乡镇基层公共卫生监管政务信息化的研究与实践

今年以来陆续发生了乳制品三聚氰胺污染事件和手足口病疫情事件, 加上近年来相继发生的数千名学生中毒的辽宁海城劣质豆奶事件、上百婴儿受害数十名死亡的安徽阜阳伪劣奶粉事件等恶性公共卫生事件, 公共卫生已逐渐成为社会热点问题而被广大群众和各级人民政府所关注。国务院办公厅07年印发了《国家食品药品安全“十一五”规划》, 这是我国在食品药品安全领域编制发布的第一个国家专项规划, 也是对公共卫生领域五年发展的重要战略部署之一。其中明确提出要建立和完善覆盖国家、省、市 (地) 三级药品监管信息系统和国家、省、市、县四级的食品安全信息网络, 建立高性能、易管理、安全性强的食品药品安全动态信息数据库[1], 将是对国家公共卫生信息系统建设中的五级网络和三级平台体系的充实和延伸。

珠三角地区得益于改革开放的先机所带来的持续多年的经济高速发展, 城镇化速度和规模都走在了全国的前列, 乡镇一级的工业化规模往往超过了内地市、县级城市, 由此而带来的流动人口比例大、人群聚集场所多、社区管理难度高等问题特别突出, 公共卫生监管的要求更高, 因而建立和完善乡镇基层政府的公共卫生监管政务信息化系统是完全有必要的, 也是可行的, 我们在中堂镇公共卫生监管信息系统的建设实践充分证明了这一点。

1 乡镇基层政府公共卫生监管政务信息化的研究

2007年1~6月, 卫生部收到全国 (除港澳台) 30个省 (自治区、直辖市) 通过突发公共卫生事件报告管理信息系统报告的突发公共卫生事件共1524起, 报告病例54363人, 死亡224人。具体公共卫生事件的类型与分布情况见表1。

从表1可以看到4类公共卫生事件所造成的死亡人数均有不同程度的上升, 其中在学校突发公共卫生事件中乡小学和乡中学共报告856起, 占学校突发公共卫生事件的69.42%[3]。另据卫生部公布的2008年1~9月全国突发公共卫生事件信息来看, 2008年1~9月全国 (除港澳台) 31个省 (自治区、直辖市) 通过突发公共卫生事件报告管理信息系统报告的突发公共卫生事件共1789起, 报告病例126545人, 同比上升了62.73%, 其中死亡315人[2]。所以说公共卫生监管任务非常艰巨, 而加强乡镇公共卫生监管更是迫在眉睫了。

《东莞市农村2001-2010年初级卫生保健发展规划》中明确提出要依法加大对公共卫生、药品、医疗器械和健康相关产品的监督力度, 控制危害农村居民和外来员工身体健康的主要公共卫生问题, 全面抓好食品卫生、公共场所卫生和劳动卫生[4]。但要加强乡镇公共卫生监管, 不能仅仅依靠卫生行政部门。事实上, 随着政府机构改革和政府有关部门职能的转变, 各级政府和相关部门越来越重视本部门在公共卫生工作中的作用。除卫生行政部门外, 其他有关政府职能部门如工商、质检、生产安全、教育、人口、公安、环保等部门, 根据有关法律法规的要求在不同的公共卫生领域里承担着不同的职责, 其他还有如铁路、民航、交通等管理部门同样也是公共卫生管理体制的重要组成部分。因此建立和完善政府公共卫生管理体制, 关键是要尽快建立和完善政府对公共卫生管理的协调机制。而建立和运行公共卫生管理信息系统将成为一个有效的政务信息平台, 为公共卫生管理的协调提供可靠的技术支持。

《全国卫生信息化发展规划纲要 (2003-2010年) 》中指出:公共卫生信息系统建设目标是在国家卫生信息网建设项目基础上, 进一步拓展网络覆盖面, 依托国家公用数据网, 完善预防、保健机构的网络功能。在有条件的农村地区, 逐步将网络延伸到乡镇, 在城市地区, 实现预防、保健机构之间和与卫生行政、医疗机构之间互联互通, 资源共享。加强公共卫生领域信息资源的收集、开发和利用。制定公共卫生信息收集、传输和利用的标准和规范, 建立和完善国家和地区公共卫生资源、健康与疾病、预防服务、妇幼保健数据库, 通过公共卫生信息网站, 向社会和居民提供信息咨询、健康教育等服务, 不断扩大信息资源利用程度, 充分发挥公共卫生信息资源的价值[5]。

乡镇基层政府处在公共卫生监管体系的最底层, 是整个公共卫生信息系统网络中的最前端, 既要完成其自身辖区范围内的公共卫生监管信息的处理, 同时还承担着为公共卫生信息系统采集和传输数据的职能, 因而在政务信息系统的建设方面有着较高的要求。但根据我们的调研目前国内还没有真正为乡镇基层政府量身打造的公共卫生监管电子政务信息系统。

我国近年来乡镇基层政府的政务信息化进展迅速, 据国务院信息化工作办公室发布的《2006中国信息化发展报告》指出全国47%的乡镇政府设置了信息管理和服务机构[6]。《绍兴市卫生强市建设与“十一五”卫生事业发展规划》中明确提出在“十一五”要健全市、县 (市、区) 二级政府突发公共卫生事件应急组织领导机构及日常办事机构, 建立覆盖市、县 (市、区) 、乡镇和村的四级公共卫生信息网络, 实现对突发公共卫生事件的预警监测、指挥调度的统一管理[7]。因此可以说完全有必要为乡镇基层政府研制规范、适用而有效的公共卫生监管政务信息系统。

2 中堂镇公共卫生监管政务信息化的实践

2.1 中堂镇公共卫生监管信息化的现状分析

中堂镇位于东莞市西北部, 全镇面积为60平方公里, 下辖20个村 (居) 委会, 常住人口近7万人, 外来人口5万多人。改革开放的大潮给水乡中堂带来了巨大的创造力, 短短20多年, 中堂经济建设迅猛发展, 令人瞩目, 传统的农渔业长足进步, 工业建设更是突飞猛进, 快速增长, 造纸、食品、五金等工业快速发展, 民营企业异军突起, 物流产业前景喜人。大力发展经济的同时, 也有大量的外来人口涌入到中堂镇, 对中堂镇政府的各项工作包括公共卫生管理都提出了新的挑战。

中堂镇目前的公共卫生日常监管工作主要由中堂镇人民医院实施, 所采用的公共卫生管理信息系统仅局限于相关基本数据的录入、查询及打印 (如许可证等文书) 等简单操作, 并不能满足公共卫生监管信息的实际处理要求。其中卫生监督系统主要实现两个功能, 分别为卫生许可证的管理以及个人健康证的办理;而且卫生许可证的管理也仅仅只是完成对卫生许可证申请登记、卫生许可证审核发放、以及逾期卫生许可证的撤销功能, 对已发放卫生许可证单位的检查、处罚、整改等日常监督管理却无法实现。卫生许可证与个人健康证的发放仅仅是公共卫生监督管理中很少的一部分。按照卫生部发布的《2007年上半年突发公共卫生事件总体情况》所分析:各类突发公共卫生事件中, 以传染病事件为主, 其次为食物中毒事件、环境因素事件和职业中毒事件。按照《东莞市农村2001~2010年初级卫生保健发展规划》的要求:要全面抓好食品卫生、公共场所卫生和劳动卫生。上述这些公共卫生监管的重要内容在现有的信息系统中都没有体现或只是部分实现, 可以说现有的公共卫生监管信息系统已无法满足镇政府对公共卫生实施有效监管的需求, 新的公共卫生监管信息系统的开发已是事在必行了。

2.2 中堂镇公共卫生监管政务信息系统的总体设计

2.2.1 系统总体设计目标

我们以国家和东莞市政府对公共卫生监管的要求和规划为依据, 同时依据中堂镇政府的职能, 确定了规范标准、简便实用、动态监管的总体设计原则, 具体来说体现在以下几个方面。

2.2.2 针对公共卫生事件以传染病和食物中毒为主的情况, 重新规划信息系统的总体功能结构, 突出传染病管理、食品卫生管理和药品安全管理。

2.2.3 食品卫生管理以原有的卫生许可证管理功能为基础, 增加对食品卫生的日常监管, 主要是增加对已发许可证的各类机构的日常检查、审核 (年审) 、处罚、整改等动态的监督管理。

2.2.4 传染病管理是以增加独立的“初级保健管理”模块来实现, 在突出对传染病的日常监管同时, 也兼顾对精神病、慢性病等各种疾病的保健管理。同时增加医院感染病例管理, 以实现对传染病可能爆发的预警处理。

2.2.5 药品安全管理将首先实现对疫苗的有效管理。

2.2.6 系统还应覆盖各农村卫生站, 以《农村初级卫生保健规划目标完成情况调查表》为基础数据, 对农村卫生站和农村人口卫生状况进行管理。

(1) 系统功能体系结构设计。

根据系统总体设计目标与原则, 公共卫生监督信息管理系统初期规划主要分为以下功能模块:初级保健信息管理系统, 农村卫生站基本信息管理系统, 疫苗出入库管理系统, 卫生监督系统, 医院感染病例管理和系统管理。具体功能体系结构图见图1。

各模块功能说明如下:

(1) 初级保健管理:包括了传染病管理、慢性病管理、精神病管理等三大组成部分, 以患者的保健卡、随访记录为基础数据展开管理。

(2) 食品卫生监督管理:改善原卫生许可证发放系统, 新增获证单位日常卫生监督检查功能和卫生许可证到期提醒功能。

(3) 疫苗使用监管:以《疫苗出入库登记表》为基础数据, 以进销存的思想实现对疫苗使用状况的管理。

(4) 医院感染病管理:以原《医院感染病例报告卡》、《医院感染爆发报告表》、《医院感染传播因素采样登记表》和《医院感染爆发流行病学调查一览表》为基础数据, 实现对以上报表的录入、查询、打印功能。

(5) 农村卫生站管理:以《农村初级卫生保健规划目标完成情况调查表》为基础数据, 实现对农村、农村个人、农村卫生站三个方面公共卫生信息的管理。

(6) 系统管理:对本系统用户、数据等方面总体的控制与管理。系统可根据用户不同需要, 灵活设置操作员基本信息、使用权限。

3 系统应用效果分析

中堂镇公共卫生监管电子政务信息系统经过近半年的研发工作, 已投入试运行, 目前已在实际应用当中取得了初步的效果, 主要体现在以下几个方面。

(1) 信息系统是在充分调研的基础上, 针对中堂镇公共卫生监管的实际要求进行定制化的开发, 能够基本满足实际公共卫生监管工作的需求, 系统中许多模块在国内同类型系统中都尚未有实现, 真正将信息化延伸到公共卫生监督管理的日常工作中去。

(2) 系统覆盖的卫生监督管理业务范围业务宽泛, 同时在设计中也舍去了一些不常用到的功能, 避免了系统过于冗繁, 使整个系统更加简洁而实用。

(3) 系统的设计更加智能化和科学化在初级保健管理、疫苗使用管理、食品卫生监管等模块中都加入了智能化的提醒或警示功能, 改变了以往信息系统在管理中等待访问的被动性, 使管理不留死角, 更为主动, 从而起到防患于未然的作用, 同时对被监管的机构引入了评级的管理, 可以提高监管工作的针对性和有效性, 将政府有限的资源用在刀刃上, 使政务信息系统真正成为政府的决策支持系统。

(4) 将ERP中进销存管理的思想引用到卫生监督管理电子政务系统中疫苗出入库的管理中, 使管理更合理, 更科学。

(5) 强大的查询与统计功能, 能根据用户不同要求自选查询条件组合, 并能方便的形成各种统计报表并打印。

(6) 系统内部各功能模块并不是相互独立的个体, 各模块间相互联系, 共同作用于公共卫生监管的日常业务, 形成一个全方位管理的系统。

4 结语

公共卫生管理的信息化, 是提高我国公共卫生管理与服务水平的必由之路。本系统针对珠三角地区由于工业化与城镇化高速发展对乡镇基层政府在公共卫生管理所带来的压力和要求, 以中堂镇公共卫生监管的实际要求进行定制化的开发, 系统经试运行, 在统一管理镇、村各级公共卫生监管部门, 动态掌握各种相关信息, 为公共卫生的监管提供及时、有效的信息支持等方面取得了预期的效果。相信该项目的实施将为乡镇基层政府规范和完善公共卫生监管体系提供一种较好的模式。

摘要：公共卫生事件已成为社会热点问题, 加强公共卫生监管信息系统的建设成为迫切的社会需求, 乡镇政府处在公共卫生监管体系的最基层, 承担着公共卫生数据采集的基础工作。本文以东莞市中堂镇现有的公共卫生管理系统为例, 分析了乡镇基层政府公共卫生监管政务信息化的现状及缺陷, 提出了新的公共卫生监督管理系统的解决方案, 最后以系统在中堂镇的实施说明了其给公共卫生管理所带来的改善。

关键词：公共卫生,乡镇基层政府,政务信息化

参考文献

[1] 国务院.国家食品药品安全“十一五”规划[R].http://www.gov.cn/zwgk/2007-06/05/content_637391.htm.

[2] 卫生部.卫生部公布2008年1-9月全国突发公共卫生事件信息[R].http://www.moh.gov.cn/sofpro/cms/p r e v i e w j s p f i l e/z w g k z t/cms_0000000000000000131_tpl.jsp·requestCode=38060&CategoryID=3966.

[3] 卫生部.2007年上半年突发公共卫生事件总体情况[R].http://www.gov.cn/gzdt/2007-07/11/content_680917.htm.

[4] 东莞市政府.东莞市农村2001-2010年初级卫生保健发展规划[R].http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp·RID=236373.

[5] 卫生部.全国卫生信息化发展规划纲要 (2003-2010年) [R].http://www.moh.gov.cn/sofpro/cms/previewjspfile/mohbgt/cms_0000000000000000144_tpl.jsp·requestCode=23876&Category ID=6693.

[6] 国务院信息化工作办公室.2006中国信息化发展报告[R].http://tech.sina.com.cn/it/2006-06-23/18211005942.shtml.

[7] 绍兴市政府.绍兴市卫生强市建设与“十一五”卫生事业发展规划[R].http://www.sxws.gov.cn/display.asp·id=2404.

[8] 马加奇.公共卫生信息管理现象与策略[J].中国公共卫生管理, 2006, 22 (5) :377.