琉球主权再议的国际法思考

2022-09-12

2013年5月8日, 《人民日报》发表署名文章《论〈马关条约〉与钓鱼岛问题》, 通过大量的文献资料从历史学角度就钓鱼岛及琉球群岛的主权归属等问题进行了详细论证分析。学术界对琉球问题的关注和研究由来已久, 但《人民日报》这样的权威官方媒体发表署名文章讨论琉球主权并明确提出“琉球主权再议”, 自中日邦交正常化以来尚属首次。因此, 该文的发表引发各方的密切关注和激烈的反响并非偶然。既然“琉球再议”的提出业已将沉睡多年的琉球问题再次激活, 客观来说, 这一契机为中国政府在适当的时机和条件下改变对琉球问题的立场做好了铺垫。那么我们就有必要对琉球主权再议问题所涉及的国际法问题进行全面的梳理。

一、琉球主权再议的法律依据

(一) 历届中国政府从未承认日本对琉球的吞并

琉球王国原本是一个独立的国家, 自1372年接受明朝皇帝册封, 明朝昭告琉球并建立封贡制度以后, 至清光绪五年 (1879年) 日本在琉球废藩置县为止, 琉球一直都是中国的藩属国。1609年, 日本萨摩藩岛津氏占领了琉球, 虽然旋即退兵, 但琉球王自此开始受到日本挟制, 琉球以后既向中国进贡, 也向日本进贡。从此, 日本开始了对琉球领土和主权长达300余年的的蚕食。1872年, 日本明治政府把琉球国改成琉球藩。1875年, 日本天皇强令琉球断绝与清朝的册封关系。1879年, 日本政府以武力派往不设军队的琉球, 将琉球国王强行押解到东京, 吞并琉球王国, 将它改名为冲绳县。这在日本历史上美其名曰“琉球处分”。[1]

其后, 中日双方就琉球地位问题展开旷日持久的斗争。“存球祀”一直是清政府处理琉球问题的基本原则和底线, 所谓“存球祀”, 即保存琉球社稷, 简而言之, 只要日本能够满足琉球复国这一条件, 有关琉球问题的其他一切事项, 中日双方都可以谈, 言下之意自然是坚决不承认日本对琉球国的吞并。1894年甲午战争, 中国兵败, 日本通过马关条约割占中国台湾, 最终巩固了对琉球群岛的殖民统治。从坚持“存球祀”这一立场来看, 彼时的清政府虽然腐败无能, 但也从未正式承认过日本对琉球的占领, 更未承认日本对琉球享有所谓的主权。清政府坚守“存球祀”的底线, 为日后琉球主权再议埋下了伏笔, 留下了余地。此后, 历届中国政府均未承认日本对琉球的吞并。迄今为止, 中日两国之间从未就琉球问题达成任何条约。因此从法理上讲, 琉球主权归属, 是中日两国之间悬而未决的历史遗留问题。

(二) 相关国际条约对琉球主权问题的影响

第二次世界大战中, 中国与同盟国并肩战斗, 抗击日本侵略, 取得了决定性胜利, 日本沦为战败国。在共同抗击日本侵略的过程中, 中、美、英、苏等同盟国主要成员共同鉴定了一系列国际条约, 如《开罗宣言》、《波茨坦公告》等, 为琉球问题的解决提供了千载难逢的历史机遇。但遗憾的是, 由于种种原因, 中国没有能够很好地把握这次机遇, 导致琉球主权问题拖延至今。即便如此, 上述条约仍构成了琉球主权再议的重要法律依据。

1.《开罗宣言》

1943年11月22至26日, 中、美、英三国首脑蒋介石、罗斯福、丘吉尔在埃及首都开罗举行会议, 讨论如何协调对日作战的共同军事问题和战后如何处置日本等政治问题, 史称“开罗会议”。1943年12月1日, 《开罗宣言》由华盛顿白宫向外界公布, 正式发表。《开罗宣言》虽未明确提及琉球问题, 但指出“其他日本以武力或贪欲攫取之土地, 亦务将日本驱逐出境”, 而琉球群岛, 显然属于宣言中所谓“以武力或贪欲攫取之土地”, 自然在“应将日本驱逐出境”之列。由此可以解释为《开罗宣言》不承认日本对琉球享有主权。

2.《波茨坦公告》

1945年7月26日, 中、美、英三国政府首脑发表了《波茨坦公告》, 苏联于同年8月8日加入。《波茨坦公告》中与琉球问题相关的条款是第8条“开罗宣言之条件必将实施, 而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”公告宣称“开罗宣言之条件必将实施, ……”。这意味着《开罗宣言》已被《波茨坦公告》纳入构成的重要组成部分。而《波茨坦公告》被日本以《投降书》的书面形式明示接受。《波茨坦公告》对非缔约国日本具有法律约束力。公告非常明确地将日本领土范围限定于本州、北海道、九州、四国大岛内, 其他岛屿是否归属日本必须要由上述三国共同决定。根据《波茨坦公告》, 尽管中美英三国并没有就琉球的未来地位问题达成最后决议, 但也表明了日本不可能拥有琉球的领土主权, 应由反法西斯盟国共同决定琉球的未来地位。

3.《旧金山和约》

1951年, 以美、英为首的47个同盟国与日本在非法排除中国参与的情况下, 私下签署了对日和平条约, 史称《旧金山和约》。合约第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位:“日本对于美国向联合国提出将北纬二十度以南之南西诸岛 (包括琉球群岛与大东群岛) 、孀妇岩岛以南之南方诸岛 (包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛) 及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下, 而以美国为唯一管理当局之任何提议, 将予同意。在提出此种建议, 并对此种建议采取肯定措施以前, 美国将有权对此等岛屿之领土及其居民, 包括其领海, 行使一切及任何行政、立法与司法权力。”《旧金山和约》由美国一手策划和炮制, 中国政府不予承认。但是从中也可以看出, 对日本领土限定的表述是与《波茨坦公告》吻合的, 包括琉球群岛在内的北纬29度以南的岛屿被排除在日本领土之外。[2]

《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《旧金山和约》, 三者环环相扣, 逻辑严密, 相互印证, 形成了完整的证据链, 它们就是最有力的证据, 证明了二战后日本的领土范围不包括琉球。所以上述国际条约充分证明了琉球的主权不属于日本。既然如此, 琉球主权问题在国际法的框架下, 自然是可以再议的。

二、提出琉球主权再议诉求的适格主体

琉球主权不属于日本, 自然琉球主权问题可以再议。然而, 琉球问题涉及的相关当事方错综复杂, 至少包括中国、日本、美国以及琉球人民四方主体, 究竟哪一方有资格提出“琉球主权再议”的诉求, 则必须根据国际法的相关规定进行审慎和细致的分析后才能做出准确的界定。

(一) 中国的主体资格问题

琉球作为中国的藩属国的地位, 从明初即已确立。以1372年琉球接受明朝皇帝册封为标志, 琉球国正式成为以中华帝国为中心的朝贡体系内的重要成员。清取代明之后, 将这种关系加以继承。朝贡体系之下中国与琉球的关系, 借用近现代国际法的话语体系表达, 大致可称之为宗主国———藩属国 (被保护国) 。在历史上, 中国作为琉球的宗主国, 又是琉球问题的直接当事方, 原本有资格成为提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。

但是, 根据“权力与职责相统一”原则, 中国身为琉球的宗主国, 在对琉球享有宗主权的同时, 当然也必须对琉球负保护之职责或曰义务。当琉球遭受日本侵略之时, 如果中国妥善地履行宗主国的保护职责, 以实际行动对琉球施以援手, 如同历史上屡次出现的以“援朝”战争保护朝鲜那样, 即便最终力有未逮, 未能力挽狂澜, 中国仍不妨为提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。但现实的情况却是, 中国身为宗主国正陷于列强瓜分狂潮而自顾不暇, 不仅未发一兵一卒对琉球进行支援, 甚至对琉球王室苦苦哀求中国发兵相助的正当诉求充耳不闻, 仅仅只是对日本的侵略行为进行了无力的谴责;即使是抗战胜利后, 国民党政府对琉球民众代表上书请求脱离日本殖民统治, 回归中华的请愿活动也视而不见。由于中国一再地逃避了身为宗主国对琉球进行保护的职责, 根据“权力与职责相统一”原则, 中国在屡次怠于履行宗主国职责的情况下, 是否还享有以原宗主国的身份提出“琉球主权再议”诉求的资格, 是值得怀疑的。

(二) 日本的主体资格问题

如上所述, 根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《旧金山和约》等国际条约, 至少可以确定在二战以后琉球的主权不属于日本;再者, 日本作为“无条件投降”的战败国, 是没有决定权的。因此, 从法律角度而言, 在琉球主权问题上日本已经不再是琉球的直接关系国, 在“琉球主权再议”问题上, 日本不具备合法的主体资格。

(三) 美国的主体资格问题

1945年日本投降后, 美国以盟军的名义单独对日本实施了占领, 包括琉球、钓鱼岛等在内由日本非法窃取但尚未归还的领土亦处于美国占领之下。由此, 美国成为琉球问题的直接关系国。通过对《旧金山和约》第三条的解读, 我们可以得出以下结论:第一, 日本将琉球的施政权 (包括行政、立法与司法权力) 交给美国;第二, 美、日讨论琉球托管问题:美国打算向联合国提议由其单独托管琉球, 日本将予同意。[3]可见, 无论从现实中美国对日本的军事占领 (包括琉球) 还是《旧金山和约》的规定来看, 美国都是琉球问题的直接关系国, 美国在解决琉球问题方面负有不可推卸的责任, 美国应当是提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。但考虑到现实的美日双方紧密的同盟关系以及遏制中国崛起的战略需求, 美国断然不会允许琉球脱离日本而独立, 美国的主体资格只具有理论上的意义, 现实中, 对琉球问题的解决是毫无裨益的。

(四) 琉球人民的主体资格问题

“民族自决原则”是现代国际法中一项公认的基本原则, 在《联合国宪章》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法律文件中均有体现。该原则认为:各民族一律有权自由决定其政治地位, 不受外界之干涉, 并追求其经济、社会及文化之发展, 且每一国均有义务遵照宪章规定尊重此种权利。

为了防止“民族自决原则”被滥用, 危害国际社会和平与稳定, 一般认为, 该原则中所指的民族, 应当仅限于“殖民地人民”或“争取独立的民族”。有学者认为, “现在的琉球事实上处于美、日两国的双重殖民统治之下”, 是美日两国共同的殖民地。[4]这一认定是否成立, 尚须进一步论证, 但即便琉球人民不能被认定为殖民地人民, 将其界定为“争取独立的民族”应当是毫无疑义的。从1879年日本非法占领琉球开始, 琉球人民争取独立的斗争就从未停止过。1972年, 美国将琉球“归还”日本时, 遭到琉球反日派的强烈反对, 代表团用汉语恳请蒋介石看在同是“一家人”的份上, 在联合国仗义执言, 准许琉球独立建国或并入中华民国版图。[5]一方面, 琉球人民构成“民族自决原则”中所称的“争取独立的民族”, 与国家、国际组织等主体类似, 也具有独立的国际法主体资格;另一方面, 琉球人民也存在强烈的要求独立的政治愿望, 因此, 琉球人民是提出“琉球主权再议”诉求的适格主体。

三、运用法律手段解决琉球问题的思路

前文已经论证, 琉球主权问题, 可以再议;提出“琉球主权再议”诉求的适格主体应当是琉球人民。那么, 琉球问题应当议什么?怎么议?中国在琉球主权再议这一问题上, 应当发挥什么作用?我们认为, 解决琉球主权问题, 应当遵循如下思路:

(一) 琉球主权再议的内容是帮助琉球人民实现琉球独立或琉球自治

在以中华帝国为核心的朝贡体系之下, 中国与藩属国的关系和西方列强与殖民地的关系是有本质区别的:被西方列强占领的殖民地完全或部分地丧失了独立的主权, 而纳入中国朝贡体系的所谓藩属国, 仍然是拥有完全独立主权的国家。因此, 讨论琉球问题, 首先必须明确, 琉球国虽为中国藩属, 但实质上仍是一个独立的主权国家, 琉球并非中国固有领土, 这一点与钓鱼岛是有本质区别的。

在近代历史上, 中华民族曾饱受西方列强欺凌, 所谓“己所不欲, 勿施于人”中国绝不会将殖民统治的痛苦强加在其他民族身上。当代中国一贯坚持和平崛起战略, 自然不会对琉球有任何领土野心, 提出“琉球主权再议”, 其内容和目的应当是帮助琉球人民实现琉球独立。

(二) 厘清琉球问题与钓鱼岛问题之间的关系

国内多数学者认为, 琉球问题与钓鱼岛问题密切相关, 二者互为表里, 在琉球问题的解决方面, 应当与钓鱼岛问题的解决建立某种联动机制, 寻求所谓“一揽子解决方案”。对此看法, 却有疑义, 理由有二:

1. 琉球问题与钓鱼岛问题的性质有本质区别

琉球问题的实质, 是帮助琉球人民实现琉球独立, 以期在中日之间建立一个缓冲区, 以确保中国的战略安全, 中国对琉球不应也不会有任何领土诉求, 琉球问题是中、美、日以及琉球人民之间的多边国际争端。而钓鱼岛问题的实质, 是日本非法窃取了中国的固有领土———钓鱼岛, 中国不仅对钓鱼岛存在领土诉求, 而且态度相当坚决, 甚至将钓鱼岛列入中国核心利益的范畴, 钓鱼岛争端, 是中日两国的双边领土争端。二者的性质差异如此之大, 不难想象, 寻求所谓的“一揽子解决方案”, 希望“毕其功于一役”, 是非常不切实际的幻想。

2. 不应将琉球问题作为在钓鱼岛争端上针对日本的反制措施

琉球群岛独特的自然地理和地缘政治条件, 决定了它对中国战略安全的重大意义。单从国家战略安全意义来说, 琉球之于中国, 远比钓鱼岛之于中国更为重要。因此, 在讨论琉球问题时, 千万不能将琉球问题当做中国在钓鱼岛问题上反制日本的一张牌, “琉球主权再议”不应是中国在钓鱼岛争端上针对日本的反制措施, 而应当是中国经过深思熟虑之后做出的慎重的、理性的、主动的选择。琉球问题的解决, 不应与钓鱼岛争端的走向挂钩, 二者是有密切关联但又性质迥异的两个独立的问题。

(三) 中国政府的琉球政策

上文已经论证, 中国并不是提出琉球主权再议的适格主体, 但这并不意味着中国在琉球问题上应当毫无作为, 这一结论只是在于强调琉球主权是否再议, 什么时候再议, 决定权在于琉球人民, 中国不应当越俎代庖, 只能静观其变, 以待时机。一旦时机成熟, 中国不仅应当在琉球问题上有所作为, 而且还应当在琉球问题的解决中发挥举足轻重的作用。中国的琉球政策可分三步实现:

1. 根据中日关系的走向, 决定中国对琉球问题的政策

如果中日关系没有继续恶化, 中日争端仍在可控范围内, 中国的琉球政策可以维持现状, 即作模糊化处理, 官方不作明确表态;但就民间层面, 则可开放关于琉球问题的研究和讨论, 包括允许民间成立研究琉球历史问题、支持恢复琉球国的组织, 向世界普及日本非法占据琉球的历史知识。官方对这一活动不参与, 不反对, 持默许态度即可。

2. 培育和扶持“琉球复国”力量

琉球主权再议的诉求, 固然应当由琉球人民自己提出, 中国只能在时机成熟时予以协助。至于时机何时成熟, 则取决于诸多外部因素, 尤其取决于中国对琉球的政策和态度。中国完全可以创造条件, 让琉球主权再议问题最终浮出水面。其具体措施, 便是通过各种途径帮助琉球人民建立自己的民意机构, 培育和扶持“琉球复国”“琉球复国”力量。

3. 支持琉球人民提出琉球独立的诉求并最终实现琉球独立

一旦琉球人民的“琉球复国”力量形成气候, 中国就可以用实际行动在相关国际舞台上对琉球人民的独立诉求予以有效支持。具体方式有两种:其一, 琉球群岛可以界定为处于美日联合托管之下的领土, 依据《联合国宪章》规定的“国际托管制度”, 可以在联合国框架下通过向联合国托管理事会申诉来实现托管领土的独立;其二, 在争取到国际社会广泛支持和同情的条件下, 推动琉球人民通过“全民公决”实现独立或自治。

摘要：“琉球主权再议”的提出, 激活了沉睡多年的琉球问题, 同时也为我们重新审视和调整中国的琉球政策提供了契机。琉球主权问题, 可以再议;提出“琉球主权再议”诉求的适格主体应当是琉球人民;琉球主权再议的内容, 是恢复琉球独立主权国家的地位。中国的琉球政策, 应当视中日关系的走向进行灵活调整, 但绝不应被钓鱼岛争端所绑架, 而应有其独立的稳定的政策目标。中国在琉球主权再议问题上, 完全可以发挥至关重要的影响力, 引导琉球问题朝着有利于中国的方向发展并最终得到解决。

关键词：琉球,主权再议,主体资格,民族自决