基层税务机关执法风险

第一篇：基层税务机关执法风险

浅析基层税务机关的执法风险及对策

税务执法风险，是指税务机关及其工作人员(以下称税务人员)在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害，依法应当承担的不利法律后果，即法律责任。

一、税务执法风险产生的原因

(一)法律政策层面：

1、税收法律级次偏低，权威性较差。根据《立法法》规定，国家立法机关虽然拥有专属立法权，但在特定情况下可以授权行政机关立法。目前由全国人大或其常委会制定的税法只有三部，其余均为国务院制定的行政法规及其主管部门??财政部或国家税务总局制定的规章等。

2、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。如在采取税收保全措施、税收强制措施等，由于执法程序复杂，使税务干部查处案件时缩手缩脚，导致许多涉税案件得不到及时查处，执法力度无法达到税法要求。

3、政策漏洞。受税收法律单一性所限，实际的税收工作中，税务机关往往会出台一些税收政策来指导工作。由于其中一些下达的税收政策文件的收件期比其要求的执行期要晚数月，使税务执法人员无形中承担了一定的由于政策制定方面缺陷而带来的执法风险。

(二)社会环境层面：

1、税务执法受到地方政府的干涉。有些地方基层政府由于地方利益驱动(如招商引资、搞活地方经济等)，变相出台一些税收优惠政策，干预税务执法。

2、税收立法与我国法律体系之间不协调，造成相关部门协税护税意识不强，如国税与地税、工商、银行等部门衔接不力，尚不能较好地实现相关信息的资源共享。

(三)个人素质层面：

1、执法风险意识亟需加强 。由于税收执法机关作为执法者兼管理者的强势地位客观存在，使执法人员没有切实感受到税收执法风险的压力，一定程度上还存在“人治”思想。

2、执法业务水平有待提高。税务人员水平参差不齐，整体素质不高，综合性管理人才和高级专业人才尤缺，直接制约业务水平的提升。同时，由于税收执法依据散见于复杂的税收实体法和程序法中，行政规范性文件大量存在并不断修订更新，税收执法人员难以全面、准确把握，规范执法难度较大。

3、职业道德水平需要进一步提高。 有的人员工作态度不认真，草率行事;有的执法人员法治意识淡薄，滥用职权，以权谋私，严重损害了税法尊严，无法保证税收公平、公正、正确，从而埋下风险隐患。

二、当前基层税务机关税务执法风险的表现形式。

(一)申报大厅工作人员执法风险。

1、税务登记设立、变更、注销、停复业登记等环节。

根据《中华人民共和国税收征收管理法》规定，从事生产经营的纳税人应当自领取营业执照之日起30日内向税务机关申报办理税务登记，税务机关30日内审核发给税务登记证。实际中纳税人在办理工商登记时只需缴纳工商管理费即可，在填写相关信息时存在很大随意性。特别是那些办理贷款的空户和为了获取财政补贴的免税专业合作社，常常出现项目填写不齐全、填写内容不真实的情况。变更、注销户更无法管理，现实中常常出现工商已经变更或注销而没有到税务机关办理相关手续的，以致税务机关的后续管理跟不上，常需采取非常规手段来处理，否则将产生大量垃圾数据。

2、发票发售、验审缴销、代开等环节。发票发售环节，《中华人民共和国税收征收管理法》规定，纳税人只要办理税务登记证，就可以向税务机关申请领购发票。实际上，大部份领购发票的个体户属未达起征点纳税人。这又使得发售岗对该部份纳税人发票验旧供新时，要承

担对其开具金额进行核算，达到起征点转管理环节进行定额，超定额要对其进行补税的责任。代开发票环节。目前申请窗口代开发票的临时户颇多，有的申请开票金额甚至高达几十万元，有的临时户在短期内或一个内多次连续发生代开行为。窗口在受理时，仅对其提供的身份证和供货证明进行审核并开票，而“临时户”进入市场不需要发票的部分则可能未申报。这些“临时户”打一枪换一炮，长期处于“游走”状态，未纳入正常税收管理，给我们的日常发票管理带来潜在的风险。

(二)税收管理人员执法风险。

1、日常管理。由于管理员对税收政策理解程度不同或会计核算掌握程度不同，有时会出现对同一企业，不同检查人员常持不同的看法、处理意见和结果，由此产生不同的处罚结果，就为行政复议或行政诉讼留下隐患。

2、执法文书的使用。送达回证没有注明签收或送达的日期和时间;有时与纳税人比较熟悉时，则送达文书履行程序更随意，送达回证不注意签字环节而出现空白;见证人没有签字或者根本没有见证人等。送达文书内容和形式的不完整、规范，在法律上可能不被视为或不一定被确认为已送达，若涉及到因对纳税人采取税收保全、强制执行措施引起争诉时，则有直接的败诉风险。

3、一般纳税人资格认定环节。2009年《中华人民共和国增值税暂行条例》降低了一般纳税人的资格准入门槛，工业企业年销售额在50万元就要强制认定为一般纳税人。在这些应认定为一般纳税人资格的企业中，包含了大量的个体工商户。由于这些个体户几乎不建账，认不认定一般纳税人对其无太大意义，且税收负担率远远高于小规模纳税人3%的征收率，还得增加财会等各项支出，所以个体户对一般纳税人认定大多不太配合，甚至相当排斥，提供的报表也不能真实反映其经营情况。但管理员出于政策的硬性规定，必须在规定期限内将其纳入一般纳税人管理，否则要承担执法过错。因此，很多核查报告、约谈笔录只是流于形式，一旦发生讼争或其它安全问题，则可能面临执法风险。

4、纳税评估环节。目前在税务机关内并未设有专门的评估机构，管理员只是被动接受评估任务，仅凭申报资料和行业税负预警值进行案头分析、比对约谈，缺乏可行性和可操作性。且国税发〔2005〕43号文件第二十二条明确规定，纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和行政诉讼依据。按此规定，如果纳税人不同意税务机关评估结果，而提起行政复议或行政诉讼，税务机关必败无疑。

(三)税务稽查人员执法风险。

1、对稽查案件忽视事后监督或跟踪。如纳税人未完全履行《税务处理决定书》规定的义务时，税务干部未能及时下达《限期缴纳税款通知书》或未能及时采取有效措施将国家税款及时足额征收到位等，这些都会引发执法风险。

2、税收的担保、保全、强制执行过程中出现的差错。 在税收的担保、保全、强制执行三个过程中，常由于涉及情况复杂，执法要求高，因此执行时环节较多，程序复杂。比如，担保人不符担保要求而作为担保人、税收保全时没有详细开具扣押清单、纳税人缴纳税款后没有及时解除保全等等，这些重要环节缺失或不到位，在行政复议或行政诉讼过程中，都会引发执法风险。

(四)税务机关内部岗位执法风险。内部职责不够明确，衔接不到位。如征管模式改革后，将个体工商户注销列为即办事项，不再经过管理岗环节，这可能造成登记岗与管理岗、监控岗之间的脱节，由此产生纳税人因假注销、真营业等情况而引起的执法风险。

三、 应对和防范税务执法风险的对策。

(一)提高税收干部素质。加强对其法律知识、税收业务知识、税收政策的培训，通过正确的思想观念、必要的法律知识、熟练的业务和计算机操作技能等综合能力来化解税收执法风险，克服执法上的麻痹和侥幸心理，避免因自身工作失误或违法行政而引起的风险。

(二) 推进征管体制改革----借鉴国际先进模式、尝试抓大放小。税收政策考虑侧重于放水养鱼，培植税源，助力就业，对大量个体工商户实行减免税政策，减少实际征管量，将有限的力量集中到大中型企业上来。目前各乡镇分局征管力量普遍较薄弱，个体工商户的管理也并不轻松，涉及到发票监控、定额参数采集、定额调整等，特别遇到上级阶段性工作布置时，管理员更是忙于应付，税源精细化、专业化管理更是无从谈起。采用抓大放小的征管模式，失之桑隅，得之东隅，可能会失去小部分税源，但却能更好地提高工作效率，做出更大的蛋糕。

(三)明确岗位职责和规程。一是分解岗位职责。按照法定权限，结合规范税收征管机构工作，以岗定责，以责定人。二是梳理工作规程。细化每个执法岗位的工作规程，并注意各个岗位工作规程的有机衔接，特别针对由于办证与管理岗分设产生的管理员不能有效监控纳税人真实信息这个难点，要有确实可行的衔接。

(四)规范和健全评估工作机制。将纳税评估与税务管理、税款征收、税务检查并列，赋予纳税评估工作充分的法律效力，设立专门的评估机构通过分析查找税源管理中的薄弱环节，督促纳税人提高申报准确率，为税务稽查提供有效案源，发现明显偷逃骗税及其他异常情况，立即向稽查部门反映，由稽查部门严格查处，切不可以评估代替稽查。

(五)构建协税护税体系。税务部门在对纳税人进行税法宣传的同时，要注重对政府及其职能部门的横向宣传，取得相关部门的配合和支持。比如要求工商部门能否每月在向税务部门传递登记信息的同时，也提供变更信息。又如，虽然《征管法》修订稿明确提出，纳税人未能提供税务注销登记，工商部门不予办理注销。但事实是纳税人经常绕过税务注销环节，直接办理了工商注销登记。此外，《征管法》中规定，对于不办理税务登记的纳税人，税务部门可以提请工商部门吊销其营业执照，但具体操作的规程没有规定，增加了双方配合执行的难度。现在相当一部分纳税人为了向银行贷款而办理税务登记，办完证件就走人而成为空户。对这样的纳税人，能否尝试取得银行的支持，由银行督促纳税人在一定期限内办理税务注销登记手续。

第二篇：浅谈基层税务机关规避日常工作中的执法风险

关于基层国税机关防范和规避执法风险的思考

税收执法风险存在于税收执法的各个环节,如何提高税务干部的风险防范意识，规范税收执法行为，保护税务干部，已经成为新形势下税务机关尤其是基层国税机关必须重视并亟待解决的问题。吕梁市国家税务局近几年针对如何规避执法风险采取了不少措施，包括开发煤炭生产企业税收管理软件，运用税收执法软件考核全市税干，市局领导编写防范税收执法风险书籍等,这些举措对基层税务机关防范执法风险起到了不可估量的作用。在日常工作中，我们发现了不少能够规避风险，但是仍然存在风险的问题。笔者就在执法检查中和工作实践中发现的某些问题谈如下看法。

一、执法检查中发现的问题

(一)、办税大厅发票验旧金额错误。在执法检查中发现，在许多县级税务机关由于人员紧张,往往一人兼数职,办税大厅发票窗口发票发售岗位既发售普通发票又发售增值税专用发票同时还要进行发票验旧,身兼数职的现象十分普遍,由于业务量大，并且需要为纳税人提供优质服务、限时服务，所以采取了由纳税人填写验旧金额，大厅发票发售岗位人员录入CTAIS系统，造成审核不严(没有时间也不可能逐份审核)、难免形成发票验旧金额错误。

(二)、发票长期未验旧，纳税人又购买新发票。在检查中发现，由于个别纳税人经营不正常，购买发票后使用期限长(超过12个月)，在发票没有验旧的情况下，大厅操作员审核不认真，继续发售给纳税 1

人新的发票，给企业创造了偷税的机会，并且使发票流失的概率增大。

(三)、已验旧的发票或者作废的发票信息流失。在检查中发现，大部分县级税务机关对发票领购实行验旧领新制度(而非收旧领新)这样势必造成发票信息流失，给社会不法分子造成可趁之机，造成了不必要的执法风险。主要表现在缴销、验旧或者作废的发票号码信息流失后可能会被社会上的非法分子用来克隆假发票。

(四)、企业申报的增值税收入与企业所得税收入不符。

表现一：一些企业当年从小规模纳税人转为一般纳税人后，申报企业所得税时只申报一般纳税人期间的收入。表现二：补贴收入计算申报方法各异。免税的企业，如经营农林产品免税企业，由于核算时未计算应纳税额，所以填写增值税申报时，全部填入免税销售额。申报所得税时，扣除免征的增值税(补贴收入)申报，造成不符。表现三：核定征收增值税的企业，申报所得税是零收入。

(五)稽查案件“长期挂案”造成执法风险。稽查中，一些难案，处理期限长的案件，进行挂案，对涉及的税款没有及时追缴。

(六)、稽查区间、税种不完整造成执法风险。主要表现在注销案件，稽查人员没有对企业经营的整个区间进行检查，而是对最近的经营区间进行稽查，或者是应该清算企业所得税的，没有清算，只对增值税进行检查清算。

(七)、稽查案件取证有缺陷造成执法风险。对稽查的案件稽查规程要求，必须取证正确，定性准确。在执法检查中发现个别基层稽查人员对案件的取证不完整，甚至没有取证，单凭对纳税人的询问笔

录或者会计处理进行定性，而没有合法的证据做依据。

(八)、纳税评估企业的几个会计，按照一个进行税务处理，对几个的亏损盈利合并计算，没有调整按照各个调整企业的所得税汇算台账，造成执法风险。

二、当前情况下规避执法风险的对策

(一)、加强对大厅操作员的业务培训和规避执法风险教育。对于发票验旧，应要求纳税人在验旧前先到相关岗位在“票表比对软件”(我省开发的)中进行发票的逐份录入”录入后加盖“已录入”章并由录入人员签字并签该本发票总开具金额合计数，大厅发票窗口操作人员见到进行过发票录入过并由录入人员签字的发票后方可进行验旧，凡是“票表比对软件”中提示有异常的，要通知管理单位查明原因并进行处理后再发售新的发票。对长期未验旧手工版普通发票的更应该注意审核，否则就会造成执法风险。对缴销、作废的发票，一定按照程序处理。

(二)、企业申报的增值税收入与企业所得税收入不符。根据执法检查的结果来看，大部分是税务人员业务不熟悉所致，如核定征收，只核定增值税，忽略企业所得税。特别是现在的企业在纳税申报时，大厅操作员没有认真审核增值税、所得税申报的收入是否一致，就开票征收。另外企业增值税、所得税申报收入不符，CTAIS不提醒。为规避执法风险，建议一是凡企业所得税申报均由税源管理单位税收管理员审核签字后大厅申报窗口操作人员再受理。二是建议在CTAIS中增加分税种的勾稽关系预警提醒功能。三是各税源管理单位

建立以每个税收管理员为责任人的增值税所得税申报收入不符台账，掌握纳税人的详细情况，杜绝错误的发生。

(三)、对于稽查局检查区间不完整、证据效力问题，规避风险的主要问题应该从以下方面着手。一是对于部分需要挂案的案件，在稽查中发现有需要进行税收保全、强制执行的，必须采取相关措施。对于稽查区间，按照相关规定，稽查过的，以后检查没有发现新问题的，原则上不重复稽查，保持稽查的连续性。对于缺少稽查区间，特别是注销稽查，则执法风险很大。因为没有稽查的区间是否有违章、违法问题，如果有，你没有检查就同意注销，或者其它案件牵扯到该单位，那么谁稽查谁有风险。因此建议对所有稽查的单位必须保持稽查区间的连续性。

对于稽查案件的取证工作，特别是有违法行为的，要进行处理就必须有可靠的证据。稽查案件要求取证正确可靠，定性准确。没有可靠的证据，定性就不能说是准确。所以取证就要求对于定性的案件有决定性的作用，各个证据有必然的联系，互相依赖。

(四)、关于纳税评估的执法风险问题。纳税评估中，如果是增值税问题，注意评估结果的追踪，即涉及纳税调整和需要账务调整的，必须监督其按时调整账务，否则就会造成先征后退。涉及企业所得税问题，特别是跨的，如果是成本问题，必须按分别进行，分别调整“以前损益调整”。基层法规科、税源管理分局还必须及时调整所得税台账，特别是有亏损的企业，否则也可能造成先征后退。

综上所述，执法风险在我们的日常税收征管中时时存在，基层税

务机关的税务干部在日常征管中要经常处于警惕状态，时时防范，从而有效规避风险。当今形势下税务干部需要技能全，知识面广，责任心强，并且有防范风险的意识。各级主管税务机关，不但应该及时对所属进行更新知识、防范风险的相关业务培训，更应该及时总结经验，完善管理职能。防范风险不但是个人意识，更是单位的责任。我们要促进税务干部的全面发展，既要尊重和满足税务干部不断增长的物质文化需求，又要真正关心、爱护税务干部，不断增强税务干部对自身行为风险的抵御和防范能力，从机制层面上控制税务干部行为风险的发生，更好地保障税务干部权益，促使税务干部健康成长。

汾阳市国家税务局冀金柱

二〇一二年三月一日

第三篇：加强税务机关内控机制建设防范基层税收征管工作风险

加强内控机制建设

防范基层税收征管工作风险

地方税务基层征收管理工作，既是为国家财政组织收入，也是体现国家税收调节作用的重要职能。税款征收涉及每个纳税人的切身利益，税收法律、法规的公平原则在基层征管一线体现，所以基层一线税收管理员工作中存在受贿、渎职风险相当严峻。怎样有效防范基层受贿、渎职风险也是我们接下来要进行探索的课题。

一、基层执法风险现状。

成立税务局至今，由于内控机制不完善，发生了不少显性的贪污、挪用和窃取税款案件，在税款征收和纳税人管理环节还有隐性的受贿和渎职风险。深入进行剖析这些显性案件和隐性风险，主要表现如下：

㈠ 贪污、挪用、窃取税款案件。

一是贪污税款，主要是税收征管人员手工开具完税证，在征收现金税款时采取完税证头大尾小，直接对税款进行贪污。二是挪用税款，税收征管人员大量领取征收凭证，在征收税款后利用手中征收凭证较多的有利条件，采取少缴税款的方式滚动积压税款在手中，在此过程中将税款挪作其它私人用途。三是窃取税款，税收征管人员在挪用税款的过程中

携款潜逃，甚至某县局的征管人员在收到一笔大额税款时直接携款潜逃。

以上这三类现象在实行计算机开具完税凭证，不再现金征收大额税款，并规范了税款解缴以后基本绝迹，税款由此损失的风险也在降低。

㈡ 受贿风险。

经调查，现有部分税务所的税收征管模式仍是采用以前的税收专管员模式，依旧是一个专管员管理一个片区或一税务所中指定行业的一人负责管理模式。

这种模式最大的特点是专管员一个人对所管片区或行业进行负责制，就是通常所讲的专管员权力大于税务所长，税务所长权力大于局长。纳税人从开业时的基础信息调查、税收定额核定及调整建议、纳税人生产经营情况变动信息采集、以及对纳税进行的巡查等工作均由一个税收专管员完成。是否按要求进行采集、巡查和汇报就完全由该专管员说了算，有例外的情况就是税务所长插手管理的时候。

专管员的管理模式导致了税收专管员有足够大的自由裁量权，部分不法纳税人也乐得以小赙大，向税收专管员行贿以换取不缴或少缴税款的非法利益，也就增大了税收管理人员的受贿风险。

笔者曾亲历一个事件，某税务所A专管员负责一个片区内新开业户、临时经营户(包括电子游戏店)以及烧烤店等

行业的税收征收管理。经笔者亲自查访该片区，长期经营的电子游戏店不下十户，于是问A对电子游戏店是否进行了税款的征收以及管理，A非常流利的回答该片区有多少户，全部按期征收了税款，管理怎样严格等。结果是笔者到该所会计处调阅了该所近半年的征收和解库凭证，均无任何电子游戏店、烧烤店的税收征收和缴库纪录。

㈢ 渎职风险。

随着税收法制化进程的不断深入，渎职的概念也越来越明晰，内容也越来越广泛。我这里要谈的是人员能力原因造成的渎职。

税务管理人员也是资源。地税系统人员结构复杂，素质参差不齐，有的税务机关工作岗位的设臵和人员安排没能作到人尽其用，合理配臵征管资源。

笔者曾遇到征管员B性格比较懦弱，税务所由于人手的原因在分工时又将某一片区税收征收管理工作安排由B进行，B在征管工作中，每年年终评比时档案也比较齐全完整，B也是理所当然的是连年优秀。结果是，笔者带队进行巡查时发现B所负责片区的漏管率相当高，特别是房产税以及商业户纳税人的漏管率相当的高。通过与B进行沟通后，究其原因竟是营业税纳税人有购买发票需求，较易接受税务管理。但对商业户纳税人和房产税纳税人B就没有办法也没有能力管理，又不敢向上级分管所长或所长汇报，只有把管好

的纳税户资料充实完整交差了事。这种因人员能力原因导致国家税款受到损失的情况在多数税务机关都存在，税务执法人员的渎职风险加大。

二、受贿、渎职风险的形成因素分析。

㈠是干部职工思想意识形态上没有认真对待。虽然党纪、政纪和国家法律、法规有很多要求有规定，但是仍有个别领导干部在贯彻落实和监督检查上不力，在执行党纪、政纪和国家法律法规上注重于形式多一些。

㈡是现有的对基层税务行政执法工作考评制度有欠缺。现有的考评工作无论是考评干部个人还是考评税务机关本身都是以抽查为主，查出一个问题扣分多少，从这种考评方式看来考评者本身的想法就可以决定被考评者的考评结果。

税务所或税收管理员工作量越大的被查出问题的机率也就越大，查出的问题会越多，一税务所或税收管理员有10000个工作量，二税务所或管理员有1000个工作量，在现有考评制度下都被检查出10个应扣分的工作问题，结果是

一、二税务所或管理员考评的得分情况相同，现有考评制度不能充分体现实际工作成绩，导致很多工作金玉其外，都将面上的工作做得很好。

㈢是责任追究不严。有的单位领导一味的做好人，对下属出了问题，怕影响单位荣誉不进行责任追究，该由纪检监察立案的不采取立案措施，该调离涉及税款岗位的不调离。

我州地税某局有一起携税款潜逃案的涉案人员之前曾报丢失过大量完税证及发票，主管领导只对其进行罚款了事，没有调其离开该岗位。某局两起贪污税款的人在之前都在税款上出过问题，但均未对这两人进行行政处理或处分。责任追究不严让当事人侥幸心理严重彭胀，再次向国家税款伸手。

㈣是管理方式和手段落后。税收专管员制度是上世纪八十年代初期的产物，一个人管理一方的管理方式和手段早已不适应现在经济发展和廉政建设的要求。

㈤是执行力建设薄弱。很多税务机构着重于完成面上的工作任务，忽略了内部执行力的建设，导致工作任务交待下去下面执行结果不得而知。

三、探索完善地税内控机制，防范风险于未然。

㈠是着力加强干部职工党纪政纪和国家法律、法规的学习，强化干部职工个人工作能力、业务能力的提高培训。促使领导干部树立正确的权力、地位、利益观，基层执法人员树立较强的工作责任感，有较强的工作能力和业务能力，抓好各项制度的有效落实，使各项制度不在停留于形式上。

㈡是对现有的考评制度进行完善。建立科学完善的对基层、对个人的工作考评制度，使考评结果充分体现工作成绩，解决干和不干一个样的问题，通过考评促进管理，解决管理员漏管严重却隐瞒实际工作问题的情况。

㈢是改变保护干部型心态，严格实施执法过错责任追究办法。保护干部不是对出了问题的人进行坦护，是对出了问题的人和事进行责任追究，该立案的立案，该调离的调离，让干部职工明白犯错的后果。斩断伸国家税款的手。

㈣是以上线工作为契机，落实国家税务总局的税收管理员制度。完善管理方法，将一专管员就是一方诸候的管理方式改变为透明的流水线工作流程，使征收、管理、检查和巡查分离，使管理工作环节相扣，防范税收管理人员收人情税、以税谋私，全面公开私营个体业户税收定额核定及调整情况，以及房产税纳税情况，促进地税机关依法征税，维护国家税收的公平原则。

㈤是强化地税机关执行力建设。对完不成工作任务的要进行惩处，杜绝执行不力的问题。并结合总局、省局、州局党风廉政建设、政风行风建设等等要求，形成合力实现权力责任的有效结合，合理配臵资源，规范工作流程，严格运行程序，形成环环相扣科学有效的内控机制，防范地税机关贪污、受贿现象的发生，做到国家税款应收尽收，维护一方国家税法的公平。

第四篇：税务稽查执法风险浅析

一、税务稽查执法风险的频发环节

第一，选案环节。主要表现有：一是违法选案，现在大多数稽查单位还是主要依靠人工选案。人工选案缺乏一套客观、科学的选案指标，完全依赖于选案人员的个人经验和知识水平，带有较强的主观随意性。如果选案人员个人经验和知识水平有限，势必会影响选案的准确性。人工选案还容易产生掺杂人情私利的选案行为。此外，税务稽查部门在确定稽查的范围和频率时也有较大的自由度，容易滥用手中的选案权，任意扩大检查范围和检查频率;二是泄密侵权，案件信息特别是举报案件信息属于应进行保密的信息。如果举报人、被举报企业的基本资料和违法事实等重要信息没有从源头做好保密措施被泄露出来，就容易出现稽查人员以举报信息进行谋取私利的违法行为，不仅会使稽查实施环节陷入被动，还可能会因未能保护举报人，甚至侵犯举报人的合法权益，从而引发举报人的诉讼。

第二，实施环节。主要表现有：一是程序违法，现行的《税务稽查工作规程》对稽查实施环节的程序有明确规定，但是在实际工作中违反稽查工作程序的行为仍然经常发生。二是玩忽职守徇私舞弊，稽查实施环节存在一些不完善的监督漏洞，未能限制稽查人员的权力，较易引发稽查人员玩忽职守徇私舞弊。首先，在检查内容上，由于缺乏相关约束机制(如没有规定必查项目和检查程序、稽查人员对提交审理的证据资料有取舍权等)，使稽查人员在检查内容上有较大的选择自由度，这就可能导致稽查人员以稽查时限太紧、取证难等为由抓大放小而未查深查透，或者干脆为谋私情私利避重就轻而对重大违法行为视而不见;其次，由于缺乏内部案件讨论和问询机制，对于政策上模棱两可的问题，稽查人员在无法得到上级或者税政法规部门明确的情况下，往往擅自决定对违法事实不进行处理或不提交审理环节;三是泄露国家机密、商业秘密和个人隐私，在对一些涉及国家机密的特殊纳税人，如军工部门、军工企业、金融保险部门进行检查时，稍不注意就容易引起过失泄露国家机密。在检查上市公司时，如涉及高级管理人员的变动情况、重要合同的订立等可能对股价产生重大影响的信息，稽查人员应对内幕信息保密，同时不能利用该信息进行交易，否则有可能被追究刑事责任。在对一般企业的检查中，稽查人员对于检查中获取的秘密信息(生产的工艺流程、技术指标等)，如公开披露，也有可能构成侵犯商业秘密。

第三，审理环节。主要表现有：一是审理的范围和标准不合理，首先，在审理范围上，审理环节对稽查实施环节提交的证据的合法性、真实性和关联性进行审查时，仅针对稽查实施环节发现的违法事实及相应的证据进行审查，未对被查对象的情况进行全面审查，因此不能发现稽查实施环节遗漏的违法事实。其次，目前在审理标准上的尺度不一。在标准过低情况下，审理人员对案件证据根本未进行审查，或审查不严，对事实不清、证据不足、资料不全的案件未要求进行补正，草率定案，容易造成税款的多征或少征;在标准过高的情况下，如提高取证要求又往往会使得一些案件的违法事实因为过严的证据标准而无法成立，最终以下稽查结论结案或长期挂案不结。二是不当行使自由裁量权，未能按照情节的轻重适用“比例处罚”原则，往往对有相同情节、相同事实的违法行为，却使用了大相径庭的处罚比例，处罚显失公平。三是涉嫌税务违法犯罪案件不移送或无法移送。

第四，执行环节。主要表现有：一是程序违法，在文书送达上，一些稽查部门没有严格履行“先告知后处罚”的程序规定。二是行政上的不作为造成税款未及时组织入库，由于在稽查实施阶段没有掌握和监控纳税人、扣缴义务人的资产情况，而造成没有按规定程序采取税收保全措施，未能及时发现和阻止纳税人、扣缴义务人转移财产;税务处理、处罚决定书下达后，税务机关未及时敦促纳税人、扣缴义务人及时将税款足额入库，而导致国家税收流失。三是滥用强制执行措施，在采取税收强制执行措施过程中，未按法定权限和法定程序执行。

二、当前税务稽查执法监督现状及原因

在《税务稽查工作规程》的统一要求下，税务稽查工作形成了以选案、检查、审理、执行四分离为主的内部执法监督制约机制，对促进稽查权力的依法规范运行起到了一定的作用。但是，目前税务稽查由于受

执法环境、监督手段、人员素质等因素的影响，对稽查权力的监督制约还相对弱化，产生了一些不廉行为，甚至还导致了个别刑事案件的发生。究其原因主要有：

(一)稽查权力分解不尽合理，缺少相对制衡。虽然稽查按照选案、实施、审理、执行等程序进行了“四分离”，对稽查执法权力进行了分设和权限划分，初步形成了分工负责，互相配合，互相制约，体现了对稽查办案全过程的相互制衡和监督。但是，上述四环节相分离的工作机制只是在同一个稽查局内部形成的，权力依然还集中在稽查部门，这样的“权力链”极易使问题被“内部消化”，不能对稽查执法权力运作过程实施有效的监督、制约，不能起到真正制衡的作用。

(二)部门监督制约不够到位，外部监督乏力。现行对稽查案件的审理主要由稽查内部审理部门和上级重大案件审理委员会及其办公室负责，各地对划分案件审理的权限设定标准不一，有的对稽查内部审理权限设置过大，有时达到标准案值需提请上级审理却被指定下级审理，造成内部监督不到位。外部监督常常形同虚设，被查单位常常慑于稽查部门的权力，对执法中的不当行为大事化小、小事化了，纪检监察部门往往掌握不到真实情况和实质内容，只能做做形式上的工作。

(三)稽查执法空间较大，法规制度还不完善。目前稽查执法工作仍然依据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》(国发1199副226号)，对如何实施税务稽查各环节执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，使得实际操作缺乏应有的权威和刚性。加之《中华人民共和国税收征管法》规定的税务行政处罚的自由裁量权过大，给税务稽查人员的执法随意性留下了过多的余地，也给违法违纪留下了较大的空间。

(四)监督制约手段落后，考核指标不完善。目前稽查“四环节”相互监督制约主要是通过对相互间传递的资料进行审核和审查，审核和审查主要靠人的经验和业务素质进行判断，存在很大的人为因素。有的问题不是从资料上能反映出来的，存在主观因素和随意性。虽然税务稽查信息化建设不断加快，但目前其功能仍体现在简单录入状态，满足不了对稽查工作监督的要求。同时，对稽查工作的考核也不完善，稽查质量难以真实反映。考核不能实现预期的效果，甚至出现稽查质量考核指标与实际税务稽查工作质量不对称的现象。比如，检查的深度一直是稽查工作控制的难点问题，目前主要采取复查的手段，从复查的差错率来衡量检查深度，而复查由于受多种因素的影响，再加上复查率有限，就难以全面衡量检查深度。

三、强化税务稽查执法风险与监督控制的有效措施

(一)加强思想教育，提高规范执法意识。加强思想教育、强化责任意识，是提高办案质量、强化税务稽查监督和制约的根本。由于税务稽查工作特殊性，稽查人员稍有不慎就会陷入不廉的泥潭。因此，必须结合实际情况，开展多种形式的思想教育，做到警钟长鸣。要加强法制教育，克服执法的随意性，增强秉公执法的自觉性。同时，在稽查队伍建设方面要采取定期轮岗的方式激励稽查人员不断学习、积极进取，不仅有利于将思想素质好、稽查业务强的同志充实到稽查工作岗位上来，而且有利于增强稽查工作的活力。

(二)完善监督制约机制，强化内部监督。要在认真贯彻落实稽查工作制度的基础上，进一步建立和完善各项监督制约机制，加大案件复查力度，强化对执法权力的制衡，防范执法风险。

1、严格落实制度，深化执法制约。针对稽查选案、检查、审理和执行四个环节的业务流程、操作程序、办案权限、质量标准、执法责任等有关规定，进一步研究细化，出台一系列稽查工作规程和稽查工作制度，有效规范检查人员的执法权，促进稽查执法的规范、公正和效率。积极探索和建立如《税务案件限时办结管理办法》、《稽查建议制度》等一系列稽查工作管理制度，使稽查工作的每一个环节、每一个步骤都有章可循，既保证了稽查人员正确行使执法权，又防止了稽查人员滥用职权，保证了稽查权力的依法、规范、有序运作。

2、完善案件复查，加大检查制约。按照“内外监督、两级监控”的原则，完善案件复查复审制度，通过全面深入案件复查，查出稽查案件中存在的问题，纠正检查中的不足，区分不同情况对相关责任人员进行责任追究，加大对稽查人员执法权的监督，规范稽查人员的行为，确保执法不出错，干部不出事。

3、完善执法检查机制，突出过程监控。成立执法检查领导小组，明确专人负责稽查异常数据信息的监控和考核，形成以异常数据分析—核查—复核—整改—追究为核心的执法检查机制。充分研究稽查考核指

标体系，分析执法过错信息，及时核查整改，定期通报，突出对程序合法性、实体规范性和适当性、执法效率性的监控。

4、严格贯彻落实总局“一案双查”制度，强化内控制约。积极主动与监察部门建立查办涉税违法案件的联系制度，对涉税案件实施稽查中发现的直接举报税务人员有廉洁问题的、检查中发现有税务人员廉洁问题的以及重特大案件和区域专项整治中发现有不廉行为的，实施“一案双查”，对有关线索和事项及时报告纪检监察部门，扩大案件检查的监督效力，加强对重点岗位、重点人群、重点环节、重点时期的监督制约力度，着力构建稽查反腐体系，强化稽查自身的内控制约。

5、积极推行绩效管理，提升工作绩效。建立科学的稽查绩效考核体系，正确引导稽查工作方向，切实改变给稽查下达收入任务或以收入完成情况作为考核稽查工作主要指标的做法，结合稽查相关工作制度的要求，出台绩效管理的具体办法，按照以人为本的原则和科学、规范、高效的要求，对稽查各项工作指标进行分析，制定科学、标准化的稽查工作绩效考核指标，进一步增强其可操作性。以深化稽查绩效考核为突破口，充分挖掘稽查人员的潜在能力，引导稽查部门通过查处高质量稽查案件来促进稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作质量与效率。

第五篇：浅谈税务执法风险及规避

2007-12-05 10:08:14 | 来源：湖南省永兴县地税局 | 作者：伍建军

随着公民法制意识的提高和依法治税进程的推进，税务执法要求日趋提高，税务执法风险逐年增大。据有关部门统计，1999年至2004年五年中，全国因税务执法导致的涉税行政诉讼案件，税务机关的败诉率达82%，远高于全国行政机关40%的平均败诉率。因此，如何认识、规避、化解执法风险，趋利避害，提高执法水平，已经成为新形势下税务机关必须重视并亟待解决的问题。

一、税务执法风险成因分析

(一)税务执法依据潜伏执法风险。一是法律层次低。我国现行税法中属于法律的只有3部，其余大量的是法规和规章，法律级次低、效力差，这给税务执法行为留下隐患。二是实体法内容滞后。现行税法多为上世纪90年代初制定，其内容老化，明显滞后。为此，不得不以税收规范性文件作大量的解释，补充。每年财政部、国家税务总局发布的税收规范性文件数百期之多。税收规范性文件数量浩大、内容繁多、更新频繁、衔接性差，给税务人员学习和掌握带来极大压力，而且前后文件相互冲突，后文推翻前文屡见不鲜。失效、有效文件让人难以准确把握，稍不留神，就容易犯适用文件不当的错误。即使适用文件正确，一旦执法行为引发讼争，由于税收规范性文件效力不足，据此作出的执法行为，面临败诉风险。三是《征管法》潜伏执法风险。据统计，《征管法》规定税务执法主体违反法律应承担责任的条款达12条。譬如，《征管法》第八十二条规定，“不征少征税款”属渎职行为，轻者给予行政处分，重者追究刑事责任。虽然立意很好，但后患无穷。“玩忽职守”与“工作疏忽”有时很难界定，任何导致税收流失的行为，都有可能被追究责任，执法风险可想而知。

(二)纳税人法制意识提高加大执法风险。一是纳税人维权意识增强考验执法水平。随着法制意识增强，纳税人开始注意用法律维护自己的权益，税务人员任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼，而且败诉率极高。二是税法普及渠道增多考量执法水平。如今，互联网上各种税收网站层出不穷，税收政策发布、更新比基层税务机关正式文件要快得多，纳税人可随时查询。税务执法行为正确与否，纳税人可随时比对，如果执法出现偏差容易成为众矢之的。

(三)税务人员执法水平不高导致执法风险。一是水平不高导致执法不当。部分税务人员综合素质不高、业务不精、能力不强，在执法中经常出现程序不到位、制作文书不严谨、引用条文不正确、性质认定不准确等错误。二是责任心不强导致执法随意。有些税务人员缺乏工作责任心，凭习惯、凭经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系、讲人情胡乱执法。应用信息化征管软件后，操作漫不经心，随意录入、修改数据，产生大量垃圾数据，导致系统数据失真、运行紊乱，生成虚假欠税和滞纳金，引起纳税人误会。三是侥幸心理导致风险。许多税务人员明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加纠正。以为以前都没事，别人都没事，自己也不会有事。最典型的就是达到案件移送标准的不移送，以行政处罚替代刑事处罚。四是方法简单导致纷争。部分税务人员工作方法简单、态度粗暴，以“税老爷”自居，对纳税人颐指气使，引起纳税人不满，引发不必要的纷争，增加执法风险。

(四)外部环境导致风险。一是形势发展增加执法风险。生产经营方式日新月异，日益复杂化;偷逃税形式多样，手段翻新，日趋隐蔽化，这些都增加了税务部门税源监控、税务检查的难度，增大了执法风险。二是地方政府干预增加执法风险。一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预税收执法;人为设置障碍，阻挠税务部门执法;替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位。执法风险却由税务部门独自承担。如某县政府出台关于外来投资房地产项目税费包干的政策，就属于此类情况。三是部门配合不力增加执法风险。《征管法》虽规定工商、银行、房产、公安、法院等相关部门有配合税务执法的

义务，却未明确相关法律责任，或责任难以划分。这些部门要么拒绝配合，要么漫天要价，要么通风报信，人为设置阻力，使税务部门陷入孤军作战，执法效果难尽人意。四是税收环境欠佳增加执法风险。有些地区民风彪悍、宗族观念强、纳税意识差，税收环境恶劣，暴力抗税现象时有发生，执法人员生命安全受到威胁。还有些纳税人涉黑，动辄以黑社会组织来威胁税务执法人员人身安全，让执法人员心生顾虑，投鼠忌器，执法力度难以到位。

(五)考核机制导致执法风险。一是税收任务与应收尽收的矛盾产生执法风险。现在仍然没有摆脱税收计划桎梏，各级政府仍以完成任务作为考核税务部门工作的根本要求。税收计划多年以来都按照上年完成数和计划年度预计增长率来制定，带有一定的主观性，与客观经济发展和税源变化很难保持一致。有些地方更是“以支定收”，计划与税源严重脱节。如果税源不足，出现竭泽而渔、"收过头税"、"寅吃卯粮"现象;税源过剩，则会藏税于民、有税不收、压票压款。与应收尽收的依法治税原则背道而驰，执法风险显而易见。另外，对地税部门而言，除了总任务考核外，税收级次考核也是一个风险导火索。地方政府为了本级财政，拼命抬高本级收入数，各级次间严重不协调，使其脱离了税源实际。为了完成各级次任务，出现了"逼良为娼"的人为改变税种、混级调库等违法乱纪现象。二是信息化考核与征管现实矛盾促生漏征漏管风险。现在各地税务机关都在推进信息化建设，国税部门统一应用CTAIS征管系统、地税部门则自行开发各具特色的综合征管软件，初步实现了税款征收、税源管理、征管考核信息化。对税收管理员的考核主要是征管软件中录入的纳税人纳税申报情况，为提高考核成绩，税收管理员可能将纳税不正常的纳税人不录入系统，或将其划入"未达起征点户"管理，造成大量的纳税人游离于征管范围之外，形成新的管理真空带，漏征漏管户数量不降反升，滋生“不作为”的执法风险。

二、规避和防范税务执法风险的建议

(一)完善税法体系，规避制度风险。税法纰漏产生的风险是最大的风险。因此，完善税法体系，修正税法纰漏，是规避风险的治本之策。一是要提高税法层次。建议将各暂行条例修订升级，上升为法律，提高法律效力，减少执法风险。二是要修订现行法律法规。修订税法有助于适应新情况，解决新问题，从根本上降低执法风险。如，内外资企业所得税法的统一合并，内外资企业政策待遇平等，根治了“假外资”现象，消除了税务部门承担“假外资”企业骗取税收优惠的执法风险。最近，总局向社会公开征集《征管法》修订意见，要以此为契机，建言修正《征管法》中不切实际、原则性强、操作性差、潜伏职业风险的条款，比如，关于不征少征税款渎职犯罪的规定。同时，建议增加相关涉税部门不履行协税护税义务的责任条款，发挥部门协税护税作用，提高执法效果。三是要规范税收规范性文件。税收规范性文件是指导具体工作、解决具体问题的直接依据，直接影响执法结果，制约执法效果。其重要性不言而喻。规范税收规范性文件是规避执法风险的需要。具体要求是：制发宜慎重，税务机关制定各类操作规程、办法，须经法规部门审查，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件，同时切忌过多过滥;表述宜严谨、周密、清楚，力戒模棱两可，含糊不清，产生歧义;政策宜稳定，切忌朝令夕改，前后矛盾，文件打架，让人无所适从;清理宜及时，对过时、失效文件及时清理，公布废除，避免基层错把“鸡毛”当令箭，导致执法失当的风险。

(二)强化风险意识，规避现实风险。税务人员要与时俱进，认清形势，充分认识当前及今后税务执法所面临的风险，充分认识执法风险对个人前程和利益的影响，提高风险意识，加强自我保护。一要强化法制意识，在深化依法治税中规避风险。依法治税是税收工作的灵魂和基础。它既要求纳税人依法纳税，更强调征税人依法征税、依规管理、依章办事，体现出征纳双方权利义务对等。若有违背，双方都要承担相应的法律责任。只有坚持依法治税，才可规避税务执法风险。二要强化服务意识，在优化纳税服务中降低风险。税收工作既是执法，也是服务。"聚财为国"是为国家服务，“执法为民”是为纳税人服务。优质的纳税服务可降低征纳矛盾发生率，从而规避执法风险。三要强化责任意识，在严谨工作中化解风险。强

化责任意识，贯彻上级文件不出偏差，落实上级指示不打折扣，履行工作职责不走过场，确保政令畅通;恪守职业道德，工作认真负责、细致严谨，避免因随意性执法产生的风险。四是强化学习意识，在规范操作中防范风险。经济发展日新月异，税收政策频繁调整，税务人员必须与时俱进，强化学习意识，及时更新知识结构，提高业务技能。要正确领会文件精神，准确把握政策要领，提高执法水平，以规范操作防范执法风险。

(三)健全工作机制，确保规范执法。规范执法是规避执法风险的落脚点。要通过落实执法责任制和加强执法监督来规范执法。一是落实执法责任制，以制度规范执法。首先，分解岗位职责。按照法定权限，结合规范执法要求，以岗定责，以责定人，构建环环相扣的岗责体系。其次，明确工作规程。按照法定程序要求，量化每个执法岗位的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，并注意有机衔接，确保链条式运行。第三，实行过错追究。建立健全执法质量考评制和责任追究制，实现对税收执法全过程、全方位的监督制约。二是强化执法监督，以监督规范执法。首先，强化事前监督。对新出台的各种程序规定和文书，一律要经过法规部门审核把关，防止“带病上岗”，先天不足。其次，强化事中监督。认真执行大要案集体审理制度，对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移交司法机关。做好行政处罚听证工作，保证税务行政处罚全过程的公正、公开。第三，强化事后监督。要强化税收执法监督检查，归口法规部门负责，并将执法检查情况在系统内公开通报，并作为年终考核的重要依据，严格考核兑现。同时严格执行税务行政复议制度，自我纠错，自我保护。

(四)优化外部环境，降低执法风险。一是大力加强税法宣传，减少执法阻力。通过税法宣传，不断增强全社会依法诚信纳税意识，改善执法环境。尤其要加强对各级领导干部进行税法知识培训，进一步提高领导干部依法治税的意识和能力，不干预、不设障，多支持、多配合税务部门依法治税。二是科学分配税收计划，减少体制风险。要改革税收任务计划制定程序，变由上而下为上下结合，先由基层税务机关根据实际税源状况，结合当年征收情况，下年变化趋势，撰写潜力分析和税源统计，逐级上报汇总，上级再根据总体发展经济数据及规划统筹兼顾，安排确定税收计划，尽量做到计划与税源大致相符。由此减少财政管理体制带来的执法风险。