公有住房承租权及变更承租人问题研究——以天津市公有住房为视角

2022-09-26

一、公有住房承租权的法律属性

公有住房是由政府房屋管理部门或产权单位管理的公有住房, 所有权归国家或企业单位, 日常的维修、养护与管理由房管站、产权单位或经营单位负责。“这种由国家投资建设, 并以低租金分配给职工居住的制度就是住房福利分配制度, 新中国成立后的近三十年的时间里, 我国一直沿用着住房福利分配制度。这种住房福利分配制度是在计划经济下形成的产物, 当时住房面积的大小主要是按照家庭人口的数量或者是职工职务的高低等相关因素进行分配的。这种制度具有福利性、非商品性以及产权模糊性等特征。”1

公有住房的租赁是指公有住房的产权人或经营管理部门做为出租人与承租人之间就公有住房的租赁关系建立的经济法律关系。在天津市, 公有住房承租权的表现形式为房管站、产权单位或其委托的经营管理单位将公有住房出租给个人使用, 双方签订《天津市公有住房租赁合同》。房管站、产权单位或其委托的经营管理单位定期收取租金, 并根据承租人的申报进行房屋的维修与养护。房管站、产权单位或其委托的经营管理单位有保证承租人能够正常、安全居住与使用公有住房的义务, 有收取租金的权利。而承租人有使用公有住房的权利, 并有交纳租金的义务及爱护房屋设施和设备的责任。房管站、产权单位或其委托的经营管理单位通常扮演着民事主体和行政主体双重身份的角色。在公有住房租赁关系上具有民事主体地位, 在置换、变更承租人等方面上又具有行政主体地位。而对于公有住房承租权的法律属性进行分析, 它具有占有、使用、部分收益及部分处分的权利, 与所有权很相似, 但又有很多不同的地方。公有住房承租与私有住房承租在租金金额、租赁期限等诸多方面存在着不同。现有的公有住房承租权的法律属性一直没有立法明确对其进行界定, 根据《天津市公有住房变更承租人管理办法》, 只是对公有住房承租人行使相关权利加以规范与管理, 对公有住房承租人相关权利并没有直接约定, 并且对于一些敏感问题并没有涉及。虽然在房管等部门进行公有住房过户、置换等相关操作中可以有法可寻, 但是, 如果没有对公有住房承租权的相关法律属性加以分析, 房管部门或人民法院就不能够在实践中更好的处理相关问题。

(一) 公有住房承租权的法律性质分析

公有住房承租人的权利有:占有、使用、收益、有限制的处分的权利。这种权利不但具有持久性还具有一定的经济价值, 具有用益物权的特性。但是根据我国的物权法定主义, 在《物权法》第三编用益物权中只规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权与地役权, 规定的种类不够全面, 并没有将公有住房承租权规定为法定的物权。既然《物权法》没有列明, 则将公有住房承租权认定为用益物权是没有法律根据。

如果把公有住房的承租权认定为普通债权, 不能正确、全面的将它的法律特性加以反映, 因为它是具有一定财产价值的财产权。大部分公有住房承租权是可以上市交易的, 它的财产属性在不断的增强, 身份属性在不断的消退。显然, 如果将公有住房承租权认定为普通债权, 如果遇到实践中相关问题是不能得出合理的解释, 而且难以解决。

综述, 公有住房承租权与私有住房承租权有着显著区别。公有住房承租权包括占有、使用、部分收益与部分处分权, 公有住房承租人的权利已经非常接近于所有权, 可以说是具有准物权属性的一种权利。公有住房承租人对公有住房享受几乎完全的财产权利也可视作对公有住房享有产权。“公有住房承租权具有永续性、支配性、可转让性等特征, 使其在性质上更接近于物权而非债权。将其界定为普通的合同债权, 无法准确、全面地反映其法律特质”。2但公有住房的承租权又具有物权的一些属性, 但是根据物权法定的原则, 由于《物权法》中并没有将公有住房承租权加以阐述并定为法定物权, 如果将公有住房承租权设定为物权又在法理的范畴不能获得支持。所以, 我认为公有住房的承租权是物权化了的租赁权, 应该认定是一种高度物权化的债权。这样认定公有住房承租权的法律属性, 不但符合时代特征, 而且能够解决实践中遇到的诸多问题。

(二) 公有住房租赁合同的法律属性分析

公有住房承租人权利是以公有住房租赁合同形式来体现的, 现行《天津市公有住房租赁合同》中只注明了住房基本情况、租赁期限、租金、双方的权利和义务、违约责任、免责条件和其他条款, 并附有四个附件。结合天津市政府出台的相关法律法规、天津市关于公有住房的相关政策和房管、法院等部门的实践做法来看, 出租人与承租人之间的关系是相对明确的, 承租人相关权利是能够得以体现和得到保障的。本人认为不能单一的将《天津市公有住房租赁合同》独立的看待, 否则它将失去现实意义。将《天津市公有住房租赁合同》看待成一个权利的物化的体现。至于承租人的相关权利问题, 将由法律法规、相关政策及实践做法加以完善。

二、公有住房承租人变更存在的问题

公有住房使用权具有一定价值, 所以产生了公有住房的“买卖”, 即变更承租人, 随即便产生了相关的法律纠纷。由于新形势下产生了不少新问题、新情况, 现行的《天津市公有住房变更承租人管理办法》在实践操作中产生了诸多法律纠纷, 在新形势下产生的诸多问题。这些问题的产生与存在都是有悖公有住房承租权是一种高度物权化的债权的法律属性。

(一) 非津户籍人员不能成为公有住房承租人的问题

《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条规定了六种情形不得变更公有住房承租人, 其中第六条规定“没有本市城镇户籍的”即属于不能成为公有住房承租人的情形。

管理办法的立法目的是天津市政府给予本市居民的地方居民待遇, 但是随着时代的变迁, 最初的立法目的的现实意见已经褪色不少。如果没有本市城镇户籍的人但又是公有住房承租人的唯一法定继承人的时候, 是不能取得公房承租权的。特别是有的产权单位又因为种种原因又不允许承租人购买产权, 而原承租人的子女又因为上大学后及异地工作后而将本市户口调出的, 是不能够成为产权人或变更为承租人。有的人为了天津市的城市建设辛劳一生, 又没有天津市户籍, 就不能同天津市居民享受同等待遇。为了搞活公有住房交易市场, 我建议取消非津户籍人员不能成为公有住房承租人的政策法规。

(二) 本市农业户籍人员不能成为公有住房承租人的问题

随着城乡一体化的发展, 农村户籍的人不能享受同等待遇也是值得深思的。由于公有住房往往面积较小, 使用年限较长, 相关价格低廉, 在二手房交易市场, 受到了部分经济不富裕的外来人员或者农业户口居民购买的首选。如果允许本市农业户籍人员或者是非本市农业户籍人员购买公有住房, 这样可以达到缓解天津市房价过高给这些人带来的生活压力。我建议取消本市农业户籍人员不能成为公有住房承租人的政策法规。

(三) 符合承租条件的申请人承租顺序问题

现行的《天津市公有住房变更承租人管理办法》第二条规定:“公有住房承租人死亡或户籍迁出本市的, 承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户。”也就是说没有规定对符合条件的承租人申请承租顺序。但根据已作废的2004年版的《天津市公有住房变更承租人管理办法》第二条规定:“公有住房使用权过户按照配偶、原同户籍共同生活的家庭成员中子女、父母、其他亲属的顺序, 同时需征得其他符合过户条件的家庭成员的书面同意。顺序在先的家庭成员放弃承租权的, 可由其后顺序的家庭成员申请过户”。当时的法规对公有住房承租人过户是有先后顺序规定的。在20世纪福利分房时, 往往是按照丈夫所在单位一方进行的, 也为就是说一对夫妻通常只能分一套房, 而且往往是以丈夫单位进行分配, 这套公有住房可以视为夫妻的“共同财产”。按照现行的管理办法的规定, 在同时存在配偶、子女的情况发生时, 配偶与子女同时享受相同顺序进行承租, 这是与《婚姻法》、《继承法》的立法精神相悖, 也是对承租人配偶的相关权利的侵犯, 特别是有的子女不尽赡养义务却又要求与老人争先承租公有住房的情况时有发生, 这点实有不妥。而且, 现在允许公有住房置换, 如果夫妻双方“购买”一套公有住房, 应该视为该公有住房为夫妻“共同财产, 在一方死亡后, 另一方理所应当的成为新的承租人。我建议应该把承租人的配偶列为可以承租的第一顺序, 且应该明确一下公有住房承租权视为夫妻“共同财产”的问题, 这样也可以解决在原承租人的配偶承租后如何“补偿”子女的问题。

以上法律法规的规定显然与公有住房承租人享有的权利不相符合, 是违背了公有住房承租权是物权化了的租赁权或是高度物权化的债权的法律属性原则的。当以上情况出现时, 虽然实践操作中产权人并不会按照以上原因来解除租赁合同, 并收回住房, 但是为了保护承租人的合法权利, 应该完善相关的立法, 使相关法律法规与相关法律原则及实践做法相吻合。

摘要：天津市是全国拥有公有住房最多的大城市之一, 公有住房使用权进入到了房地产流通市场, 价格持续攀升, 历史遗留问题日显突出, 公有住房承租权纠纷的事情不断增加。我国的公有住房制度具有独特性, 在房价日渐高涨的情形下, 公有住房相关问题的研究, 特别是公有住房承租人权利研究及保护问题研究显得非常有必要。如何对公有住房的性质、承租人的权利以及如何保障承租人的权利问题进行分析、定性是非常有必要性和具有现实意义的。

关键词：公有住房,承租人权利,变更承租人,权利保护