减税降费改革成效研究

2022-09-11

1 我国减税降费历程及其特点

1.1 历史进程

(1) 第一阶段:2003年开始从基础农业入手分步实施税制改革。2003年, 十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 就“分步实施税收制度改革”做出战略部署, 并明确了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革执行原则。

改革从基础农业入手, 深化农村税费改革, 全面取消了农业税、牧业税和特产税;增值税推行由生产型改为消费型, 将设备投资纳入增值税抵扣范围, 首先在东北展开试点 (1) ;多次提高个人所得税起征标准等 (2) 。

(2) 第二阶段:2008年开始实施结构性减税政策以应对金融危机。2008年金融危机席卷全球, 面对国际形势的发展变化, 我国随后采取了一系列结构性减税政策。《企业所得税法及其实施条例》统一内外资企业所得税率, 并首次以法律形式给予小微企业所得税优惠;财政部、国家税务总局多次发文 (3) , 减轻小微企业负担。2008年起, 分批多次提高部分产品出口退税率, 将高科技含量的产品作为出口退税重点对象。

2009年《政府工作报告》中明确, “实行结构性减税和推进税费改革”“大幅度增加政府支出”与“优化财政支出结构”并列成为落实积极财政政策的重要组成部分。2009年起, 修订后的《增值税暂行条例》开始在全国范围全面实施, 增值税征收实现了征收对象由生产型企业向消费型企业转变的重大改革。

(3) 第三阶段:2012年开始以“营改增”为主的减税降费浪潮涌现。2012年《政府工作报告》提出:实施结构性减税, 开展营业税改征增值税试点;2013年《政府工作报告》强调:结合税制改革完善结构性减税政策, 重点是加快推进营业税改征增值税试点工作;2014年11月15日国务院常务会议正式提出普遍性降费规划;2015年《政府工作报告》明确要求:继续推行结构性减税和普遍性降费, 进一步减轻企业特别是小微企业的负担;2016年《政府工作报告》中继续强调:适度扩大财政赤字, 主要用于减税降费;2017年《政府工作报告》中指出:千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现的同时, 要大幅降低企业非税负担, 多措并举降成本。

在政府工作规划引导下, 以“营改增”为主的减税降费浪潮开始涌现。2012年1月, 中国税制改革的“重头戏”——“营业税改征增值税”在上海部分交通运输业和现代服务业展开试点;2012年9月起, 试点地区扩大到北京、天津、江苏等8个省市;2013年8月, “营改增”范围扩大至全国, 并将广播影视作品的制作、播映、发行纳入试点行业;2014年1月和6月, 交通运输业全行业、电信业分别纳入试点范围;2016年5月, 建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围, 至此实现货物和服务行业的改革“全覆盖”。“营改增”改革促进了企业设备更新改造和第二、第三产业的融合发展。

1.2 减税降费政策特点

(1) 立足于结构性减税, 重点针对小微企业开展改革。改革重点针对小微企业展开, 支持和促进创业就业, 鼓励自主创新和产业结构升级。如对小型微利企业的所得税优惠 (4) 以及免征部分行政事业性收费和政府性基金 (5) ;支持和促进重点群体创业就业税收政策 (6) , 固定资产加速折旧政策 (7) ;在中关村等国家级自主创新示范区的先行先试税收优惠政策等。

(2) 坚持清费立税, 着力降低企业税费综合负担。在资源税从价计征改革中, 将矿产资源补偿费率降为零;下调失业保险费率;取消或暂停征收属于政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费项目等。税费改革和普遍性降费政策的推进, 不仅降低了企业、特别是小微企业的税负, 同时也有利于规范政府收入形式, 打破部门的财力分割, 为预算改革奠定了良好基础。

(3) 侧重税制改革, 实现税制结构优化。减税政策与税制改革紧密结合, 新一轮税制改革助力企业“轻装前行”, 有效降低企业税负, 增强市场活力。2012年以来, 结构性减税主要通过“营改增”试点得以实现, 全面推开营改增试点, 建立相对完整的消费型增值税制度, 构建全国统一规范的增值税管理体系, 是财税体制改革取得的重大成果;2014年底取消汽车轮胎和酒精等消费税税目、2016年下调高档化妆品税率 (8) 等消费税改革措施的实施, 表明宏观调控引导合理消费、降低居民消费税负的积极信号不断释放;2016年7月起水资源税试点开始实施, 通过水资源费改税 (9) 的方式, 避免了税费重复征收。

2 减税降费效应分析

2.1 税收收入增速放缓, 以“营改增”为代表的结构性减税政策效果日益显现

第一, 全国税收收入增速放缓, “营改增”减负效果初显。近年来, 我国GDP增速趋于平缓, 逐渐向减速增效的经济新常态结构靠拢。随着减税措施的逐步推进, 我国税收收入增速亦逐步回落, 于2013年首次低于GDP增速且持续走低;另一方面, 宏观税负水平始终保持在18%左右, 明显低于国际平均水平 (10) (见图1) 。

第二, 上海市以“营改增”为代表的结构性减税政策效果日益显现。 (1) 税收收入平稳下降。我国自2012年开始推行“营改增”试点, “营改增”税制改革着力于避免重复征税, 不仅带动了产业发展升级, 推动了税制改革浪潮, 更切实地减轻了很多企业的税负压力。上海市作为首个“营改增”试点区域, 于2012年1月1日起在交通运输业和部分现代服务业展开试点。自2016年5月起“营改增”全面实施以来, 上海市营业税与改征增值税累计增速平稳下降, 减税效果显著。2017年1季度, 营业税和改征增值税合计完成674.38亿元, 同比减少124.62亿元, 下降15.6%。 (见图1)

注:数据来源于《上海“营改增”5年试点成效分析报告》

(2) 企业税负显著降低。从纳税人户数变化情况看, 截至2016年12月, 上海市四大“营改增”行业纳税人户数达38.71万户。从2016年5~12月税负来看, 税负下降或持平的户数达37.32万户, 占比为96.4%;税负上升的户数仅为1.38万户, 占比为3.6% (见表2) 。

从减税额变化情况看, 2016年5~12月, 上海市四大“营改增”行业应纳税额合计868.00亿元, 合计减税201.60亿元, 减负率为18.9%。其中, 生活服务业减税额为128.30亿元, 减负贡献最大, 达63.6%;其次为金融业, 减负贡献达24.7%;房地产业和建筑业减负相对有限, 原因是行业原营业税税率3%, “营改增”改革后适用增值税税率为11%, 且砂石等建筑材料难以取得增值税发票 (见表3) 。

2.2 非税收费项目及金额呈现减少趋势, 降费效应有待发酵

第一, 降费政策相继出台, 全国行政事业性收费增速下降。2009年, 为促进依法行政, 切实减轻企业和社会负担, 保持经济平稳较快发展, 发改委、财政部取消或停征100项行政事业性收费, 吹响了降费改革的号角。近年来, 随着各项降费政策 (11) 的相继出台, 全国行政事业性收费增速持呈现波动下降趋势。至2015年年底, 全国完成行政事业性收费收入4873.02亿元, 同比减少332.98亿元, 下降6.4%, 在财政收入中的比重降至近年最低水平。 (见表4所示)

第二, 上海市非税收费项目及金额呈现逐年下降趋势。近年来, 上海市响应中央降费号召, 在进一步清理和降低涉企收费上不断加大决心抓紧落实。2010~2016年上海市预算收入报表数据显示, 非税收费项目数量近几年呈现下降趋势, 收费项目总额占收入的比重也逐年下降, 前期降费措施卓有成效。

(1) 非税费用科目数量呈现减少趋势。上海市非税费用主要包含政府性基金收入 (去除土地三项 (12) ) 、专项收入、行政事业性收费收入三款, 2011年该部分科目总数量高达130项。2012年开始, 数量呈现减少趋势。其中, 涉企费用集中的行政事业性收费收入项目数量明显下降。

(2) 收费总额占总收入比重逐年下降。2016年, 上海市完成非税费用主要三款 (同上, 去除土地三项) 合计金额660.85亿元, 同比增加73.53亿元, 增长12.5%, 回落0.8个百分点 (13) 。费用总额占总收入的比重逐年下降, 由2011年最高的6.8%下降至2016年的3.0%, 降费措施成效显著 (14) (见图) 。

注:数据来源于国家统计局《中国统计年鉴》

3 减税降费改革遭遇的困难

3.1 税制结构不合理阻碍了经济结构优化和发展方式转变

一是增值税征管机制不完善, 税负较重。国家统计局税收数据显示, 2016年国内增值税占各项税收比重为31.2%, 且现行增值税税率档次设置过多 (15) , 影响国内商品和服务的供给与需求, 我国居民出国大量采购商品, 使得国内消费无法得到提升。二是一些高耗能、高污染的消费品还未纳入消费税征收范围, 不能完全满足建设资源节约型、环境友好型社会的要求, 资源税改革有待深化。三是个人所得税实行分类制, 未考虑家庭人口结构和支出结构的费用扣除标准, 不利于税收调节收入分配作用的发挥。四是财产税制不健全, 房地产开发、交易、保有等环节税费繁杂, 税种结构不合理, 不能充分体现税收公平原则。

3.2 税收法治程度有待提高

一是税收立法层面有待提高。现行税法中, 税收法规大多以条例和暂行规定形式出台 (16) , 由于立法程序严谨复杂、税收立法涉及多部门协作和多方利益协调等, 暂行条例平移上升至法律层面困难较大。二是税收调控功能与地方税收优惠政策的不协调性。地方政府一方面作为经济管理者, 具有出台税收优惠政策支持地方经济的发展的需求;另一方面作为用税者, 又希望通过税收途径增加财政收入。不同角色的利益发生冲突时, 容易出现顾此失彼、忽视依法治税的现象。三是部门协作法定性不强。推进依法治税必须加强部门配合, 形成社会综合治税合力。新《税收征管法》对工商、银行等部门和单位应尽的义务提出了明确要求, 但对其“不作为”缺少明确的制约和处罚机制。

3.3 财权事权不匹配, 地方社保降费积极性不高

2016年, 为响应中央降费减负号召, 多地启动了社保降费改革。由于各地的债务负担和财政收入实力不同, 运作空间区别也较大 (17) 。

目前, 基层政府承担着全国性的公共服务责任, 却没有相应的收入来源, 造成各地公共服务水平差异巨大。1994年的分税制改革也没有明确中央、地方两级政府间的事权划分, 随着“营改增”的全面推行以及地方债务风险的累积, 地方政府税收收入可能进一步减少, 造成地方社保降费积极性不高, 社保降费力度相对较弱, 对企业而言更多的是象征意义。

3.4 减税与增支矛盾突出

“营改增”试点工作全面推开后, 2016年全年降低企业税负5700多亿元 (18) , 所有行业实现税负只减不增, 改革减税效应明显。与此同时, 我国经济呈现新常态, 由高速增长转为中高速增长。受经济增速放缓压力影响, 当前全面推行积极财政政策, 主要措施之一就是“大幅度增加政府支出”, 尤其是基础设施投资, 资金来源主要依靠地方融资平台举借债务及扩大财政赤字。在此积极财政政策的前提下, 减税、增支矛盾日益突出。

4 以“稳增长”和“调结构”为目标的政策建议

4.1 优化税制结构, 推进增值税改革, 充分发挥消费税、资源税等特殊税种的调节作用

一是推进优化增值税改革。为进一步促进经济发展, 提升居民国内消费水平, 应降低增值税税率, 考虑借鉴亚太经合组织单一税率 (19) 经验, 将各行业税率以每年1%-2%的速度调整至合理水平;调整一般纳税人的准入门槛, 促使企业加强财务会计核算, 逐步建立规范化的财务核算制度;建立统一的行业税收风险监控机制, 及时发布风险预警, 强化税收监管。二是完善消费税制度。将部分“高污染、高耗能”产品及高档奢侈品纳入征收范围;当提高烟、成品油及资源性产品税率, 降低生活必需品税率;调整和完善进口环节消费税、关税政策, 吸引海外消费回流等。三是加快资源税改革。对主要资源品种逐步实行从价计征改革, 清理取消相关的行政事业性收费和政府性基金;逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间 (20) 。四是建立环境保护税制度。按照“重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管”原则, 将现行排污收费改为环境保护税, 进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。

4.2 加快个人所得税改革步伐, 积极稳妥推进房地产税改革

一是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。对工薪、劳务报酬、特许权使用费、稿酬等劳动所得实行综合征收, 对其他资本性、财产性所得实行分类征收;适时增加个人赡养老人和未成年子女、投保商业养老保险等专项扣除项目;适当调整税收级次、级距和税率;尽快推广个人非现金结算、建立第三方涉税信息报告制度等。

二是加快房地产税立法并适时推进改革。将现有房产税和城镇土地使用税合并, 按照房产的市场评估值进行征税;建议目前在房产流转环节涉及的税费挪到房产保有环节征收;将房地产税列为地方税种, 使之逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。

4.3 依法治税, 提高税收征管效率

一是提升税收立法层次。不断提高税收法规的法律效力等级, 从法律上明确和规范管税人、纳税人和用税人的行为, 并按法律程序开展改革。二是加大政府机构执法力度。税务机关作为国家税收政策的执行者, 全面正确地落实各项税收政策对经济发展有促进作用。地方政府应支持税务部门依法治税、依法行政, 积极培植税源, 才能实现为地方经济发展注入活力的目标。三是加强部门法律协调与税收宣传力度。加强部门配合, 实行社会综合治税, 从法律上明确各部门的权力、义务和法律责任, 完成实际工作中以“工作协调”为主向以“法律协调”为主的转变;加大税收宣传力度和渗透力度, 突出税法宣传的实效性和系统性。

4.4 加快完善地方税制体系, 考虑将房地产税、资源税、消费税划分至地方税收

加快完善地方税制体系不仅是继续推进“营改增”改革的需要, 更是建立新型城镇化、培育新增长动力的需要。地方税是地方政府最可靠的资金来源, “营改增”改革后, 完善地方税制体系的首要任务是确定地方主体税。税制改革重点锁定的六大税种 (20) 中, 房地产税及资源税具有地域性强、税基不流动、收入稳定等特性, 可以考虑将房地产税和资源税纳入地方政府税收主体税种。同时, 推进消费税改革, 对国家专卖的烟草和国家重要战略物资的成品油保留生产环节征税的做法, 调整中央与地方共享分成比例;对于其他品目, 可将征收环节从目前的生产环节后移至零售环节, 收入适当调入地方政府。

4.5 有效盘活财政存量资金, 优化财政支出结构

一方面, 有效盘活财政存量资金, 在充分考虑“安全性、收益性、流动性”的基础上, 逐步实现国库现金管理运作模式的多样化, 除定期存款外, 可借鉴国际经验, 考虑投资短期国库券 (21) 、发行和回购现金管理券 (22) 等运作方式。

另一方面, 为降低税制改革风险, 应优化财政支出结构。税制改革逐步由向企业征税转向个人、家庭征税, 对财政收入与支出具有较高匹配性提出了要求。但长期以来, 为促进经济发展, 从中央到地方给予企业种类繁多的补贴, 政府介入经济领域过多。在实施结构性减税改革、企业税负下调的情况下, 建议减少政府经济建设支出, 增加民生支出, 提高收支匹配性。

5 结语

减税降费改革仍在持续推进中, 实现经济增长、促进结构优化是减税降费改革的最终目标。随着改革的深化, 税收方面预测未来在宏观税负稳定的基础上, 微观主体尤其是企业税负将会进一步减轻, 有利于释放企业活力, 提升经济增长内生动力;普遍性降费政策的推进将进一步降低企业综合负担, 规范政府收入形式, 为财税改革奠定良好基础。

摘要：为应对当前经济下行压力, 保持经济在合理区间运行, 国家推行了一系列积极的财政政策。其中, 以“营改增”为代表的结构性减税和普遍性降费改革在减轻企业负担、增强经济活力方面取得显著成效。本文回顾、分析了我国减税降费改革的历史进程和呈现的特点, 总结了近年来我国宏观税负水平及行政事业性收费变化情况, 明确了经济新常态下减税降费改革遇到的困难, 并以“稳增长”和“调结构”为目标提出政策建议。

关键词：减税降费,税制改革,效应分析