晋中市农村集体“三资”管理探析

农村集体“三资”管理是农民群众关注的焦点和热点, 也是影响农村发展和稳定的重要因素。多年来, 晋中市在深化农村集体“三资’管理规范化建设过程中, 不断夯实财务管理基础、致力于创新管理模式, 改革管理手段、健全规范程序, 完善管理制度, 强化各层次监督, 全面推进代理服务中心的规范化建设, 不断提升农村集体“三资”管理水平, 在农村集体“三资”管理方面, 主要做了以下实践研究和探索:

1 农村集体“三资”管理运行情况及实践效果

1.1 创新管理模式, 规范委托代理

晋中市辖11个县 (区、市) 和1个国家级经济开发区, 118个乡镇, 2 750个行政村, 耕地面积38.8万hm2, 农业人口235万。晋中市的农村集体“三资”管理, 一开始采取的是“五统一集中办公、村账乡管”的财务管理模式, 经过实践逐步转变为村集体资金、账务“双代理”的办法, 2006年开始推行农村财务“电算化”管理, 使用农友会计软件记账, 全面实行了农村集体“三资”委托代理。目前, 2 750个行政村已全部实行了委托代理, 118个乡 (镇、区) 全部依托农经站, 组建了“农村集体三资委托代理服务中心”。

左权县农村“三资”管理, 在总结、完善、提升“集中办公、村账乡管”电算化管理和村级资金、账务“双代理”管理模式的基础上, 依托现代通讯和网络优势, 构建县、乡、村三级联动的农村管理信息平台, 推行涉农党务、政务、村务办公自动化、决策程序化、管理民主化和公开经常化, 构建农村“三资监管”新模式。投资200万元为全县10个乡镇、204个行政村和3个经联社建立起网络管理站、点, 介入移动专线光缆, 购置硬件设备, 推动县农村“三资”管理步入信息化的高速路。经过几年实践, 取得了“三完善、八加强”的工作实效。“三完善”:一是完善三级联管财务核算系统, 二是完善规范报账流程, 三是完善“三资”管理长效机制。“八加强”:一是加强财务支出预算控制功能, 二是加强专项资金监管功能, 三是加强现金、银行存款实时监控功能, 四是加强农村经济合同履行监管功能, 五是加强资源管理功能, 六是加强“三资”公开查询功能, 七是加强财务审批办结功能, 八是加强审计监督功能。

寿阳县乡镇农经站会计委托代理实行“三账一簿两户, 五签一审三会”的管理办法, “三账”:资金日记账、资产登记账、资源信息账。“一簿”:村组理财会议记录簿, “两户”:村民委员会开设两个存款账户, 从根本上严格规范了两类资金的管理, 一个是基本户, 一个是代理户。“五签”:经办人签字, 报账员签字, “村民理财小组组长签字, 村委主任签字“准支”, 村支书签字“同意列支”, 真正体现了程序到位, 规范化管理。“一审”:乡镇管理中心报账前先审核农经站长签章”。“三会”:“三会”是民主理财的基础。“两委会”即党支部会议和村委会议;“两议会”即党员代表会和村民代表会;村民大会或村代表大会。乡村两级建立了用制度管人、管事、管权的运行机制, 寿阳县2014年被评为全国农村集体“三资”管理示范县。

和顺县县通过近两年来的探索和研讨, 在横岭镇、牛川乡36个村推行农村委派会计试点工作, 建立了以委派会计统一任免、统一管理、统一考核、统一奖惩、统一记账、统一报表“六统一”为主的农村会计管理新体制。村集体“三资”管理, 严把两个关口:收入关口和支出关口, 村集体各项收入全部收入账内核算管理, 不符合财务管理制度的不批准开支。注重三个规范:村级重大事项民主决策规范、村级大额资金管理规范、村级财务公开和民主管理规范;完善四项机制:一是完善“农村会计委托代理机制”。二是健全和完善了岗位职责、资本积累、民主决策、集体建设用地收益专项管理、村级用工管理、重大事项报告、债权债务管理、资产资源台账等25余项农村“三资”管理制度。三是农村“三资”管理制度流程化。四是建立完善农村集体“资产、资源”处置招投标和公开竞价制度。和顺县的村集体“三资”管理, 从体制和机制上创新了农村“三资”管理措施和办法, 在实践中取得了一定成效。

1.2 健全相关制度, 提升“三资”管理水平

随着农村改革不断深入, 农村财务管理不再是简单的财务管理, 而是对农村集体经济组织所有的“三资”即资金、资产和资源的管理、经营和监督。为解决村集体资产、资源存在的产权不清晰, 长期闲置浪费, 流失严重, 被挪用占用的问题, 晋中市在全省率先开展农村集体“资金、资产、资源代理工作, 严格按照“三资”所有权不变、使用权不变、审批权不变、独立核算主体不变、债权债务关系不变、民主理财监督机制不变的原则进行管理, 全面提升了农村财务管理水平。针对代理工作中出现的问题, 制定出台了《晋中市涉农项目专项资金管理监督实施办法》、《晋中市村干部任期和离任经济责任审计办法》、《晋中市村级自有资金收支审批制度》、《晋中市农村集体建设项目招投标和资产资源处置公开竞价制度》、《晋中市农村土地补偿费专项审计制度》等五项制度。

1.3 探索产权改革, 集体资产保值增值

积极稳妥地推进了产权制度改革, 通过深化村级集体经济组织产权制度改革, 进一步建立健全了产权明晰、权责明确、运行规范、管理民主的新型集体经济组织运行机制, 通过“股东会、董事会、监事会”的管理和监督作用, 提高集体资产的经营效益, 实现集体资产经营管理机制的成功转换。昔阳县西大街村推进了“撤村转居”及集体资产制度改革试点工作, “撤村转居”及产权制度改革体现了三个转变:一是农户变为非农户, 身份发生了变化;二是资产变为股份, 死钱变成了活钱;三是村委变为居委, 合作经济组织变为公司。通过产权制度的改革, 盘活了集体资源资产, 促进了资产的保值增值。昔阳县西大街村, 在我市产权制度改革的进程中, 迈出了第一步, 为以后此项工作在我市的全面开展, 奠定了重要的基础。

2 农村集体“三资”管理中存在问题

2.1 财务管理不够规范

表现在:村级非生产性开支过大, 这在一些城郊及经济条件好的村表现突出, 特别是文艺活动、招待费和干部外出租车等费用开支较大;部分村开支无正式发票, 有的虽有正式发票, 却没有加盖公章;有的专项资金不能专项使用;有的违规出借集体资金;有的承包费不能按时收回, 有的机动地发包没有书面合同, 导致承包期限、金额不清、责任不明确;个别村大型支出及工程建设招投标手续不健全等。

2.2 制度落实不够到位

表现为:坐收坐支、白条入账、账外账、私设小金库、大额付现、报刊超限等, 最近一次调查中发现, 有一些村存在收入不入账, 集体资金账外循环的问题。比如新农村房地产开发几百万元资金, 自行建账, 账外循环不入账, 造成集体资产流失监管难, 同时也给农村稳定安全带来隐患。

2.3 财务监督不够有力

有些村务监督委员会的人员经常外出务工, 难以履职, 村集体开会人员不达标, 决议形不成;有些监督委员会成员当好好先生, 看别人眼色说话办事, 监督走过场, 民主理财形同虚设;有些监督委员会成员利用职权吃、拿、卡、要, 要权利、要待遇, 否则不签字、不理财, 影响到村级经济的正常运转。有的村没有定期将财务公示、公开, 有的村虽然定期将财务收支情况公开, 但是公开的内容不具体, 比较空洞, 群众好比雾里看花, 既看不懂, 也无法了解资金的用途和去向, 更无法实施监督。

2.4 农村审计举步维艰

表现在:农村集体审计工作涉及面广, 任务繁重, 审计工作协调难, 调查难, 缺乏权威性, 而且工作条件不适应, 各级农经部门没有审计事业经费, 办公条件差, 已经影响了农村审计工作的正常开展。

3 造成农村集体“三资”管理不善的深层次原因

3.1“三资”管理基础工作薄弱

农村集体“三资”管理基础工作薄弱, 主要表现在:一些地方对集体“三资”家底不清, 对资金、资产的登记还好些, 而对土地、四荒等的管理不善, 有的没有台账登记, 更没有合法有效的产权证明, 在一些落后地区, 对荒山、荒沙和机动地承包租赁没有档案保管。

3.2 村级组织监管职能弱化

农村集体“三资”委托代理制度的实行, 一方面加强了对村级集体“三资”的管理, 同时也违背村民自治管理的原则, 使村级组织监管职能进一步弱化。

3.3 委托代理机构不适应

现行的委托代理中心会计人员全是乡镇农经站人员兼职, 乡镇农经站和委托代理中心一套人马, 两块牌子, 乡镇委托代理会计人员既代理村级记账, 又审计自己做的账, 乡镇农经人员充当了“既是裁判员, 又是运动员”的角色;同时, 乡镇农经人员大多数还兼职乡镇其他职务, 委托代理工作时间和工作精力得不到保证, 影响委托代理工作的正常运行, 影响农村集体经济组织正常经济活动的开展。

4 强化农村集体“三资”管理对策建议

4.1 落实农村集体“三资”管理各项制度

一是落实农村集体财务管理制度。建立健全资金、负债、集体收益、财会人员等各项管理制度。确保集体收入纳入账务处理, 遏制集体资金账外循环和“小金库”问题发生。二是落实农村集体资产管理制度。建立健全产品物资、固定资产, 集体债权等集体资产管理责任制度。建立资产台账, 掌握集体资产家底。三是落实农村集体资源管理制度。建立健全集体资源登记制度, 集体资源承包制度, 承包合同管理制度, 土地经营权流转管理制度, 以及土地承包经营权证申领发放、合同档案等综合管理制度。

4.2 改革完善农村会计委托代理服务

认真贯彻落实《关于进一步加强农村集体“三资”管理规范化建设的意见》 (晋办发[2016]39号文件精神, 按照《村民委员会组织法》的有关要求, 在确保村级集体资金所有权、使用权、审批权、收益权、监督权“五权”不变的前提下, 按照民主自愿、因地制宜的原则, 在有条件的乡镇开展政府购买代理记账服务机制的创新试点。不具备条件的可在乡镇农村综合便民服务中心加挂农村会计委托代理服务中心牌子, 对农村集体经济组织财务事项和会计核算实行全代理。会计委托代理服务中心设总会计一人、代理会计若干人, 实行严格的总会计、总出纳、审核岗位分离, 乡 (镇) 农村经营管理工作人员不再承担农村会计委托代理服务中心的工作。代理会计采取定岗不定编的办法向社会公开聘用, 每个乡镇应当聘用三个以上的代理会计人员, 聘用人员补助标准不得低于当地农村主要干部补助额度, 所需资金通过增加乡镇财政转移支付方式解决。聘用人员应当按照《从业资格管理办法》的要求, 取得会计从业资格证书后持证上岗;要严格执行《村集体经济组织会计制度》和《会计基础工作规范》, 全面、准确、及时核算农村集体经济组织的财务收支、结算、分配和资产、资源登记等会计事项。实行电算化管理, 与农村集体“三资”管理信息化平台对接。

4.3 加强对农村集体“三资”管理工作的监督

一是注重民主监督。凡是农村集体“三资”管理重大事项应当实行“四议两公开”, 通过村民会议或村民代表会议的表决, 同时要规范村务监督委员会、民主理财小组的产生、运行, 充分发挥农民群众的主体作用和监督作用。二是严格会计监督。村组会计和会计委托代理服务中心会计人员要依法履行会计核算、监督职责, 严格审核有关凭证, 规范开展业务处理, 以保证会计资料的真实、准确、完整、合法。三是强化审计监督。县、乡农经部门要对村集体经济组织资金运转、资产运营及土地等资源开展年度审计, 对即将换届的村两委及其相关人员进行离任审计, 对支农惠农资金、新农村建设项目资金、转移支付资金以及扶贫资金进行专项审计。四是严格责任追究。认真执行《晋中市农村集体资金、资产、资源监督管理工作责任追究办法 (试行) 》 (市农廉发[2010]7号) 规定, 对不认真落实制度以及侵占、挪用、私分、挥霍、随意处置集体资金资产资源的, 要严肃追究有关责任人的党纪政纪责任;构成犯罪的, 依法移送司法机关追究刑事责任。

摘要：农村集体“三资”管理是农村工作的重点和难点, 也是农民群众关注的焦点和热点, 夯实财务管理基础, 改革管理手段, 规范农村集体“三资”管理意义重大。本文以晋中市的农村集体“三资”现状及管理实践为调查对象, 阐述了农村集体“三资”管理中存在的问题及成因, 并有针对性地提出了强化农村集体“三资”管理的对策建议。

关键词：农村集体“三资”管理现状及实践,存在问题及成因,对策建议