅, 李利峰, 等.中国流域综合管理战略研究[M].北京:科技出版社, 2007, 9:13～15.

[3] Wang, J, Z.Xu, J.Huang, and S.Rozelle.2005“.Incentives in WaterManagement Reform:Assessing theEffect on Water Use, Production andPoverty in the Yellow River Basin.”Environment and DevelopmentEconomics, 10:769～799.

[4] SEPA, 2006a“.Report of Survey onthe Current Status of EnvironmentalNGOs in China.”Available online athttp://cn.chinagate.com.cn/reports/2007～06/18/content_8406921.htm.