食品安全社会治理理念的确立

2023-03-07

从最初的《食品卫生管理试行条例》、《食品卫生管理条例》, 到《食品卫生法 (试行) 》、《食品卫生法》, 再到现行的《食品安全法》, 正式的食品安全监督已经走过了近五十年的历程, 也逐步形成了从“监管”到“治理”的理念转变, 从单纯依靠行政权进行日常监管转向从社会力量中汲取资源实现食品安全的全面监控。

一、正式法律性文本中的表述变化

在国务院1965年批转的《食品卫生管理试行条例》中, 承担食品安全责任的主体为食品生产、经营单位及其主管部门以及当时的食品卫生工作分管部门———卫生部门, 涉及非国家权力的只有“卫生部门和食品生产、经营单位, 应当采取各种方式, 向广大人民群众进行宣传, 普及食品卫生知识”和“食品生产、经营单位应当建立群众性的卫生组织, 订立卫生工作制度, 以不断促进本单位的食品卫生工作”两句, 在前一句中, “广大人民群众”只是受众, 并无对应的相关权利;后一句中“群众性的卫生组织”仍属食品生产、经营单位内部成员, 与真正的社会组织和社会权力存在本质性的区别。

1979年发布的《食品卫生管理条例》在表述上基本没有太大的变化, 增加了“食品生产、经营主管部门都要建立健全”的“食品卫生管理和检验机构”一类主体, “负责对本系统所属单位的食品卫生进行检验和监督”, 但在当时的社会环境下, 此类管理和检验机构带有浓厚的行政色彩, 与行政机关并无根本差别。“人民群众”则与此前相同, 只属于被宣传和普及的对象。

1982年通过的《食品卫生法 (试行) 》将食品安全监督权集中授予了各级卫生行政部门及其所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所, 未提及社会组织、人民群众、消费者等社会主体, 但在其立法说明中有“关于爱国卫生运动问题”的表述, “建议今后各级爱国卫生运动委员会, 继续抓好发动群众, 进行法制、道德和卫生知识方面的宣传教育, 组织检查、评比、批评表扬, 以促进各有关部门、单位认真贯彻《食品卫生法》。”

1995年施行的《食品卫生法》除了规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”之外, 同时明确提出“国家鼓励和保护社会团体和个人对食品卫生的社会监督。对违反本法的行为, 任何人都有权检举和控告”, 正式将社会团体和个人纳入了法律视野。

2009年发布的《食品安全法》不仅将国务院食品安全委员会和各级人民政府也划入食品安全行政监管的主体范围, 还在总则中明确、细致地规定了食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、任何组织或者个人分别享有哪些权利和义务, 虽然实践中这些社会主体的权利 (力) 行使还存在各种各样的困难, 但法律文本的表述显示, 国家权力已经开始更加重视和强调社会力量的作用。

最近的《食品安全法 (修订草案二次审议稿) 》保留和强化了一次审议稿中有关食品安全社会治理的内容, 除了在总则中明确规定“社会共治”之外, 法律委员会对一次审议稿的修改意见还包括“明确食品行业协会的权义”、“规定消费者协会和其他消费者组织的食品安全监督权”、“完善举报制度”、“修正食品安全信息发布制度”等, 力求更好地发挥社会权力的作用, 以构建食品安全良好态势。

二、为什么会有这种变化?

食品安全领域最高法律性文本表述的变化, 显示了国家对食品安全监督的理念已悄悄更改, 这种更改应当出于以下原因:

(一) 食品安全事故的数量与种类大大增多

计划经济向市场经济的转变, 使得我国食品安全生产者范围从少数国营企业扩展为大量的国有、私营企业以及小摊贩;科学技术的发展, 使得我国食品安全事件从掺杂掺假为主变化为科技含量更高的三聚氰胺、苏丹红、瘦肉精等等, 也促进了媒体与自媒体的发展从而使食品安全事件的影响力半径极度扩大;人均GDP迅速超过4000美元, 进入国际定义的“中等收入”发展阶段, 使得我国短期内积聚的矛盾集中爆发, 国家进入体制与机制的更新期, 为食品安全监督带来了社会大环境层面的困难。种种因素聚合在一起后, 原有的行政监管体制显然已经应接不暇, 虽然党和国家已经通过大部制改革的方式在尽力改变“九龙治水”的监管难题, 但仍未能彻底杜绝食品安全事故的发生, 顶层设计者不得不重新思考食品安全监督的新途径与新方式。

(二) 治理理念的传入与发展

治理理论起源于西方, “早在1973年, Robert D.Shriner已经系统总结公共行政面临的诸多挑战”, 虽然“其治理 (governance) 本身的内涵还是承袭以往管理或者统治的意味, 但是他对于世界变化的分析以及政府所应该采取的变革行动实质上与现代治理理念一脉相承”。[1]西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念, 主张用治理替代统治, 是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效, 又看到了国家的失效, [2]这是西方社会发展中遇到过的问题, 中国现在恰恰也走到了这个社会阶段。因此, 现代治理理念传播到中国后, 引起了学术界的广泛关注, 政治学、管理学、法学、哲学等学科都有学者对其进行了各个角度的解读、分析与运用, 这种社会思潮为国家决策者提供了较为坚实的理论基础。

(三) 社会力量的发育逐步成熟

随着改革开放、经济发展、教育普及、交流增加, 我国公民的权利意识和民主意识已有了极大提高, 对关系自己切身利益的食品安全有更严格的要求, 也有了参与食品安全治理的动力和能力;另一方面, 在进行经济改革的同时, 国家有意识地培养和催化了一大批社会组织, 从《社会团体登记暂行办法》到《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》再到《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》这一完善历程来看, 立法者对社会组织之发展有明显的推动态度, 因此我国社会组织的数量呈现惊人增长, 据《民间组织报告蓝皮书 (2013) 》的数据, 截至2013年6月底, 全国依法登记的社会组织有5067万个, 其中社会团体27.3万个, 民办非企业单位23万个, 基金会3713个, 从业人员超过1200万人, “行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织可以直接登记, 不再经由业务主管单位审查和管理”的政策将会为下一阶段的社会组织发展创造更加宽松的环境。这两类社会力量的壮大, 为国家决策者的思路转变提供了较为坚实的实践基础。

在有了理论依据和实践基础之后, 回应食品安全监督的现实需要, 食品安全领域的基本法律做出从“监管”到“治理”的理念转向, 就成为一种自然而然的选择。

三、食品安全的治理与善治

立法层面的理念如果没有被成功验证, 终将被调整或取代, 《食品安全法》及其修订草案所确立的“社会共治”理念, 也需要真正达到“善治”状态才能在公众心中实际确立。

“看得见的手”和“看不见的手”都有失灵之时, 治理理论也不是万能金丹, 本身也存在失效的可能性, 学者们对此开出的药方是“元治理”、“有效的治理”、“健全的治理”、“良好的治理 (善治) ”等概念, “善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与公民社会的一种新颖关系, 是两者的最佳状态。”[3]食品安全的社会治理要达致善治, 《食品安全法》的修订就需要进一步追求国家权力与社会权力的良好合作, 那么以下几点就应当是立法者最基本的考量:第一, 完善举报奖励等制度, 激励消费者与社会个体积极主动去发现食品违法行为, 弥补行政机关人力、财力和物力的不足, 并使这些社会主体的发现能够及时得到国家权力的反馈与支持, 在食品安全事故的萌芽阶段就将其消灭;第二, 通过完善检测机构布局, 加大检测经费支持, 鼓励检测技术创新等手段, 使检测机构这一类社会主体发挥其独特的技术优势, 在及早发现食品安全隐患、遏制食品安全风险方面做出努力, 以最小的社会成本取得最大化的食品安全治理效益;第三, 完善食品安全信息汇报与发布制度, 使医疗机构能够成为食品安全防治的重要一环, 在食品安全事件刚刚开始、同类受害者人数不多之时就及时向行政部门与消费者提供信息, 避免更多的食用者受到伤害;第四, 完善责任追究制度, 力争大幅度提高食品安全违法行为的受惩罚率, 增强社会主体进行食品安全治理的信心, 从而提高社会力量与国家权力合作的成功率。

摘要：我国食品安全相关法律性文本在表述上显示出了从“监管”到“治理”的理念转变, 这是在治理理论的基础上, 结合了我国社会力量的发展状况, 对食品安全监督困境的一个回应, 但是, 还需要通过《食品安全法》修订过程中对举报奖励、食品安全信息汇报与发布、责任追究等制度的进一步完善, 推动国家权力与社会权力的良好合作, 才能在实践中真正确立食品安全社会治理理念, 达致善治状态。

关键词：食品安全,社会治理,善治