从政府监管角度浅析新旅游法对旅行社的有利影响

一、政府监管的含义及其必要性分析

(一) 含义

监管作为一个专业性的词汇, 在政治学、管理学、法学等学科中被经常提及, 具有特别的内涵, 我们现在所认识的监管一词, 最早是来自于英文当中的“regulation”一词, 该词曾被翻译作“管制”“规制”“监督”等多个意思, 但是最常见的翻译还是监管, 即监督管理。监管的意思主要是某管理主体为了使其管理的事物正常运转, 基于一定的规则, 上级管理机关进行的管理和控制 (1) 。

从一般意义上我们所说的监管而言, 监管的主体是最广泛的, 监管主体既可以是政府, 也可以是企业或其他组织或个人。本文所说的监管, 主要指的是政府机关对其下辖的组织或个人实施的监管。政府机关对旅游业的监管, 既包括了行政机关的监管, 同时又包括了立法机关和司法机关对旅游行业的监管。

(二) 必要性

我国现在还没有形成完备的市场经济体制, 国内旅游市场和国外旅游市场联系日益密切, 矛盾也逐渐增多, 政府监管是法作为社会经济的上层建筑, 对旅游业进行监督管理的重要主体。目前旅游业作为我国市场经济中的一个必不可少的产业, 已经形成了相当大的产业规模。根据国家旅游局发布的最新统计公报显示:2013年, 我国旅游业总体保持健康较快发展。国内旅游人数32.62亿人次, 收入26276.12亿元人民币;入境旅游人数达到了1.29亿人次, 实现了国际旅游外汇收入516.64亿美元;全年实现旅游业总收入2.95万亿元人民币, 我国2013年旅游产业总收入约占2013年国民生产总值的5.2%左右 (2) 。另外, 中国作为世界贸易组织的一个大成员国, 我国国内旅游市场如何实行对外开放、如何通过世贸组织所认可的规则、国内旅行社行业如何进入世界旅游市场, 参与全球旅游市场的经济利益分配, 此时, 就需要政府监管来扶持保护我国旅行社的潜在利益。旅行社行业作为旅游业的龙头行业, 如果能够形成一套完备的市场准入、质量保障、保险保障、从业人员管理在内的政府监管制度, 就显得尤为重要。由此可以看出, 对旅行社行业的政府监管, 是现时旅游市场发展的必要所在。

二、政府监管的制度构成

政府对旅行社行业的监管, 主要体现在对旅行社准入制度、质量保证金制度、旅游保险制度、旅游合同制度、从业人员监管制度、旅游安全制度等制度的监管中, 政府实施这些监管制度在一起构成了一套相对来说比较完备的旅行社政府监管法律制度 (3) 。

(一) 旅行社行业的准入制度

新《旅游法》第二十八条中规定了, 任何组织或个人申请成立旅行社, 必须具备一定的营业条件, 并且得到旅游主管部门的许可, 在工商行政管理部门登记后方可成立。旅游法中关于营业条件的要求主要有:经营场所、营业设施、注册资本、经营管理人员和一些其他必备的条件。本条的规定是新旅游法对旅行社成立所作的要求, 旅行社的成立需要经过国家旅游行政管理机关的审查批准, 从源头上规范了旅游行业, 从而保障了有资质的旅行社的经营活动的正常开展。

(二) 质量保证金制度

新《旅游法》第三十一条规定:旅行社必须按照行政管理部门的规定缴纳一定数量的保证金, 缴纳保证金的目的是为了在旅游者权益受到损害或其他一些紧急情况下, 能够有资金得到救助。本条是有关旅行社交纳旅游服务质量保证金以及质量保证金用途的规定。交纳质量保证金可以加强行政机关对旅行社服务质量的监督和管理, 旅行社不断提升守法、守约的意识, 保护旅游者的合法权益。对旅行社来说, 质量保证金的缴纳属于事前预防, 在危机发生时, 旅行社提前缴纳的质量保证金可以弥补损害, 对于旅游者和旅行社都起到了一定的保障作用。

(三) 旅游保险制度

新《旅游法》第五十六条规定:国家为了控制旅游活动所遇到的各种风险, 对于和旅游业关系密切的一些行业如旅行社、酒店、交通等, 实施责任保险制度。本条是关于旅行社、住宿、旅游交通和高风险旅游项目实施经营责任保险制度的规定。新旅游法第五十六条规定经营者实施责任保险制度, 这是因为经营场所人员密度较大, 经营活动风险较高, 这些场所相对容易发生安全事故。责任保险制度的实施, 可以提高经营者风险防范意识和保险意识, 也能更好保障旅游者权益。

(四) 旅游合同制度

新《旅游法》第五十七条规定:旅行社在组织安排旅游活动之前, 需要提前与旅行者一方签订书面合同, 书面合同中应当包含旅行社和旅游者的基本信息、本次旅游活动的行程安排、旅游团人数、旅游服务安排和标准、游览项目、自由活动的时间安排、旅游费用、违约责任和其他事项等。这两条法规是关于包价旅游合同的内容和形式, 以及旅行社在订立包价旅游合同时说明义务的规定。利用合同对旅游双方进行约束, 不仅仅规定了旅行社的义务, 还有力保护了旅行社的权利。

(五) 从业人员监管制度

新《旅游法》第三十三条规定:旅行社组织旅游活动, 提供旅游服务, 不得安排违反法律法规的项目和活动。本条是新旅游法关于对旅行社及其从业人员从事活动所做的限制性规定。这一限制性规定, 有利于降低旅行社组织旅游活动所要承担的风险。

(六) 旅游安全制度

新《旅游法》第六章第七十六条至第八十二条, 体现了政府监管对旅游安全的重视。旅行社作为以营利为目的的企业, 游客的安全必须放在经营活动的首要地位。

三、政府监管对旅行社的有利影响

(一) 明确了政府的公共服务职能

新《旅游法》第3条中规定了, 政府作为行政管理机关, 必须依法保护旅游者在旅游活动中享有的各项权利;第26条规定了政府有义务建立旅游信息平台, 通过信息平台向公众提供旅游景区的一些必要信息或其他服务。旅行社也可以快速便捷地获取上述信息, 政府对旅游信息平台的建立, 一方面体现了其公共服务职能, 另一方面方便了旅行社业务的开展。

(二) 明确了旅游者权利、义务与责任

1.

新《旅游法》明确了旅游者有遵守旅游文明行为规范的义务, 有依法理性维权的权利与义务以及遇险时的求助权利。《旅游法》第14条明确规定:旅游者在进行旅游活动时, 不得损害旅游所在地居民的合法权益, 旅游者不得干扰他人的正常旅游活动, 不得恶意损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益;否则须按照第72条的规定承担赔偿责任。该条款对少部分“闹而优则仕”的游客会产生一定的抑制作用。游客的规范出行, 将减少旅游活动中一些不文明现象的发生, 旅行社的信誉也将因此得到提升。

2.

第16条明确了出境旅游者不得擅自分团和脱团的义务, 以及旅游者要配合应急处置措施的义务, 为导游领队采取紧急避险措施提供了依据, 本条规定降低了旅行社所承担的风险。

3. 明确了旅游者在事发地向履行辅助人求偿的权利。

第70条第二款规定, 旅游者既可以要求地接社承担赔偿责任, 也可以要求组团社承担损害赔偿责任。这项规定为导游在事发地即时向责任者交涉为旅游者维权、建立多方共同诉讼制度, 快速解决旅游纠纷提供了基础。此举能使旅游者明明白白消费, 有效的监督旅行社行程执行情况。

(三) 明确了旅行社在已尽合理义务仍不能避免的事件的处理原则

按照《旅游法》第67条的规定, 旅游经营者已尽合理注意义务仍不能避免的事件, 视同不可抗力来处理。该条分合同解除、紧急避险和造成滞留三种情形对费用的承担做相应的明确规定, 有利于遇事快速处理, 减低损失, 初步建立了旅行社的过错责任或者是推定过错机制, 有效限定了旅行社的责任, 维护了旅游者和旅游经营者双方的合法权益。

(四) 明确了由于第三者的原因造成旅游者损害时旅行社协助索赔的义务

第71条第二款规定, 因为公共交通管理者运行不善, 使旅游者的人身或者财产受到损失时, 公共交通的经营者应当依法承担损害赔偿责任, 旅行社有义务协助旅游者向公共交通的经营者索赔, 相对公平的定位了旅行社的责任。

(五) 对旅行社聘用社会导游做出了灵活的处理

第38条第二款规定, 旅行社聘用临时导游为旅游者提供旅游服务, 旅行社需向聘用的临时导游支付导游服务费。本条规定解决了社会兼职导游要签订劳动合同的窘境;根据规定, 只需向社会导游足额支付其应得的导服费即可, 避免了旅行社对导游的额外支出, 降低了旅行社的经营支出。

(六) 明确了旅行社在旅游者自身过错下和自由活动中的人伤和财损的责任

第70条第二款中规定了, 因为旅游者的原因, 导致旅行社与旅游者签订的旅游合同不能履行或者因为旅游者愿意导致其他人受到人身伤害或财产损失的, 旅行社不应当承担责任。第三款明确了, 旅游者在自由活动时, 旅行社没有进行事前提示或者没有进行事后救助, 导致旅游者发生了人身伤害或者财产损失, 这时候旅行社应当承担赔偿责任。此项规定明确了旅行社承担责任的范围, 是对旅行社权利的重要维护。

(七) 基本建立了旅行社过错责任归责机制

《新旅游法》第35条第三款:旅行社违反购物强制性规定, 需要承担由此带来的后果;第67条:旅行社已经尽到注意义务但仍未能避免意外事件的发生, 这样的事件视为不可抗力处理;第70条关于旅行社主观性或者恶意不履行合同或者旅行不符合约定的后果承担及赔偿的规定;第71条第一款中关于地接社以及履行辅助人的过错导致违约后组团社先行赔偿的规定以及第二款中关于因公共交通的过错造成游客损失时若旅行社没有履行协助索赔义务就会面临被要求承担责任的规定;第74条中关于旅行社受托代订业务时, 旅行社有过错才需要承担责任的规定等。《新旅游法》所做的这些规定, 明确要求了旅行社承担责任的前提必须是旅行社有过错或者过失。

《合同法》总则中规定了订立的合同违约, 违约方必须承担严格责任, 但新《旅游法》对合同法里的有关规定作了一些限制性规定, 使旅行社避免了违约就承担责任的桎梏, 《新旅游法》基本建立了旅行社的过错责任归责机制, 从而能够使旅行社在旅游纠纷中不需要承担无限的损害赔偿责任, 给旅行社营造了较为宽松的经营环境, 有利于旅行社的持续发展。

摘要：旅行社作为企业的一种组织形式, 其成立的目的主要是为旅游者提供旅游服务、组织旅游活动, 是旅游业的一个重要组成部分。国务院曾制定了一系列关于旅行社的行政法规, 1996年, 国务院制定了《旅行社管理条例》 (已经废止) ;2009年, 国务院制定了《旅行社条例》 (已经废止) 。国家旅游局作为国务院的下属部门, 也颁布施行过《旅行社条例实施细则》。由此不难看出, 我国一直很重视对旅游业的管理。2013年4月25日, 全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《旅游法》 (以下简称《新旅游法》) , 《新旅游法》一方面提高了规制旅行社的法律层级, 另一方面也提高了对旅行社的法律要求, 本文将着重从政府监管的角度来简要分析一下我国新旅游法对旅行社的一些有利影响。

关键词：政府监管,新旅游法,旅行社

参考文献

[1] 马英娟.监管的语意辨析[J].法学杂志, 2005 (5) .

[2] 何忠诚.旅行社管理[M].广州:广东旅游出版社, 2002.6.

[3] 高剑云.中国旅行社政府监管制度法律分析[D].中国政法大学, 2005.11.