形势与政策贸易论文

小编精心整理了《形势与政策贸易论文(精选3篇)》，供大家阅读，更多内容可以运用本站顶部的搜索功能。摘要：通过对战略贸易政策在贸易的政治经济学、不确定性、不完全承诺和不完全信息等四个方面的新进展进行讨论，得出结论：新贸易理论的新进展使得脱胎于发达国家的战略贸易政策更加接近发展中国家市场经常失灵的现实，从而对发展中国家的贸易政策有重要的指导意义。

第一篇：形势与政策贸易论文

世界贸易组织贸易救济措施与战略性贸易政策

摘要:世界贸易组织是独立于联合国中以法律为基础的、全球最大的多边贸易体制的组织。众所周知,关贸总协定历经八年商谈,最终结果为关税大幅度降低同时并限制一些补贴的使用,这些措施均对成员方的战略性贸易政策的实施起到一定的限制作用。本文据此分析了世界贸易组织的贸易救济措施以及战略性贸易政策。

关键词:世界贸易组织 救济措施 战略性 政策

Key words: World Trade Organization relief measures strategic policy

一、世界贸易组织贸易救济措施

从世界贸易组织的性质分析,它是一种建立在行政管理之上依靠行政主体行使行政权力的一种法律行为,但终其目的而言是为了实现国家的行政管理。正因为它的行政管理性质,就赋予了它单方性、强制性以及政策性的特点。然而,从权力的实施主体而言,世贸组织的贸易救济措施的实现是通过进出口国际贸易管理机构实施,而贸易救济的发起者大都要经过申请人的申请才能实施,但这并不否认存在少数当局者根据现有的调查数据而主动进行调查程序的启动措施。因此,归根结底,世贸组织的贸易救济措施是一种公共权力的行使行为。但若从其实施的效果而言,贸易救济措施的实施是由受害国的国际贸易管理机构来决定,其采取的措施包括征收相关产品的反倾销税、反补贴税以及进出口货物数量限制等,这些措施的实施均可对进口国产生直接或间接的影响。

二、世界贸易组织战略性贸易政策

(一)世界贸易组织战略性贸易政策概况

世界贸易组织为其战略性贸易政策的定义为“所谓战略性贸易政策,是指在‘不完全竞争’市场中,政府积极运用补贴或出品鼓励等措施对那些被认为存在着规模经济、外部经济或大量‘租’(某种要素所得到的高于该要素用于其他用途所获得的收益)的产业予以扶持,扩大本国厂商在国际市场上所占的市场份额,把超额利润从外国厂商转移给本国厂商,以增加本国经济福利和加强在有外国竞争对手的国际市场上的战略地位。”

战略性贸易政策理论简而言之可概括为“利润转移理论”以及“外部经济理论”两项,同时这两个理论又包含了利用关税方式,从而抽取外国垄断行业所获得的垄断利润,并且采取以进出口行业竞争的方式,促进进出口以及因进出口所获得相应补贴,为本国寡头企业争取更大的国际份额。

(二)世界贸易组织战略性贸易政策的实行意义

1、战略性贸易政策理论旨在增进本国的福利。在针对寡头垄断、存在规模经济的行业领域以及不完全竞争行为采取相应的贸易措施。然而,这些高端产业对本国国民经济技术产生外溢效益并能获得超额垄断资金。

2、世贸组织的战略性贸易政策,是建立在不完全竞争以及规模经济的基础上,是一种随机的、动态的国际分工体系。在该体系中,政府政策的规划与制定以及各企业战略决策的选择均是相互牵连相互影响的。

新修订的《外贸法》对加强与完善贸易救济措施的制度建设奠定了坚实的法律基础。第一,新外贸法增加了“对外贸易调查”一章。第二,新外贸法还对对外贸易救济、指定经营、限制和禁止进出口等制度进行了完善。第三,新外贸法形成了较为完善的中国贸易救济措施的法律体系。

3、世界贸易组织战略性贸易政策的竞争优势作用。国家兴亡的根本取决于该国在国际竞争力的大小,取决于该国在国际上的竞争优势,然而,一个国家在国际上具有比较优势并不等同于它具有了竞争优势。尤其在高端产业中,发达国家已熟练运用世贸组织的战略性贸易政策在国际上已占有一定的先行优势。

4、在战略性贸易政策的实施中应重视政府作用的发挥。一国企业可以通过借助本国政府的战略性贸易政策创造出更加雄厚的国际地位。例如,一国政府可通过对国内产业进行集中引导,培育并发展大型跨国企业,以此来增强本国产业在国际市场上的竞争力。此外,国内一些大型企业还可通过政府对高新技术产业的补贴,从而提高企业产品的科技含量,最终也能提高该企业的竞争优势。

(三)加强贸易救济措施的制度建设,提高依法行政的能力

我国对外国产品采取贸易救济措施,是在我国成为世贸组织成员之后,按照世贸规则采取的一项重大措施,充分体现了我国政府按规则办事,依法行政的良好形象,也体现了作为世界贸易大国和世贸成员的形象,证明我国完全有信心、有能力,像那些欧、美等老资格世贸成员一样,充分运用世界贸易组织规则赋予我们的权利,维护自身利益。

综合所述,世界贸易组织被定义为“是一个独立于联合国的永久性国际组织”。该组织于1995年运作以来,始终负责世界经济和贸易秩序的维持工作。因为世界贸易组织在国际上具有法人地位,因此在各成员国争端调解方面具有很高的权威性。战略性贸易政策主要是通过征收关税、提供出口补贴和数量限制等措施来扶持本国的产业,提高竞争优势,在市场上占领更大的市场份额。世界贸易组织是当今世界多边贸易体制的组织和法律基础。关税与贸易总协定经历了八轮贸易谈判后,关税大幅度降低,一些补贴也不允许使用,这对成员方战略性贸易政策措施的使用起到了限制作用。为了维护世界贸易的公平公正原则,世界贸易组织的贸易救济措施和战略性贸易政策的实施是至关重要的。

参考文献:

[1]曾兆祥;《关于“贸易中心”与流通中心作用的几点意见——兼论城市批发渠道》[J];工业品贸易中心理论研讨会论文集[J];1985年

[2]赵喜臣;《适用世贸组织基本原则可能对我国社会治安的影响及法律对策》[J];加入WTO与新时期政法工作前瞻——加入世贸组织与维护社会稳定法律问题研讨会论文集[J];2000年

作者：陈 澍

第二篇：战略贸易政策新进展与发展中国家贸易政策

摘要：通过对战略贸易政策在贸易的政治经济学、不确定性、不完全承诺和不完全信息等四个方面的新进展进行讨论，得出结论：新贸易理论的新进展使得脱胎于发达国家的战略贸易政策更加接近发展中国家市场经常失灵的现实，从而对发展中国家的贸易政策有重要的指导意义。

关键词：新贸易理论;战略贸易政策;发展中国家

本文试图从四个方面讨论战略贸易政策的新进展及其对发展中国家贸易政策的启示，这四个方面分别是战略贸易政策和贸易的政治经济学、不确定性与战略贸易政策、不完全承诺与战略贸易政策及信息不对称与战略贸易政策。一方面，是因为新贸易理论新进展在这四个方面取得了丰硕的成果;另一方面，这四个方面理论拓展的微观基础更加接近发展中国家的现实。

一、战略贸易政策和贸易的政治经济学

战略贸易政策的理论主张受到来自贸易政策政治经济观点的批评，这些批评与发展经济学的新古典政治经济学思路有相同的“基因”。既然贸易政策的“战略”用途非常有限，为什么这一政策被经常使用?为什么产业受到贸易保护?为什么一些产业比其它产业接受了更多的保护?贸易政治经济学家们提供了许多假说来回答这一问题，这些假说有：压力集团和利益集团模型(The Pressure Group Interest Grouo Model)、加法机模型(Adding Machine Model)、社会现状模型(The Status Quo Model)、社会变迁模型(the Social Change Model)、比较成本假说(comparative Costs Model)及对外政策模型(The Foreign Policy ModeD等。这一推进显然与发展中国家的现实更贴近：发展中国家存在大量的寻租行为和直接非生产性寻利活动。

由于实证分析无法很好地对原有模型进行检验，同时，随着政治经济模型理论的发展，这一领域的文献向着结构方向演进，在这一方向上贸易理论的可检验性得到了注意，进展主要有两个分支：第一个分支是中值投票(Median-Voter)模型，其内在的假定是，贸易政策实际上是被直接投票决定的，或者说政府的政策选择反映了对这个问题的主要意见;第二个分支与我们前面已经提到的利益集团模型相似，为了区别，我们把他称之为保护待售(Protection For Sale)模型，这一类模型认为贸易政策是由政府和游说群体之间的相互作用决定的。

中值投票模型假定政策由多数投票决定。在选民投票选举立法人员，然后立法人员决定政策的典型民主制度下，这是一个过于简单的描述。在这样的环境下，政策选择受到选票、发言权以及来自于游说集团竞选捐款的共同影响。G.M.格罗斯曼和E.赫尔普曼(1994)的模型对政府在决定贸易政策时如何同时考虑众多院外活动集团捐款，以及消费者福利问题进行了精彩的分析，其结论是没有组织起来的产业将接受进口补贴或者是出口税，从而国内价格降低。现实中这些政策工具很少被观察到，这一事实可能反映了政治上对这类政策工具的反对。P.K.哥德堡和G.麦吉(P.K.Goldberg and G.Maggi，1999)对这一模型进行经验检验的结论是，政府的主观函数对消费者福利赋予的权重要比给予政治捐款的权重高50到100倍。k.葛文德和.u.班德尤帕德亚伊(K Gawande and U.Bandyooadhyav.2000)通过引入中间品贸易扩展了这一模型，检验结果同样表明政府赋予消费者福利很高的权重。张宝莉(Pao-Li Chang，2005)将Krugman-Dixit-Stitz的垄断竞争模型植入“保护待售”模型中，讨论了垄断竞争环境下，利益集团对贸易政策的影响。研究表明，在垄断竞争条件下，进口关税为零，并不会出现保护待售模型中提到的进口补贴。进口关税始终与进口替代部门在国内的实力成正比，并不需要像保护待售模型所要求的那样，该部门必须组织起利益集团。在出口政策方面，保护待售模型认为组织起利益集团的出口商将得到出口补贴。而张宝莉认为，政府采用出口补贴和出口关税的政策均有可能，关键在于政府对社会福利关注的程度与利益集团的实力大小。

保护待售模型也在另外的方向上得到了拓展。D.米德拉(D Mitra，1999)说明了如何把内生游说集团引进.这一框架。G.M.格罗斯曼和E.赫尔普曼进一步使用这个框架分析了两个国家之间的关税大战，以及国际协定所能带来的潜在利益。沿着同样的技术路线，K.巴格韦尔和R.w.思泰格尔fKBagwen and R.W.Staiger，1997，2002)考察了关贸总协定和世贸组织的贸易规则，比如互惠原则、最惠国待遇原则等所包含的经济学基本原理。此外，经济学家们也考察了国家加人地区贸易协定和多边贸易协定的激励。J.N.巴格瓦蒂(J.N.Bhagwati，1993)提出的一个关键的问题是，加入地区贸易协定是促进还是妨碍了多边自由贸易的最终目标。印.克里希纳(P.Kfishna，1998)和J.麦克劳伦(J.McLaren，2002)的模型显示多边地区协定可能妨碍了多边自由.贸易协定。但是，R.鲍德温(R Baldwin，1995)和w.J.埃塞尔(W.J.Ethier，1998)的模型却认为多边地区协.定恰恰促进了多边自由贸易协定。P.I.列维(P I.Levy，1997)用中值投票模型考察了这一问题，并证明了如果投票人比整个经济有一个低的资本一劳动比率，并且进口是劳动密集型的，那么经济将有一个正的进口税。进口税会在资本丰裕的工业化国家被使用，进口补贴会在劳动丰裕的发展中国家被使用。

由于发展中国家的现实情况，利益集团的寻租行为往往危害更大。新贸易理论对利益集团影响贸易政策形成机制的研究进展，无疑有助于发展中国家政府关注利益集团对贸易政策形成的影响，并在制定贸易政策时对院外集团的游说保持高度的警惕，因而具有重要的理论价值和现实意义。

二、不确定条件下的战略贸易政策

近来，战略贸易政策研究的一个重要新进展是引入了不确定性。这一新进展更符合发展中国家经济运行中充满风险和不确定性的现实。在确定性模型中，贸易政策常被限定在线性税收或补贴上，公司被假定只进行价格博弈或数量博弈。不确定性引入战略贸易政策的一个重要结果是扩展了政府政策空间和企业战略空间，为我们在更加现实的基础上讨论战略贸易政策提供了可能。

首先，在需求不确定性方面，R.库柏和R.瑞茨曼.(R Copper and R.Reizman，1989)首先把需求市场的不确定性引入到J.A.布兰德和B.J.斯彭斯的模型中，考察了政府在税收补贴和数量控制两种方法之间的选择。

他们证明了在需求不确定的J.A_布兰德和B.J.斯彭斯模型中，直接的数量控制优于线性税收或补贴政策。如果市场需求稳定，出口配额为最优政策;如果市场需求波动，出口补贴就变为最优政策。沿袭R.库柏和R.瑞茨曼的思路，L.阿文(LAryan，1991)把行动时序因素引入模型中，在排除了政府进行数量限制的政策选择后，作者假定政府要么在观察到需求随机扰动前宣布补贴政策，要么在等到市场不确定因素消除之后宣布补贴政策。在这些假定下作者证明了，企业数量较少的国家倾向于在随机扰动前宣布补贴政策，并取得领先者地位;企业数量较多的国家则会在市场不确定因素消除之后宣布补贴政策，并取得领先者地位。R.什.瓦库马(R Shivakumar，1993)综合上述三人的研究成果，证明了最优政策选择取决于随机扰动和企业数量。丘东晓(L.D.Qiu，1995)也证明在需求不确定和非常数边际成本的J.A.布兰德和B.J.斯彭斯模型中，采用非线性的政策是最优的。政府采用非线性的政策工具不但可以保证本国企业的领导者地位，还可以改变垄断竞争行为，使之有利于本国企业。M.阿南和s.蒋(M.Anam and S.H.Chiang，2000)进一步把需求不确定的J-Al布兰德和B.J.斯彭斯模型扩展到多个出口市场的环境中。他们证明了，在这一环境下，战略出口政策依赖于市场的相对变动性和市场之间的相关性。具体地讲，当两个市场正相关时，对需求变动较大的市场征收出口税，同时对另一个市场进行出口补贴的政策是最优的。进一步，如果古诺(coumot)博弈被伯川德(Be~rand)博弈所替代，对变化更大的市场进行出口补贴就变成最优的政策选择。阑在这一模型中允许国内和国外市场相关对战略贸易政策有重要的含义。因此有可能证明，当国内市场相对更不稳定且市场之间是正相关时，政府可能需要以相反的方向干预，而并不必然像标准模型建议的那样，在本国市场上补贴本国企业，或是对外国企业征收关税。

其次，为了克服寡头理论中多重均衡的不确定问题，P.D.克伦佩勒和M.A.迈耶(P.D.Klemperer and M.A.Meyer，1989)对不确定条件下的博弈提出了一个新.的均衡概念。D.劳塞尔(D Laussel，1992)吸收了P.D.克伦佩勒和M.A.迈耶新模型的基本思想和方法并把其应用到战略贸易政策问题的研究中来。D.劳塞尔假定.企业受到供给函数约束，而不是传统假定中单一的价格或数量约束。在需求不确定时，作者证明了最优边际补贴率会随出口递减。在D.劳塞尔的模型中，国内外企业有相同的不变边际成本。因此，在没有政府干预时，运用P_n_克伦佩勒和M_A.迈耶均衡解的概念，市场博弈将导致两个企业选择完全弹性的价格一数量清单，价格等于边际成本，利润为零。同样运用这一均衡解的概念，s.格兰特和J.奎金(sGrant and J.Quiggin，1997)证明了在政府间的政策博弈中，当出.口垄断是在国家层面，而不是在企业层面出现时，贸易干预的均衡模式是由模型的参数内生决定的。s.格兰特和J.奎金假定政府选择出口或者进口税作为贸易工具，企业作为价格接受者采取行动。他们的研究显示了P.D.克伦佩勒和M-A.迈耶的解的概念如何能被用来内生化竞争性政府采用的贸易限制形式。也就是说，均衡的贸易政策形式来源于模型基本的经济初始条件，比如，消费者的偏好、企业的技术以及国家的禀赋，而不是通过规范贸易博弈的具体战略空间来展开分析。

此外，K.巴格韦尔和R.w.思泰格尔(K Bagwell andR.W.Staiger，1992，1994)研究了开发和技术创新活动.所具有的不确定性，他们指出传统B.J.斯彭斯和J_A_布兰德模型并没有考虑到与研究开发和技术创新活动相关的不确定性。他们认为，政府的最优研发政策与企业的垄断竞争行为无关，它取决于研究开发活动两种效应的平衡，并认为如果市场的规模经济效应足够大，就应该通过补贴支持本国企业成为垄断者。只有在本国市场中有多家企业参与竞争时，才考虑征收投资税来矫正过度投资。K.米亚基娃和Y.奥诺(K Miyagiwaand Y.Ohno，1997)对K.巴格韦尔和R.w.思泰格尔的研究进行了拓展，考察了专利保护水平与政府最优研发政策的关系。其结论是，当专利保护水平处于很高或很低这两个极端时，政府的最优政策都是对研发征税。只有专利保护水平处于中间值时，政府的最优政策才是对研发进行补贴。

总之，在不确定的条件下，无论是补贴还是税收，无论是线性还是非线性，无论是数量控制还是价格控制，都取决于一个国家的实际情形，特别是对发展中国家来讲，合理的贸易政策只能是一个国家具体条件下的产物。

三、不完全承诺与战略贸易政策

早期赞成战略贸易政策的主张常常基于如下假定：第一，政府在企业之前行动，并因此影响企业的决策变量;第二，政府可信地遵守一项特定的干预政策，并且这一政策即使在事后是次优的也不会发生改变。早期的研究进展常常改变第一个假定，关注企业先于政府采取战略行动时的博弈结果。比如，在J.A.布兰德和B.J.斯彭斯(1987)的贸易模型中，就假定本国企业.在政府选择产出补贴之前选择其研发水平，跨国企业根据税收和关税水平来选择生产地点和投资水平。作者证明了在存在失业的情况下，关税在任何给定的资本投资水平上都超过了最优税收，这会导致外国直接投资的增加。c.M.卡麦克(c M.Carmichael，1987)在一个两阶段伯川德双寡头模型中考察了允许企业在政府选择补贴之前设定价格的情形，证明了企业和政府的行动次序如何能解释出口贷款补贴的产生。在这一模型中企业首先行动，在政府设定补贴之前设定总价格，通过提高价格来获得政府的补贴，这一补贴把租金从政府转移到企业的同时福利并不变化。如果政府在企业行动之前设定补贴上限，就会迫使企业降低价格，以致于如果有一个上限约束，社会整体福利就会下降。田JH.K.戈鲁斯派克(H.K.Gruenspecht，1988)通过关注一个不同的政策环境补充了C.M.卡麦克的分析，在这一环境中相对于私人利润政府更关注补贴费用。在这一假定下，作者分析了差异产品市场中的出口补贴，这一模型里企业在政府设定补贴水平之前先设定价格。与政府应该对伯川德类型的企业征收出口税的早期研究结果相反，在这里出口补贴政策是最优的。研究结果强调了时间安排的重要性，以及政策体制和政策工具的不同影响。L.S.卡帕和D.M.纽伯瑞(L-s.Karp and D.M.Newbe，1991)考察了针对本国出口企业的最优政策，并对产出补贴和价格补贴两种政策工具进行了比较。文章特别考察了两种博弈：事前博弈和事后博弈。在前一种博弈里，政府在企业设定价格之前设定补贴值;而在后一种博弈里，预期到政府会

在第二阶段进行补贴，企业会首先设定价格。作者证明了在事前博弈的情形下，两种补贴是相同的，而且事前博弈总比事后博弈可以获得更高水平的福利。

早期假定政府可信地遵守特定干预政策同样也是不现实的，特别是对贸易政策经常发生变化的发展中国家而言更是如此，因此贸易理论家们试图以更接近现实的不完全承诺假定来推进这一研究。P.K.哥德堡fP.K.Goldberg，1995)通过放松上述两个假定，推进了C.M.卡麦克和H.K.戈鲁斯派克对博弈时间安排结构的研究。他发现尽管政府补贴一般低于提前承诺时的最优补贴.水平，时间一致的最优补贴水平却是正的。而且时间一致的补贴水平依赖于一个国家的政治经济体制，对私人部门的盈利能力越关注，政府越会提供更多的补贴。闭G.麦吉(G Maggi，1996)发展了一个产能一价格竞争模型，在这一模型中，当产能约束变得更重要时，均衡就从伯川德结果变成古诺结果。这一模型被用来重新考察战略贸易政策理论中寡头对价格竞争和产量竞争的敏感性。分析发现存在一种独立于垄断竞争行为的简单有效的政策，即产能补贴，这一政策可以增加本国的收入，而且不用考虑寡头的竞争方式。接着，D.莱希和J.P.尼尔瑞(D Leahy and J.P.Neary，1996)在一系列动态寡头博弈中考察了最优的产业和贸易政策、本国和外国企业进行研发和产量竞争。作者证明了在政府承诺可信的条件下，动态一致均衡时本国的出口补贴、研发补贴和福利水平要比没有政府承诺时高，因此承诺增加了社会福利。D.莱希和J.P.尼尔瑞(1999)在一个边干边学的两期古诺模型中，考察了预先承诺的不同假定对战略贸易政策的影响。如果企业和政府没有预先承诺未来行动的能力，就会激励企业的策略性行动，并使得出口税相对于出口补贴成为最优选择。在线性情况下，如果政府可以预先承诺，最优补贴就会随学习能力的增加而增加;否则，最优补贴就会减少。这一结论明显与幼稚产业论的观点不同，在这里，积极的外贸政策、扭曲性的关税和伯川德竞争在政策上都是值得考虑的。J.P.尼尔瑞和D.莱希(2000)提供了一个更一般的分析框架，吸收了我们上面所提到的许多模型，为了关注于企业和政府间的战略相互作用，模型抽象掉了国内消费。这一模型确认了政府干预的三个明显动机：第一，利润转移动机。第二，抵消本国企业相对于其竞争者的战略行为。企业的这类战略行为，即使对手企业是国外的，也是一种社会浪费，政府应该用政策来抵消它。第三，期望抵消本国企业针对政府未来行动的战略行为。例如，企业为了有资格得到更高的补贴而进行过度投资。限制本国企业采用此类战略行动为政府在早期干预提供了一个理由。

对发展中国家而言，政府政策的变化更为频繁，政府事前承诺的可信度可能更低，不完全承诺引入新贸易理论，说明了发展中国家政府要利用其承诺力去抵消本国企业采取的对整个社会来讲不经济的战略行为，并根据其承诺力制订适合的贸易补贴和关税政策。

四、不完全信息与战略贸易政策.

对战略贸易政策的一个重要批评是，理论模型常假定政策制定者对目标市场有完全的信息，但是现实中政府不可能满足充分信息的理论假设。发展中国家的一个重要特点就是存在广泛的信息不完全问题。那么在政府对产业成本、市场需求和产业利润的信息没有企业多时，战略贸易政策可以发挥作用吗?当政府面对信息约束时，如何制定战略贸易政策，这种情形下会存在均衡吗?

与需求扰动相关的不完全信息是战略贸易政策新进展的一个重要方面，相关研究大部分与本文中不确定性与战略贸易政策部分相关，因此在这里不再赘述。关于企业成本结构的信息不完全是新贸易理论研究的另一重点，政府对生产和市场状况方面信息的掌握总是不如企业，K.王(KWang，1990)就曾指出，企业.有激励运用信息不对称谎报其生产成本以获取补贴，企业决策将不可避免的扭曲并因此降低国家的福利。D.柯利和M.维德(D Collie and M.Hviid，1993)的基本信号博弈模型认为政府可以选择不去获取企业成本的信息，此时将实现混同均衡，本国福利会更高。他们认为不完全信息恰恰为政府提供了扭曲成本信号的机会。政府通过给本国企业更高的补贴诱致外国竞争对手认为本国企业具有低成本优势，从而帮助本国企业获取更大的市场份额。丘东晓(1994)设计了一个两阶段模型来研究信号博弈这一问题。其分析表明，如果企业进行数量竞争，则一揽子方案更优，此时会产生分离均衡;如果企业进行价格竞争，则统一的补贴政策将实现更高的社会福利，此时产生混同均衡。[331G.M.格罗斯曼和G.麦吉(1997)认为信息不对称使得政府无法选择出高效率的公司，为了得到补贴支持，企业会通过过度投资来向政府发送信号，这一行为会导致本国福利受损。E34]G.麦吉(1999)考察了企业比政府.有更多的产业利润信息时均衡的贸易政策。分析表明信息不对称增加了均衡时贸易政策的扭曲，最终恶化了政府间的“囚徒困境”。在信息不对称情况下，政府获得的均衡支付比在完全信息条件下要低。特别是，企业产量要比在完全信息条件下生产更多，并且得到更少的净利润。

近来，信息不对称问题产生的企业内的委托代理问题也被用来分析对企业行为及贸易政策的影响。N.H_米勒和A.帕茨高尔(N H.Miller and A.Pazgal，2001)运用一个两阶段博弈模型，在这一模型里企业的所有者决定对经营者的激励方案。在博弈的第二阶段，经理人把该激励方案和竞争对手的行为视为给定，从而选择合适的市场战略以最大化自身的效用。研究表明，只要所有者对经营者的激励保持足够的控制，均衡结果便不依赖于选择数量竞争还是价格竞争。N.H.米勒和A.自茨高尔(2005)进一步对这一模型进行了拓展，在一个三阶段的博弈里，政府首先选择合适的补贴政策，然后企业所有者选择激励方案，最后经营者在第i国市场上与外国竞争对手争夺市场。研究显示，最优贸易政策只依赖于最优激励方案，而与企业的垄断竞争行为无关。

信息问题的存在和不确定性问题一样，使新贸易理论的战略贸易政策变得复杂。在发展中国家，经济发展水平落后决定了政府掌握的信息更少，信息问题要比发达国家更为严重，这对发展中国家的政府正确制订和执行贸易政策、产业政策和经济发展政策提出了更多新的挑战。

五、结论

新贸易理论中的战略贸易政策，主要研究的无疑是发达国家的市场结构和贸易政策，但是，由于战略贸易政策的新进展建立的微观基础更加接近发展中国家的现实，因此我们认为这一研究进展为发展经济学和发展中国家制定科学的贸易政策也提供了新的思路。

战略贸易政策研究的新进展对发展中国家的启示是：由于各国的经济发展水平与所处的历史发展阶段不同，发展中国家政府对经济进行干预并制定贸易政策的时候必须结合本国的市场结构和产业状况，并不存在一个简单的“大拇指法则”来告诉我们什么样的贸易政策和发展战略是可取的。因此如何根据实际情况制定有效的政策，可能比寻找一个简单的政策药方更为重要。由我们的分析可以看到，新贸易理论的战略贸易政策依赖于不同的具体情况。

责任编校：史言信

作者：陈金锟　张　霞

第三篇：美国贸易代表办公室与美国国际贸易政策

[内容提要]美国政治制度的变迁特别是府会关系的变化在很大程度上影响着美国国际贸易政策的制定。在一个分立的权力体系下，作为美国国际贸易政策主要制定者和执行者的美国贸易代表办公室，从其最初创立到不断扩权、角色转化的过程就是总统和国会不断争夺国际贸易政策权的过程。国会不断挑战以行政为主导的“1934年体制”，试图建立新的府会共管的国际贸易制度。府会关系的变化不仅直接决定了美国贸易代表办公室的权限和地位，也影响了其在国际贸易谈判中的谈判行为。

关键词：美国经济贸易政策美国贸易代表办公室国会府会关系

美国贸易代表办公室(Office of the United states Trade Representa-tive，USTR)是制定和调整美国国际贸易及与贸易相关的投资、知识产权等政策的主要机构，它代表美国政府与其他国家进行经贸谈判，同时对总统和国会负责。本文通过分析美国贸易代表办公室在1962年、1974年和1988年三个标志性阶段的角色转变，对美国贸易代表办公室最初设立的动因、美国总统和国会在贸易问题上所展开的政治博弈对美国贸易代表办公室的地位和权限影响，以及府会关系(Executive-Congressional Relation)的变化如何影响到美国贸易代表办公室的国际谈判行为及其自身的演变等问题进行探讨，进而分析美国府会关系的变化对美国国际贸易制度及政策的影响。

一“分裂的政府”与美国国际贸易政策的制定

对美国国际贸易政策的分析存在三种互相不同的视角：以国际体系为中心(system-centered)、以国内社会为中心(society-centered)，以及以国家为中心(state-centered)的研究视角。

以国际体系为中心的研究视角强调经济全球化所带来的相互依赖①、国家间通过合作达成的国际制度②及国际权力结构的分配③对美国贸易政策的制约，国际因素影响着美国贸易政策的制定和发展;以社会为中心的视角认为，从国家与社会(state-SOCiety)的关系来看，美国具有强社会、弱政府(strong SOCiety，weak state)的特征，因此美国的贸易政策是国内不同利益集团或者政治力量斗争结果的反映，这种视角认为研究美国国际贸易政策主要着眼于国内社会的次国家行为体(sub-national actor)的偏好和利益诉求;①以国家为中心的方法强调国家行为的自主性和能动性，认为美国的对外经济政策不单是国家对国际体系的反应，也不是对国内社会集团的反应，而是国家权力机关自主决策的产物，因此该方法强调对国家的总体利益、制度结构和政策制定者的研究。②

本文着重从国家视角探讨涉及国际贸易问题的美国政治制度的变迁对政策结果的影响。笔者选择这个视角的理由是，政策最终由国家权力机关制定，体系和社会的力量最终通过国家机构来起作用。国家处于国际体系与国内社会的中间位置，而美国由于三权分立的政治体制，总统与国会在国际贸易领域的分权制衡，使得这种中间位置的角色地位更加明显。将政策研究的视角从国际体系和国内社会拉回到国家层面，打开(disassemble)国家机构这个“黑匣子”(black box)，即从府会关系的视角来研究美国权力机关内部的政策制定过程，有助于理解国际因素和国内社会力量如何通过行政和国会两个权力体系得到传递，并最终反映到政策层面。

具体而言，以总统为中心的行政体系和以国会为中心的立法体系是美国在国际贸易政策领域的两个决策中心，存在分别作为美国国际贸易政策主要制定者和执行者的美国贸易代表办公室同时对总统和国会负责。美国宪法规定：总统有权代表国家同任何外国政府进行谈判并签订国际协议作为行政协定(Executive Agreement)(第二条第二款)。①美国贸易代表办公室是政府的内阁成员，是美国白宫总统办公室的一部分，所以充当总统的贸易问题顾问、谈判代表和发言人。但同时，美国宪法也赋予了国会管制本国和外国商业往来的权力及提高或降低本国税率包括关税的权力(第一条第八款)。美国贸易代表办公室的谈判活动在很大程度上也受制于美国国会，在一些重大问题上必须向国会汇报，甚至必须得到国会的批准。美国宪法对总统和国会在国际贸易领域中权力分配的不明确和重叠之处是美国贸易政策制定过程中不断产生冲突的一个制度性根源。与此同时，总统和国会在制定国际贸易政策时的利益诉求和战略目标并不完全一致甚至存在诸多对立，因此，在美国贸易政策决策中，常常出现分裂的政府(divided govern-ment)这样一种奇特现象，②当总统和国会的多数席位分属不同的政党时，这种分裂的特征就愈加明显，对贸易政策的影响也愈大。③

总体而言，由于在国家权力体系中所处的位置和扮演的角色不同，总统对来自国际体系层面的诸如权力结构、国际制度和相互依赖等因素所提供的机遇和约束更加敏感，总统会倾向于从国家的整体政治、经济和安全战略的角度来考虑贸易问题，尤其钟情于自由贸易所给国家整体福利带来的巨大好处。而国会则对来自国内社会的诸如利益集团、公众舆论和选民的压力更为敏感。国会比总统更容易屈服于贸易保护主义的压力，众议院比参议院更容易支持保护主义，④常常“被本选区受损的小利益集团俘获”。②府会关系变迁的背后，实际上是体系、社会和国家(总统和国会各自的能动性)三股力量相互碰撞的结果。因此，总统和国会的关系由于国际体系约束和国内社会压力的变化而始终处于一种不断位移的动态过程之中，显示出一种“摇摆或周期效应”。“总统与国会相互斗争的情况犹如一个摇晃的巨大政治钟摆，总是撞击出令世人侧耳倾听的音响。”③在国家危机关头，特别是在战时，权力向总统和行政部门倾斜，在和平时期，也就是当冲突和危机减退时，权力的钟摆又重新摆向国会。④以府会关系作为研究基点，能帮助我们理解体系、社会和国家三股力量如何相互作用。

二 “帝王式总统”与“1934年体制”的建立

从美国建国以来的历史经验来看，从1789年到1930年《斯穆特一霍利关税法》(Smoot-Hawley Tariff Bill)出台，美国国会主导对外经济政策长达142年之久。从1934年《互惠贸易法案》到1974年，以总统为核心的行政部门主导贸易政策达40年。⑤20世纪70年代中后期以后，美国国会的权力重新扩张，并在80年代实现了国会与总统对外经济政策制定权的新平衡。此后，在制定贸易政策议事日程和贸易政策方案时，总统和国会相互之间虽然略有此消彼长的现象，但大体上维持了一个力量平衡的格局，一方面

总统具有贸易谈判的主动权;另一方面，国会对贸易谈判拥有巨大的制约作用。九一一事件以后，美国总统在安全领域成为“帝王式总统”，但国会与其之间在对外经济政策领域的平衡格局并没有太大改变。

在建国后大约一个半世纪的时间里，美国国会“如同制宪者所期望的那样，在联邦政府三部门中居于主导地位。”①直到上个世纪20年代，围绕各个议题决策的争夺都是在国会内部展开，而不是在国会和总统之间展开。②这种府会关系的格局体现了从国家与社会关系的角度看，美国是一个典型的“弱政府”，即相对于强大的国内社会而言，国家的权力相对比较弱小。

具体到对外经济关系，当时国际贸易政策的主要内容是关税调整，根据宪法，这项权力几乎完全掌握在国会手中，制定关税法案成了国会的头等大事，在“100多年的时间里(其)消耗的精力比任何一个议题都多”。③为了保护国内社会利益的需要，国会通过对外筑起高关税壁垒，在对外经济关系上呼应了美国“孤立主义”外交政策。

20世纪30年代，国内和国际经济危机深刻改变了美国国内的权力分配结构，特别是总统与国会的权力关系。在效率方面，处理危机需要强大而且集中的权力，在这一点上，国会是无法与总统竞争的。④所以，从富兰克林·罗斯福开始，美国进入了一个所谓“帝王式总统”即“强总统、弱国会”的新时代。第二次世界大战及两大集团的冷战对峙使美国一直处于建国以来最严峻的安全困境之下，这种来自国际体系的巨大压力使得“帝王式总统”格局得以持续。⑤

1930年美国通过了臭名昭著的《斯穆特一霍利关税法》，实行贸易保护，⑥但效果适得其反，最终使国会和总统都认识到必须建立一种新的制度来避免狭隘的利益集团挟持国家的政策制定。①时任罗斯福总统不失时机地利用府会关系的新格局，从国会手中夺得了相当部分的对外经济政策制定权，其转折性标志是《1934年互惠贸易法》(Recciprocal Trade Agree-ments Act of 1934，RTAA)。该法使大部分贸易政策的制定权从国会转移到总统手中②，具体表现在国会授权总统负责与外国政府进行谈判并就调整关税税率签订贸易协议。③有了这一授权，总统可以自行决定而不经国会批准就可以把任何一项美国关税最大程度地降低50%。因此，《1934年贸易法》标志着国会对关税制定权的垄断结束。美国国会把具体的关税事务决定权授予了总统，并主要由国务院直接负责，其目的是“让国际谈判过程最大限度地隔离于选民的压力”，④让总统能从整个国际体系环境和国家利益角度全面考虑贸易政策，从而方便自由贸易政策的推行。

此后，以总统为首的行政机构在对外经济政策领域一直处于主导地位，也标志着开始了一个新的政策体制，即所谓的“1934年体制”。该体制的核心在于国会主动放弃了直接制定关税的责任，将这种权力转交给总统，直接代表总统行使这项权力的是国务院。这样，“国会在制定政策上选定了新角色，自己则更像一个‘平衡者’和经纪人那样行事，扮演着美国国内利益和国外利益的‘看门狗’角色。”⑤“1934年体制”是一个强势总统与国会在共同应对1930年代大危机所带来的政治经济压力时，经过斗争和妥协产生的。它标志着经过第一次世界大战后长达十多年的尖锐斗争，信仰自由贸易的国际主义者最终战胜了支持贸易保护的民族主义者。①正是因为得到了国会授权，美国国务院在当时信奉“贸易和平论”的国务卿科德尔·赫尔的带领下展开了一场大规模的贸易自由化运动，从而开启了资本主义世界第二个自由主义经济秩序的时代，并在15年以后创建了人类历史上第一个管理和推动全球自由贸易的国际新机制。

总之，在“帝王式总统”时代建立起来的“1934年体制”为美国从19世纪的贸易保护向20世纪的自由主义转向提供了坚实的制度保障，尽管在此时期美国采取的很多单边自由化措施伤害到美国国内部分群体的利益，但“强总统，弱国会”的权力格局抑制了来自国内保护主义势力对制定美国贸易政策的干扰，使总统能够自主地推行国际贸易新政策。形成这种制度的原因在于来自国际体系层次的政治经济力量的强大刺激，具体表现为：首先，美国成长为政治和经济霸权国家;其次，国际经济危机凸现了美国国际贸易制度的巨大缺陷;第三，第二次世界大战和冷战带来的国际安全压力成为美国首要的战略考量。国际体系提供的机遇促使罗斯福和赫尔等政治精英采取一系列主动行为扩张国家的权力，社会力量暂时处于“失声”状态，美国成为一个“强国家”，府会之间的权力分配朝着以总统为核心的行政部门倾斜。但这种状态仅持续了十余年。

三 国会扩权与贸易代表办公室的诞生

在“1934年体制”下，尽管农业部和商务部等其他相关部门也部分地参与美国国际贸易政策的制定和实施程序，但国务院处于绝对核心地位。②冷战期间，国务院的主要职责是处理所谓“高级政治”，贸易政策通常被放在无足轻重的位置。同时，随着关贸总协定(GATT)体系下多轮谈判的不断深入，贸易谈判越来越复杂，更重要的是，美国国内对国务院大包大揽国际贸易谈判的批评之声甚嚣尘上。众议院不断质疑国务院是否有能力和精力进行这些复杂的谈判，指责“国务院把外国利益置于美国利益之上，为了保持良好的政治关系或实现其他外交目的，不惜牺牲美国的经济利益。”①虽然艾森豪威尔政府曾考虑将国际贸易协调责任由国务院转交给商务部，以淡化贸易政策的政治色彩，但国会认为商务部对农业利益集团照顾不够。国会认为，为了能够合理、放心地移交关于减少贸易壁垒的具体谈判权，迫切需要在国务院和商务部之外建立一个新的独立机构，使其在代表总统进行谈判时，没有忽视国会议员的关切。

因此，当肯尼迪政府为了应对新成立的欧共体，特别是其共同的农业政策(CAP)对关贸总协定的非歧视原则所构成的挑战，向国会要求授予全面降低关税的新权力时，国会借机在授予肯尼迪政府该项权力的《1962年扩大贸易法》(1962 Trade Expansion Act)中附加了一项重要条款，要求总统设立一个新的谈判机构取代国务院，以便于美国政府在更快地推动自由贸易谈判的同时能更加真切地反映国内的利益要求，该机构即特别贸易代表办公室(Office of the Special Trade Representative，STR)，也即美国贸易代表办公室的前身。②对于国会设立特别贸易代表办公室的要求，尽管肯尼迪并不太情愿，但还是予以批准。

《1962年扩大贸易法》为特别贸易代表办公室规定了两项职责：其一，在经过授权的谈判中担任“美国首席代表”，并担任总统管辖下的所有“跨部

门贸易组织”的主席，负责协调所有涉及贸易政策部门的声音。也就是说，特别贸易代表办公室既是美国对外贸易谈判的首席代理人，也是处理与贸易问题相关的国内事务“总经理”③总统与国会对特别贸易代表办公室的理解不同，肯尼迪把新机构设在总统行政办公室内，显然是想让新的特别贸易代表办公室扮演一种“行政中间人”的角色——协调国内利益集团与外国政府，协调行政部门与国会，以及各相关部门之间的关系，以作为对“1934年体制”的补充。而国会的初衷是使特别贸易代表办公室成为国会和利益集团向行政部门施加压力的一个渠道，以便于国会对总统的贸易政策进行监督，防止总统过分地独断专行。

特别贸易代表办公室建立之后，国务院虽然仍能从国家安全的角度对美国外贸政策施加重要影响，有时甚至是关键性的影响，但“美国对外贸易政策制定权正在从国务院脱离出来”，①“狄龙回合”成为国务院最后一次直接主导国际贸易谈判。由于特别贸易代表办公室不对“高级政治”负有任何责任，所以1962年以后，经济目标最大程度地占据了美国国际贸易谈判的中心地位，贸易政策不再像过去那样服从于外交战略。新成立的特别贸易代表办公室很快代表美国政府参与了关贸总协定框架下的肯尼迪回合谈判。但是它对美国贸易政策的决策权影响非常有限的，并且受到来自其他官僚机构的极大干扰，甚至时刻面临着被排挤在外的境地。在谈判中，特别贸易代表办公室手下只有一个大约25名专业人士组成的谈判小组，而且要与国务院及参与程度虽然较低但影响绝不能忽略的商务部和农业部共同承担大量的具体分析与谈判任务。其实，从肯尼迪开始，历届总统都不情愿“在他自己的”白宫里成立为别人服务的机构，所以一直对特别贸易代表办公室这个高级别的贸易机构持相当矛盾的态度。行政体系内部的贸易主管机构也对特别贸易代表办公室极为排斥。众议院贸易小组委员会萨姆·吉本斯(Sam Gibbons)略为夸张地说：“每任总统一上台都想把美国贸易代表办公室扔出白宫。”②在1967年春天“肯尼迪回合”谈判进入高潮阶段时，约翰逊总统通过其国家安全委员会官员而不是特别贸易代表办公室来进行最后阶段的谈判。不仅如此，此后数年，随着重要的贸易谈判已经结束，特别贸易代表办公室在双边和具体产品谈判方面所扮演的角色并未完全确立，它在肯尼迪回合之后几乎销声匿迹。

尼克松时期，特别贸易代表办公室无党派“贸易专家”的特点更加受到质疑。尼克松希望自己能够完全垄断美国对外贸易政策的决策权，为此一度提议将特别贸易代表办公室正式并入由他领导的国际经济政策委员会(CIEP)，这是特别贸易代表办公室成立以后所遭遇的一次严峻的生存考验。①1969年，尼克松的商务部长要求将贸易政策的协调权交给商务部，尽管遭到了国会和利益集团，特别是怕受冷遇的农业利益集团的强烈反对，但商务部长仍然在总统的支持下获得对任命特别贸易代表办公室的控制权，并且在与日本“纺织品贸易争端”中发挥了主要作用。而特别贸易代表办公室则成了官僚体制中的一潭死水，表现得软弱无力。②

因此，特别贸易代表办公室最初只是总统办公室的一个附属品，在行政体系中处于一个异常尴尬的地位。特别贸易代表办公室无法改变“1934年体制”，无法改变总统主导美国对外经济政策的现实。但特别贸易代表办公室确实是国会积极推动的产物。如果没有国会的推动，战后任何一届总统都不太可能主动提议在其行政办公室设立这样一个机构。所以，特别贸易代表办公室的诞生在某种意义上可以说是国会对“帝王式总统”领导下的行政体系特别是国务院垄断国际贸易谈判事务的第一次挑战。尽管这次挑战根本不能撼动“1934年体制”所确立的总统绝对领导地位，但为美国未来国际贸易决策体制的演进奠定了一个重要而关键的基础。

特别贸易代表办公室的设立可以被看作国会的第一次夺权，意味着长期在体系压力抑制下的国内社会力量的重新复兴。从另一方面来看，特别贸易代表办公室的诞生也开拓了总统与国会及其所代表的国内社会利益集团的交流渠道，从而使总统的贸易政策更容易得到国内社会的理解和支持，也就使贸易谈判所达成的协议更容易被国会批准。③

四 “国会复兴”与美国贸易代表办公室的重新定位

20世纪60年代，在美国依然是“强总统，弱国会”的情况下，特别贸易代表办公室由于具有国会代言人的性质，无论是作为个人还是作为一个部门都并不能像其他行政部门一样得到总统的完全信任和支持，其作用也就大打折扣。但是，这种状况却伴随着即将到来的府会关系的另一次调整而发生了变化。

1970年代初，冷战出现缓和局面，来自国际体系的安全压力得到一定程度的缓解。与此同时，在美国国内，“水门事件”让尼克松声名狼藉，美国民众对总统产生了空前的不信任感。这一事件虽然与尼克松个人滥用总统权力有关，但也反映出自罗斯福新政以来，日益增长的总统权力对传统的三权分立宪政原则的威胁和伤害，总统权力的增长虽然带来了效率的好处，但也带来了危险。①美国国会借助国内社会的巨大反弹力量先后通过一系列法案，重新约束近乎膨胀的总统权力，使美国“帝王式总统”时期历史性地终结，从而在府会关系格局中重新树立了自己的权威。

具体到对外经济政策领域，这一次总统和国会围绕特别贸易代表办公室的地位和权限先后展开了自肯尼迪以来的两次争夺，议员们不仅要求更多参与对外经济决策过程，而且要求更多了解和参与相关决策的细节。参议院财政委员会指责总统“在整个战后的年代里，让美国贸易政策成为了美国外交政策的孤儿，行政部门总是通过贸易问题上的让步来获取政治上的目标”②。国会强烈要求应该认真关注在谈判中对其他国家的“搭便车”问题。为此，国会不失时机地加强了部分对外经济政策的发言权，从而促成了美国国际贸易决策过程三方面的变化：首先，特别贸易代表办公室地位得到提高，开始成为行政体系中一个正式的内阁级的法定机构;其次，产生了体现国会与总统相互妥协的“快车道谈判权”;第三，特别贸易代表办公室最终被权力更大的美国贸易代表办公室取代。

首先，尼克松取消贸易代表的企图遭到了来自国会的强烈反对。众议院筹款委员会在1973年做出反应，在审议中的贸易立法中增加了一个条款，使特别贸易代表办公室成为一个法定而非临时性的机构，而这正是当年肯尼迪拒绝接受的;之后，参议院的议案又前进两步：要求赋予特别贸易代表办公室内阁成员的行政地位和报酬。根据福特总统签署的《1974年贸易法》(1974 Trade Act)的141条款，参众两院的提案都获得通过，特别贸易代表办公室成为总统行政部门的一个内阁级的法定机构，特别贸易代表办公室的权限和职责得到扩大，开始行使实际领导权，在行政部门中的地位比以前更强更稳固了。①

从此，特别贸易代表办公室开始接受总统和国会的双重领导，既是总统手下的一个正式部门，又是反映国会声音的一个机构。特别贸易代表办公室在发挥其协调功能灵活性的优势，在谈判立场上具有两面性：一方面特别贸易代表办公室担负着与主要利益机构打交道、同国会议员沟通的职责，在谈判中随时向国会和国会议员通报关于谈判的相关情况;另一方面，它在谈判的过程中还努力使财政部和国务院等行政部门参与，因为这些部门出于经济和外交上的原因，都是可靠的反对保护主义的力量。特别贸易代表办公室是个有具体目标的务实部门，通常与总统的日常事务不大相干，它的工作人员都是技术性贸易专家，不像其他行政机构的聘用标准那样具有鲜明的党派色彩，因此，特别贸易代表办公室在总统行政办公室中，显得格外特立独行。

其次，《1974年贸易法》还产生了“快车道谈判权”(fast track)，重新规定了总统与国会在贸易政策权方面的关系。1970年代中期以后，国际贸易的主要问题是非关税壁垒(NTBs)，而不是关税壁垒，非关税壁垒所包括的政府采购、补贴、技术标准等问题牵涉到更加复杂的国内利益需求。“快车道谈判权”给予了总统特别贸易谈判权，国会只能在是否之间做出选择，减少了特殊利益集团妨碍具体谈判议程的可能性，但是这种权力必须定期得到国会批准，国会还有权取消这种权力。这迫使特别贸易代表办公室在国际谈判中必须兼顾国内各种利益的平衡。②如果说，特别贸易代表办公室是一只在天空飞翔的风筝，那么“快车道谈判权”就是牵引这只风筝的线，线被牢牢拽在国会手中。因此，“快车道谈判权”是国会与总统在贸易权限上相互妥协的产物，即一方面要让风筝在天空飞，但飞翔的高度和方向要受到控制。

《1974年贸易法》削弱了美国总统的贸易政策制定权，它标志着国会又重新以强势姿态介入到美国对外经济政策制定程序中来。恰是在这一时期，美国经济在世界上的相对地位一路下滑，日本和西欧迅速崛起。直到1970年还一直有盈余的美国经常账户此后几乎连年出现赤字。美国国内展开了一场贸易保护派与贸易自由派的大辩论，①最终，自由贸易派占了上风，因为，即便在贸易保护主义势力强大的国会，多数人也认为“固执保守的政策”并不符合美国利益。②越来越多的国会议员表达了对美国现行贸易政策的不满，认为要尽力阻止并扭转这一“可怕的颓势”，当务之急就是让美国结束承担“最不受惠国”待遇，其中尤其是日本一直在利用这一点，将美国产品阻止在外，所以美国必须予以反击。尼克松政府也认为，“自由贸易政策是维系我们主要贸易伙伴的基本前提，我们同这些国家的经济关系是不可能同我们的政治和军事关系分开的;这几个方面一起构成了我们伙伴关系的基本要素。”③

要对来自国外的贸易保护主义做出迅速地“报复性”政策回应，美国必须对贸易机构进行一次大规模改革，建立一个强势贸易谈判机构，彻底改变美国贸易职能分散在各个行政部门的问题。所以，1980年，国会迫使卡特政府再次重组贸易部门，正式将特别贸易代表更名为美国贸易代表办公室，并扩大了该机构的规模和权力，更加突现了美国贸易代表办公室在美国贸易政策过程中的核心作用。至此，美国贸易代表办公室的职责和功能开始稳定下来。

概括而言，美国贸易代表办公室职责和功能主要包括三个方面。第一，利益协调功能。作为“非党派”(nonpartisan)和技术专家性质的美国贸易代表办公室承担着三个方面的政策协调任务：听取总统在贸易政策上的战略性考虑以及行政体系内部各个部门的意见;听取来自国会的多重声音;听取各个利益团体和不同产业之间的政策诉求。这种跨部门的协调作用是其他部门无法替代的。第二，政策制定功能。美国贸易代表办公室正式将以前国务院、商务部、财政部等行政部门所拥有的贸易政策制定权置于其下，集中负责美国国际贸易以及与贸易有关的投资、服务等政策的制定和调整。美国贸易决策权分散的格局由此得到全面改观。第三，国际谈判功能。美国贸易代表办公室作为总统在贸易领域唯一合法的谈判代表，负责美国与其他国家的多边和双边谈判事务。尽管此后不同时期美国总统会根据不同议题的重要程度将对外经济政策的相关问题直接提交内阁讨论，①但是这次机构重组奠定了美国贸易代表办公室在美国官僚体系中的特殊地位，开始了美国贸易政策的“美国贸易代表办公室时代”。②

对于美国贸易政策而言，美国贸易代表办公室的重新定位具有双重含义。一方面，它并不是要改变自由贸易的方向，相反，它是在国际贸易谈判越来越复杂的背景下，集中美国的贸易政策权，更有利于进行国际贸易谈判;另一方面，美国贸易代表办公室也突出了它听取国会和国内社会利益要求的职责。在国际体系的安全压力减缓的情况下，美国国内社会要求国家进一步关注弱势产业利益的呼声更加高涨，美国贸易代表办公室虽然在国际贸易谈判中总体上坚持了自由贸易的方向，例如，完成了东京回合谈判，但是在谈判立场上它表现得越来越强硬，越来越要求实行互惠原则，并且要求越来越多的例外和保障条款。

此次制度变迁是“美国政治体系对开始兴起的全球化浪潮的回应”，③反应了美国社会对全球化的矛盾态度。一方面，设立美国贸易代表办公室反映了美国在全球的经济目标是推动自由贸易。另一方面，美国贸易代表办公室也是国会为了过滤全球化的消极影响，最大程度上保护美国国内社会利益而设计使用的一个“稳压阀”。

五“1988年体制”与新贸易政策的实践

从1980年代中期开始，国际格局开始发生重大变化。在国际政治层面，美苏迎来冷战以来的第三次缓和。在国际经济层面，美国的经济霸权地位发生了动摇，经济全球化加强。这些变化对美国对外经济政策的制度体系产生了重大影响。

国际安全压力的缓解使总统丧失了冷战的特殊国际结构赋予他的政治资源，在对外经济政策领域，府会关系中力量对比继续朝着有利于国会的方向摆动。

80年代，美国学术界出现美国是否衰落的辩论，①这场辩论的一个背景就是美国经济正在遭遇40多年来最深刻、最持久的衰退，美国面临来自传统盟国尤其是日本的经济挑战，美国商品也在世界市场上节节败退，尤其表现在汽车、钢铁和纺织三大传统产业。经济全球化所带来的内部化(inter-nalization)效应使国内保护主义力量重新活跃，他们要求改变“1934年体制”，建立反映其利益需求的制度渠道。

国会成为这些力量释放的主要窗口。标志性事件是国会通过《1988年贸易法》(0mnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)，该法进一步分解了总统的对外经济政策权，使美国贸易代表办公室的权限达到其历史上的巅峰。《1988年贸易法》是国会长达4年积极斗争的结果，是自《斯穆

特一霍利关税法》以来由国会提出的第一个综合性贸易立法;也是战后到1988年国会通过的最长的贸易法。②根据该法，美国贸易代表办公室在任何一个由总统建立的与国际贸易政策有关的经济机构中都应该成为高级代表，①而且，所有国际经济峰会及以国际贸易为主题的会议，美国贸易代表办公室都必须参加。这种立法彻底根除了总统借助行政资源排挤美国贸易代表办公室的可能性。在《1988年贸易法》中，最引人注目的是“超级301条款”。为了防止总统迁就外交战略而对从事不公平贸易的国家不予报复，该条款可以判定妨碍美国贸易的行为是否属于不正当，是否需要将调查的权力从总统手中转移到美国贸易代表办公室。该条款还规定，美国贸易代表办公室有权确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国经济受到最大损害的“最不公平”国家名单，并依此对这些国家进行报复。从积极方面看.《1988年贸易法》通过进一步收编行政体系各个部门在国际贸易政策中的权力，强化了行政体系各个部门之间在贸易问题上的合作，加强了美国贸易代表办公室的权威及其核心角色。②从此，美国贸易代表办公室在府会间的“行政中间角色”固定下来。《1988年贸易法》使对外经济政策的制定权在总统和国会之间的分配达到一种新的平衡，这种府会关系的变化瓦解了旨在转移和隔绝保护主义压力的“1934年体制”，并通过美国贸易代表办公室的不断扩权重新使贸易政策制定者能够与国内社会的不同利益主体进行“亲密接触”，从而促进了一种新体制的诞生，笔者称其为“1988年体制”，该体制为里根政府“新贸易政策”的出台奠定了制度基础。③80年代中期以后，美国贸易代表办公室在国际多边和双边贸易谈判中，以前所未有的强势姿态主导了美国的单边主义谈判立场，④成为“新贸易政策”的最终实践者。

美国贸易代表办公室执行的“新贸易政策”主要包括两方面的内容。首先，使美国贸易政策从“自由贸易”政策向“公平贸易”政策转变。①“公平贸易”政策在更加积极地推进贸易自由化谈判的同时，更注重来自国内社会的利益诉求和不公平贸易的立法，一旦自由贸易谈判受阻，美国便毫不含糊地举起报复的大旗撬开国外市场。

其次，使美国从“多边贸易政策”向“多轨贸易政策”转变。此后美国贸易政策的两面性体现在一方面继续推动全球层面的多边贸易谈判，另一方面开始有针对性地进行双边和地区贸易协定签署。②全球、地区与双边，三个层次的自由贸易谈判相结合，这就是“多轨政策”。其具体表现是，美国推动了乌拉圭回合马拉松式谈判最终成功，也促成了北美自由贸易协定(NAFTA)的诞生。新贸易战略的设计者是里根政府的财政部长詹姆斯·贝克，但执行者却是美国贸易代表办公室。1988年后，美国贸易代表办公室权力的增长使其在贸易政策中处于绝对主导地位，无论乌拉圭回合还是北美自由贸易协定谈判，其具体谈判议程几乎都是由美国贸易代表办公室确定。乌拉圭回合谈判的诸项内容就是要投美国农业晃和日益扩大的美国服务业(特别是金融业)，以及其他高科技和与保护知识产权相关的部门所好。它深刻反映出美国经济从传统制造业向高科技和服务业的转型;北美自由贸易协定的动机之一就是解决美国的墨西哥非法移民问题，同时，美国贸易代表办公室将环保标准第一次纳入到贸易谈判中，则是为了投国内环保主义者所好。③美国贸易代表办公室在这两项具有里程碑意义的谈判中既体现了总统的领导作用，也反映了国会巨大而关键性的影响力。新的府会关系体制使美国贸易代表办公室能够将美国国内要求在国际谈判中清晰地表现出来。

在北美自由贸易协定和乌拉圭回合谈判取得成功后的10多年间，尽管美国依靠高科技信息技术所带来的新一轮产业革命，重新建立起了它在世界上头号经济大国的地位，但美国贸易政策再也没有取得类似的重大突破，原因在于“1988年体制”及与其相应的府会关系格局，使总统对抗来自国会保护主义压力的能力大为下降。1997年，克林顿总统失去“快车道”谈判权，①总统在贸易政策权上遭受了又一次重大挫折。“美国国会重新接管了国际贸易政策决策权，贸易保护主义‘妖怪’又从瓶子里释放出来”，并导致了克林顿第二任期在国际贸易政策上除了与中国达成人世协议之外，“连遭滑铁卢”。②因此，“1988年体制”的形成是自由贸易派的一次“战略大撤退”，③标志着美国贸易政策的历史性转变。该体制是总统和国会分别感知到国际体系和国内社会的变化而做出政策调整的结果。全球化使美国经济完全暴露在世界市场之中，而世界市场的扩张刺激了美国社会的强烈反弹，这个市场扩张引发社会反弹的过程就是卡尔·波拉尼(Karl Polanyi)所说的“双重运动”(double movement)。④“1988年体制”是“双重运动”中美国国内对全球市场反弹的结果，反映了国会使“新贸易政策”制度化的努力，也是国家对这种反弹在制度上的回应。

另一方面，美国国内的全球化受益者，例如华尔街金融集团、高科技公司及受到良好教育的知识精英等，组成强大的政治联盟，成为总统继续推动自由贸易的坚实后盾。因此，“1988年体制”并没有使美国的贸易政策回到1934年以前的封闭状态，它是总统与国会为了应对全球化而在制度上达成的一种妥协。

六 “新帝王式总统”与美国贸易代表办公室的贸易谈判

只要美国存在着多层次国际和国内利益需求，府会之间围绕对外经济政策制定权的争夺就不会停息。对于一个强势的、独立的甚至很多时候不受总统调度的美国贸易代表办公室，美国总统的态度非常复杂，总是想方设法削弱美国贸易代表办公室在美国贸易政策中的影响力。2001年布什任命罗伯特·佐利克为贸易谈判代表时，曾试图降低其职位的级别，以重新恢复行政部门对贸易谈判的主导，但迫于国会和商界的压力，并未取得成功。

然而，九一一恐怖袭击给美国带来的安全威胁使小布什从一个合法性倍受质疑的弱势总统一夜之间突然变成美国历史上权力最大的总统之一，有学者甚至称其为一个“新的帝王式总统”。①美国府会关系再度发生变化。恐怖袭击事件所带来的巨大灾难为全球贸易体系提供了意想不到的机遇，美国国内曾经异常活跃的反全球化力量暂时失去了噪声，国会在之后的一个月，很快批准授予总统“贸易促进权”(Trade Promotion Authority，TPA)(其前身为“快车道”谈判权)。布什政府在对外经济领域获得了很多有利条件。不仅如此，布什政府还借助九一一事件所带来的契机迅速团结国内支持自由贸易的力量，在两个月之后的多哈部长级会议上成功推动了新一轮贸易谈判的开启，因为“WTO谈判有助于巩固各国努力形成国际联

盟以面对全球恐怖主义”。②不过，“新帝王式总统”态势更多地体现在国家安全方面，在对外经济政策领域中府会关系向总统倾斜的态势只是昙花一现。从2002年开始，府会力量对比又很快回摆，九一一事件没有从根本上改变“1988年体制”，来自国会的声音依然强大，美国贸易代表办公室在某种意义上成为国会安插在总统办公室中的代言人。而美国国会一直被环保主义者、劳工、农业利益团体等贸易保护主义势力所包围，劳动标准、环保条款特别是农业问题犹如国会给美国贸易代表办公室套上的三根锁链。2000年美国国会通过《贸易和发展法》(Trade and Development Act of 2000)，增设了首席农业谈判代表，以确保在全球多边和地区贸易谈判中维护美国的农业利益。

正是由于来自国会的强大压力，布什政府的历任贸易谈判代表都必须表现出强硬的谈判立场，只有迫使贸易伙伴做出让步，为美国的农民、制造业和服务业提供更多的贸易机会，美国贸易代表办公室才能在减少美国自身贸易壁垒方面获得国会的支持。③而农业问题正是发展中国家特别关注的问题，美国贸易代表办公室在农业问题上所采取的僵硬立场，直接导致了多哈回合谈判在开启近5年的时间里，遭受一系列挫折，停滞不前，时至今日走到崩溃的边缘。①虽然2005初国会批准将布什的贸易促进权延期到2007年，但随着时间的临近，多哈回合仍然没有进展，布什政府也因此在国际上倍受指责。②正是因为在全球多边贸易谈判中所遭遇的挫折，美国贸易代表办公室在布什政府时期改走中间路线，进一步加快了双边和地区自由贸易协议(FTAs)的谈判进程，③有选择性的双边和地区贸易协定能够使美国贸易代表办公室绕开国会所特别关注的敏感行业。

布什政府未能有效推动多哈回合取得进展，从根本上讲，源自于国际体系和国内社会的双重原因。一方面，在国际体系层次上，支持自由贸易的力量正在全面衰退，欧盟越来越专注于解决内部一体化之后所带来的一系列政治和经济困扰，它与日本一样在农业问题上立场僵硬;同时，受到全球化巨大冲击的发展中国家也不愿对新一轮贸易壁垒的降低做出承诺，在谈判中表现强硬。这些变化使美国总统缺乏可以对抗国会以进行制度塑造的国际资源。另一方面，美国国内强大的社会组织和利益集团能够动员足够的力量进行制度塑造，支持国会扩大其在国际贸易决策中的发言权，约束美国贸易代表办公室的谈判自由度，并以此来对抗全球化。因此，在没有相当强的体系压力刺激的情况下，为一个“弱政府”弱政府很难克服来自国际体系和国内社会的双重阻力，取得国际贸易谈判的进展。④

如上所述，在分权与制衡的体制下，总统和国会的相互博弈与美国国际贸易制度变迁相伴随。“1934年体制”是以行政体系为中心的对外经济决策机制。美国贸易代表办公室的设立及三次扩权的过程是国会努力打破“1934年体制”，削弱行政体系在美国国际贸易政策制定中的垄断地位，重新扩大自身发言权的过程。“1988年体制”形成府会之间在对外经济政策权上的新的平衡，并产生了双重效果。一方面美国贸易代表办公室协调了政府内部各个官僚机构和利益集团在贸易政策中的不同意见，使一度分散的贸易决策权得到集中，极大提高了美国贸易政策制定效率。它支持了总统推行的自由贸易政策，使美国政府顺利完成了“东京回合”和“乌拉圭回合”多边贸易谈判。但另一方面，该机构对利益集团贸易保护主义呼声的敏感性要高于行政部门的其他机构，从而使美国的自由贸易政策有相当程度的保守。总统与国会围绕贸易政策所展开的博弈实质上是国际体系与国内社会两股力量互动的过程。因此，美国贸易代表办公室的演变过程从根本上说是美国国内社会的力量反抗冷战政治结构和全球化加剧所带来的体系压力的结果，体现了国家在市场与社会之间实现平衡的政策努力。

就未来而言，美国不会放弃自由贸易政策。但随着总统与国会关系的变化所带来的美国贸易制度的变迁，公平贸易和互惠主义成为国会指导美国贸易代表办公室进行国际贸易谈判的主导思想。国会对来自国内社会利益集团的保护主义要求更容易屈服，因此会要求美国贸易代表办公室对来自国外的所谓不公平贸易采取更加有力的措施。

孙哲：复旦大学美国研究中心副主任、教授、博导

李巍：复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：孙　哲　李　巍