浅议矿山安全监管体系建设

2022-10-17

在党中央、国务院的正确领导下, 在各地区和各单位的共同努力下, 我国安全生产状况总体上趋稳趋好, 矿山安全生产状况, 呈现总体稳定、趋向好转的发展态势。但是, 在我们总结所取得成绩的同时, 也应该看到, 由于近年来各类矿产品价格上涨, 矿山开采的利润空间越来越大, 在高额利润的强烈驱动下, 一些不法分子和非法企业不惜采取盗采、无证开采或超层越界、以采代探等违法手段开采矿产资源, 造成多起恶性事故, 给安全生产带来了严重影响。可见, 加强矿山安全监管体系建设已迫在眉睫。在本文中, 笔者将就当前矿山安全监管现状及存在的问题、如何加强矿山安全监管体系建设等进行探讨。

1 当前矿山安全监管现状及存在的问题

我国政府历来十分重视矿山安全生产工作。在建国初的“一五”前后, 各级劳动部门、产业主管部门和各地区制定劳动保护和安全生产的规章制度已经达到4 0 0多种”。在计划经济体制下, 矿山安全工作由各自的主管部门负责, 国营矿山企业的安全管理完全与行政管理相衔接, 实行“命令—服从”模式。在改革开放的新形势下, 多元投资主体参与到矿山经营之中, 导致出现了没有主管部门的矿山。特别是在行政管理体制改革中, 主管行业体制被打破, 煤炭部、石油部等行业主管部门被取消, 使我国矿山安全生产从单纯的行政管理转向由企业自我管理和政府的必要监督相结合。进入新世纪, 经过数次行政管理体制变革, 当前矿山安全监管工作主要是以矿山性质和监管体制作为标准, 分为煤矿和非煤矿山两类。煤矿实行相对独立、垂直管理的国家煤矿安全监察体制和各级政府煤矿安全生产监督管理并行体制。非煤矿山主要采用安全生产监督管理体制。鉴于这种情况, 矿山安全监管工作常常处于政府与市场不断调适之中, 存在着以下一些突出问题:

1.1 监管法律不够完善

1992年11月, 我国颁布了《矿山安全法》并于1993年5月1日起实施;1996年, 我国颁布实施了《矿山安全法实施条例》;2002年6月, 我国颁布了《安全生产法》, 并于2002年11月1日起实施。虽然我国矿山安全立法工作从上世纪90年代就已开展起来, 而且已经颁布实施多年, 对矿山安全生产监督管理工作发挥了十分重要的作用, 但遗憾的是, 一直未能形成完整的、系统的法规体系系统。随着市场经济改革的深入和经济的蓬勃发展, 《矿山安全法》等一些上个世纪起就已实施的法规标准已难以适应当前形势的需要, 特别是一些具体的矿山安全技术标准和条理, 急需进行修订和完善。

1.2 监管体制难以适应

当前, 我国的矿山监管机构呈倒金字塔状的结构, 难以适应严格管理的要求。我国安全生产监管部门经常变动, 导致工作效率较低, 尚未形成完整的监管体制。目前的机构和人员设置可以称得上是头重脚轻, 各级都在强调加强安全监管, 可是到了基层, 到了矿山, 却缺乏具体监管的人员。越往上机构设置越多、人员也越多, 而在基层机构, 人员和经费都很匮乏。一些县级安全监管部门甚至连基本的交通工具都没有, 基本的办公经费都缺乏保障, 导致现场检查执法非常困难, 以致监管力量十分薄弱。而且在基层监管队伍中, 未能建立起一支专业的监察员队伍, 往往是行政人员多、监管专业技术人员少。这也是当前监管乏力的重要原因之一。

1.3 监管组织繁杂无序

根据《煤矿安全监察条例》规定的“专门从事煤矿安全监察工作的、自上而下垂直管理的煤矿安全监察机构”和根据《安全生产法》确定的安全生产监督管理部门负责安全生产的综合监督管理体制, 目前, 我国煤矿领域统一实行“国家监察、地方监管、企业负责”的安全生产格局。但是在现实中, 公安部门、卫生部门、劳动部门都参与到煤矿安全监督管理之中, 煤矿监管处于一种综合监管状态。综合监管的典型特征是不确定, 包括权力的不确定、内容的不确定和责任的不确定, 形成了当前我国煤矿安全监管的职责不清、权限交叉等问题。至于非煤矿山, 因《矿山安全法》所规定的“管理矿山企业的主管部门”已在历次机构改革中被取消整合, 因此对监管主体的表述不规范。

1.4 矿山管理水平偏低

目前, 除了少量的大型国有矿山企业, 我国绝大多数矿山企业采取个体承包经营方式, 生产规模较小, 开采后的经济效益不高。矿山企业主素质整体较低, 不仅对国家法律、法规和矿山安全生产知识了解不够, 内部管理制度也不够健全。为追求个人的利润, 矿主在矿山的建设和生产过程中, 缺乏必要的设施设备投入, 技术装备水平较低, 不顾矿工的生命安全, 多采用手工和半手工作业方式, 许多小型矿山甚至不具备基本的安全条件, 安全性程度很低, 这就给矿山安全监管工作增加了难度。

1.5 安全培训有待加强

由于个体矿主大多片面追求短期利润, 难以吸引到高素质的人才, 也缺乏合理的企业内部管理机构。矿山操作人员, 尤其是中小型矿山的操作人员主要是农民工, 这批人的文化素质偏低, 缺乏安全生产操作技能, 自我保护能力欠缺, 安全意识不强, 而且矿山负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证率不高, 经常存在先上岗后拿证的情况, 对安全生产培训不够重视, 导致培训质量都很难得到保障。

2 加强矿山安全监管体系建设的对策

2.1 提高安全监管思想认识

近年来, 党中央、国务院领导三令五申, 要求各地加强矿山安全监管工作, 这对于我国矿业的安全发展、可持续发展和科学发展具有重要意义。矿山安全监管各有关部门和人员要充分认识矿山安全监管工作的重要意义, 在思想上、行动上高度重视, 切实履行好自身相应的职责, 有效遏制因非法开采等违法违规行为导致的安全生产事故。要结合隐患排查治理工作, 强化行政执法, 务必坚持安全第一, 严厉查处和打击非法违法行为, 对不具备安全生产条件且难以整改到位的矿山企业, 要及时提请当地人民政府依法予以关闭和取缔, 同时要联合有关部门加强巡回检查, 防止已经关闭矿山死灰复燃。

2.2 完善落实矿山安全监管制度建设

各地各部门要对矿山安全生产监督管理工作的制度建设有正确的认识, 必须明确责任, 妥善处理好生产与安全之间的关系, 要自觉依法办事, 牢固树立矿山安全生产的责任感和使命感, 建立落实矿山安全生产责任制及相关的规章制度。要依法加强矿山安全生产基础工作, 在确保矿山安全生产管理的组织机构和人员配备的同时, 结合企业实际需要, 健全责任到人的安全生产责任制, 制定落实各类人员的安全管理岗位职责, 认真实施安全生产目标管理, 将安全生产责任落实到具体人员。要根据矿山实际情况, 建立以安全生产责任制为基础, 既完整又切实可行的安全生产规章制度, 包括安全生产会议制度、检查考核制度、思想政治工作制度、教育培训制度及职业病防治制度、女工保护制度等规定, 用制度去管人, 用规则去管事, 做到安全监管事事有章可循, 并采取严格措施确保各项制度落实到位, 实现有章可循、违规必究。

2.3 建立矿山安全监管联合执法机制

根据我国矿山安全监管工作的实际, 应采取有效措施, 建立党委和政府统一领导、政府职能部门和公检法、纪检监察机关等共同参与的联合执法机制, 从而扭转当前安全监管执法不力的现状。比如, 近年来, 各部委联合下发了《关于严厉打击煤矿违法生产活动的通知》, 探索建立了联合执法工作制度:地方政府一旦作出矿井关闭决定, 相关部门必须立即吊销其采矿许可证、生产许可证、矿长资格证书、安全生产许可证、工商营业执照等各种证照, 公安部门停止供应火工品, 电力部门停止供电, 对抗拒执法的予以严厉惩处。开展联合执法工作以来的实践表明, 联合执法符合我国的国情和现阶段行政、司法等资源配置现状, 能够有效打击非法违法行为, 提高执法效率。

2.4 重视矿山安全监管法律法规的修订

当前, 我国正在修订部分内容已不适合于当前安全监管实际的《煤炭法》和《矿山安全法》及相关法规、规章。有关立法机构应当明确法规修订的主要任务, 要通过修订法律规范, 确立起符合我国矿山安全需要的矿山安全监管体制。在修订过程中, 应考虑确立矿山安全监察体制, 并增加行业协会等内容, 为矿山安全监管营造积极的法治环境。同时, 根据《全面推进依法行政实施纲要》和各部门实行的行政执法责任制, 制定或修订行政复议、行政听证等相应的法律规范, 以落实服务政府、诚信政府和责任政府等现代法治政府理念。

2.5 努力形成金字塔状的矿山安全监管监察体制

在矿山安全监管体制上, 要着力压缩上层、充实基层, 减少管理层次和中间环节, 实行垂直管理。要大力精简安全监管行政人员, 加强和充实专业技术人员队伍, 在安全监管检察业务上实行分级管理, 可将煤矿和非煤矿山统一建立监察机构, 省以下不再按行政区划设立分局, 而是应设立直辖监察大队, 按矿山数量多少设立大队, 队内设小组, 组内再配监察员。

为此, 要建立一支专业的监察员队伍。加强监管体系应从基层和基础抓起, 要从矿产及相关专业的高校大学生、具有五年以上监察工作经验或具备矿山技术类中级以上工程专业技术的人员中选调, 并实施驻矿监察制度, 即监察员要分片包矿山, 每位监察员都要监管至少1个矿山, 而且要求每天必须深入井下一线, 现场采集瓦斯和粉尘样本等, 交由相关机构记性检测, 出现超标情况要及时采取措施。同时, 要给予监察员一定的权力, 以便遇到紧急情况时可以临机决断。

2.6 切实改进矿山安全监管方法内容

在监管方法上, 要做到从事后监察向事前监察转变, 从走形式的安全检查向责任到人的日常监察转变。在监管内容上, 要从源头做起, 省级安全监督管理局要负责审查新建矿山企业通风系统设计图纸, 凡是经过批准的不能随意变更。驻矿监察员要认真按找设计图纸进行监督管理, 对不按图纸生产、随意改变通风系统的要予以纠正, 对监察中发现的其他生产系统中的问题和隐患, 应要求矿山企业及时予以整改。

2.7 加快推广应用先进技术

要根据当前矿山科技发展的现状, 从实现机械化入手, 大力提升矿山安全生产水平, 解决当前矿山企业安全事故多发等问题。要实行规模化生产, 走机械化开采的新路。有关监管部门要通力协作, 切实了解基层情况, 多渠道筹集资金帮助矿山企业进行技术改造。同时, 要采取联合行动, 加大违法行为的打击力度, 关闭不具备基本安全生产条件的小矿山企业。针对矿山企业自身进行爆破作用存在诸多安全隐患的问题, 要积极鼓励有条件的单位和个人组建爆破服务公司, 从事专业爆破作业。通过购置民爆器材安全运输专用车辆, 组织专业爆破队伍, 配备爆破安全设备, 所有矿山企业的爆破作业统一交由爆破公司负责, 以增加矿山企业的安全系数。

2.8 全面推进矿山企业安全文化建设

矿山企业安全文化是企业文化的重要组成部分, 是根据矿山企业安全生产环境的变化, 结合矿山企业的历史、现状和发展趋势, 从矿山企业的生产实践中总结出来的企业安全生产价值体系。矿山要将安全文化作为企业文化建设的重要组成部分, 纳入工作计划和日程安排, 并尽可能多地给予政策支持。要抓好矿山企业职工的安全知识教育, 构建矿山企业安全文化氛围, 充分提高公司员工的安全意识, 使安全观念深入人心, 变员工的被动保护为主动自我保护, 从而营造安全的环境。要建立完善的企业安全管理机制, 逐级落实责任, 通过对职工开展多种形式的宣传教育, 使其能掌握安全知识。要将理论与实践相结合, 在员工掌握了安全理论知识之后, 还要进行反复的技能训练, 真正做到安全作业。在安全文化的建设过程中, 消除事故危险、加强制度建设、实施现场监督、购置安全设施、采用先进技术、优化作业环境都缺一不可。同时, 单位领导要高度重视安全文化建设, 并尽可能地参与其中, 以保障安全文化建设工作的顺利进行和实施。

3 结语

综上所述, 社会主义市场经济条件下和工业化进程中的矿山安全生产监管工作, 面临着诸多的新情况、新问题, 可以说是任重而道远。我们要按照“政府统一领导, 部门依法监管, 企业全面负责, 社会监督支持, 群众广泛参与”的安全生产体制, 发扬实事求是、改革创新精神, 大胆实践, 深入探索, 持之以恒, 长抓不懈, 不断完善矿山安全监管体系建设, 实现我国矿山安全生产状况的明显好转。

摘要：近年来, 矿难事故的频发, 引起党中央、国务院的高度重视, 也引发了社会各界对矿山安全工作的关注。基于此, 本文分析了当前我国矿山安全监管现状及存在的问题, 并提出了加强矿山安全监管体系建设的对策。

关键词：矿山,安全监管体系,对策