小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《生活中法律论文范文(精选3篇)》仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：农村税费改革拉开了一场深刻广泛的农村综合改革的序幕。它是新中国成立以来，继土地改革、家庭联产承包经营之后农村的第三次革命，为农民减负增收谱写了新的一页。但是如何巩固税费改革成果，避免“黄宗羲定律”重演，仍是我们不得不严肃面对的重大问题。以法律的形式规范国家和农民的分配关系，是改善农民生活状况的根本保障。
第一篇：生活中法律论文范文
析高校学生生活管理的法律问题
摘要 在高校学生生活管理中，高校管理权具有双重属性，学校的管理权与学生权利之间经常发生冲突。本文在“推进依法治校”的背景下，以分析高校管理权的双重属性为切入口，以明确高校与学生之间的复合法律关系为基础，以学生权利保护为视角，分析高校学生生活管理中存在的法律问题与冲突，提出解决途径。
关键词 学生生活管理 高校管理权 法律冲突 学生权利保护
近年来，高校与学生之间的纠纷诉讼是法学界与教育界关注的热点。但从当前情况来看，诉讼多涉及学校在学籍管理、教学管理、奖惩管理等方面的问题。而在学生生活管理方面，学校的管理权与学生权利之间经常发生冲突，学生却鲜有救济途径。关于高校与学生之间的法律关系仍未有明确法律规定，对高校管理权的属性亦有争议，处理好高校管理权与学生权利之间的关系，是解决高校学生生活管理中的法律问题的根本途径。
1 高校与学生法律关系分析
1.1 高校管理权的双重属性
法律关系，是法律规范在调整人们行为的过程中所形成的法律上的权利和义务关系，它是基于法律规范而形成的特殊的社会关系。这种关系是法律对人们行为及其相互关系加以调整而出现的一种状态。
我国现行法律只明确了高校的“法人地位”，却未对高校与学生之间的法律关系做出明确规定。目前，我国学术界对此的界定主要包括“特别权力关系”、“行政法律关系”、“民事法律关系”和“教育法律关系”。本文认为，上述的界定都只反映了高校与学生之间单一的法律关系，但实际上两者之间蕴含的法律关系是复合的，既包含行政管理法律关系，也包含民事法律关系。其原因在于：高校管理权具有双重属性。
(1)一种是管理权利。我国法律明文规定了高校的“法人地位”，享有民法上规定的各种权利，其合法权益不受非法侵犯;亦在《教育法》中赋予高校作为教育者所享有的一般事业单位法人所不具有的特殊的法定权利和义务，如办学自主权、自主管理权等。在这个意义上，高校管理权具有私权利的属性，体现的是高校作为事业单位法人所具有的权益。
(2)一种是管理权力。高校是代表国家为社会提供教育的机构，履行的是国家教育职责，体现的是国家的教育权。这种权力一方面体现为国家通过法律法规对高校赋予了特定的职责，以维持正常教学与生活秩序;另一方面也为高校管理权利的实现提供了有力的保障。在这个意义上，高校的管理权是国家法律、法规授权行使的行政权力，具有公权力性质，体现的是高校作为授权行政组织所代表的公共利益。
1.2 高校与学生的法律关系
基于上述高校管理权的双重属性，在高校与学生之间实际包含了两种关系，即：高校权力与学生权利的关系，高校权利与学生权利的关系，这两种关系在法律上表现为行政法律关系和民事法律关系。
1.2.1 行政法律关系
当高校履行其教育职责以维持正常的教学及校园秩序时，其管理权呈现出“权力”状态，它与学生之间属于行政法律关系。此种权力同时为学生“受教育”这一法定权利的实现在国家权力层面上提供了保障。
1.2.2 民事法律关系
当高校作为“法人”在民事法律关系中或为学生纯粹提供服务时，其管理权呈现出“权利”状态，其与学生之间属于民事法律关系。
尤其在涉及学生基本公民权利时，高校与学生之间应当是平等的民事法律关系。因为，高校学生的基本公民权利是宪法和法律这两级位阶最高的法律所赋予，是作为公民最基本的权利，如人格权(包括生命权、隐私权、自由权等)、财产权等，这些基本权利并不因进入学校学习而被抛弃。
2 高校学生生活管理中的法律冲突
2.1 高校学生生活管理中法律冲突的表现
高校学生生活管理涵盖的范围非常广泛，包括学生的衣、食、住、行各方面。本文选取了高校管理权与学生权利之间最容易发生冲突的两方面来阐述。
2.1.1 宿舍管理
宿舍管理最集中体现了高校管理权与学生权利之间的冲突，也是学生权利最容易受到侵犯的地方。
案例一：某高校要在学生宿舍安装空调。在学生暑期离校期间，安装人员未经学生同意，在住宿学生不在场的情况下进入宿舍安装空调。
案例二：某高校要扣学生的宿舍水电费。在扣费前，并未告知学生水电费的计算单价及计算时间，仅告知学生扣费的总金额，且在学生缴纳相关费用后并未出具有效发票。更甚者，在未事先张贴通知，未经学生同意的情况下，擅自从学生的银行卡中扣钱，引起学生的强烈不满。
对于宿舍管理所产生的冲突，焦点在于对学生宿舍性质的界定，对此目前仍颇具争论。本文认同，学生宿舍不能等同于民法意义上的普通住所，而是一种带有行政管理性质的特殊住所。理由在于：
(1)在学生宿舍管理上，体现了高校管理权中的“权利”与“权力”的交织状态，决定了学生宿舍不同于普通住所。
在目前高校后勤管理社会化的背景下，很多高校将学生宿舍日常事务管理委托学校后勤集团或社会企业负责。但委托的事项多限于日常安保、物业管理、维修、清洁卫生、供水供电等服务的提供。这体现了高校、后勤集团或社会企业与学生之间的民事法律关系，是高校管理权的“权利”状态。
另一方面，为了教育的目的，学校对于学生宿舍事关学生人身安全和财产安全等方面负有相应的职责，体现了高校管理权中的“权力”。国家要求“各地教育行政部门和高校要从维护稳定大局和推进高等教育事业发展的高度，增强政治责任感和现实紧迫感，把学生住宿管理工作作为学校教育和管理的重要组成部分，高度重视并切实担负起学生住宿管理的领导责任，将其列入高校教育管理工作的重要日程，作为学校的一件大事来抓，不能推向社会” 。而且，学生对于是否在校住宿并没有选择权，国家决定了学生不能在外住宿。
(2)学生宿舍的费用带有国家教育福利性质。按照现在普通公立高校学生缴纳的住宿费标准，远不能与市场价格相比，明显带有国家补贴性质，这种非对等支付使高校与学生之间并非普通的租赁法律关系。
在案例一中，学校的行为侵犯了学生的隐私权。基于学生宿舍的上述特殊性，学生入住宿舍意味着接受学校制定的各项宿舍管理制度，让渡或克减了部分个人的权利与自由。但这种克减并不妨碍宿舍仍然有一定属于个人的隐私空间，即拥有克减后的隐私权。而学校的行为已超出了维持正常的宿舍安全与秩序的必要，甚至成为了入侵学生隐私空间的不安全因素。
而案例二，学校的行为侵犯了学生的知情权与财产权。学生在学校管理涉及个人权益时拥有知情权，这毋庸置疑。而未经学生同意擅自从学生的银行卡里扣款的行为，明显违反了我国《宪法》与《物权法》的相关规定，超出了学生同意委托银行代扣的事项范围，侵犯了学生合法的私有财产。
2.1.2 校园安全管理
在校园安全管理方面，最引人关注的莫过于学生的人身安全与财物安全。关于人身安全，国家已出台《学生伤害事故处理办法》，且涉及生命安全，大多得到重视，在此不累述。在财物安全方面，因涉及学校保卫部门、后勤管理机构及学生之间的关系，故有必要厘清三者之间的法律关系。
案例三：某高校学生在上课期间将自行车停放于公共教学楼外学校指定的自行车停放处，但下课后发现自行车被盗，后要求学校保卫部门赔偿其损失。
在高校中尤其在多高校聚集的大学园区内，经常会发生学生财物失窃，小至订购的牛奶，贵重如手提电脑，在教学楼被偷，在宿舍也被偷。这不得不让人反思高校对校园的安全管理尽到责任和义务了吗?谁来保障学生的财产安全?在此情况下，高校管理权与学生权利之间的冲突体现为高校不作为，导致学生权利受到侵犯。
对于案例三的情况，高校如未尽到必要的监管义务，应当予以赔偿。法律依据为我国《侵权责任法》第三十七条的规定，即“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任;管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”而对于赔偿的责任主体，则要区分两种情况来考虑：如果承担安保责任的是学校保卫部门，则应由学校承担相应的赔偿责任;如果承担安保责任的是物业管理公司，赔偿责任应由物业公司承担。
2.2 高校学生生活管理存在法律冲突的原因
从法理上讲，权力(利)与权利之间存在矛盾、对立与冲突。高校管理权与学生权利之间的关系同样具有上述特征。当高校管理权表现为“权力”时，基于公权力天然具有的扩张性，高校管理权欠缺约束性。当高校管理权表现为“权利”时，因权利主体不同，权利的相互性导致权利间的界限不明确。
从实践上讲，高校管理权界限模糊，学生权利欠缺保障。由我国传统文化所形成的高校与学生之间的不平等地位，在客观上强化了高校管理权，模糊了权利(力)的界限，并无形中消极对待自己的职责，行政不作为。一方面高校自主制定了一系列学生管理的规章制度，充分享有其权利，维护其利益，另一方面却忽视这些规章制度本身或在实践中是否侵犯学生的正当权利。
笔者查阅了我国相关教育法律法规及所在高校制定的内部规章制度，发现：(1)对高校的管理权限没有明确规定，对于高校的义务也没有明确规定，更没有明确高校对其管理职责失职该如何处理;(2)对于学生多是义务性条款，包括要遵守的规章、制度、秩序、行为守则等，而关于权利，多是一句“高等学校学生的合法权利，受法律保护”便轻易掠过。这种立法上的不足更进一步扩展了高校的管理权限而压缩了学生权利。
3 厘清高校学生生活管理的法律边界，构建高校内部动态平衡机制
3.1 构建内部动态平衡机制的本质
构建平衡机制本质上是权力(利)与权利之间的博弈。从表面上看，高校与学生之间的价值取向存在一定冲突。高校作为管理方，期望自己的管理权可以达至校园的每个角落，以实现稳定、安全、高效的管理效果;而学生则希望排除一切外来的妨碍，最大限度实现自己的公民权利。但仔细分析会发现，实际上两者追求的目标是一致的，都是为了营造一个良好的校园教育生活环境，保障学生的利益，只是未在彼此的利益价值中寻求到平衡点。
随着我国法治化进程的加快，依法治校已成为一种趋势。而“依法治校”的内涵之一应当以权利文化为基础，树立权利意识，明晰利益主体。因此，厘清高校在学生生活管理中权利(力)的合理界限非常必要。
3.2 充分保障学生的基本权利是划分高校学生生活管理法律边界的基础
高校学生的权利是一种权利群。在学生生活管理方面表现为以下5种形式：(1)名誉权和隐私权。学生在个人婚恋、宿舍空间问题上有权对自己的隐私提出合法合理的要求;(2)生命健康权。高校必须对校内的不安全因素负有必要的注意义务;(3)自由权。禁止一切形式的非法拘禁、搜查，保障行动自由、婚恋自由等;(4)财产权。禁止高校在未经学生同意的情况下代其保管，或为了谋取利益向学生乱收费、擅自动用学生财产等。(5)知情权。学生在涉及有关学生个人权利时有知悉的权利。
学生的上述基本权利均由法律规定，高校有义务维护学生的合法权益，更不能在追求自己权力实施效果或权利时侵犯学生的基本权利。因此，充分保障学生的基本权利是划分学生生活管理法律边界的基础。
3.3 维护安全稳定的校园秩序是划分学生生活管理法律边界的目标
如前所述，为了享有正常的教学和生活秩序，学生让渡了部分权利，接受学校的管理，但这种让渡应以实现“校园的安全、稳定、有序”这一目标为界限。所谓校园的“安全、稳定、有序”，是指校园内各部门、机构有秩序的工作运行，教职员工各司其职，学生正常上课、学习和生活。
在管理权呈现“权力”状态时，高校应肩负好监管职责，努力消除校园内的不安全因素，保障学生的生命安全和财产安全。在管理权呈现“权利”状态时，只要不违反“公共安全”这一价值准绳，则应给予学生基本权利最大限度的实现。教育的目的是导人为善，促进学生身心健康，但生活方式可以多种多样，不必要“一刀切”。
3.4 合理明晰高校管理权是划分学生生活管理法律边界的具体内容
如前所述，法律赋予高校一定的自主权，但在很多高校自主制定的涉及生活管理的规章制度中，多是规定学生必须遵守的制度、义务与行为准则，甚少涉及更无明细高校管理权的具体内容。只有将高校在生活管理方面的权限条文化、明晰化，才能切实保障学生的合法权益，实现校园的稳定有序。
(1)建立“善法”、“良法”。高校规章制度不是限制学生的成长，而应从学校整体事业出发鼓励学生的成长与发展。因此，高校规章制度要彰显理性、正义和求善。在具体制度设计中，不能单纯强调管理的效率与秩序，只把制度当做“管、卡、压”的工具，否定学生作为独立人格的正常需要。
(2)建立尊重学生权利的生活管理制度，提倡学生参与制定规章制度。“以学生为本”不是一句口号，它是学校规章制度之合法合理性得以维系和巩固的一个重要前提。学校应允许学生参与讨论制定与自己有关的生活管理制度，这样不仅能反映学生意见，减少执行过程中学生的抵抗情绪，在一定程度上保证制度的施行。
(3)明细规范高校自身管理行为的规章制度。高校在对学生的生活管理中有哪些权限，可以做什么，不能做什么，该如何做，如高校管理失职造成学生损失或管理中侵犯了学生权利时有什么救济途径等，均应在规章制度中明确。在高校委托物业管理公司对学生宿舍进行管理的情况下，也必须将物业管理公司的权限清楚列明，让学生知道，学校的行为同样受到规制，学校的管理权不会滥用，自己的权利有保障。
综上所述，高校在生活管理中仍存在不少法律问题与冲突，其本质是学校管理权与学生权利之间的矛盾与冲突，其解决的根本途径应该以尊重学生权利为基础，合理明确界定高校管理权的法律边界，只有这样才能促成高校发展与学生成长成才的真正和谐统一。
参考文献
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作者：何慈欣
第二篇：改善农民生活状况的法律思考
摘 要：农村税费改革拉开了一场深刻广泛的农村综合改革的序幕。它是新中国成立以来，继土地改革、家庭联产承包经营之后农村的第三次革命，为农民减负增收谱写了新的一页。但是如何巩固税费改革成果，避免“黄宗羲定律”重演，仍是我们不得不严肃面对的重大问题。以法律的形式规范国家和农民的分配关系，是改善农民生活状况的根本保障。
关键词：农民;生活状况;法律
作者简介：鲁冠南(1986—)，男，河南濮阳人，郑州大学法学院学生，主要从事经济法研究。
文献标识码：A
收稿日期：2006-05—07
一、引言
我国是个农业大国、农民大国，“三农”问题一直是理论界研究和关注的热点问题。农村税费改革实施后，在一定程度上规范了农村分配关系，大大减轻了农民负担，农民生活状况有所改善。但是，随着农业税的全面取消，一系列新的问题也接踵而至。当前农村正在期待和酝酿着一场深刻而广泛的全面改革。为此，理论界又掀起了一场新的研究和讨论热潮。
围绕农民生活现状、影响因素、改善措施等方面，国内众多的经济学者进行了卓有成效的研究。关于农民收入及生活现状，柯炳生认为，目前我国农民收入的主要特征表现为绝对水平较低、增长速度缓慢、城乡差距不断扩大。2003年，全国农民人均纯收入只有2622元;按照人均635元的贫困线标准，2003年底全国尚有2900万绝对贫困人口(柯炳生，2005)。关于农民负担的影响因素和改善措施，李菊英认为农民负担过重的根本原因是扭曲的利益分配格局。因此，要彻底解决农民负担过重问题，就必须改变工业优先的经济发展战略，实行工业、农业平等发展(2003)。张晓山、崔红志认为，“三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向，这种倾向在农村财税政策和农村金融政策上都有所反映。必须从国民经济宏观层次上，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，调整国民收入再分配的格局，实现全国范围的资源优化配置(2001)。秦晖认为，以“并税除费”的征收方式解决农民负担问题，在没有其他改革配合的情况下，很容易陷入“黄宗羲定律”的陷阱。因此，税费改革的“治本”要取决于基层体制改革的突破(2003)。俞德鹏认为农民负担是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务(负担)不一致的必然结果;要彻底解决农民负担问题，必须在法律上彻底废止“乡统筹”等税外农民负担(2001)。
上述研究结果表明，多数学者认识到农民收入水平低、负担沉重的主要原因不但在农业和农村内部，而且在于税收、财政、金融等方面的不平衡，其研究的视角也逐步从经济领域延伸到法律领域，但是尚缺少对农民负担形成和变动机制及法律保障措施的系统分析。本文旨在通过对农民生活现状的分析，探究农民负担形成的法律机理，并在此基础上，从法律的视角提出改善农民生活状况的建议。
二、税费改革大大减轻了农民负担
2000年初，中央决定在具有代表性的农业大省安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动。2002年，试点范围进一步扩大到河北、山东、河南、四川等16个省份;同时，经过国务院批准，浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了自费改革，其余11个省份继续在部分县(市)进行局部试点。根据财政部统计，2002年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6.2亿，约占全国农业总人口的3/4。税费改革的实施在一定程度上减轻了农民负担，对改善农民生活状况起到了一定的作用。以河南省为例，为改善农民生活状况，从2002年实施农村税费改革到2005年提前免征农业税，河南省采取了一系列的措施，不但卸去了改革前农民承受的101亿元负担，而且2004年～2005年每年对种粮农民直接补贴11.6亿元，2006年对种粮农民补贴30多亿元。这在一定程度上规范了农村分配关系，大大减轻了农民负担，农民生活状况有所改善。
三、农民收入仍待进一步提高
1.收入水平低下
改革开放以来，我国农民收入虽然不断增长，但总体收入水平远低于城市居民。自1983年以来，城乡收入差距不断扩大。2004年农村居民人均纯收入为2936.4元，城市人均可支配收入为9421。6元，城乡收入之比为3.21：1，较之改革初期1978年的2.57：1高出0.64倍，比农村实行家庭联产承包责任制改革后1985的1.86：1高出1.35倍。城乡居民收入差距的比率仅是公开收入的差距。实际上，农民收入有40%是实物收入，而不是货币性收入。如果扣除实物性收入及加上各种城市居民享受的福利、住房、教育、用电等优惠，我国城乡居民收入之比可能达到6∶1。
2.收入结构层次较低
目前我国广大农村还是传统的小农经济，农民的收入主要来自农业。进入21世纪以来，这种收入结构有所改观，但来自农业和家庭经营的收入仍然占农民收入的绝大部分。2004年农村居民人均纯收入中，家庭经营纯收入占59.45%，工资性收入占34%;从收入的性质来看，来自第一产业的收入占纯收入的47.61%。虽然从总体的发展态势看，工资收入和非农收入所占比例有所提高，但目前而言，农民收入仍主要来源于农业和家庭经营纯收入，利润少、层次低。
3.农民收入增长趋缓
当前农民由于自身积累能力较弱，受资金条件的约束，从事的仍然是传统的农业小生产。在这种生产方式下，土地和人口是最重要的生产要素。在目前我国土地资源有限的条件下，进一步增加农民收入困难重重。从我国农民收入增长变动的情况也可以看出这一趋势。我国农民收入在经历20世纪80年代初期的快速增长阶段后，逐渐转入长期慢速增长的阶段，90年代后期以来农民收入增长更为缓慢。从1990年到2004年，农民人均纯收入增长了88.98%，年均增长4.69%，比80年代增长速度几乎慢了一倍。
四、农民生活压力仍很沉重
1.生活质量不高
从消费水平来看，2004年农村居民人均生活性消费支出为2184.65元，城镇居民为7182.1元，城乡之比为3.28∶1。从农村居民实际生活水平来看，农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到2004年的2.8%，贫困人口大大减少，但到2004年底，全国尚有2600多万农民没有摆脱贫困。从城乡居民生活质量看，2000年以来，我国农村居民恩格尔系数下降到50%以下。2000年～2004年，农村居民家庭恩格尔系数分别为49.1%、47.7%、46.2%、45.6%和47.2%，表明我国农村总体进入小康生活阶段。但我国城镇居民家庭恩格尔
系数早在1996年就低于50%，达到48.8%，2004年进一步降为37.7%。
2.生活条件仍很落后
与城市相比，我国农村在道路、饮水等基础设施和社会保障、教育、医疗、就业等社会事业方面存在较大的差距，农村普遍存在行路难、吃水难、上学难、看病难、就业难的问题。有关资料显示，2002年全国农村还有184个乡镇、5万多个行政村和大量的自然村不通公路;还有33%的村庄没有喝到安全卫生的饮用水，自来水通村率也不到50%，3800多万农村人口还在饮用苦咸水;农村优抚救济、养老、医疗保险、福利等社会保障仅占GDP的0.5%左右，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。
3.教育负担异常沉重
由于我国城乡之间存在着义务教育投入的较大差异，教育费用已成为广大农村家庭的巨大经济负担。学生家庭必须负担的教育费用主要有两方面，即子女入学交给学校的课本费、学杂费以及家庭为学生购买学习用品的费用。据教育部财务司和联合国儿基会1998年对广西、四川、河南等7省调查显示，两项费用之和为1名小学生平均每年330元，初中生平均每年637元。调查中，农民家庭的人均纯收入为1045元，负担一名小学生和初中生分别用去人均纯收入的32%和61%。在我国现阶段，农村平均每个家庭就读学生数为2.08名，每个家庭每年支出的子女教育费用负担为804元，占人均纯收入的90%，占户均纯收入的15.8%。这一数字反映了教育费用对于农村家庭的负担，很多家庭依靠自身的力量已无法保证其子女人学。
4.医疗状况不容乐观
自从我国农村改革以来，随着农村集体经济的逐步衰落和家庭联产承包责任制的普遍建立，原先以农村集体经济为依托的合作医疗失去了存在的物质基础，被世界誉为“卫生革命”的我国农村合作医疗制度逐步解体。到了上个世纪90年代初，实行合作医疗的行政村只占全国行政村的4.8%。90年代以后，我国重建农村合作医疗制度。然而虽经多方努力，当前农村医疗卫生状况并没有取得显著改善。国家第三次卫生调查结果显示，在农村，参加合作医疗的人口比例为9.5%，参加各种社会医疗保险的占3.1%，购买商业医疗保险的占8.3%，没有任何医疗保险的占79.1%。此外，农村医疗基础设施普遍较差，医务人员素质较低，难以提供有效的医疗服务;医疗费用不断上涨，因病致贫、因病返贫现象仍很严重。
五、农村分配关系需进一步规范
税费改革以后，农民负担大大减轻，在一定程度上改善了农民的生活状况，调动了农民的生产积极性。但从法学的角度进行分析，农民负担过重主要是由于缺乏法律约束力的主观行为所造成的，而我国农村迄今所进行的改革，包括税费改革，其实是在一种制度、特别是作为正式制度的法律供给严重不足的情况下推进的。因此，这种改革尚缺乏系统、全面而又强有力的制度支撑。
1.以政策调整分配关系有其固有缺陷
这是由政策自身的特点决定的。政策通常主要甚至完全由原则性规定组成，可以只规定行为的方向而不规定行为的具体规则，且政策主要依靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。因此，政策不足以为社会提供权威和稳定的行为规范，也不足以消除农村社会、经济活动中的无规则和规则不力状态。过去党中央、国务院三令五申减轻农民负担，但“上有政策，下有对策”，对农民乱摊派、乱集资之风非但没有禁止，在不少方面，反而愈刮愈烈。究其原因，主要在于仅有政策，难以有效地遏制这些行为。在历史上，和我们今天农村“税费改革”相类似的各种名目的税制改革进行过不止一次，如唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩”等。它们的共同特点是都属于“并税式改革”——即把各种“杂派”(也就是今天的“费”)并入正税中进行“规范化管理”，但每次“税费改革”后，由于当时社会政治制度的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了改革目标的反面，形成了“改革—加重农民负担—再改革—再加重农民负担”的怪圈。黄宗羲称之为“积累莫返之害”，现代史学家称之为“黄宗羲定律”。这种现象的出现应该说与缺少法律规范而仅以政策推动有很大关系。
2.分配关系的偏差是农民负担加重的内在动因
建国以来，国家在工业化过程中，大量汲取农业剩余，为工业积累资本，同时对城市进行补贴，形成了城市偏向的国民收入分配制度。改革开放后，自上世纪80年代中期以来，我国实行了由地方包干到中央与地方“分灶吃饭”的财政体制改革，使税源发生了极大的分流变化。1994年农业税划归为地方税，成为地方政府收入的主要来源。然而，由于农业税实行稳定负担的轻税政策，增产不增税，这就使地方政府的税收不能随经济发展而增长。但是，实行分税制后中央与地方在财权与事权上并未对等，地方的事权与财权不匹配。国家与基层政府信息不对称，无法满足基层政府部门行使职能和维持事业的财政需要，便以“给政策”的办法加以解决，允许地方通过税外收费、集资等来筹集和弥补资金不足。虽然收费与收税都是政府的收入来源，但两者的性质是极不相同的。从理论上讲，收费是公共部门在提供商品和服务时向受益人收取的与成本相对应的费用，而且一般来说收费不能成为政府收入的主要来源;如果一旦创收成了基层政府的重要收入来源，它的性质就会发生异化，就会把创收变成目的，千方百计使它最大化。实践中，在收费上中央与基层信息不对称，监督成本又过高，以致出现地方层层加码，扩大收费。这正是历史上“黄宗羲定律”的症结。需要指出，地方财权与事权不对等，问题的根源还在于国民收入分配制度城市偏向的痼疾。其一，国家宏观分配不合理，形成了“城市公益事业国家办，农村公益事业农民办”的不合理局面。其二，农民的税费负担严重脱离他们的收入水平。城市居民从事工商业缴纳增值税有销售额起征点，农民的人均年纯收入远远达不到这个起征点。
3.缺乏法律保护是农民负担加重的关键因素
农村税费改革的目标既然定位为减轻农民负担、规范分配关系，那么农民所得的是基层政府所失，农民和基层政府之间的利益存在一定的冲突，在双方利益的争取过程中，农民往往处于不利地位。首先，农民本身的素质低，对一些法律法规农民甚至还没有搞清楚，更谈不上用来保护自己的利益了。其次，乡镇政府因掌握较多的经济资源和信息，并拥有一定的权力，农民缺少有效的组织，以个体身份同高效组织起来的政府去谈判并保护自己的利益，显然处于不利地位。因此，如果农民不是一个有切实法律保障的独立主体的话，虽然各种负担会在政策的推行下暂时减少，但从长远看，必然难以阻止负担的反弹。
目前，与农民利益密切相关的法律主要有《中华人民共
和国农业法》、《中华人民共和国农业税条例》、《农民承担费用和劳务管理条理》等。随着农村改革的深入，现有的法律己不能适应当前的形势，主要表现在：有些法律法规没有适时修改，如1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》是计划经济体制下制定的，实施40多年一直沿用至今;法律法规的内容过于原则，规范性、可操作性差，特别是缺乏必要的法律责任，难以发挥法律规范的强制功能。如《农业法》中虽然包括农民权益这一部分，但是只有原则规定，还缺乏具体的操作方式;此外，在一些领域还缺乏相应的法律法规。
六、构建农村法律体系是改善农民生活状况的根本保障
如前所述，在缺少法律规范，且分配关系存在偏差的情况下，农村基层政府必然会产生两种倾向：一是缩减农村公共品的供给规模，使农民的社会生活质量下降;二是农村基层政府在有财政压力和收费动机的支配下，势必通过各种途径积极寻求新的负担转移方式，以消除改革所遭受的利益损失。正因如此，基层政府最终将会把改革的成本推到上级政府与农民身上，使得税费改革的可持续性受到严峻的挑战。
要规范国家和农民的分配关系，保证税费改革的持续性，必须综合运用多种手段，但相对而言，法律手段在这方面具有其他手段无法企及的效果。这是因为法律具有明确性、权威性和稳定性等其他社会规范所不具有或者不显著的特性。法律规定了主体在社会生活中的权利、义务和责任，从而可以为主体提供一个明确的行为模式标准和合理的预期。法律的施行以国家强制力为后盾，违法者将承担相应的法律后果。法律应随实际情况的变化而发展，但法律的废、立、改又必须遵循严格的程序，避免法律的朝令夕改。法律的上述特性，决定了它具有其他规范难以比拟的制约、导向、预见、调节和保障等功能。因而，构建农村法律体系，把国家与农民的分配关系以法律的形式予以确定，这将是规范国家和农民分配关系的基本保障。
因此，要避免农村税费制度改革重蹈“黄宗羲定律”，国家必须以法律的形式对国家和农民的分配关系进行规范，以《农业法》为龙头，建立起门类齐全、结构合理、相互配套、操作可行的法律体系，在立法原则和指导思想上，坚持法制统一的原则，以法律的形式规范农民和国家的分配关系。当前的主要工作，一是完善农村最低生活保障制度;二是完善农村合作医疗制度;三是完善农村救助制度;四是完善农村义务教育制度;五是建立城乡统一的税收分配制度。
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(编校：沈 育)
作者：鲁冠南
第三篇：关于农村最低生活保障制度的若干法律思考
[摘要]通过对农村最低生活保障制度历史沿革的回顾,从现状、问题和对策这三个方面对农村最低生活保障制度进行分析,使得农村最低生活保障制度可以在立法、执法和司法的角度上加以完善,发挥其作为社会救助法中重要制度的功能。
[关键词]农村最低生活保障;法律制度建设;社会救助;城乡统筹;地区平衡
2009年8月15日出台的《社会救助法(征求意见稿)》将宪法第45条规定的物质帮助权予以制度化和法律化,分章规定了居民生活最低保障、专项救助、自然灾害救助和临时救助。虽然这只是《社会救助法》出台之前的一个征求意见稿,但是立法者的立法意图可见一斑,那就是最低生活保障制度是我国现今也是以后很长时间之内社会保障乃至社会救助的一项基本制度。我国的最低生活保障制度,对于城市居民的保障已经较为完善,基本上实现了制度化,而关于农村的最低生活保障制度,目前的一些制度规范尚不能完全满足实际生活的需要,可以商讨的余地较多。
一、农村最低生活保障制度的发展历程
农村最低生活保障制度,简称农村低保,是指政府对于家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭,以户为单位,实行差额救助的社会保障制度。长期以来,我国对于农村的社会救济一直是采用传统的对五保户和特困户实行不定期、不定量的临时救济的方式。从20世纪80年代开始,我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费,这是我国对于农村社会保障制度的初步改革,也为随后制定的农村最低生活保障制度提供了启发。我国农村最低生活保障制度的演进过程大致可以分为以下三个阶段:
(一)试点阶段
从20世纪90年代初期,我国就开始了农村最低生活保障的试点工作。1992年和1994年先后在山西省左云县和上海市进行农村低保制度的试点工作。1996年民政部制定了《关于加快农村社会保障体系的意见》,明确提出了“农村最低生活保障制度”这一概念,并颁布了《农村社会保障体系建设指导方案》。在同年召开的民政部关于农村最低生活保障制度建设经验交流会上,通过对山东烟台、河北平泉、四川彭州、甘肃永昌等试点地区的研究,对发达、中等发达和欠发达三种不同类型的试点市县的制度建设经验交流,总结了阳泉模式、烟台模式和平泉模式。阳泉模式并没有设定一个统一的保障标准,而是着眼于制度本身的建设;烟台模式的特点在于执法的力度大,各项保障项目较为齐全;平泉模式则侧重于党政结合,以量力而为为宗旨。
(二)停滞阶段
伴随着20世纪90年代我国的经济体制从计划经济向市场经济转轨以及国企改革过程中大量城市失业人口的出现,我国居民最低生活保障制度的工作中心开始大规模的向城市转移,对农村最低社会保障制度的管理也由民政部在全国范围内统一行为转变为地方政府的自治行为,制度的执行与否在很大程度上取决于地方政府的经济实力。因此在这一时期,执行这一制度的地区主要分布在经济发达的沿海省份和各个省会城市所在地,经济欠发达的中西部地区的农村最低社会保障制度基本上处于停滞状态。
(三)重建阶段
进入新世纪以来,建设社会主义新农村、构建和谐社会等执政理念的提出,使得农村最低生活保障重新受到了政府和社会的重视,中共中央、国务院及其相关职能部门基于此出台了一系列的政策性文件,如2005年12月《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2007年7月《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、2008年《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》、2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》等,都从不同角度和程度对于农村最低生活保障做出了规制。特别是2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》中规定:“推进《农村最低生活保障条例》的制定工作,规范农村最低保障标准、对象审核、分类分档救助等环节,实现应保尽保,逐步提高保障水平。”这一规定可以说是我国农村最低生活保障走上制度化和法律化开始的标志。
从20世纪90年代初期开始建立的农村最低生活保障制度已经走过了近20年的时间,在这20年中这项制度取得的成绩是有目共睹的。截止2010年2月,我国农村最低生活保障人数达4840.4万人,户数达2328万户,相较于去年同期增长1409.4万人,1109.3万户,农村最低生活保障制度正向着应保尽保的目标迈进,数以万计的农民也从这项制度之中解决了最基本的生活问题,有些甚至迈入了小康的队伍之中。虽然农村低保制度取得了一些好的成果,但是仍然不能掩盖其一些弊端的存在,只有解决好其中的不足之处,才能更好地发挥这项制度的功能。
二、农村最低生活保障制度的主要问题
(一)法律法规缺失,现有规章及其他规范性文件效力较低
农村最低生活保障制度在《宪法》中主要体现在两个方面:第一,2004年《宪法修正案》第14条增加第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,即宪法明确将社会保障制度作为自己的一项重要内容;第二,《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年《宪法修正案》第33条增加第3款:“国家尊重和保障人权”,即宪法明确保护公民的人权,也就当然地保护物质帮助权和最低生活保障权。
农村最低生活保障制度在法律这一效力位阶之上,迄今为止还没有一部统一的规范农村最低生活保障制度的专门法律,在行政法规方面也尚无专门规制农村最低生活保障工作的法规出台。这一制度在现阶段还是主要以政策性的其他规范性文件为主,例如国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民政部《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》等等。
农村最低生活保障制度的立法成果最多见于地方政府规章和其他规范性文件,而且在31个已经颁布的省级人民政府的农村最低生活保障制度立法中,以地方政府规章形式立法的也只有8件,其他均是以其他规范性文件的形式颁布。同时,全国大部分的市、县一级的人民政府也都根据自身的实际情况和客观需要,出台了相关的具体实施办法,如大连、武汉、无锡、苏州、哈尔滨、合肥等。
目前,就居民最低生活保障制度的立法情况来说,在城市居民方面已经有了全国统一的行政法规(即《城市居民最低生活保障条例》),但是却没有出台一部专门针对占我们人口总数三分之二以上的农村居民的最低生活保障制度的条例,使得农村贫困居民因为制度上的不健全和法律上的模糊而无法获得应有的保障。我国现阶段关于农村最低生活保障制度没有颁布专门的法律或者行政法规,对于这一制度的建设主要是以地方政府的规章和其他规范性文件为主,立法层次较低,法律效力不高,随意性较大,规范性不强,这一立法状况导致的直接结果就是农村居民的最低生活保障权法律支撑的缺失,保障的强制性与权威性难以体现。同时,由于农村最低生活保障制度没有全国统一的立法,表现出以省、市、县为单位各自为政、各行其是的局面,各地分散的立法不利于农村最低生活保障制度在全国范围内的“制度化”和“法律化”的统一构建。
(二)城乡分野的立法现状,造成了实质上的不平等
在居民最低生活保障制度的构建上,绝大多数的省份实行的是城乡二元体制,目前只有浙江和广东两省实行的是城乡统筹的立法模式。所谓城乡二元,就是对于城市居民与农村居民按照农业户口和非农业户口的区别进行分别立法,不在一部法律法规中对其进行规制。而城乡统筹仅有的两个省份浙江与广东就在《浙江省最低生活保障办法》与《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》中对于农村居民与城市居民不作区分,统一规制。城市居民最低生活保障制度开始于1997年,发展至今已经相对完善、成熟,而农村最低生活保障制度尚处于探索阶段,与传统的救济制度和城市居民最低生活保障制度的衔接与整合还存在很多问题。农村最低生活保障制度与城市居民最低生活保障制度并不是两种不同的制度,只是同一制度针对不同公民的施行。虽然农村最低生活保障制度尚不完善,但是终究会与城市居民最低生活保障制度合二为一。现今实行的二元体制,不仅违背了法律面前人人平等的原则,而且在实际操作中也存在着问题。例如,城市的建设使得大量农民涌入城市,并长期在城市定居,但依然是农业户口,就不可能享受到城市居民的最低生活保障,同样由于长期不在农村生活,也无法申请到农村居民最低生活保障,这就使得这部分公民无法行使宪法规定的获得物质帮助权。
(三)地域失衡的低保标准,无法将改革开放的成果惠及全民
从农村最低生活保障制度建立的实施情况来看,存在着明显的区域发展不平衡状况,即经济越发达的地区,农村最低社会保障制度覆盖率越高,保障水平与保障标准也越高,反之越低。农村最低生活保障制度乃至最低生活保障制度由于资金来源的问题,在很大程度上受制于各个地区的经济发展水平,东部发达地区与中西部欠发达地区在最低生活保障制度的各个方面都有着较大的差距。一方面,已建立农村最低生活保障制度的地区集中在东部发达地区,而中西部特别是西部欠发达地区则明显滞后甚至缺失;另一方面,保障的水平和标准也是东高西低,因地方经济发展水平的差异造成保障水平和标准的较大差别。经济越发达的地区,其贫困人口越少,保障水平越高;而经济越不发达的地区,其贫困人口越多,保障水平越低。这种地域不平衡现象无疑是有悖于农村最低生活保障制度的公平性要求,也同样违背了法律面前人人平等的原则。
(四)“应保不保,不应保却保”
“应保不保”主要表现为对部分特殊对象的收入认定上,将一部分没有收入的人视为有收入,从而排除了一部分应该享受低保的对象。在一些地区,为了防止“养懒汉”现象的出现,将那些在就业年龄之内并且有劳动能力的居民视为达到居民最低生活水平线,排除在低保对象之外。“不应保却保”主要表现为照顾亲友的现象,有些家庭的实际收入明显高于居民最低生活水平线,但由于与低保工作人员存在亲友关系,而被认定为低保户。
之所以在现实生活中频频出现“应保不保,不应保却保”的现象,主要原因是在于农村最低生活保障管理体系不健全,缺乏法律保障和有效的监督机制,使得低保资金的功用没有真正落到实处。同时,由于资金和机构设置的限制,缺乏专业的低保工作人员。最低生活保障的管理只要是由各级民政部门负责,现今部分城市已经设立了专门的低保管理机构,但是在广大的农村,主要还是由乡、镇、村这些基层政府负责,在一定程度上就不可避免地会出现“优亲厚友”的现象。
(五)“只保进不保出”
农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查,但是一旦被纳入到低保体系之后即缺乏事后的监管和跟踪调查,让部分家庭在家庭收入已经高于最低生活保障线时仍旧领取低保金。最低生活保障制度的覆盖范围持续扩大,待遇水平不断提高,所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不愿意退保。在这种情况之下,现行的最低生活保障制度又没有完善退出机制,对于低保家庭不能做到动态管理,定期审核,大部分情况下仅仅依靠低保家庭的自愿退出,显然是不太实际的。由于没有一个完备的低保退出体制,使得仅有的低保资金并不能最大限度地用于真正困难、真正需要低保支援的家庭身上,就使得低保资金并没有真正地发挥其功效,低保制度也就不可能做成一张完完全全没有漏洞的“安全网”。
(六)与其他相社会救助制度的衔接不完善
在我国农村,除了低保制度之外,还存在着五保供养制度、退耕农补制度、灾害救助制度等其他社会救助制度。与低保制度相比,这些制度是属于专项救助,其主要功能在于解决一些特定对象眼前的困境,而不是从长远角度考虑脱贫。这些专项救助大多是暂时的,或是一次性的,与低保制度的长远性有很大的区别。
但是在实际的操作当中,低保制度与这些专项救助之间却存在着不和谐的一面。一方面,存在着重复救助的现象,造成了社会保障资金的浪费,在某种程度上使得部分人获得了超出其应得部分的利益。另一方面,有可能存在救助上的“真空地带”,让真正需要救助的公民无处得救,没能真正发挥社会救助的功能。五保供养制度与低保制度在某种程度上就存在着这样的问题,有的地方将五保户纳入低保对象,同时享受五保待遇和低保待遇,而有些地方以五保户已经享有五保待遇为由,拒绝将其纳入低保范畴。
(七)司法制度的不健全
最低生活保障权就是这一物质帮助权在当今社会的一种重要表现形式,其实际上就是维持贫困人口基本生存需要的物质帮助权,而这种物质帮助权时宪法明文规定给每个公民的。所以,对于公民来说这是一项权利,而对于国家来说这则是一项义务。权利与义务是相生相伴的,公民在享受这一物质帮助权时必然要承担一定的义务,如保证不虚报、伪造、隐瞒的义务、及时退保的义务、承担相应社会责任的义务等;同样的,国家最直接的就是各级最低生活保障管理机构在为公民提供这种物质帮助权的同时,也享有一定的权利,如审查审批的权利、低保户违反相关规定时撤销其低保资格的权利、要求低保户承担相应社会责任的权利、发现低保户不符合低保条件要求其退保的权利等。
虽然公民和各级最低生活保障管理机构都有其应尽的义务,但是在现实生活中违反义务的行为却比比皆是。民事责任、刑事责任、行政责任都涉及在内,但是无论在三大诉讼法还是最低生活保障制度的相关规定中都是比较苍白的,并没有一个相对具体和明确的法律责任体系规范。无论是公民还是各级最低生活保障管理机构违反义务时,都有可能因为某种情况法律的不涉及,使得出现不需要承担法律责任的现象发生。还有一种情况也是现实中最常出现的,就是农村居民对于各级最低生活保障管理机构做出的不批准申请,或者减发、停发低保时,如何来保障自己的权益,是行政诉讼还是行政复议,还是“复议前置”。再者,由于农村居民受文化程度、信息闭塞等因素所限,即使有相关的维权渠道也不能真正保障其权益,如何来进行低保维权宣传也是制度建设中需要解决的问题。
三、完善农村最低生活保障制度的对策分析
(一)尽快建立全国统一的法律法规,提高现有规范的法律效力
目前关于农村最低生活保障制度仍然没有形成全国统一的立法,现有的关于农村最低生活保障制度的规定大致可以分为三个层次:地方性法规级别、地方性规章级别和其他规范性文件级别,其中又以效力等级最低的其他规范性文件的规定最为详细。
基于此种情况所存在的问题,首先就是要尽快建立全国统一的法律法规,在统一的《社会救助法》出台之前,可以仿照现行的《城市居民最低生活保障条例》,制订适用于农村居民的全国统一的法律规范,采用行政法规的形式,待到《社会救济法》颁布之时,再将城市居民与农村居民这两部分的条例一并纳入这一法律予以规范。其次,针对现有的现有规章及其他规范性文件效力较低的问题,可以由各省市的人大及其常委会通过制定地方性法规的形式来解决,至于法规在一些具体环节上规定比较笼统等缺陷,可以制定配套的实施细则来解决。
另外,应逐步实行城乡一体化的农村最低生活保障制度我国在社会救助方面的城乡差别由来已久,最低生活保障制度当然也不例外。在我国建设新农村、构建和谐社会的大形势之下,社会救助制度应当逐步改变城乡二元化得局面,建立城乡统筹的一体化社会救助体制。最低生活保障制度作为社会救助制度的主体内容,在城市已经普遍建立并基本成型,农村最低生活保障制度正在全面推广和探索完善之中。
在实现城乡统筹的过程之中,由于原有的城乡二元体系根深蒂固,我们可以先制定单独的《农村最低生活保障条例》,与《城市居民最低生活保障条例》暂时二元并立,独立运行,待时机成熟之后,再制定统一的《最低生活保障法》。
(三)制定科学的低保标准,缩小地区间的差距
我国各地最低生活保障标准差距较大,畸高畸低的现象极为严重,如果这些状况不加以改变,必然会对安定团结的社会局面产生重大影响。由于现有的低保标准,东部发达地区与西部贫困地区存在着很大差距,有些省份甚至存在着数十倍、数百倍的距离,这些已经突破了人们对于社会公平的心理防线,长期发展下去,部分人可能会产生仇富心理,导致社会的不安定因素出现。
当然,由于东西部地区的经济发展存在着较大差异,要制定一个全国完全统一的标准显然是不合理,也是不可能的。在这种情况之下,国家应当统筹安排,对于东部发达地区不改变其现有的保障标准,而是加强对西部欠发达地区的资金以及政策方面的倾斜,提高其现有的保障标准,逐步缩小地区间的差异,使得全体公民都可以享受到改革开放的成果。
(四)建立一套完善的制度运行机制,加强管理和监督
在农村最低生活保障制度的运行过程中,可以借鉴社会保险的运作机制,以“政事分离”为指导思想,建立一家或者多家独立于政府之外的、专门从事最低生活保障工作的事业机构,类似于社会保险中的社会保险经办机构,由受过专业培训的社会工作者才承担农村最低生活保障工作。政府在这一过程中,仅仅充当一个政策制定者、出资承担者和监督管理者的角色,而不涉及农村最低生活保障的具体工作。同时,对于农村最低生活保障要实现规范化的管理和监督,对整个农村最低生活保障工作的全过程都要严格按照法律法规的规定行事,杜绝“优亲厚友”等不正常现象的发生。
(五)健全农村最低生活保障的退出机制
农村最低生活保障制度并不是一项“一劳永逸”的制度,不是申请一旦获得批准之后就可以永远享受农村最低生活保障的待遇,对于困难程度缓解并且收入水平已经在最低生活水平保障线之上的家庭应当及时退保,停发农村最低生活保障金。要健全农村最低生活保障的退出机制,需要从三个方面来入手:一是要建立健全一系列的相关辅助制度,例如低保家庭主动申报退保制度、群众举报制度、管理机构主动监督制度、张榜公布制度等。二是要将农村最低生活保障制度与扶贫政策结合起来,对于一些有能力自我脱贫的家庭要加强政策扶持和资金、技术方面的支持,做到“既救急又救穷”。三是要加强低保政策的宣传力度,使得广大的农民群众可以理解农村最低生活保障制度的立法目的和功能,在符合退出条件时自觉自愿地退保。
(六)理清与其他专项救助之间的关系
农村低保制度具有长期性、一贯性,其目的是为了保障农村居民的最低生活,而专项救助时由于一时的突发事件而引起的生活上的暂时困难,或者是某些对象基于自身特殊原因引起的贫困,不具有普遍性。政府既要建立健全农村最低生活保障制度,也要完善各项行之有效的专项救助制度,更重要的是理清和协调好二者之间的关系,充分发挥其所肩负的社会功效。首先,将农村最低生活保障制度作为解决农村贫困的基础性制度;其次,对于在享受低保制度之后,由于自然灾害、疾病等特殊原因仍然不能解决最低生活的特殊群体,在通过专项救济制度予以解决。最终建立起一个包括农村低保制度、新型合作医疗制度、老救灾救济等制度在内的农村社会救助制度体系。
(七)明晰法律责任的承担
在公民和农村最低生活保障工作者违反规定所要承担的法律责任这一问题上,解决方法可以分为三个方面:第一,对于农村最低生活保障工作者的相关违法行为,可以通过要求其承担民事责任、行政责任和刑事责任的方式予以解决;第二,对于低保户的虚报、隐瞒、伪造等行为,可以由有关行政部门给予批评教育、警告,情节恶劣的予以一定金额的罚款;第三,对于农村最低生活保障工作中发生的纠纷,公民可以依法提起行政复议,对于行政复议不服的,可以依法提起行政诉讼。
建立健全农村最低生活保障制度是我国改善广大农民生活、逐步实现农村发展的重要一步,只有在立法、执法和司法这几个方面对农村最低生活保障制度加以完善,才能够发挥其最底线公平和正义的社会功效,真正做到保障农民生存权利的最后一道防线。
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[作者简介]尹雪茗,中国科学技术大学管理学院。
作者：尹雪茗