秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考（精选8篇）

篇1：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

夏汛鸽

秦巴连片特困地区基本情况

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

但秦巴地区“连片特困”依然存在：一是传统农业萎缩，粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，耕地闲置或撂荒现象突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工者主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；并且，粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民基本没赚钱，务农增收难度越来越大。四是贫困导因大多是因病致贫、因病返贫，并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，应适时采取若干有差异的具体措施：

（一）制定国家级产业综合发展规划。

建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目（如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等），促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作。

（二）取消各类建设项目地方财政配套要求。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政（尤其是县财政）的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内（次级）连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准。

（三）酌情减免贷款还本付息规定。对于各类自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等气象灾害，岩崩、滑坡、泥石流等山地灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，积极探索建立相应信贷扶贫体制，加大国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内（次级）连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内（次级）连片特困区域扶贫。

（四）合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。

（五）落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内（次级）连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护区基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨，森林管护经费逐年增多；另一方面国家下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的 “计划资金”，多年来一直未增加。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区（基地），以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

（六）适当减免大中专学生学费，尤其是特别困难（如家住高寒、土石山区）的大中专生学费。在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助 “全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内（次级）连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9＋X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫。

（七）适时调整和加大社会帮扶力度。

建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展。靠优惠政策而不是行政命令激励企业对扶贫工作的投入，应按企业对贫困地区扶助额度的一定比例进行税费减免。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内。探索通过市场机制动员社会资源，建立如秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

（八）妥善解决有关遗留问题。有些无论从历史渊源（如行政管理体制变迁）延续，还是从地缘地质架构（如同属秦巴山脉）关联来看，都本应纳入秦巴连片特困地区扶贫开发重点县（区）名录的地方（如重庆市万州区、开县以及广元市的利州区），却被“一刀切”在名录之外。解决此类问题的思路，依然在于要正确树立“差异性扶贫政策”理念，从“经济增长极”的客观规律出发，寻求统筹综合发展秦巴连片特困区域经济的“集合解”。

（九）创新跨区域扶贫体制。积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安—重庆—成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

（十）探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。考虑开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的 “人才开发区”。

（作者单位：中国民（私）营经济研究会）

文章来源：中国改革论坛

篇2：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

http:// 2012年02月29日 00:00 中华工商时报

作者： ■夏汛鸽

秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：传统农业产业在萎缩，青壮年劳动力严重匮乏，增收渠道少难度大，贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫。

估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

秦巴连片特困地区位于川、渝、陕、甘、鄂、豫六省市交界处，涉及75个区县，面积约28万平方公里，人口约3400万，其中农业人口约2900万。东西走向的秦岭、大巴山横亘境内，长江最长的支流汉水流贯其间，处在温带与亚热带的交接地带。由于地理上的完整性和自然生态条件的一致性，这里成为我国气候、植被、矿藏和物种的重要区界与交汇场所，自然资源的综合利用和工农业生产的可持续发展面临着广阔的前景，是一个有巨大潜在优势的待开发区域。秦巴连片特困地区作为我国西部大开发的前沿阵地，目前也是我国新确定的14个连片特困地区之一。

2011年8月间，以全国工商联在秦巴连片特困地区定点扶贫的长期实践为基础，中共中央统战部光彩事业指导中心、全国工商联扶贫部和中国民(私)营经济研究会联合对秦巴连片特困地区相关省市进行了调研。

“十二五”时期，保障和改善民生既是我国发展方式转变的出发点，也是落脚点。从全局看，减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困是最大的民生问题。所以，从形式上看，本次调研尽管依然关注扶贫开发的老问题，但在新的历史条件下，赋予了其新的内涵。本次调研产生的相关政策思考，实际上涉及到我国如何从全局上围绕“科学发展主题”和“转变发展方式主线”，实现真正意义上发展的深层次问题。

扶贫开发依然任重道远

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(简称《纲要》)实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索并正在继续探索有中国特色、符合本地实际的扶贫开发道路。

同时不必讳言，秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：一是传统农业产业在萎缩，种植业粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，特别是耕地闲置或撂荒现象日益突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工，未出去的大多是失去劳动能力的病残者或没有劳动能力的智障者。三是增收渠道少难度大，由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；务农收入，增收难度越来越大。粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民没什么钱赚。四是贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫，家里有人因生大病或主要劳动力去世等大变故，或家有失去劳动能力的残疾人和智障人，则陷入贫困并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

目前，提高扶贫标准是注重差异性现状分析一个十分重要的前提。本次调研所实地了解的一些地方，大多实际上已程度不同地制定或测定了新的扶贫标准，其中至少还有占农业人口14%左右的农民为贫困人口，个别地方贫困人口占农业人口1/3左右。国家决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准，无疑对扶贫工作提出了更高要求，估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，为实现《纲要》既定的奋斗目标：一是要继续增加投入。包括农户企业化转型，产业市场化对接；加大技能培训力度，突破产业化发展瓶颈；以“打包”方式实现特色产业“捆绑”发展；落实大项目，促进连片大开发成为产业大开发；继续鼓励和促进民营企业、尤其是大中型民营企业参与扶贫；盘活特困区域存量资产，整合连片扶贫资源，激发农村金融活力；优化当地产业与区域性产业衔接，加大国家金融对相关产业支持力度。

二是要把革命老区、民族地区作为优先扶贫地带。对少数民族聚居区的贫困乡村给予重点扶持；应对“搬迁移民”、“生态移民”予以细分，从长计议鼓励外出受教育、务工的青年人不再返回不宜居住的贫瘠地区，实现自然淘汰性质的“自然移民”或“智力移民”。应采取具体措施提高农民素质并合理解释其应承担的责任；应采取具体措施提高“村村通路”的实际成效。

三是要加大重点生态功能区生态补偿力度。建立生物多样性保护实验区(基地)，探索水资源保护区生态补偿体制机制，研究秦岭与巴山特殊地质地貌生态养护体系，鼓励民营企业合理有序开发利用矿产资源。

四是要通过政策支持和部门协作保障扶贫开发的实际社会效果。探索基层工商联(商会)组织在社会扶贫开发中的体制创新，以民间善款撬动更多民间资本，创新民间融资积极的社会影响。

同时适时采取若干有差异的具体措施：

(一)制定国家级产业综合发展规划。应把消除连片特困地区贫困作为事关全国发展大局的重大问题，上升到国家战略高度予以考虑。建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。应当具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目(如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等)，促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作，促进产业发展、资源开发等方面互惠共赢，形成宽领域、全方位的产业集群效应，实现多边共同发展。

(二)取消各类建设项目地方财政配套要求。要树立举全国之力破解连片特困地区贫困难题的重要理念。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政(尤其是县财政)的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，应大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内(次级)连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准，加大支持城乡统筹发展力度。

(三)酌情减免贷款还本付息规定。建议酌情减免秦巴连片特困地区贫困农户因抵御各类自然灾害形成的贷款还本付息规定。对于各类自然灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应当酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，要继续积极探索建立相应信贷扶贫体制，增加国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内(次级)连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业，带动当地脱贫致富。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。国家应帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内(次级)连片特困区域扶贫。

(四)合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。鼓励按照“一村一品”的产业发展思路，继续把茶叶、生猪和市场前景好的农副产品作为发展重点。继续推行“政府+龙头企业+合作社+农户”模式。探索建立秦巴地区农村市场商品流通补偿基金，完善农产品(5.12,-0.03,-0.58%)价格补贴机制。

(五)落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内(次级)连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护面通常面积宽、战线长、任务重。一方面林区管护基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨等诸多因素，造成森林管护经费逐年增多；另一方面国家目前下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的“计划资金”，属“静态投资”，多年来一直未增加资金。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区(基地)，以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

(六)适当减免大中专学生学费。建议国家加大秦巴连片特困地区大中专生资助力度。可考虑适当减免秦巴连片特困地区大中专毕业，尤其是特别困难(如家住高寒、土石山区)的大中专生学费。应在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助“全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内(次级)连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9+X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫，解决贫困人口增收难问题。

(七)适时调整和加大社会帮扶力度。建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策，在整个“十二五”乃至“十三五”期间，继续对秦巴连片特困地区(尤其是重灾贫困地区)实行对口帮扶政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展，继续深化结对帮扶，重点发展长效增收产业，提高农业产业化发展水平。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内，调动企业参与扶贫攻坚战的积极性。应探索通过市场机制动员社会资源，建立秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

(八)妥善解决有关遗留问题。应具体分析和研究，如何在目前已原则确定的秦巴连片特困地区扶贫开发重点县名录基础上，实现动态管理、解决“合理的遗留问题”。

(九)创新跨区域扶贫体制。连片特困地区作为我国开发扶贫主战场的关键词是“连片”，其战略成败与否的关键之一在于“连”。为有效推进秦巴连片特困地区跨省市区域协作，应积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。在三峡库区已建成奉节-巫山-巫溪“小金三角”、三峡大坝-巫山-神农架“大金三角”旅游精品环线基础上，应考虑积极推动渝东北、陕南、鄂西区域生态文化旅游联盟。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安-重庆-成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措，制定生产要素合理流动的统一规则，消除市场壁垒，实现生产要素、人力资源优化配置，培育秦巴连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

篇3：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

针对片区扶贫开发研究,国内外学术界进行了广泛关注。然而,研究总体还存在以下不足。从理论研究层面看,现有理论研究往往“就生态问题谈生态保护”或“就扶贫问题谈减贫对策”,忽略了从生态保护与扶贫开发相结合的理论视角来分析贫困问题,这就割裂了二者之间的关联性,使得扶贫开发不具有可持续性。从现实层面看,国内学者对集中连片特困地区生态现状、生态建设存在问题都进行了充分的讨论,也提出了不少改善该地区生态现状的对策与建议,认为正确处理集中连片特困地区生态保护与减贫之间的关系,实现可持续发展是摆在我们面前的一项重大课题。但是,关于生态保护与减贫之间如何互动、模式分类及运行机制设计的文献研究并不多,研究的实际可操作性不够。因此,在国家集中连片扶贫开发大背景下,如何构建生态保护与减贫的互动模式,具有重要的理论研究意义与现实意义。

1 秦巴集中连片特困地区生态环境与贫困的现状和特征

1.1 连片区生态环境现状

(1)地理位置特殊,具备生态屏障功能。

秦巴集中连片特困地区是我国自然地理和人文地理的特殊区域:既是我国南北水系和暖温带与亚热带的分水岭,也是黄河流域文化与长江流域文化的交汇处(巴蜀文化与中原文化)[1]。从生态方面看,该地区森林覆盖率高达62.4%,地表水资源量为304.79亿m3。通过植树造林、涵养水源,可构筑秦巴地区森林生态屏障及长江水系防护林带。

(2)生态环境脆弱,自然灾害频发。

秦巴片区属于生态环境脆弱的石山区。据1954-2001年陕西省地质部门地质灾害普查资料和2002-2006年陕南实际发生的地质灾害资料统计,秦巴山区(汉中、商洛、安康3市)共发生滑坡3798次、泥石流314次,该地质灾害95%以上是降水引发[2]。四川省2011年地质灾害1997次,直接经济损失19.2亿元。

(3)资源宝库,开发利用程度低。

秦巴集中连片特困地区大都处于能源、矿产、生物等自然资源相对富集地区,具有较大的开发潜力。就秦巴山区为例,其中生物资源有蚕桑、茶叶、黄姜、绞股蓝、苎麻等;矿产资源中汞锑、铅锌全国鲜有,四川一省拥有汞矿达689.74万t占全国的一半以上;水资源丰富,秦岭是汉江、渭河和嘉陵江的发源地,仅位于汉江上游的安康市境内就已建成电站73处。但由于资金、技术因素限制,目前该地区自然资源利用程度非常低,无法形成生态、社会、经济的良性互动。

1.2 连片区生态贫困特征

(1)贫困发生面广,呈现整体贫困态势。

秦巴片区是我国11个集中连片特困地区之一。由于恶劣的自然环境因素制约,到目前为止,秦巴片区共有68个国家级贫困县,占全国国家贫困县总数的11.5%。6省(市)贫困县数量占其全部县级单位总数的50%,高出全国40.6%的平均值。其中重庆、甘肃、湖北、陕西均高于50%。6省(市)人口总数为32422万人,占全国人口总数的24.1%,河南、四川人口接近1亿;6省(市)农村平均贫困发生率为15.4%,高出全国平均水平12.6%,除重庆市农村贫困发生率略低外,其他各省尤其是陕西、甘肃高出全国平均值7-19倍。广阔的贫困区域与巨大人口数量已成为秦巴片区经济和社会发展的巨大障碍(表1)。

(2)生态贫困特征显著。

从某种程度讲,贫困问题是一个生态问题。秦巴片区农户贫困的突出特征表现为生态贫困,即恶劣的自然环境与贫困共生共存。①生态恶化导致贫困。秦巴片区大都位于深山、石山、高原区,这些地区地貌复杂、自然地理条件恶劣,是洪涝、泥石流等自然灾害频发区。根据2012国家地质灾害统计显示:6省(市)发生地质灾害次数总计3541次,占全国地质灾害总次数的22.4%,直接经济损失为30.9亿元,占全国直接经济损失的74.8%。尤其是河南、湖北的旱灾,四川、重庆的洪涝、泥石流灾害极为严重,因灾致贫、返贫现象突出。②贫困导致生态恶化。生态贫困导致地区贫困,地区贫困反过来又加剧了生态环境恶化。秦巴片区“生态贫民”为维持自身生存需求,必须对周围的自然生态环境表现出更高的依存度[3]。如果没有外部经济资源的注入,随着人口增加、土地锐减,农民对粮食需求加剧,就不得不开始新一轮的垦荒,以至走上贫困-破坏-更贫困-更破坏的恶性循环之路。

(3)生态保护与减贫矛盾突出。

依据国家功能区划分,秦巴片区属于生物多样性生态功能区。农民“靠山吃山,靠水吃水”传统生存模式在国家自然保护政策之后瞬间消失,而新的生存方式在短时间内又无法有效构建,生存模式发生断裂,保护区内农民沦为固化制度下的“边缘人”[4],成为生态保护政策下的牺牲品。根据国家2012年统计年鉴数据显示:6省(市)的农村居民家庭人均纯收入均未达到全国平均水平6977.29元,最高的湖北省为6897.92元,最低的甘肃省仅为3909.37元。6省(市)的人均GDP均未达到国家平均水平35181元,最高的重庆市为34297元,最低的甘肃省为19580元。四川、甘肃自然保护区占辖区面积比重高达18.6%和16.3%。可见,该地区经济发展不单纯是解决贫困与生态退化问题,更是经济系统与生态系统交织的矛盾问题。

2 秦巴集中连片特困地区生态减贫的思路转变

2.1 将生态扶贫纳入大扶贫格局

“十一·五”期间,秦巴集中连片地区秉承专项扶贫、社会扶贫、产业扶贫的“开发式大扶贫”理念,通过国家指导、县抓落实,实现区域经济较快发展。然而受自然条件限制,制约区域发展的深层次矛盾尚未得到根本解决。原有扶贫开发重点多集中在专项扶贫、社会扶贫、产业扶贫三者间互动联系,忽视了秦巴片区贫困的深层矛盾——生态贫困。要从根本上解决该矛盾,就必须从源头上建立生态扶贫的新型模式,将生态扶贫纳入大扶贫格局中,实现专项扶贫、社会扶贫、产业扶贫、生态扶贫,“四位一体”的大扶贫互动关系。

2.2 走生态保护与减贫相结合道路

彻底打破过去将“生态保护”与“扶贫开发”割裂的传统格局,以生态文明理念指导扶贫开发,建立生态保护与减贫的新型互动模式,走一条生态保护与减贫相结合的扶贫道路。

具体思路是将生态保护与扶贫开发之间的互动分为两类:一类是生态环境建设,一类是生态经济建设。两种模式存在递进关系:当该地区生态环境承载力已无法吸纳任何经济行为时,首先采取生态环境建设,恢复当地生态环境承载力;当生态环境的恢复状态达到生态阀值之上时,可适度地发展生态经济,实现生态保护与减贫的共赢发展。结合秦巴地貌特征,在因地制宜的基础上,提出在以陕南三市(汉中、商洛、安康)为主的剥蚀构造中山区采取生态环境建设的互动模式,包括退耕还林模式、生态移民模式。在以汉水谷地、汉川平原为主的河谷阶地采取生态经济建设的互动模式,包括发展生态农业、生态工业、生态服务业、生态城镇建设(图1)。

3 秦巴集中连片特困地区生态保护与减贫互动模式

3.1 剥蚀构造中山区——生态环境建设

(1)退耕还林模式。

退耕还林工程是西部大开发中自然生态环境建设的主要措施。内容是将坡度在25°以上易造成水土流失的坡耕地有计划地转换为林地,恢复植被生态功能,保护和改善生态环境。秦巴片区是全国退耕还林工程的典型示范区之一,该地25°以上陡坡耕地占总耕地面积的50.8%,到2007年底退耕还林254.05万hm2,约占全国退耕还林面积的10%[5]。所属秦巴片区的汉中、商洛、安康,剥蚀构造中山区占总面积67.42%,年侵蚀模数5000 t/km2-18000t/km2,是退耕还林的主要区域。陕西省2011年造林32.57万hm2,完成退耕还林补植任务10.60万hm2,建设城镇绿地3640 hm2,治理水土流失面积6565 km2。模式运行机制:①建立林业可持续发展的长效机制,把生态系统重建与农村产业结构调整、扶贫开发、农民增收、培育后续产业相结合,切实推进后续产业建设。如形成工商资本进入林业产业开发模式、返乡能人回乡发展林业模式等,推进林业产业发展。②以国家购买生态的模式,加大、延长退耕还林生态补偿力度与强度,确保钱粮直补到户、林权落实到户,充分调动农民积极性。

(2)生态移民模式。

生态移民是由于生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动,以及由此活动而产生的迁移人口[6]。模式运行对象:①库区移民。包括三峡库区重庆市所辖的万州区、湖北省所辖十堰市;②生态保护区移民。包括陕西秦岭生态功能区内6市38个县、四川卧龙自然保护区;③地质灾害移民。包括陕南汉中、商洛、安康3市的28个县(区),四川所辖达州市宣汉、万源、绵阳市北川羌族自治县、平武县。

模式运行机制:①坚持生态移民与农业化、工业化、城镇化相结合。努力发展园区经济,为移民创造更多就业机会,工农业化带动产业规模扩大进而推动城镇发展,拓展移民安置空间和就业渠道。②坚持迁出地和迁入地生态环境的可持续发展。在实施生态移民过程中要明确三个问题:迁出后是否有利于迁出地的生态环境重建;生态移民不会使迁入地滋生新的生态环境问题;迁入地的环境、经济发展具有可持续性。

3.2 低山河谷区——生态经济建设

(1)生态农业。

发展生态农业就是要在发展的过程中彻底摒弃传统粗放型的发展方式,把环保融入发展的全过程,建立具有特色、高效、现代的农业体系,实现农业的可持续发展。

一是资源高效集约型现代生态农业。资源高效集约型现代生态农业就是从“用现代生态理念做好农业”的思路出发,以现代农业园区建设为核心,积极探索产业生态化、生态产业化的路子,使之成为农业产业高效集约的功能区、生态循环农业的样板区,促进农业增效和贫困户增收。秦巴片区受地形限制虽不具备发展平原大农业的条件,然而由汉江冲击而成的汉水谷地、汉川平原,地形平坦、土壤肥沃,仍具备发展资源高效集约型现代生态农业的良好条件。模式运行条件:(1)产业园区建设。根据“因地制宜,突出特色”的思路,选取比较优势资源作为产业园区建设投资对象。陕南三市低山河谷区初步确立以姜、烟、桑、茶、果为主导的五大绿色产业体系,立足市场,发展特色高效农业产业园区。(2)经济合作组织建设。确立“龙头企业(合作社)+基地+农户”的农业产业化经营路子。以提升扶贫对象广泛参与为宗旨,通过基地将龙头企业(合作社)与贫困农户利益相联接,引导土地向能人(大户)流转,形成村有核心产业、户有增收项目,确保贫困户增产增收。例如陕西省安康市依托紫阳富硒茶,白河木瓜、中药材产业,建立退耕还林后续产业园,并与西北农林科技大学专家进行技术交流,形成“产学研”相结合模式。(3)扶贫对象能力建设。以提升扶贫对象参与产业发展能力为目的,围绕农业园区建设所需的生产技术,组织开展针对性的技能培训,使现代生态农业建设的优势最大程度地惠及贫困人口。

二是资源微观利用型家庭生态农业。针对高效集约生态园区产业链无法辐射到的部分分散农户制定的,通过走出一条不通过工业化、城镇化在“家门口”就可以富裕起来的生态循环道路[7]。模式运行机理:以沼气建设为纽带,以种养沼循环农业为载体,推进农村家庭生态循环农业发展。具体如下:六省(市)在中高山林区实行猪-沼、省柴灶-保护森林;在中、低山区实行猪-沼-桑蚕;猪-沼-果;猪-沼-茶;猪-沼-烟。在平坝地区实行猪-沼-粮;猪-沼-菜。在河滩水面区实行猪-沼-鱼模式[8]。

(2)生态工业。

生态工业基本思想是仿照自然界生态系统中物质流动的方式来重新规划工业生产、消费和废物处置系统。通过能量流、信息流、物料流三者关联,将一个生产过程中的废物作为另一过程的原料加工、利用,最终达到资源的优化配置。模式运行机制:①遵循生态循环经济为主导,坚持“3R”原则,达到生产过程生态化。②生态工业园建设为载体,建立园区工业生态链,达到资源优化配置。2008年11月,陕西省政府出台《关于加快推进县域工业园区发展的指导意见》,要求遵循物质减量化、再使用、再循环原则,发展县域工业园区,形成产业集群,壮大县域经济。建成以秦岭中草药和其他生物资源为基础的商洛生态工业园,以富硒茶为基础的中国紫阳硒谷生态工业园,以木材加工为基础的汉阴县新型建材工业园、旬阳县生态工业园等。

(3)生态服务业。

生态服务业是以生态循环经济理念为指导思想,在充分合理开发、利用当地生态环境资源基础上发展服务业,是实现生态系统与服务业可持续发展的重要方式。模式类型:生态旅游业。以秦岭和大巴山两大山系主脉为基础,将豫、鄂、渝、蜀、陕、甘六省(市)纳入生态建设协作区,跨省开展“秦巴片区生态旅游省际合作试验区”建设[9]。建立秦巴片区旅游产业与生态产品创新体系,建立统一生态旅游规划方案,统一秦巴片区生态旅游合作、管理、补偿机制。

(4)生态城镇建设。

建设生态型城镇,是顺应城镇演变规律的必然要求,是推进秦巴片区全面、协调、可持续发展的需要,是人类社会经济活动与自然环境良性同步发展的需要。模式分类:①改造模式。按生态经济建设要求,对基础设施相对完备的现有城镇进行生态改造。②新建模式。政府投资,选择适宜地区,规划建立新的、相对合理的区域城镇体系。③生态移民模式。对限制开发区和生态脆弱地区进行生态移民,将原住民整体搬离出去。打破行政村域界限,吸引村民向生态新村聚集,提高贫困人口生活质量。模式运行机制:将生态城镇建设与第一、第二、第三产业有机联动,促进生态产业间合作,实现城镇、农业、工业、服务业与环境“五位一体”的互动。

参考文献

[1]何家理,马治虎,陈绪敖.秦巴山区退耕还林生态效益外显与经济效益内隐状况调查[J].水土保持通报,2012,32(4):251-260.

[2]赵世发,王俊,杜继稳,等.秦巴山区地质灾害成因及预报预警[J].气象科技,2010,38(2):263-258.

[3]刘艳梅.西部地区生态贫困与生态型反贫困战略[J].哈尔滨工业大学学报:社会科学版,2005,7(6):97-101.

[4]苏冰涛,李松柏.社会转型期“生态贫民”可持续生计问题和政策措施—以陕西秦巴山区为例[J].农业现代化研究,2013,34(1):15-18.

[5]何家理,支晓娟.秦巴山区退耕还林效益评价研究[J].生态经济,2008(10):22-23.

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[7]任正晓.生态循环经济论-中国西部区域经济发展规模与路径研究[M].北京:经济管理出版社,2009:215.

[8]张田英.以沼气为纽带的循环型生态农业发展模式研究—以陕南为例[J].安徽农业科学,2012,40(31):15395-15397.

篇4：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

万达集团在贵州省丹寨县推行的“包县”扶贫模式不同于以往的直接捐款或投资建厂的模式，力争通过3至5年的帮扶带动，使丹寨县实现全面小康，同时将丹寨县打造成为贵州省装备制造业示范基地、产业人才培训基地、绿色生态食品供应基地和西部产业承接示范基地，全国优质土猪大县、全国硒锌米和茶特色县、全国少数民族地区手工产业示范县、万达集团南方食品供应基地、全国民营企业社会扶贫创新县。企业包县，整体脱贫模式是探索少数民族贫困地区社会发展、实现同步小康的重要举措，在推动少数民族连片特困地区跨越式发展和推进精准扶贫具有重大意义。

黔东南区域扶贫攻坚成效

——贫困人口大幅度减少，贫困发生率下降。2013年黔东南州连片特困地区农民人均纯收入5345元，比2010年末增长68.93%，实现减少贫困人口48.33万，2014年28万贫困人口脱贫、2个扶贫开发重点县和30个贫困乡镇减贫摘帽的任务，分别占减贫目标任务的112%、200%和120%，连片特困地区农村居民人均可支配收入6038元，贫困发生率下降17.36%。

——扶贫项目、资金增加明显。按照扶贫政策的基本要求，财政扶贫资金的投向要求和扶贫资金审批权限下放到县的有关政策，积极申报扶贫项目。2014年共获扶贫项目326个，资金4.4亿元，占目标任务4亿元的110%，区域内2014年扶贫攻坚示范县（麻江县、雷山县、岑巩县）每县得到8000万元以上扶贫项目资金扶持，占滇黔桂石漠化片区贵州片区11个扶贫攻坚示范县的27%。

——精准扶贫个案管理不断完善。2014年黔东南州特困片区61650户贫困户224675人建立了结对帮扶关系，制定帮扶规划和具体实施方案，采取“六个到村到户”等工作措施开展结对帮扶，实现扶贫与干部“千斤重担人人挑，人人身上有指标”。另外，对贫困人口实行分类管理，进行分类指导，定向施策，分别采取社会保障、产业扶贫和生态移民工程等不同措施进行扶持。建立结对帮扶关系，进村入户调查和 “讲、访、帮、促”活动，很好解决了贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

——建档立卡，贫困对象识别进一步明确。在扶贫个案管理的基础上，根据“分解、初选、公示、帮结、计划、填写信息、数据录入、入网络、更新”等几个步骤，落实“两公示一公告”，实现公开、公平、公正的识别贫困人口，2014年建立《扶贫开发建档立卡信息管理平台》，共录入37.6493万户134.1307万人，其中国家扶贫标准34.1276万户120.1299万人；省级扶贫标准3.5217万户14万人占10.44%；五保户9203户1.1149万人，低保户6.714万户14.7398万人，扶贫户21.5775万户86.4253万人，扶贫低保户8.6709万户32.3963万人。录入一类贫困村947个、二类贫困村500个、三类贫困村406个，录入片区规划县市16个，其中国家级贫困县14个，省级贫困县2个。

企业包县的精准扶贫实践

——职业教育扶贫。发展职业教育不仅是经济转型的需要，更是提高竞争力的需要，是重大的社会问题和民生问题。大力发展职业教育，是加快转变经济发展方式、主动适应经济发展新常态的客观需要，是把我国巨大的人口数量优势转化为人力资源优势、建设人才强国的重要途径，也是保障改善民生、保证充分就业、实现脱贫致富的根本举措。万达丹寨扶贫投资职业教育，为丹寨永久脱贫培养人才建设一个2000人规模的职业技术学院，重点招收丹寨籍学生，并根据丹寨产业特点及万达产业情况，有针对性地设置专业，如文化旅游、酒店管理、机械加工等。毕业生可实现本地就业，与万达产业对口的毕业生，将择优录取到万达就业。

——就业扶贫。构建以政府为主导，以市场为基本转向，根据大健康产业发展的需求，加大对农村不同层次的群众进行职业技能培训，使示范区的剩余劳动力能够就地转移。政府承担政策制定、培训监督、就业监督、资金保障等职能，而招生、培训、管理、安排就业等方面完全由培训机构按市场要求运作。劳务输出扶贫方面，万达集团将每年从丹寨招聘1万名农民工，到万达及其战略合作伙伴旗下施工企业务工，通过务工脱贫。2014年丹寨县共输送到万达集团及其合作企业务工共1万名，已达成建筑用工意向性协议2380人，为丹寨县实现就业扶贫新路子，促进了该地区贫困群众稳定增收。

——产业扶贫。借鉴政府和社会资本合作（PPP）建立伙伴关系，在大健康产业发展背景下的精准扶贫，应探索社会资本、村集体、承包农户合作的基础上，将本次未参与项目的贫困农户打捆作为第四方参与项目合作，以扩大产业扶贫的覆盖面，提高项目产品的公共性。万达丹寨县扶贫模式结合丹寨县产业特点，选择当地优势突出、覆盖人口多、发展潜力大的硒锌茶行业，投资建设万吨规模的硒锌茶加工厂，对全县农户种植的茶叶进行订单收购，使茶叶产区所有贫困人口直接脱贫，大幅提高茶叶产区其他农民收入，带动全县农民通过种植茶叶脱贫致富。茶厂建设期使用当地工人，建成后招聘当地工人，帮助丹寨增加就业。对于茶叶产区之外的丹寨贫困人口，万达集团将茶加工厂产生的全部利润进行分配，重点照顾无劳动力贫困人口，实现整县脱贫。

——设立扶贫基金。发展丹寨县的产业需要市场培育期，前期利润较少，有一定的市场风险，为让贫困群体有稳定的收入，实现脱贫目标。万达集团建立2亿元的扶贫基金，由万达投资公司理财，将投资收益分配给丹寨县贫困农民。为保证扶贫基金收益率，万达集团专门为投资公司定下考核目标，将其奖金与扶贫基金收益率挂钩，这大大地保证了贫困群体收入的稳定性，也为精准扶贫巩固了基础。

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企业精准扶贫思路

——创新扶贫机制。建立精准扶贫工作机制。按照扶贫政策的要求统一部署，在搞好建档立卡贫困对象识别工作的基础上，建立电子信息档案，并向贫困户发放《帮扶手册》，进一步摸清贫困状况，分析致贫原因，明确帮扶需求，落实帮扶责任和帮扶措施；改革扶贫资金管理机制。扶贫项目审批权下放到县，县、乡两级作为项目资金的审批实施主体、责任主体和监管主体，加快推行乡级报账制步伐；财政专项扶贫项目管理机制。改革扶贫项目审批权，将扶贫项目审批权全部下放到县，全面实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。严格扶贫项目审批和实际运行流程，实行统一的项目审批流程。

——推进精准扶贫个案管理。对扶贫项目实行精确化管理，实现扶贫项目的精确化、精细化、可视化、可控化管理，提高扶贫项目实施质量和效益。对生产生活环境恶劣的村寨，实行扶贫生态移民工程；对自然资源丰富、有产业基础和优势的地方，引导群众加快优势产业发展；对劳动力富余的家庭，引导转移力转移，拓宽就业渠道；有特殊技能的人员，加大支持力度，扶持特殊产业做大做强；对无劳动能力户做好各方面的保障；对条件较好的村寨、农户要引导把扶贫攻坚和同步小康统筹安排部署，力争早日实现减贫脱贫同步小康。照州委州政府关于实施个案管理结对帮扶的相关文件要求，根据重新识别的贫困人口信息，进一步完善贫困户个案管理结对帮扶工作机制，确保贫困人口定点清除脱贫，增强扶贫开发实效性。

——推进驻村帮扶与精准扶贫深度融合。驻村干部在建档立卡管理的基础上，参与扶贫项目申报、组织实施、检查验收、绩效评估等工作，切实加强驻村干部执行力建设，完善扶贫项目资金管理体制，实行“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账”的管理体制，以村为基本单位，通过乡镇申报项目，实现驻村干部“全程参与项目申报、全程指导项目实施、全程加强项目监管、全程督促项目评估”等，促进精准扶贫和驻村工作的深度融合，把党的惠农政策和扶贫开发政策落到实处。

——产业扶贫管理。按照大健康产业发展规划，建立精准扶贫机制，实现结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民、基础设施六个到村到户，实现减贫致富目标。产业扶持到村到户。按照一村一品的规划，选择适宜的产业，通过家庭农场、专业合作社、种养大户的示范带动，形成一村一品、一村多品的现代产业布局。通过土地流转，土地入股、劳动力参股、技术资金合股等方式，将广大农民从传统繁重的农业生产中解脱，充分调动生产积极性，获得稳定收入，实现减贫摘帽，最终实现全面小康。

根据大健康产业的基本特点，积极发展休闲农业、观光农业，提高农业收益，促进一、二、三产融合发展。要围绕示范区内建设现代高效农业示范区、休闲农业观光带，统筹规划，加大休闲观光农业资源、田园生态资源景观、农村人文资源的开发力度，把农业建设、科学管理、农艺展示、特色产品、农村空间出让等与旅游观光融为一体。

篇5：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

为了适应新阶段扶贫开发形势的新变化，国家适时调整了扶贫开发思路，制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在全国确定11个连片特困地区，作为新阶段扶贫攻坚主的战场，涵盖了陕西境内秦巴山、六盘山、吕梁山3个连片特困地区。秦巴山区连片特困地区在陕西的范围包括汉中、安康、商洛市全部县（区）和西安市周至县以及宝鸡市太白县，共计30个县（区）（以下简称秦巴山区片区），占国家确定的秦巴山区连片特困地区76个县（区）39.5%，是陕西最大的连片特困地区，也是今后一个时期全省扶贫开发的主战场。

一、陕西秦巴山区片区自然条件和社会经济发展情况

（一）秦巴山区片区自然条件。秦巴山区片区位于陕西南部，秦岭、巴山两大山脉横贯东西，汉江、丹江穿境而过，地形地貌多样，高山延绵、丘陵广布、盆地和川道狭小，素有“八山一水一分田”之称。集革命老区、贫困地区、库区于一体，跨省交界广、贫困人口集中。陕西秦巴山区国土面积7.58万平方公里，占全省36.8%。2011年末，耕地574.80千公顷，占全省20.1%，常住人口899.9万人，占全省24.0%，约有6万多少数民族人口。

（二）秦巴山区片区经济社会发展情况。西部大开发战略实施以来，陕西秦巴山区特别是陕南地区经济综合实力明显提高，基础设施和生态环境明显改善。2011年，秦巴山区片区地区生产总值1500.09亿元，财政总收入124.53亿元，地方一般预算收入45.87亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为17282元和5132元。交通基础设施建设取得明显进展，西汉、西康、沪陕、十天等高速公路和襄渝铁路复线建成通车，高速公路通车里程1002公里，铁路运营里程1080公里，交通运输瓶颈制约明显缓解。教科文卫等社会事业长足发展，全面实现“两免一补”和城乡九年免费义务教育，适龄儿童在校率99.6%，普通高中入学率80%。乡镇卫生院实现全覆盖，93%的村建立了村级卫生室，新农合参合率96.9%。适龄儿童入学率100%。“十一五”期间累计完成植树造林653.43万亩，退耕还林66.78万亩，森林覆盖率62.7%。

二、陕西秦巴山区片区贫困状况

近年来，陕西秦巴山区片区发展取得重大突破，但与陕北、关中地区相比，陕南发展差距仍然较大，近几年全国百强县排名、西部百强县排名和“陕西省县域经济社会发展十强县”排名中，陕西秦巴山区县（区）均榜上无名。

（一）贫困面广，贫困程度深。陕西秦巴山区片区是全省贫困人口的主要所在地；2011年公布的全省56个国家贫困县中，秦巴山区有29个，占全省多一半。按照省政府制定的2500元贫困标准计算，2011年，秦巴山区农民人均纯收入在2500元以下人口有307.34万人，贫困发生率37.5%，比全省高9.3个百分点，贫困人口占全省39.7%，全省有近40%贫困人口集中在秦巴山区。

（二）交通基础薄弱，自然灾害频发。受自然环境条件影响，陕西秦巴山区片区交通不够发达。铁路运输方面，由于山区铁路建设投资较大，陕南大部分地区无铁路通过；公路运输方面，虽然近几年陆续贯通了西汉、西康、西商线，陕南汉中、安康和商洛市政府所在地目前均通高速，但是很多县乡公路等级低，当地很多经济作物、矿产品和农产品等无法及时运出，严重制约着当地经济发展。

秦巴山区居民大多居住于山、川或者盆地较为平坦地段，当季节性降雨较为明显时，常给人民生命财产造成一定损失。近年来陕西采取了一系列改善生态环境、退耕还林等措施，但由于其地理特征与气候原因，生态环境脆弱，自然灾害频发，特别是泥石流、洪水等灾害严重影响当地经济发展。

（三）经济发展水平低，经济总量少。陕西秦巴山区片区国土面积占全省36.8%，人口占24.0%。2011年，陕西秦巴山区片区生产总值占全省12.1%，人均生产总值13164元，分别为全省和全国49.8%和48.5%；第二产业增加值占全省9.2%，其中：工业增加值占全省

7.6%，二产比重低于全国平均水平8个百分点；第三产业增加值占全省13%；财政总收入124.53亿元，占全省4.8%，地方一般预算收入45.87亿元，占全省3.1%，其中：各项税收占全省7.6%。

（四）社会事业发展滞后，基本公共服务不足。2011年，陕西秦巴山区片区有医院、卫生院4368个，占全省9.5%，每万人口医院床位29张，为全省79.1%，每万人拥有卫生技术人员34人，为全省82.2%，通有线电视村占全部村50%，比全省低3.6个百分点，在27个农业县中，17个县有线电视入户率在30%以下。据第六次人口普查资料显示，陕西秦巴山区连片特困区域每10万人口拥有大学生4922人，不及全省平均水平的一半，文盲率

5.8%，比全省平均水平高2.1个百分点。有25.9%的县农村社会保障覆盖率在90%以下；有16个县农村安全饮用水普及率在60%以下。可以看出陕西秦巴山区片区教育、卫生、文化等社会发展滞后，贫困人口居住条件差、上学难、就医难等问题仍然突出。

（五）居民收入低，生活水平较差。2011年，陕西秦巴山区片区农民收入高于全省平均水平有12个县（区），18个县（区）低于全省平均水平，其中：商洛市7个县（区）全部低于全省平均水平；城镇居民人均可支配收入除安康市汉滨区略高于全省平均水平外，其余29个县（区）均低于全省平均水平；有26个县农村居民人均生活消费支出低于全省平均水平，仅有4个县（区）高于全省平均水平。

三、陕西秦巴山区片区贫困因素分析

（一）城镇化水平低，产业承载能力弱。陕西秦巴山区片区交通不便，人口居住较为分散，人口密度较低，小城镇发展缓慢且规模较小，集聚功能差，综合承载力弱，经济结构单一，劳动力就地转移困难较多。据第六次人口普查资料显示，2010年，陕西秦巴山区片区每个镇平均人口6400余人，城镇化率32.9%，比全省低12.8个百分点，比全国低15个百分点；2011年陕西秦巴山区片区人口密度119人／平方公里，比全省平均水平少63人，城

镇化率高于全省平均水平的只有汉中市政府所在地汉台区、安康市政府所在地汉滨区，其余28个县（区）均低于全省平均水平。

（二）农业装备程度差，农业生产水平低。陕西秦巴山区片区农业现代化水平低，导致农业生产水平不高。2011年，30个县（区）化肥、农药和地膜使用量分别占全省4.8%、7.8%和17.9%；农机总动力401.12万千瓦，占全省19.7%；每公顷耕地面积农机总动力装备水平

6.9千瓦，比全省平均水平低0.2千瓦；粮食总产量258.30万吨，占全省21.7%，粮食亩产215公斤，比全省平均水平低39公斤；蔬菜总产量387.46万吨，占全省27.4%，蔬菜亩产1684公斤，比全省平均水平低400公斤；水果总产量占全省7.3%，亩产比全省平均水平低100公斤。

（三）财政投入少，基础设施发展滞后。由于投资和投入的相对不足，陕西秦巴山区片区基础设施和社会事业相对滞后。2011年，陕西秦巴山区片区全社会固定资产投资和城镇固定资产投资均占全省11%，地方财政一般预算支出中，农林水事务支出占全省24.4%，教育、科技、卫生支出122.40亿元，占地方财政一般预算支出35.2%，比全省低0.6个百分点，占全省教育、科技、卫生支出24.1%，医疗卫生支出占全省25.6%。公路里程5.39万公里，占全省9.7%，高等级公路2167公里，占全省12.4%。水利设施老化，电力和通讯设施落后。有22个乡镇不通沥青（水泥）路，占乡镇总数3.8%；4662个行政村不通沥青（水泥）路，占行政村总数62.6%，1097个行政村没有完成农网改造任务，占行政村总数14.7%。

篇6：连片特困地区扶贫攻坚座谈会

座谈会上，汪洋汇报了贵州扶贫考察情况，湖北省委书记李鸿忠、湖南省委书记徐守盛、广西壮族自治区党委书记彭清华、重庆市委书记孙政才、四川省委书记王东明、贵州省委书记赵克志、云南省委书记李纪恒先后发言。他们结合各自实际，既讲扶贫开发和经济社会发展面临的机遇和挑战，又讲解决问题的思路和举措，就注重扶贫政策的整体平衡性、抓好贫困地区教育事业、加快农村危房改造、有序推进生态扶贫、共织贫困群众“安全网”、改进扶贫考核办法等谈了意见和建议。习近平边听边记，不时同他们讨论交流。在听取大家发言后，习近平发表重要讲话。

习近平指出，“十三五”时期是我国发展的重要阶段。要聚焦如期全面建成小康社会这个既定目标，着眼于我国未来5年乃至更长远的发展，深刻把握世界经济发展新趋向新态势，深刻把握我国经济发展新特点新要求，深刻把握我国经济社会发展新目标新任务，深刻把握我们面临的新挑战新机遇，突出前瞻性和引领性，既不能脱离实际、提过高的目标和要求，也不能囿于一时困难和问题而缩手缩脚。

习近平强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。改革开放以来，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化，但扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。

习近平就加大力度推进扶贫开发工作提出“4个切实”的具体要求。

第一，切实落实领导责任。坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。中央要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作，省级要做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作，市（地）县要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人，深入贫困乡村调查研究，亲自部署和协调任务落实。

第二，切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。

第三，切实强化社会合力。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。要加大中央和省级财政扶贫投入，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发。要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。

第四，切实加强基层组织。做好扶贫开发工作，基层是基础。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。选派扶贫工作队是加强基层扶贫工作的有效组织措施，要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。工作队和驻村干部要一心扑在扶贫开发工作上，有效发挥作用。

篇7：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

关于转发省委办公厅省政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》的通知 各镇党委、人民政府，御驾宫示范园区党工委、管委会，县级各有关部门：

为了充分争取利用中、省、市支持集中连片特困地区发展的若干政策，加快我县区域发展和扶贫攻坚步伐，根据县委、县政府主要领导批示精神，现将中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》（陕办发〔2012〕4号）文件予以转发，并将各相关部门、单位依据相关政策争取项目资金任务进行了分解（详见附表），请各领导和有关部门认真学习政策内容，深刻领会精神实质，明确各自职责任务，结合工作实际，认真谋划包装项目，积极向上争取项目、资金，向下抓好政策落实兑现工作。附件：县级各部门、单位依据“支持集中连片特困地区发展的若干政策”争取项目、资金任务分解表

中共永寿县委办公室 永寿县人民政府办公室

2012年7月26日

中共陕西省委办公厅文件 陕办发〔2012〕4号

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中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 印发《关于支持集中连片特困地区

发展的若干政策》的通知

各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体： 《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》已经省委、省政府同意，现印发

给你们，请遵照执行。中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 2012年3月27日

关于支持集中连片特困地区发展的若干政策

为贯彻落实中央《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和省委、省政府《关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的实施意见》，加快我省贫困地区特别是连片特困地区扶贫攻坚步伐，确保2020年全面实现建设小康社会目标，特制定支持集中连片特困地区发展的若干政策。

一、总体任务、基本原则和主要方法

（一）总体任务

加大扶贫工作力度，制定特殊支持政策，采取超常规举措，确保到2015年，全省贫困人口比2010年减少一半；到2020年，实现扶贫对象不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房和养老有保障，生产条件有大改变，生活条件有大改善，社会事业有大发展，社会保障水平有大提高，生态环境有大改观，贫困地区农民人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务领域主要指标接近全省平均水平。

（二）基本原则

1、多方筹资，加大投入。在不断加大财政投入的同时，注重发挥财政资金的撬动作用，积极引导社会资金增加扶贫投入，形成扶贫投入稳定增长的机制。

2、突出重点，统筹兼顾。以六盘山区、秦巴山区和吕梁山区3个国家连片特困地区涉及我省的43个县为主，兼顾其他贫困地区和人口。

3、摸清底数，到村到户。摸清底子，建立贫困人口动态管理机制，扶贫政策和资金要到村到户，提高政策的针对性和有效性。

4、夯实责任，强化考核。实行党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，将扶贫工作纳入各级政府目标责任考核体系，激励贫困地区和人口脱贫致富。

(三)主要方法

5、分类管理。统一组织扶贫对象和农村低保的甄别工作，针对不同对象，分别开展救济式扶贫和开发式扶贫。

6、一村一策。区分不同情况，对每个贫困村都要制定符合村情的扶贫方案和措施。具备发展条件和潜力的，支持其发展；自然环境恶劣、发展有困难的，支持其搬迁，最终使每个贫困村都能走上脱贫致富的发展道路。

7、一户一法。针对每个贫困户的不同情况，采取个性化的帮扶办法，通过低保救济、教育培训、转移就业、发展产业、移民搬迁等不同方式，使每一个贫困家庭都得到实实在在的帮助和扶持。

二、支持政策

（一）建立扶贫投入稳定增长机制

1、加大扶贫投入。省级财政扶贫资金投入每年不低于中央财政扶贫资金投入的30%，并确保每年增长不低于20%；中省财政扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。各市及有扶贫任务的县（区）每年按照不低于地方一般预算收入2%的比例安排扶贫专项资金，并确保每年增长不低于20%。中省财政用于农村基础设施和农业生产类项目资金，优先向片区倾斜，确保片区支农资金增幅高于全省平均增幅。省级彩票公益金每年安排一定比例，专项用于片区扶贫开发。

2、加大转移支付。加大对连片特困地区均衡性转移支付力度，提高对片区县（区）的补助系数。中省各类财政专项转移支付向片区县（区）倾斜。中省投资优先安排片区内民生工程、农业产业、基础设施和生态建设等项目。在片区内安排的病险水库除险加固、生态建设、饮水安全、大中型灌区配套等公益性建设项目，取消县（区）资金配套。

3、加大资金整合。片区县（区）要按照扶贫攻坚规划，加大资金整合力度，将性质相同、用途相近的资金，都纳入整合范围。省级各部门要加大项目审批权限下放力度，将扶贫等专项资金逐步切块下达到县（区），在保证资金用途不变的前提下，由县（区）根据自身实际统筹安排。

（二）支持片区发展

4、支持企业扶贫。在连片特困地区新建或迁入的企业，可申请减免城镇土地使用税；对企业的扶贫捐赠，比照慈善捐赠政策，在企业利润总额12%以内的部分，允许在企业所得税税前扣除。

5、支持金融扶贫。支持有条件的县（区）设立村镇银行、贷款公司和互助合作社等新型农村金融机构。对片区内设立的新型农村金融机构，按其当年贷款平均余额2%给予费用补贴。片区内县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%部分，按2%给予奖励。支持有条件的村建立扶贫互助资金组织，逐步提高标准，扩大覆盖面。

6、支持搬迁扶贫。把扶贫移民搬迁和城镇化建设、现代农业发展结合起来，优先安排贫困户移民搬迁；对在城镇打工的贫困户，优先解决其城镇户籍、子女就学等问题。土地使用政策向片区倾斜，片区内移民搬迁用地指标单列；对搬迁占用的片区耕地，减半征收耕地占用税；在片区内优先安排生态修复资金，对占用林地和林木采伐指标，免征育林基金。加快推进片区县（区）农村集体土地确权颁证工作，免收农民个人土地登记费，支持促进贫困户土地流转。

7、支持文化扶贫。对连片特困地区群众集中居住社区、移民搬迁集中安置点，优先安排广播电视、图书馆、文化馆、体育场等公益设施项目。实施好广播电视“村村通”工程，“十二五”期间，率先在集中连片特困地区实现广播电视全覆盖和自然村基本实现通宽带；在有条件的地区稳定发展有线电视，通过政府购买服务的方式，向有线电视运营企业购买电视节目，使贫困地区农村群众免费收看有线电视节目。

8、支持生态扶贫。改善贫困地区生产、生活条件，水、电、路、农村环境综合治理、病险水库除险加固、河道治理、基本农田建设、退耕还林等基础设施和生态建设项目。优先向贫困地区倾斜；逐步提高片区县（区）地方公益林生态补偿标准到每亩10元/年，补助资金由省、市承担。

（三）支持贫困户创业致富

9、支持教育扶贫。从2012年起，率先免除贫困家庭学生普通高中阶段（含中职教育）学费。对考入国家计划内大专和本科院校的贫困家庭学生，教育部门在安排资助时优先保证，确保其免费上学。

10、支持科技扶贫。给每个贫困户确定一名科技辅导员，为其发展农业产业、经营活动进行指导，对成绩突出的辅导员予以一定奖励。组织实施不同层次的科技下乡活动，为贫困户免费提供首次发展特色产业的种苗（含种子、籽种）、技术培训以及技术指导。

11、支持产业扶贫。将财政扶持涉农产业发展的资金与贫困户增收结合起来。对有能力发展特色产业的贫困户，在安排产业发展资金时优先给予支持；对其购买农机具的，补助标准从30%提高到50%，新增补贴由省财政承担。尚不具备依靠产业脱贫能力的贫困户，在自愿的前提下，可逐步将扶贫产业发展资金、农业产业化财政贴息资金、小额到户贷款贴息资金等，直接计算到户、补贴到户，作为贫困户股份参与各类经济组织（龙头企业、合作组织等，下同）的生产经营，实行按股份红，并鼓励这些经济组织优先吸纳参股贫困户劳动力就业，实行按工计酬，其所吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的，可享受第12条就业扶贫的税收优惠政策。

12、支持就业扶贫。对有劳动能力和发展意愿、能够掌握一定技能的贫困人口，通过雨露计划、阳光工程、人人技能工程等进行免费培训，使每户至少有一人掌握转移就业或从事生产经营所需的基本技能。鼓励企业吸纳贫困户劳动力，凡吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的企业，其所得税地方留成部分，通过财政列支返还给企业。

13、支持创业扶贫。对有创业技能和意愿的贫困户，比照享受城镇创业促进就业小额担保贷款财政贴息政策，最高可申请8万元贷款，贷款利息通过扶贫资金解决；对贫困户合伙经营与组织起来创业的，贷款额度在现有20万元的基础上提高到30万元，最高不超过50万元。试行以承包地、林地使用权、土地流转经营权或多户联保形式提供反担保的政策，方便贫困户及时获得银行贷款，促进创业致富。

14、支持保险扶贫。优先在片区县（区）开展政策性农业保险，提高保险费补贴比例，扩大特色种、养业险种。为防止农民因灾致贫，减轻贫困户缴费负担，对贫困户参与政策性农业保险保费个人承担部分予以适当减免，减免部分由省市按照6:4比例负担。引导保险公司与农信社等银行机构合作，推行设施蔬菜等“银保富”保险产品，通过保险介入等措施，扩大对片区设施蔬菜等特色产业的信贷投放量，促成银行涉农信贷业务与农业保险风险保障相结合，缓解农户发展特色产业的贷款难问题。

15、支持社保扶贫。实现扶贫开发政策和农村社保制度有效衔接。对缺乏劳动能力的农村低保对象、残疾人、五保户等，主要采取低保、困难补助、集中供养等方式，实施救济式扶贫。对参加新农保的农村贫困人员，按其缴纳保费的最低标准50%给予补助，即每人每年补助50元，所需资金由省和市财政各半负担；对参加新农合的农村贫困人员，享受报销政策后，在二次报销时给予高于其他人群20%比例补贴，基金不足的由财政弥补；对符合医疗救助条件的农村特困群众优先实施救助。

三、保障措施

1、实行领导负责制。坚持省负总责、市级推动、县抓落实的管理机制，强化党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，建立部门协同配合、齐抓共管的扶贫开发工作格局，切实做到组织领导到位、资金投入到位、工作措施到位。

2、建立贫困人口动态管理机制。做好扶贫攻坚基础工作，建立贫困人口动态识别信息管理系统，每年由扶贫、统计部门完成贫困人口信息录入和识别工作，提高扶贫对象瞄准的精确性。所有扶贫到户到人政策，均以贫困人口动态识别信息管理系统提供的数据为依据。

篇8：我国连片特困地区扶贫绩效分析

我国连片特困地区, 按2007~2009年三年平均计算, 县域人均国内生产总值6650元, 县域人均财政一般预算收入262元, 县域农民人均纯收入2667元, 分别相当于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。

就下文要重点讨论的武陵山片区来说, 它是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境邻近地区, 包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县 (市、区) , 土地总面积为17.18万平方公里, 是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区。

二、连片特困地区贫困状况

1.贫困面广量大, 贫困程度深。2.自然条件恶劣, 因灾返贫率高。3.基础设施薄弱, 市场体系不完善。4.经济发展水平低, 特色产业滞后。5.社会事业发展滞后, 基本公共服务不足。6.生态环境脆弱, 承载能力有限。7.区域发展不平衡, 城乡差距大。

三、我国连片特困地区扶贫绩效

为提高连片特困地区贫困农户的反贫困能力, 我国政府一直在不懈努力, 制定各种扶贫政策, 这些扶贫措施的实施对于贫困人口可持续发展能力的培养发挥了一定作用, 同时为该片区全面推进社会主义新农村建设以及实现小康社会奠定了基础。

(一) 参与式整村推进扶贫模式绩效。

整村推进的目标在于最大限度调动广大贫困农民的生产积极性, 最大限度地激发社会民间资本参与整村推进扶贫开发的热情。

在最近两年中, 整村推进扶贫工作取得了一定的成效。以位于武陵山片区的重庆丰都县为例, 2012年, 该县着力推进整村脱贫建设, 新启动实施扶贫开发项目119个, 落实项目资金1.48亿元, 开展实用技术培训2246人次, 该县预计全年新增18个贫困村实现整村脱贫, 年内减少农村贫困人口1万人。

(二) 异地搬迁模式绩效

住在老少边穷山区的贫困人口, 搬迁到交通便利, 环境优越的地方, 改善他们的生产生活条件, 是一种见效较快的扶贫模式。

以武陵山片区的湖北恩施州政府为例, 他们根据“搬得出、稳得住、逐步能致富”的扶贫搬迁总体目标实行扶贫搬迁。以较少的投入解决贫困户的发展和生存问题, 放大扶贫资金使用效益。

(三) 劳动力转移培训扶贫模式及绩效

该模式通过对农村外出务工人员进行技能培训、就业指导、咨询服务和组织引导, 提高农户的素质技能, 最终提高其收入水平和生活水平。

武陵山区劳动力富余, 处于农村劳动力持续转移阶段, 农民非农收入不断增加, 务工环境显著改善, 但劳动力素质不高、转移组织化程度偏低。湖北省扶贫办针对武陵山片区劳动力资源丰富但就业结构层次低的情况进行了卓有成效的劳动力转移培训扶贫。2010年片区农村外出从业人员劳务总收入达87.2109亿元, 同期区内农民纯收入为164.2263亿元, 劳务收入对当地农民收入贡献率达53.1%。

(四) 产业化扶贫模式绩效

连片特困地区由于地理环境的限制, 难以依靠发展工业来带动地方经济, 所以农业生产就在该地区经济发展中占有绝对重要的位置, 产业化扶贫可以提高农民的可持续发展能力, 是连片特困地区应用最广泛的扶贫模式之一。

目前, 武陵山区内产业扶贫模式大致可以划分成三大类:

第一, 发展特色产业。该方式通过小额贷款和贫困村互助资金扶持建设特色农产品生产基地和良种种养业基地。以湖南湘西州为例, 2012年, 该州全面推进贫困地区的产业建设, 取得了丰硕的成果。全州初步形成了以优质烟草、茶叶、蔬菜为主的高效经作业, 以柑橘、猕猴桃为主的水果业, 以生猪、山羊为主的畜牧业, 以百合、杜仲为主的中药材种植业等特色农产品基地。

第二, 扶持龙头企业。通过扶贫贴息贷款等形式扶持龙头企业发展壮大, 辐射和带动贫困群众脱贫致富。重庆市秀山县投入财政扶贫资金563万元支持红星中药材公司、博瑞农业开发公司等农业龙头企业发展种草养殖、猕猴桃等特色效益农业。同时落实贷款贴息270万元, 撬动银行贷款5400万元用于支持产业龙头企业和专业合作社扩大产业规模, 带动农户发展产业。