农地征收中集体角色之转变

2022-09-10

农地征收是当前改革的热点, 土地征收为城市经济腾飞带来了充足的燃料, 政府、用地单位以及城市居民分享了征地的巨额红利, 但是农民的利益却被严重漠视。土地作为农民最重要的生产和生活资料, 被低价征收后, 必然导致农民生活和生存受到严重威胁, 势必产生尖锐的社会矛盾, 引发社会的不稳定。征地补偿, 尤其是基于商业开发的征地补偿过低, 已经成为当前农村社会矛盾频发的根源之一。我国农村土地所有权属于集体所有, 在征收中集体应当是与征收者利益博弈的重要一极, 而现实情形却是集体在征收中没有发挥出其应有之地位和作用, 使得集体和农民的利益落空。集体在当前的农地征收中处于何种地位, 这种地位是否具有正当性, 当征收的目的不再具有纯粹的公益性时, 集体的角色应当如何转变, 成为本文思考的重点。

1 农地征收中集体角色之现状

1.1 征收中集体处于弱势地位

我国尚未制定专门的土地征收法律, 有关土地征收的规定散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律中。根据这些法律的规定, 土地征收程序由政府主导, 土地征收过程中集体处于弱势地位, 缺乏意思自治能力, 其表现为:

1.1.1 集体不享有征收同意权。

《土地管理法》第46条明确规定:“国家征收土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”即是否征收以及征收土地的范围由政府单方面决定, 征收不是契约关系, 集体不享有征收同意权, 政府采取行政强制的办法剥夺了集体意思自治的权利。

1.1.2 征收补偿协商机制缺失。

《土地管理法实施条例》规定:征地补偿与安置方案由政府批准、拟定和实施。国土资源部颁布的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求:各地区应当制定征地统一年产值标准和区片综合地价。实践中的做法为:地方政府综合考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格等因素, 将农地划分为不同区域, 不同区域统一补偿标准。在土地尚未决定是否被征收前, 其补偿标准已经确定。政府绕过市场机制, 通过行政手段给土地定价, 无需与集体协商。

1.1.3 征收补偿异议机制缺乏保障。

法律虽然规定政府公告征收补偿方案后, 集体有权对公告表达意见, 但是未规定如果双方没有达成一致意见, 集体享有终止征收的权力或者通过司法程序获得救济的权利。同时《土地管理法实施条例》规定:即便对征地补偿方案有异议也不影响征地方案的实施, 无疑导致征收补偿异议机制丧失约束力。

综上所述, 农地征收具有强制性, 在农地征收中, 集体和政府不是平等的交易主体, 而是一种行政管理和服从的隶属关系。这种角色定位和我国学界的一种观点相辅相成, 即征收是主权国家的固有权力, 是典型的行政权行使行为, 征收双方属于行政法律关系。

1.2 集体弱势地位生成之原因解读

1.2.1 主体“虚位”是集体弱势的重要原因。

我国农村土地属于集体所有, 但法律没有明确定义何为“集体”。依据集体土地所有权的民事权利性质, 所有权主体“集体”理应属于民事主体的一种, 但系何种民事主体却缺乏定论, 通说认为集体既不是自然人, 也非法人和其他组织。性质的模糊致使“集体”这一概念在现实中难以找到对应的载体, 因而“集体”在土地征收中无法发挥所有权人的职能, 从而丧失与政府进行博弈的能力。

1.2.2 村委会意志与集体意志的背离致使集体丧失了话语权。

由于集体的“虚位”, 为了经营管理集体土地, 法律规定由村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或村民小组、乡镇集体经济组织作为集体土地的经营管理者。这些经营管理者不是“集体”的“代表机构”, 而是“代理机关”, 他们在代行所有权时是否遵循以及如何遵循“集体”的意志不无疑问。村委会成员的选举是在地方政府指导、协调、监督下进行的, 地方党委能够直接任免村委会干部, 村委会仍然受到政府行政行为的强力干预和控制。在土地征收时, 村委会往往以贯彻执行政府的意图为责任, 难以和政府发生博弈, 集体在征收中必然丧失话语权。

1.3 集体处于弱势地位具有一定的正当性

征收是国家对私人财产权利的合法侵犯, 根据现代所有权理论, 所有权受到社会福祉的限制, 土地所有权的社会义务意味着土地所有权受到公共利益的限制, 征收正是基于公共利益对土地所有权的剥夺。这种具有行政强制性的财产转移, 必然致使集体处于弱势地位。

同时, 在土地资源稀缺的前提下, 土地所有人可能通过垄断性标价而获取“租金”, 并可能将交易成本抬高到难以接受的程度。在此情形下, 国家通过征收防止私人“漫天要价”, 从而克服自愿交易的障碍, 防止土地所有权人垄断, 以免延误社会经济的发展以及阻碍公共利益的实现。因此, 在征收中限制集体的意思自治具有一定的正当性, 将集体角色定位为弱势的行政相对人符合社会正义的要求。

但是, 征收中集体处于弱势地位之正当性的前提为公共利益。当征收的目的不具有纯粹的公益性时, 这种正当性必然受到挑战。我国的征收实践中存在着一种特殊的征收制度———“经营性征收”, 这种基于商业目的而进行的征收是否具有公益性, 其中集体角色应当如何定位, 无疑值得我们思考。

2“经营性征收”的非公益性与集体角色的转变

2.1“经营性征收”是法律对土地严格管制下的产物

“经营性征收”, 又称为商业征收, 是指基于商业目的而征收土地。“经营性征收”是实践中的特殊产物, 其产生源自法律对土地的严格管控。现行法律规定农村土地除用于农业、兴办乡镇企业和村民建设住宅, 以及乡 (镇) 村公共设施和公益事业外, 不得用于商业开发。这致使城市工商业用地只能使用国有土地, 而现有国有土地存量难以满足经济迅速发展的需求。征收集体土地成为解决上述矛盾的钥匙, 这导致大量的集体土地通过征收转变为国有土地, 然后进入土地流通市场用于商业性项目, 潘多拉的魔盒由此打开。国家对土地严格管控的初衷, 在工商业发展对土地极度渴求下, 在地方政府“土地财政”的经济利益驱动下被逐渐扭曲。“经营性征收”系变相的土地买卖, 以牺牲集体和农民利益为代价, 无疑是一种畸形的制度产物。

2.2“经营性征收”与征收目的之龃龉

法律明确规定征收的目的是公共利益, 但何为公共利益却没有明确的规定, 学界也存在争议。公共利益界定的模糊, 引发了一系列社会问题, 在各方利益的博弈下, 2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次对公共利益做出明确界定, 即将公共利益明确界定为国家安全利益、促进国民经济和社会发展利益, 并将其类型化:国防和外交需要;基础设施建设需要;公共事业需要;保障性安居工程建设需要;旧城区改建需要。

比照上述规定, 我们发现相当数量的土地征收非基于公益。从客观上看, “经营性征收”具有一定公益性, 因为工商业项目的建设, 促进了城市化的进程, 实现了社会整体经济水平的提高, 但是它所实现的公益过于泛化, 对公益的实现过于间接, 较之国防、公用事业体现的公益标准太低。而农村土地是集体成员生存的基本保障, 承载着全体国民的粮食安全利益, 就利益衡量的观点来看, 农地自身的公益远远高于商业项目带来的微薄的公益。就主观目的而言, 用地单位进行土地商业开发的目的是为了实现用地单位自身之利益, 促进经济社会和城市化的发展仅仅是附带客观效应。同时农地的城市化也不等同于农民的市民化, 城市化的根本目标是解放农民身份的束缚, 使之得享城市的红利。“经营性征收”的目的不具有纯粹的公益性。

2.3 重新定位“经营性征收”中集体之角色迫在眉睫

“经营性征收”以征收之名, 行土地买卖之实, 在“经营性征收”中用地单位获得巨额利益, 而集体和农民却被彻底排斥于土地增值收益之外, 仅仅获得征地前三年土地平均年产值一定倍数的补偿, 这些补偿就土地增值红利而言可谓是九牛一毛。农地是农民生产和生活最基本的保障, 当农地被征收后, 农民的就业问题、社保问题、生存问题接踵而至, 同时“经营性征收”的非公益性也为民众所诟病。

但是彻底禁止“经营性征收”也难言合理, 因为城市和工商业的发展急需大量土地作为助推燃料, 禁止“经营性征收”, 必然对经济的发展产生极大阻力。同时, “经营性征收”为地方政法提供了财政资金, 是旧城改造、土地整治、耕地保护等公益资金的重要来源。如果禁止“经营性征收”, 地方政府难以支撑公共和公益事业所需的巨额资金。

这导致问题的解决陷入死循环, 一方面其违反征收的目的, 农民难以接受, 另一方面“经营性征收”有社会所需求的正效应。因此改革“经营性征收”, 重新定位集体角色, 提高征地补偿数额, 让集体和农民也分享“经营性征收”的巨额红利, 成为解决问题的关键。

3“经营性征收”中集体角色转变的改革路径

重新定位集体角色的目的在于尊重集体所享有的财产权, 使集体和农民在征收中得到合理的补偿。在“经营性征收”中, 有必要赋予集体平等的法律地位, 使集体获得一定的话语权, 从而成为征收中博弈的重要力量。结合各地征收之试点改革, 笔者构想了一种“征补分离”的改革模式, 即延续政府对土地进行征收的传统模式, 但是补偿由用地单位与集体直接协商谈判, 法律不限定最高补偿额。

3.1“征补分离”模式的具体制度设计

3.1.1 改革征收程序。

对征收程序进行改革, 实现征收主体和征收补偿主体的分离。笔者设计的土地征收流程为:由政府做出征收决定, 将相关土地的土地发展权拍卖给用地单位, 然后用地单位与集体进行补偿谈判, 再由政府进行土地征收, 将土地使用权移转给用地单位。政府不再介入征收补偿的具体事务, 仅仅对征地补偿方案进行监督和审查, 用地单位直接承担补偿义务。这种征收模式与现行的土地征收模式不同在于:现行的土地征收模式中的征收人和补偿人都是政府;已废止的《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁人和补偿人皆为开发商;笔者提出的征补分离模式, 实现了征收人和补偿人的分离, 征收仍然由政府施行, 补偿改由用地单位施行, 防止了违法征收的发生。同时, 政府通过出售土地发展权, 保障了土地财政收益, 实现了政府、开发商、农民集体的共赢。

3.1.2 改革补偿协商机制。

实现征收补偿的自由谈判, 并将征收补偿协议作为征收的前提。征收中, 集体仍然不享有征收同意权, 征收的决定和征收的实施由政府强制执行。但是赋予集体在征收补偿谈判中意思自治的权利, 征收补偿方案由集体与用地单位共同协商达成, 没有达成补偿方案, 政府不得先行征收土地。如果双方分歧较大, 难以达成补偿协议, 可以通过仲裁、诉讼等方式确定征收补偿的数额, 直到征收补偿数额确定, 并且赔付到位后, 政府才能进行土地征收, 最大限度地维护集体和农民的利益。

3.1.3 修改法律对补偿限额的规定。

我国《土地管理法》第47条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”, 这为用地单位和政府合法剥夺集体和农民的土地权益提供了制度依据。该补偿仅仅是对土地收益的补偿, 而且限制为不超过土地年产值的30倍, 对土地本身价值的补偿没有提及。如果不取消法律对补偿最高限额的规定, 集体和农民始终难以得到合理补偿。同时应当就“经营性征收”补偿的最低限额加以规定, 防止暗箱操作或者某些用地单位利用强势地位, 产生新的不公平。

3.1.4 改革征收补偿方式。

实践中土地征收补偿方式已经实现了多元化, 大致形成了货币补偿、留地补偿、用地单位安置补偿、社会保险安置补偿等多元补偿机制, 但是仍然没有摆脱以货币补偿为主的模式。货币补偿乃一次性发放, 着重考虑了被征地农民眼前的生活安排, 难以满足失地农民可持续性发展的需求。应实行土地入股补偿为主辅之以货币补偿的补偿方式, 在以被征收土地入股后, 用地单位利用土地所获得的收益, 农民也得以分享。而且这种收益并非一次性获得, 而是一种长效的补偿机制, 防止了通货膨胀或者部分失地农民文化程度不高, 缺乏就业技能, 失去土地后难以就业, 生活无法保障的困境。

3.2“征补分离”模式的优势

“征补分离”模式是在不改变原有利益格局的前提下, 对征收制度进行帕累托改进, 它具有如下优点:首先, 由政府向用地单位出售土地发展权, 地方财政利益受到的冲击较小, 防止了地方政府对改革的抵触。其次, 由政府进行征收, 能有效监管土地的用途, 防止耕地被滥占为建设用地。最重要的是, 实现了集体角色的转变, 集体在征收补偿谈判中获得了平等的法律地位, 能有效地保护集体和农民的合法权益, 让失地农民也能分享土地发展之收益。

结束语

实施征地改革的目的是为了保护失地农民的利益, 让农村和农民也能分享改革之成果, 提高土地补偿金成为解决问题的思路之一。而土地补偿金应增加多少, 其增加的程度能否跟上当前社会发展之步伐, 甚至有可能新的补偿标准出台没多久, 就由于社会经济的迅速发展和物价的提高, 而致补偿价款之相对值严重缩水。既然如此, 何不赋权于集体, 转变集体角色, 在“经营性征收”中让集体进入市场与开发商自由谈判, 通过博弈获得一个双方都可以接受的价格, 而政府也可通过出售土地发展权获得财政收入, 真正实现征收改革之初衷。

摘要：主体“虚位”、村委会意志与集体意志的背离导致了集体在当前农地征收中处于弱势地位。在“经营性征收”中, 集体这种角色定位难言正当, “经营性征收”的目的是将土地用于商业开发, 其带来了城市的繁荣和丰厚的土地财政收入, 却牺牲了集体和农民的利益。当前, “经营性征收”已获得相关政策承认, 当务之急是对其进行改革。通过施行“征补分离”改革, 赋予集体平等的市场主体地位, 让集体获得公平的补偿。同时, 政府采取出售被征土地的发展权保障土地财政收益, 实现多方共赢。

关键词：征收,经营性征收,集体,征收补偿