衡阳市农村土地确权登记颁证的分析与思考

2022-09-12

根据《衡阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》, 本次试点工作分为三个阶段:准备阶段、实施阶段和总结验收阶段[1]。现在进行的是第二阶段:清理土地承包管理资料、查清承包地块面积和空间位置、充实和完善土地承包经营权登记簿、做好土地承包经营权登记资料的归并建立了农村土地承包管理信息库, 下一步的工作计划是推进全市的土地承包经营权确权登记并颁发由湖南省国土资源厅统一印制的土地承包经营权证。2014年, 衡阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点共涉及12个乡镇、13个村、126个组, 涉及农户3 869户, 涉及承包耕地面积786.67 hm2。

1 试点成效

农村土地经营权确权登记是农村土地经营权颁证这个前提的前提, 基础的基础。只有做好确权登记, 才能进一步落实颁证和农村土地改革工作。当然正是由于这只是一个基础性工作, 所以它对经济社会发展和市场活力的激发效果不能立竿见影的显现出来。但通过调研发现, 它在以下几个方面仍然产生了明显的效果。

1.1 有助于推动农业大发展

农业发展的根本在土地, 土地流转是农业现代化、规模化的前提, 而土地流转的前提是土地确权。因此, 搞好土地确权是农业大发展的强基固本工程。没有健全的土地确权登记体系, 土地交易可能会是昂贵、费时和不确定的。交易的一个重大前提条件是出让土地的人必须确实是土地权利的拥有者。土地确权登记不仅可以避免对土地权利进行复杂调查, 而且也使得更为简单、标准的流转形式成为可能。因此, 土地确权有利于推动大农业的发展, 这也是农民的共同呼声。据调查问卷结果, 91%的农民认为, 这次确权登记试点有利于推动农村土地流转, 激发农村农业发展活力[2]。

1.2 有助于促进农村和谐稳定

农村的矛盾和问题悠远且复杂, 不可否认利益冲突已占矛盾的90%以上, 而在利益矛盾中80%是与土地有关。在现实中, 既有工业对农业土地的侵占, 也有农村内部界限不清、权属不明造成的矛盾。确权登记就是要明确农民的土地权利。

通过对农村集体土地确权登记, 明确国有土地、集体土地之间的界线。依法确认农民土地权利, 从而减少对农民土地的侵权行为, 有理有据地解决农村集体土地权属纠纷、主动化解矛盾, 进一步完善农村的地籍档案, 促进基层土地科学管理制度的建立和健全。根据问卷调查结果, 85%的农民认为在确权登记的过程中调解了过去因产权不清造成的土地纠纷矛盾。

1.3 有助于土地的科学管理和充分利用

土地确权登记的过程, 既是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置, 建立与完善土地档案的过程, 也是摸清土地利用情况的过程, 从而全面、动态地掌握土地利用信息, 促进土地的高效和科学地利用。本次确权登记查清了1 053.33 hm2耕地的权属、用途和空间位置, 各县市区建立了土地信息数据库, 对土地实行了数字化管理, 大大地提高了土地管理和利用水平。

1.4 农民满意度高

本次试点工作坚持因地制宜、民主协商的原则, 充分尊重农民意愿和智慧, 对土地清查、测量、指界、登记的每个环节实行民主协商和民主决策, 完成了土地确权登记。这将有利于赋予农民长期、稳定的土地权利。土地确权登记则能重塑农民作为土地主人的地位, 提高农民在土地征用过程中的谈判地位, 调节土地收益分配关系。

调查显示, 83%的农民对这次确权登记颁证工作是满意的。通过各种宣传方式, 92%的农民国家关于农村土地承包经营权确权登记颁证的相关政策十分了解。

2 可推广的经验

2.1 以人为本是宗旨

科学发展观的核心就是以人为本, 从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。农村土地经营权确权登记就是要以农民群众的根本利益出发, 尊重农民的意愿和智慧, 维护农民群众的土地权益。这次试点工作不论是从组织部署到培训宣传再到具体实施都贯彻了以人为本的宗旨, 在下一步全面推开确权登记的工作中, 必须继续坚持以人为本, 保障确权颁证登记的效果。

2.2 培训宣传到位是前提

舆论是行动的先导。衡阳市土地确权颁证试点工作之所以进行得如此顺利, 一条重要的经验就是培训工作和宣传工作到位。一是宣传队伍的广泛性。从市里到镇里再到村里的干部和部分群众都成了土地确权流转的宣传员、讲解员。二是宣传形式的多样性。为把土地确权颁证工作的精神实质宣传到位, 他们采取了多种多样的宣传形式:如在广播电视媒体中滚动播出, 召开各种会议进行动员;张贴标语、发传单;派专人对村民进行宣讲和答疑解惑。三是宣传内容的针对性。注重实际效果, 主要针对广大农民对土地确权重大意义、政策法律法规等问题进行宣传。

2.3 强有力的组织推进是保证

土地确权颁证试点的顺利完成, 组织推进是重要保证。各级领导高度重视:市委李亿龙书记对农村土地承包经营权确权登记颁证工作和“一流转五服务”工作高度关注, 专门进行了强调;市级成立了确权领导小组, 由市委常委、市委秘书长邓柯为组长, 市委督查室、农办、农经处等相关单位主要负责人为成员;各县市区也相应成立了领导小组, 由县长任组长。

3 存在的问题

3.1 思想认识不到位

有些县区由于认识有差距, 领导不够重视, 工作不够主动。一方面是部分县市区领导、基层干部思想认识不统一、工作积极性不高, 有等待观望思想和畏难情绪;另一方面是农民甚至有些县乡负责人对土地承包关系长期不变理解有偏差, 对“增人不增地减人不减地”难以接受, 对确权抵触情绪较大。

3.2 部分村组历史遗留争议多

农村部分村组二轮土地延包时遗留的部分历史问题长期未得到解决, 土地小调整引发出许多矛盾纠纷, 如外嫁女土地承包权益问题、小丘变大丘、农户分户、土地经营权长期流转等等。此外, 四个城区土地变化大, 调整频繁, 矛盾多。

3.3 权属界线确定难

一方面由于部分县市区国土部门二调工作未完成, 有的只能提供1∶5 000的影像图, 对集体土地确权工作有尾欠, 二调面积和二轮承包面积悬殊大, 对确权工作带来很大的难度。另一方面, 试点村外出人员多, 基本上达到50%以上, 有的举家外出, 多年未归, 给确权登记颁证工作造成很大难度。

3.4 证书发放节奏慢

目前, 祁东县市级试点两个村的确权登记工作基本完成, 已在金桥镇全面推开, 其他的试点工作大部分已完成进村入户调查和现场指界, 有的在进行公示确认和资料整理工作, 即将完成确权登记工作。但是这些已经完成确权登记和即将完成确权登记的试点村农民还无法拿到土地经营权证书, 因为土地经营权证书需要等全市确权登记工作全部完成之后再由湖南省国土资源厅统一印制好之后才能颁发给农民。没有土地经营权证书, 农民就无法进行土地经营权流转、抵押贷款, 而这无疑会使改革的成果大打折扣。

4 对下一步工作的建议

4.1 加强宣传, 提高对工作重要性的认识。

农村集体土地确权登记发证工作关系到农民的切身利益, 并且直接影响到农村土地资源管理的效率和保护的质量, 所以要加强相关政策的宣传。对于农民群众不理解的地方要耐心解释, 使广大农村干部和农民群众充分认识到这项工作的重要性, 认真、积极地给予配合。

4.2 做好与土地管理部门的沟通

权属争议的解决要以土地管理部门为主体, 在辖区国土所的指导下进行争议的协商处理。遇到地貌、地物变化应及时上报土地管理部门, 在规定允许的情况下, 查阅相关的地籍资料和调查记录。作业单位要定时向土地管理部门上报工作进度和工作情况、反映遇到的问题。

4.3 预留农村基础设施建设用地

本次试点对农民的土地承包经营权予以确权登记并建立数据库, 给农民吃了一颗“定心丸”。但目前, 农村基础设施特别是农田水利基础设施如机耕道等十分落后, 在机械化的大规模现代化农业经营模式发展方向下, 完善农村基础设施是必须要做的事情, 在此呼吁, 相关部门在确权登记时, 要预留出相应的地块以作未来修建基础设施之用, 以免在确权颁证后发生因修建基础设施占用农民土地的纠纷。

4.4 加快发放试点村镇的土地经营权证书

试点村虽然已经完成了确权登记, 但是还没有获得土地经营权证书, 因此仍无法更加便捷地进行土地流转, 也无法向银行申请贷款。建议衡阳市应尽快召开农村土地经营权确权登记颁证的联席会议, 将这一问题向省委全面深化改革领导小组和省委改革办反映, 请求其与省国土资源厅协调, 将完成确权登记的试点村农民的土地经营权证先予发放, 尽快激发农村市场活力。

摘要：农村土地确权登记颁证是推进农村土地有序流转、实现农业现代化的前提, 而确权登记又是前提的前提。衡阳市选取了祁东县的两个村进行确权登记试点工作, 积累了丰富的经验。但也发现存在诸多问题和矛盾:思想认识不到位、部分村组历史遗留争议多、权属界线确定难等问题。下一步全市在推进农村土地确权登记颁证工作应加强宣传, 做好与土地管理部门的沟通, 确保土地确权登记颁证工作顺利进行。

关键词：农村土地,确权登记,颁证,湖南省衡阳市