村级基层组织人员职务犯罪的考察与治理

2022-11-23

基于经济的发展、社会的变迁, 传统的我国农村在经济结构、社会阶层与价值体系上正在加速解构。由于国家控制的失调与自治规制的弱化, 村级基层组织人员职务犯罪呈现高发态势。村级基层组织人员的管理关涉农村社会的稳定、发展与繁荣。日趋严重的村级基层组织人员职务犯罪阻碍社会主义新农村建设, 侵害了最大多数农民的利益。治理频发的村级基层组织人员职务犯罪已迫在眉睫。

一、村级基层组织人员职务犯罪的现状描绘

基于数据、案例的具化分析, 我国村级基层组织人员职务犯罪呈现以下特点:

(一) 犯罪人员扩大

在以往的研究中, 一直认为职务犯罪的主体身份较为固定。即村支部书记、村委会主任。 (1) 但近年来, 村级基层组织人员职务犯罪的主体呈现新趋势, 即掌握特定的事权、财权的组长、片长、财务人员职务犯罪危险加大。以河南省洛阳市为例, 2010年至2014年7月, 在农村基层组织人员职务犯罪己判决的159人中, 组长、片长、财务人员所占比例高达40.9%。 (2)

(二) 涉案领域集中

此类主体职务犯罪发生领域主要集中在土地征用、三农资金管理使用和农村开发建设。以云南省昆明市为例, 前述三领域涉案人数占查办的涉农职务犯罪总人数的88.5%。其中, 在土地征用领域尤为突出, 涉案人数比例达65.6%。 (3)

(三) 社会危害性较大

村级基层组织人员是国家治理系统的末梢神经, 虽然其犯罪所涉及的金额常较少, 但所产生的社会负面影响和危害性远大于一般刑事案件:损害党和政府的形象, 易激发矛盾、引起信访, 使国家和人民利益遭受重大损失。例如北京市农村征地拆迁的12起案件中, 有6件引起村民上访, 引发上访率高达50%。 (4)

二、村级基层组织人员职务犯罪的治理路径

农村社会是我国法秩序建构被遗忘的场域, 亟需扭转村级基层治理的理念与制度。村级基层组织人员职务犯罪治理工作的关键亦是基层治理的现代化。村级基层组织人员职务犯罪的治理建基于综合性社会控制体系———强化国家控制与恢复自治规制, 实现农村社会管理的创新。

(一) 革新村级基层社会自治体制, 分离社会服务与经济管理

当前, 我国农村基层社会管理体制存在着诸多问题。长期以来, 城乡分治的二元体制是我国社会管理基本路径。在农村地区, 村级基层社会管理机构与农村集体经济组织合是同一的, 既承担基层社会管理职责的同时又承担了相当的经济管理职能。村级基层组织人员职务犯罪的一个主要诱因就是合一的管理体制。改革开放以前, 由于社会的严密控制和社会资源的匮乏, 村级基层组织能够接触、支配的财物较少, 由此职务犯罪的风险较少。改革开放以来, 村级基层社会管理机构可支配的资源日益增多使得统合式管理体制明显不适应经济社会发展变化的要求, 村级基层组织人员职务犯罪高发是这一不适应的突出病症。无疑, 村级基层组织人员职务犯罪的良性治理亟需从农村社会管理体制的创新入手, 积极革新农村基层社会自治体制, 切实分离社会服务与经济管理。

(二) 强化村级基层组织人员职务犯罪的政府监督, 多面向渗透基层治理

村级基层组织人员职务犯罪预防惩治的责任制亟需明确, 建构乡镇党委、乡镇政府的监督体系, 以强化农村基层社会的政府管理。上级部门要改变过去对农村社会治理不作为或少作为的工作态度, 增强必要的监督, 变形式监督为实质监督。乡镇党委、乡镇政府要切实加强对村级基层组织人员的管理, 推行“村官”财产公开和申报制度, 强化对其的教育管理, 做好对他们的考核工作等, 对可能存在职务犯罪的隐患领域进行有效监察。乡镇党委、乡镇政府要切实创新管理机制, 渗透基层治理, 建构完备的村级基层组织人员职务犯罪预防惩治机制。

(三) 推进村级基层治理的社会化, 引入专业化人才

虽然村级基层组织不是我国的政权机构, 其却在农村治理上一直发挥着无可替代的重要作用。农村基层治理亟需高素质的人才队伍, 要重视村级基层组织队伍建设, 破除农村治理“封闭化”弊病。毋庸置疑, 社会化人才无法有效进入农村基层治理体系在较大程度上制约了农村服务管理水平的提升。因此, 村级基层组织的社会化建设亟需大力推进, 积极推广大学生“村官”的有益作法, 广泛吸引毕业大学生和其他社会专业人才进入农村地区治理系统, 以健全村级基层组织人才选拔任用机制。吸纳社会化、专业化人才进入农村基层组织, 增强农村社区管理的规范化、制度化、法制化, 以提高农村服务管理的专业化水平。村级基层组织的社会化能有效打破农村地区封闭的社会结构, 建立起更具活力的治理网络, 进而形成良性互动的权力制衡格局。无疑, 社会化、专业化的村级基层组织是预防、惩治涉农职务犯罪预防惩治的人才基础。

(四) 强化司法妨碍, 发挥法治约束效能

1. 立法规制。

村级基层组织人员职务犯罪存在主体界定的难题, 导致不少的犯罪脱离法律制裁。因此, 刑事法应当明确界定村级基层组织人员的范畴, 具体包括村民委员会、村党支部和村集体经济组织以及依法律法规设立, 或者经村民授权的各种村民自我管理的管理集体, 如村治安联防队、村民小组等自治组织。 (5) 此外, 在村级基层组织掌握越来越多资源的大背景下, 为有效避免过多资源留于基层而滋生的腐败, 《村民委员会组织法》亟需创设“提留代管”制度。相关立法应当具体规定提留制度的形式、程序、提留资金的比例、使用、处置等。

2. 法治教育。

司法阻碍之实现有赖于法治教育、宣传。加强对村级基层组织人员的法治教育。乡镇党委、乡镇政府一方面将相关的宣传教育工作置于重要地位;另一方面结合村级基层组织人员职务犯罪的典型案例, 采取多种形式的法治教育以提高基层工作人员的法律素质。

3. 司法打击。

关于村级基层组织人员职务犯罪举报线索的数量少、质量低极大地困扰着职业犯罪侦查工作, 成为打击村级职务犯罪的“瓶颈性”障碍。公检两部门应该改变轻视村级基层职务犯罪查处的态度, 从案件管理制度上强化对农村案件的查处。侦查机关必须依靠人民群众, 将村级职务犯罪侦查工作与群众路线相结合, 使案源数量不断拓展, 案源质量不断提升。如河北省某市在修建道路的过程中, 群众反映一些基层干部利用此机会截留相关征地补偿款。该市人民检察院在听闻该情况后, 对所了解到的线索进行明察暗访, 最终查得三名村干部利用职权贪污、挪用高速公路征地补偿款的事实。 (6) 此外, 人民法院则需要严格依照《刑法》规定, 对村级职务犯罪妥适刑罚。

摘要：村级基层组织人员职务犯罪频发, 窝案、串案多、涉案额不大但社会危害性大。诱发这一态势的主要原因是农村社会的解组与治理能力的低下。应从国家控制与自治规制双重进路建构村级基层组织人员职务犯罪的治理体系。

关键词：村级基层组织人员,职务犯罪,社会解组,双重治理