深入探讨城市土地供给管理

2023-02-09

当前我国正不断深化供给制度改革, 要求土地管理方式由计划经济向市场经济转变, 土地供给由资源调配向资产转让转变, 土地利用由外延扩张型和粗放型向内涵挖潜型和集约型转变。这些转变又必须紧紧围绕城市的开发建设和发展来展开。

政府是否能够对房地产市场中土地供给实行有效的管理, 关系到我国房地产业的健康发展, 主要体现在:一是能够防止土地“炒作”;二是防止土地资源浪费;三是防止土地价格暴涨暴跌;四是防止投资环境遭到破坏, 可见土地供给管理具有十分重要的意义。

1 土地供给方式

作为经济学的概念, 供给是指在任一给定的时间区段, 在所有其他因素不变的情况下, 卖者在不同的价格水平上供给市场的商品或服务的数量。由于土地不仅是普通的商品, 还是与人类生存密切相关的自然资源, 因而分析土地供给时要考虑土地作为自然资源的特点, 其总量受限于地球表面的土地总面积。从这个角度出发, 土地供给可分为自然供给和经济供给。

1.1 自然供给

自然供给是指土地以其自然固有的特性供给人类使用。对人类利用而言, 由于土地在相当长的时间内既非人力所能创造 (填海, 开山相对整体而言非常微小的部分) , 也不会随价格和其他社会经济条件的变化而增减, 因而土地的自然供给是绝对有限的, 其供给量不受人为因素所制约。

1.2 经济供给

由于人类的各种土地利用均依赖于有限的土地自然供给, 各种用途就在这有限的供给内相互竞争、互相替代。按照经济学原理, 当某种用途的需求增加, 该用途的经济收益提高时, 原供他用的土地必有一部分会转作该用, 使其土地的供给量增多。但无论其经济效益有多高, 需求有多大, 供给决不会超过自然供给。这种在土地的自然供给范围内, 某种用途的土地随其收益的增加而增加的现象称为土地的经济供给。

2 我国城市土地供给方式分析

在改革开放以前, 土地作为重要的生产资料一直处于我国政府调控之下, 城市各单位用地依赖于政府的行政划拨。1978年后, 在许多制度发生变革的情况下, 土地制度也发生了较大的变化, 城市土地的供给不再是单纯的划拨了。

2.1 行政划拨的城市土地供给方式分析

在计划机制的调节下, 需求不完全决定供给的模式, 也即是用地单位如欲进行某种项目的建设, 首先要向当地计划部门提出项目建议书, 计划部门依据国民经济计划所确定的各种建设活动、投资规模、投资计划等做出决定。一旦该建设项目得到批准, 其资金、物资以及用地申请也就可得到认可, 用地规模也将根据投资项目与占用土地面积的某种技术比例确定下来;然后用地单位再到城市规划部门申请选址, 城市规划部门则根据城市规划和拟建设项目的具体要求为其指定用地位置、范围, 并提出各种规划控制指标;最后用地单位在持有关批准文件到土地管理部门申请征用划拨土地。在这一系列活动中, 用地单位作为需求者对用地量和用地位置基本上没有多大的发言权, 因而需求对供给的决定作用并不是充分完全的。

2.2 改革开放后的城市土地供给市场化运作分析

改革开放后, 我国经济体制逐步有计划经济体制向市场经济体制转化, 市场规律在经济运行中逐渐发挥作用, 在城市土地供给中也实行“计划经济为主, 市场调节为辅”的政策。以1982年开始征收“三资”企业土地使用费和1987年深圳实行国有土地有偿出让制度为标志, 城市土地供给模式逐步进入了“双轨制”。“双轨制”模式的土要特点是:行政划拨与有偿使用并举, 即:“国家投资的党政军机关、行政事业单位办公用房、住宅建设用地、公共设施、公共事业单位和国营工业等建设用地”采取行政划拨方式;而“其他新增建设用地要逐步采用土地使用权有偿出让”。并且规定:“商业、金融、旅游、服务业、商品房屋和涉外工程建设用地”不再采用划拨方式。

城市土地供给的“双轨制”模式表明城市土地制度的不完善, 在实际操作中也带来诸如市场体系难以健全, 公开竞争难以实现, 土地价格难以显示等许多问题, 从而使我国土地资源严重短缺的矛盾无法通过土地价值规律、供求关系得到缓解;并且“双轨制”又使一些手中有权的行政管理者为谋求利益, 不顾法纪, 增加腐败和“寻租”行为。

3 当前我国土地供给中存在的主要问题

3.1 城市土地供给总量失控, 且以增量土地供给为主

从1986年土地有偿制度使用实施后, 尤其是九十年代初期房地产开发热, 我国城市房地产开发建设处于高速发展阶段。由于缺乏相应的宏观调控政策和法规的制约, 许多政府领导常在开发部门追求高额利润的压力下做出让步, 以致无节制的供地, 致使土地供给总量失控。以土地供给总量失控相对应的是城市土地开发建设供给对象以增量土地为主, 这主要是因为我国城市开发建设往往缺少科学的指导, 带有很大的主观盲目性和随意性。增量土地多为征用的农用耕地, 对今后的可持续发展埋下了极大的隐患。

3.2 土地供给过程中行政干预仍不同程度的存在, 有的地方还相当严重

现行制度规定, 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权, 必须以招标、拍卖、挂牌方式出让, 同一宗地只要有竞价的就要实行公开的市场供应, 严禁行政权力进入土地市场。但在实践中, 政府个别领导的干预还时有发生, 本应招标拍卖挂牌供应的, 仍采用协议方式, 有些地区的政府领导以打招呼、批条子等形式指定供地对象、供地位置、供地面积、供地用途、供地方式和供地价格等, 严重的行政干预, 致使市场配置土地资源的环境难以形成。因此, 要以市场配置为土地供给的主要形式, 规范供地。

3.3 土地的供给时机把握不当

目前我国大部分城市的土地供给缺乏长远计划, 造成有限的土地资源在短期内被供给殆尽, 没有为远期的发展留下充分的空间。由于在短期内推出大量的土地, 土地市场供求失去原有的平衡, 政府所得土地出让收益将大打折扣。如广州市地铁一号线采取了利用沿线房地产开发为地铁建设筹集资金的方式, 希望通过沿线28个地块的开发筹集到地铁建设资金43%的费用。但就在地铁沿线地块供给期间, 广州市在大河新区、黄浦开发区等地又以优惠政策供出数倍于地铁沿线地块的土地, 对沿线地块的开发造成较大的冲击, 使地铁建设从土地出让所获得的收益远远低于预期目标。

摘要：本文基于笔者多年从事土地管理工作经验, 研究分析了我国城市土地供给管理模式的转变及其内在原因, 笔者在对国内大量案例进行分析提取的基础上, 给出了曾经的计划经济体制下土地供给模式的弊端, 指出土地供给管理改革的必要性, 最后, 笔者分析了当前土地供给管理模式存在的主要问题, 全文是笔者在工作经验与大量参考国内案例基础上的研究成果, 相信对从事相关工作的同行有着重要的启发和借鉴意义。

关键词：土地供给管理,城市,计划经济,市场经济