强镇扩权内容的解读（精选5篇）
篇1：强镇扩权内容的解读
推进扩权强镇改革，加快镇街经济社会发展
乡镇政权组织是我国农村的最基层政权组织，是党和政府在农村各项工作的落脚点。近年来一些发达乡镇正处于向工业化、城市化积极迈进的进程中，乡镇基层政府肩负城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，政府职能发生了很大的改变，面临着新矛盾和新挑战。现行的基层行政管理体制已经不适应乡镇的经济社会发展，成为制约乡镇经济社会发展的制度瓶颈。改革基层政府行政管理体制，给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。
一、近年来我省乡镇政府体制改革历程
我省历来重视乡镇管理体制改革工作，积极推进小城镇建设和发展。1994年11月，浙江省提出推进小城镇综合改革试点，建设100个现代化的小城镇，带动农村经济社会发展的要求。1995年，全国57个小城镇开展小城镇综合试点，浙江有6个镇列入试点。至1998年，全省确定了112个综合改革试点镇，其中全国试点镇28个。2000年，浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则，省政府公布了136个省中心镇。这阶段改革的目标主要是继续推进小城镇综合改革，择优发展小城镇。
2005 年 11 月，我省在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5 个镇进行中心镇培育工程试点。试点中，绍兴县按照“重心下移、能放就放”的思路，对农村中直接影响社会稳定、事故发生频繁、而县级职能部门又鞭长莫及、管理滞后的环境保护、安全生产、劳动用工、城建监
察等4 项职能，通过委托方式授予杨汛桥镇、钱清镇等5个中心镇。2006年10月，在嘉兴市的改革试点镇西塘镇，嘉善县政府对该镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分按乡镇财政体制结算标准各提高10个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。在这些小城镇改革试点的基础上，2007年5月，省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，通过推进小城镇政府管理体制的改革，赋予小城镇政府以部分县级经济社会管理权限等政策措施，把141个中心镇建设成为区域内的产业集聚区、人口集中区、体制机制的创新区和新农村建设的示范区。
二、“扩权强镇”的内涵
目前，乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。但究竟怎样改？无论学术界还是政府部门，意见还不一致。大致来看，一种是弱化的观点，即认为乡镇一级政权组织应该是一种过渡性的政权组织，可以撤销乡镇政权或精简其组织机构和人员，将其改为县（市、区）政府的派出机构，以减少公务人员、节约行政开支。另一种是强化的观点，即认为应该通过改革，进一步强化乡镇一级政权组织，转变其职能，以使之在农村经济、社会等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用。在新的历史时期，乡镇机构改革的目标应该是完善乡镇功能，解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，以加强农村公共服务和公共管理职能，更好为当地的经济社会发展服务。如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇，甚至改为县
里的派出机构，那就犯了本末倒臵的错误。
从1992年起，我省先后实施了4次经济强县扩权改革，极大地改善了经济强县的发展环境，激发了经济强县的发展活力，推动了强县经济的快速发展。但改革的范围一直限于部分经济发达县域。2008年底，我省启动第五轮扩权改革，明确提出加强县级政府的社会管理和公共服务职能，全面推行扩权强县。从“强县扩权”到“扩权强县”，词序的变动，意味着几乎所有的县都将会得到原属地级市的经济管理权限。而“扩权强镇”，作为与“扩权强县”相对应的是权力的进一步下沉。如果说“强镇扩权”旨在通过赋予中心镇更大的发展自主权，充分调动其积极性，以实现新的跨越，成为辐射、带动周边乡村发展的区域中心，那么“扩权强镇”，则主要是为了将镇街做强而采取扩权的方式，培育更多的中心镇，成为统筹城乡发展的重要节点。发达强镇无论是在人口规模、经济总量还是发展吸纳力、辐射力等方面，都接近甚至超过内地不少县城和小城市。而乡镇政府相应的财权、行政权和社会公共事务管理权太小，已无法满足急剧扩大的公共管理和社会服务之需，故要扩权。而放权给弱镇会给正在发展中的较弱的乡镇以动力和刺激，同时对县市的利益影响小。因此，对实力还较弱的乡镇放权扩权，并给予一定的财力支持，对调动经济实力较弱的乡镇的积极性，加速其城市化和工业化的进程，推动当地的经济社会发展是十分有利的。从这一点上来说，因此无论强镇弱镇与穷乡，扩权都是完全应当的。
三、“扩权强镇”改革的动因
镇街作为基层的一级政府和市政府派出机构，担负着管理区域经济社会各项事业的重要职责，在市场经济体制改革不断深化、经济结构基本转型、小城镇经济高速发展、城镇规模迅速壮大的情况下，我市现行的与全国同一的镇街运行体制面临着一些新的难题。
一是机构设臵不合理，条块关系不顺。小城镇的政府组织机构设臵不尽合理，是目前小城镇政府管理体制存在的主要问题之一。目前，在小城镇政府与县级政府职能部门派驻乡镇的机构职责关系上，设在乡镇的一些行政机构，有的理应下放给镇政府管理，却被上级职能部门把持；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩掉。由市政府直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、土地、城建、房管、卫生、广电、邮电等站所实际行使的权力已经将名义上拥有治理乡镇权力的乡镇政府架空，使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。而且，小城镇政府职能部门之间忽视部门横向协作不利于小城镇政府结构的合理布局与协作，也不利于小城镇政府在社会经济发展过程中积极主动性的发挥。
二是经济社会管理服务职能不健全。现行的小城镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济征收农业税、搞好计划生育、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展，小城镇政府在许多新问题面前显得无所适从。部分与城镇建设、基层群众日常生活密切相关的事项，如市政、园林绿化、环卫、婚姻登记、养老保险等，职能尚未延伸到镇
街。随着城乡一体化步伐的不断推进，外来人口的大量涌入，一些镇街机构、职能、人员配备等各方面都会感到吃紧。镇街现有的干部工作人员中，与城镇建设管理等工作关联度大的规划、工程监管人员，普遍都不是专业出身的技术人员，很难适应岗位任务的需要。
三是执法机制不顺。担负基层土地执法权的综合行政执法大队和国土所，前者与镇街并不存在管理上的隶属关系；后者尽管人员工资并入了镇街，但人事调配权则仍属于国土局，镇街没有人事建议权。镇街政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。
四是镇财市管制度框得过细，一定程度上限制了镇街积极性的发挥。由于缺乏专项资金投入，致使镇街政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务，也不利于镇街各项工作特别是阶段性、突击性工作的开展。
要解决以上问题，必须通过扩权改革来转变基层政府的职能，理顺市级部门和镇街的职责和权限，扩大镇街经济社会管理自主权，建立权责一致、监督有力、高效便民的基层行政管理体制，为提升镇街综合发展能力提供体制保障。
四、“扩权强镇”中应注意的几个问题
一、要注重基层政府职能转变。“扩权强镇”改革增强了镇街政府的职权，提升了镇街管理经济社会事务的能力。但是扩权本身不是改革的目的，提升基层政府管理创新和公共服务的能力，增加政府责
任意识，促进城镇建设和发展，才是改革的目标所在。因此，在推进扩权强镇改革的同时，镇街基层政府必须坚持“小政府、大服务”的改革方向，按照“强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设社会管理职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和向“服务型政府”转变。
二、要建立配套工作制度。强镇扩权改革是一项系统工程，涉及面广、综合性强，需要发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合。要强化政策协调机制，深入推进统筹城乡综合配套改革，加强政策资源整合，突出政策协同配套。
三、加大人员培训力度，提高镇街干部素质。要重视更新现有镇街干部队伍的知识结构，大力组织实施镇街干部专业知识培训和再教育工程，增强培训的针对性和实效性，以进一步适应新形势任务的需要。
四、提高授权效能与强化用权监管相结合。一方面市级机关授权部门要强化服务理念，切实加强对放权事项的指导与服务，做到授权与服务相结合，注重权力监督，加强对乡镇办事人员的业务培训和督查，规范扩权事项审批流程，提高审批效率。另一方面扩权后镇街要做到“权责统一、敢用会用”，及时研究制定确保下放权限规范有序运转的配套政策、管理制度和责任追究机制，使用权更加顺畅，达到放而不乱，规范扩权乡镇权力运用，促进率先发展。
篇2：强镇扩权内容的解读
2018年1月，省委编办发布了**机构编制工作“1+8”政策体系，由1个管总文件和8个细化办法组成，构成了新时代**机构编制工作的“四梁八柱”。细化办法之一《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》中，提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，体现了省委编办对构建机构编制法制治理新格局的重视。机构编制监督检查工作是加强机构编制管理工作的重要环节和有力抓手，它的加强有利于加快机构编制管理的法制化建设，有利于不断提高机构编制管理的层次和实效。下面结合**实际和工作实践，对新形势下如何加强机构编制监督检查提出几点思考。
一、加强机构编制监督检查工作的必要性和重要性
近年来，机构编制监督检查工作的实践证明，各个时期的编制管理要与当时的政治、经济形势相适应，推动经济社会的发展。现行机构编制管理模式一些与新形势不适应的因素也日益暴露：一方面由于过去的机构编制工作具有被动性和主观随意性的特点，而缺乏科学的论证，导致编制配置的盲目性和随意性较强。另一方面许多工作缺乏前瞻性研究，主动参谋意识不强，仍沿袭过去那种“下报上批”、“一事一议”和“就机构论机构，就编制论编制”的管理方式，导致机构编制管理难以取得新的突破。所以加强机构编制监督检查是当前必须高度重视和着力推进的一项工作。
（一）机构编制管理的内在要求
机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。无论是决策、执行、还是反馈评估，都离不开监督检查工作，它们是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，那么整个机构编制管理过程就会形成恶性循环，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长，以致破坏整个行政管理体系。
（二）依法行政的客观需要
“编制就是法规”，《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，为开展机构编制监督检查提供了执法依据，是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”。从这个角度看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查，所以机构编制监督检查工作是依法行政的客观需要。
（三）提升机构编制工作水平的必然举措
2017年以来，**区启动了事业单位机构编制评估试点工作，首批试点单位共115家。在工作推进当中，注重发挥机构编制部门的前置审核把关作用和事后运行监督检查，多措并举，创新机构编制评估试点工作，强化了评估决策的严谨性、科学性。在整个评估试点工作中，机构编制监督检查工作是工作水平上台阶、出实效的重要抓手。
二、当前机构编制监督检查工作面临的主要问题
近年来，我区紧贴新形势下机构编制监督检查工作的特点规律，积极探索行之有效的机构编制监督检查方式方法，取得了明显成效。但是，由于监督检查工作起步较晚，还不同程度的存在一些问题，给监督检查工作带来很大困难。主要有以下几个方面：
（一）“机构编制意识”有待加强
一方面思想认识不够，工作阻力很大。有些部门和单位对新形势下加强机构编制管理的重要意义认识不足，不能站在全局的角度看问题，大都片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难：有些部门面对新增的职责任务总是第一时间提出增加机构编制的要求；一些部门在管理上存在分工越来越细的倾向，导致内部股室越设越多，造成整个单位人员力量分散；个别部门仍存在“编制部门所有”的传统观念，导致编制的动态调整难以进行；少数上级业务部门以领导讲话、检查评比、经费划拨、项目审批、考核督查和车辆配置等形式干预下级部门的机构设置、职能配置和人员编制等事项，严重影响和削弱了机构编制监督检查的成果，直接导致监督检查工作处于无序和被动应付的状态。
另一方面被监督检查单位缺乏对机构编制管理政策规定的了解。长期以来，机构编制部门通常重审批、轻监督，忽视了对机构编制政策贯彻落实和机构编制批复方案执行等情况的跟踪监督检查，要通过监督检查工作去逐个逐项研究解决，还需要过渡期和适应期。
（二）《办法》的贯彻落实需要磨合期
机构编制工作涉及干部职工的切身利益，涉及部门职能分配，是社会高度关注的一项工作。
一是人为因素较大。目前，机构编制工作更多的是凭借干部的党性原则和职业道德。当地方利益、部门利益和个人利益与之发生冲突时，自律意识就可能倾斜，问题就随之发生。少数单位出现的超编问题也与没有刚性手段和惩戒措施息息相关。另外，机构编制工作缺乏科学的依据和标准，在机构设置、编制核定上较模糊、定性。没有量的规定，很难操作，公安机关的编制核定标准问题就较难解决。因为没有标准，监督检查工作也就很难“量刑”。
二是贯彻《办法》需要实践。《办法》中提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，将通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题，逐步用法律或法规的形式固定下来，使机构编制监督有法可依，从根本上构建机构编制管理监督的长效机制，总的看来，刚性约束力将得到加强，但是，这还不够。根据现行的相关法律法规，机构编制部门和纪检监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段。在实际工作中，这些措施作用的发挥，需要编委会的同意、纪检监察机关的支持、相关被监督检查部门的配合、部门负责人和当事人理解，单纯靠一至两家单位的力量是有限的。
三是法规执法不严格。“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受多种因素影响，在监督检查以及处理违规违纪问题时往往失之于软。机构编制监督检查工作不力，虽然每年都会开展监督检查工作，但是有力度、有决心、有效果的监督检查明显不多，这与监督检查工作作为机构编制管理中最后的重要一环格格不入；处理措施不强硬，对违反机构编制纪律的事件现象仅仅停留在口头提醒和告诫程度上，或者说只停留在纸面上，对违反了机构编制纪律的单位主要领导和分管领导没有任何惩处措施，根本没有起到监督的作用。这些情况，导致机构编制监督检查工作的权威难以树立。
（三）机构编制监督检查的力量还比较薄弱
近几年，我办已注重加强机构编制的事前监管和事后监管，取得了一些成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段：
一方面，监督检查还不够系统全面。根据上级的部署要求被动开展督查较多，主动立项和自发开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少；根据市委编办领导指示要求开展督查较多，在履行使用编制审核和增编申请手续中发现的问题跟踪了解督查实际情况的少。
另一方面，监督检查的程序还不够规范。目前，监督检查手段比较单一，大多还停留在听取汇报、检查台帐、实名制系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，设立了机构编制监督检查股室，明确了相关职能，并指派专（兼）职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门的一个显著特征。编制部门肩负着行政管理体制改革、党政群机构改革、事业单位分类改革和机构编制日常管理及监督检查等工作，职责任务十分繁重，特别是我们区县一级的编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数身兼数职，导致工作“一锅粥”，精力投入有限，无力更多的顾及监督检查工作。
三、加强机构编制监督检查工作的几点思考
（一）加强机构编制监督检查的制度建设
制度建设是监督检查工作有效开展的支撑和保障。细化办法之一《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》中，明确地提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，如公开制度、评估制度、报告制度、统计制度、信息制度、举报制度等都需要进一步完善。我区在实际工作中执行的一些举措收到了不错的效果,比如机构编制统计，就是一种行之有效的制度。我区在乡镇督查中发现：各乡镇机构编制信息统计不及时、数据不详细，就结合统计年报工作会议、以会代训的形式进行规范，明确要求各乡镇机构编制和人员信息要及时更新、填报准确、每季季底上报编办调研督查股，经分析汇总后，每季上报市委编办，确保了对全区机构编制的动态掌握，为领导决策提供依据。只有监督检查制度建设日益规范和完善，才能不断推进监督检查工作深入持久地开展，才能加快机构编制管理的科学化和规范化进程。
（二）加大机构编制监督检查的工作力度
机构编制管理是机构编制部门的常规性工作和基础性业务，要积极贯彻落实上级关于加强机构编制管理的一系列政策法规，进一步严格审批权限和程序，要做到“三个坚持”和“三个不”，即坚持机构编制的集中统一管理，坚持把好审核关，坚持从紧从严原则，不越权审批，不违反程序审批，不在限额外审批。同时，要根据形势任务变化需要，实施动态管理，既要注重管总量、管数额、管审批，又要注重管结构、管标准、管监督，用好盘活现有编制，切实把机构编制管住、管好、管活，实现机构编制效用的最大化。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、提高规格、变更名称、增挂牌子、增加人员编制、超职数配备领导、超编进人以及其他违反机构编制纪律的，应责令违规单位限期纠正，建议有关部门对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。对机构改革方案和各部门“三定”规定执行情况实行专项督查，及时发现并纠正违规行为。对有关部门利用手中掌握的资金、物资、项目等权力以及评比、达标等手段干预机构编制工作的行为，要予以坚决抵制，并及时向同级党委、政府和上级机构编制部门报告。
（三）积极开展机构编制监督检查调研工作
监督检查调研工作是机构编制决策和实施过程中有针对性开展的调查研究，可直接为管理和决策服务。通过开展督查调研，可以更多地了解基层情况，有助于在工作中较快发现问题，在举报中迅速辨别真伪，及时为领导决策提出合理建议。要紧紧围绕党委、政府关注的焦点、机构编制管理的难点，把督查调研作为一项重要工作认真思考，找准切入点，选好题目，及时开展有针对性督查调研，对一些复杂问题，可以通过部门联合督查调研的方式进行，提高督查调研质量，形成有价值的调研报告。
（四）建立健全监督检查工作协调机制
建立健全监督检查工作的协作机制，是加强机构编制管理的重要措施。监督检查工作是一个系统工程，客观上需要各有关部门的协调配合，形成“大督查”机制。在增强内部业务处室之间的协作配合、完善内部工作程序的同时，要加强与纪检监察、组织、人事、财政和新闻等部门的沟通联系，充分发挥职能部门和新闻舆论的监督作用，建立体制内、体制外的协调配合机制，形成部门合力、社会压力。特别是与监察机关在督查中更要密切配合，整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势又形成督查合力。真正实现信息共享，措施并举，不断提高监督检查质量，共同推动监督检查工作健康发展。
（五）切实加强监督检查队伍建设
建设积极进取和富于创新的监督检查队伍是做好新时期监督检查工作的根本保障。与监督检查工作的繁重任务相比，我区监督检查队伍建设还有一定差距。列宁曾经讲过：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权就等于零”。目前，机构编制监督力量还很薄弱，有时候还存在监督检查工作临时安排、临时指派的现象。建立一套完整、专业的机构编制监督检查专家库，吸纳涵盖组织人社、纪检监察、财政审计等部门的各类专业骨干，共同进行监督检查工作。针对不同的事项，根据
“一事一议”的原则，结合监督检查的主体、对象和行业的特殊性，择优选择相对应的专家对机构编制事项进行例行检查或专项检查。
（六）形成“督查-调研-创新”三位一体的工作机制
篇3：强镇扩权内容的解读
一、城镇化动力的普遍观点
梳理国内新近研究成果, 不同的学者从各自不同的角度对城镇化动力进行了具体的分析。宁越敏认为, 1990年代以来中国形成以政府、企业和个人三元主体共同作用、以多元城市化动力替代以往单一的或二元为主的城市化动力。孔祥智认为, 农业是小城镇发展的初始动力, 农村工业化是城镇发展的根本动力, 第三产业是农村、城镇发展的后续动力。同时农民转变身份的愿望和社区发展的公共需求也是农村小城镇发展的强大动力。褚索萍将城镇化动力分为来自农村内部的内在动力和由于外部环境对农村城镇化所形成的外在动力。内在动力包括我国农村人地矛盾紧张对农民的推力, 城乡差距对农民的外部拉力, 农民自身观念转变对农民进城的动力等;而外在动力即外部环境——经济物质基础、政策环境、农村工业化、制度的变迁等也是农村城镇化动力机制中不可缺少的组成部分。冯尚春认为城乡居民利益势差、产业结构非农化转换和相关制度安排是决定农村城镇化发展的主要动力, 从而把农村城镇化动力分为利益动力、产业动力和制度动力。余方镇等人认为, 宏观经济发展是农村城镇化的基本原因, 商品经济及农业产业化的发展是促进农村城镇化的直接原因, 产业支撑是城镇化持续发展的根本保证, 乡镇企业的发展是农村城镇化的主要启动力量, 城市功能扩散是引发农村城镇化的原因之一。熊吉峰通过考察湖北与浙江农村, 抽象为以农业为主体的初始动力机制、以第二产业为主体的根本动力机制、以第三产业为主体的后续动力机制。李剑力得出第一产业劳动生产率对农村城镇化影响最大的结论。依照相关理论及已有成果进行总结提炼, 我国城镇化的动力大体来自五个方面。一是制度促进, 即良好的制度能够产生良好的城镇发展机制, 从而间接推进城镇化;二是产业发展带动, 如发展特色农业、加工制造业、旅游业带动等。三是消费带动, 通过激活城镇市场与广大的农村市场, 发挥其集散地功能, 来促进城镇的发展。四是投资拉动, 通过招商引资的办法获得外部投资, 在推动地区三次产业发展的基础上, 促进小城镇的建设。五是资源开发拉动, 通过开发已有或潜在的自然人文历史资源, 推动城镇社会经济的发展。
二、安徽城镇化存在的相关问题
城镇发展的动力不足, 导致城镇规模小、功能不健全、社会经济结构不合理, 难以产生规模效应与集聚效应, 反过来又影响城镇化进程。分析安徽城镇现状, 因发展动力不足, 存在如下几方面问题。
(一) 城镇数量多, 达到临界规模的少
全省现有935个建制镇, 2014个集镇。除中心镇人口规模较大外, 一般城镇普遍在5000人左右, 离形成集聚效应的2万人的规模人口还有很大差距。城镇规模过小难以发挥集聚效益, 文化、教育、医疗、卫生等城镇公共设施难以配置, 城镇化水平不高。因单个城镇常住非农人口规模过小, 发展空间和辐射区域狭小, 呈内敛积累式自发发展, 难以产生极化效应, 发展速度有限, 竞争能力提高缓慢。
(二) 区域极核不够突出, 城镇对区域的影响力有限, 功能替代性强
众多县城以下的城镇仍是“一条街、一个集市、几幢机关办公楼”, 城市对城镇具有很强的功能替代效应, 因而城镇作为凝聚生产要素、实现规模经济、转变生活方式的载体, 其功能尚未得到有效发挥。
(三) 缺少主导产业, 多元化步伐缓慢
安徽城镇发展多依赖民营企业, 在市场经济的不断完善过程中, 商业服务业受到大中城市的挤压, 市场空间缩小、发展机制的优势减弱, 发展的竞争力下降, 因而难以持续发展。尽管农业产业化、现代交通运输业、文化旅游产业已成为安徽省小城镇发展的新动力, 但多元发展动力的格局尚在形成之中。
(四) 小城镇获得的生产要素少, 资本运作能力低
城镇的管理职能被弱化, 资金、技术、管理和人才向城镇流动的规模和速度较低, 缺少人才, 管理水平普遍低下, 生产要素集聚速度缓慢。城镇建设资金来源少, 资本累积水平低。
三、安徽城镇化的动力
安徽城镇化历程与临近省份城镇化进程对比说明, 安徽依靠内生力量促进城镇化是相对缓慢的, 必须借助外部的力量推进城镇化发展。在缺乏外力推动的前提下, 一如既往的惯性策略只可能维持现状或略微改变, 扩权强镇政策之“扩权”无疑是获得外部力量的基础。在我国现有管理体制的框架之下, 行之有效的管理制度能够有效激发城镇管理者的热情, 使城镇管理者责权利相统一, 从而以更高的使命感来发展和建设城镇。扩权强镇政策能够提高城镇领导独立处事的能力和自由度, 以主人翁的责任感建设好城镇。在新制度的激励下, 城镇在拥有固有发展动力的基础上, 又获得了体制创新所赋予的新动力, 使城镇获得更加充足的发展动力。
(一) 固有的发展动力
依照冯尚春的利益动力、产业动力和制度动力研究视角, 产业动力是由农业发展、特别是特色农业发展为工业生产提供了原材料, 通过内生性作用推动工业化, 与此同时, 在地方获得一定原始积累的基础上, 通过吸引外来资本、技术与生产流程等办法推进小城镇的工业化, 在工业发展基础上推进服务业发展进而实现产业转换。可以得出判断, 内生性的力量依然是城镇化的基础力量, 具体体现在四个方面:
1. 传统农业力量。
传统农业仍是城镇赖以生存的基础, 一方面城镇作为辖区的服务中心, 提供生产型服务和生活性服务的中心, 另一方面农产品的销售加工也多依托于城镇。与此同时城镇是连接农业生产与农产品市场的重要载体, 农产品供给与需求量越大, 所需的中介服务就越多, 所要求城镇的职能就越完善。这就意味着由农产品供需推促城镇功能的完善, 优化城镇职能, 名副其实推动了城镇化。
2. 地方工业力量。
城镇以经济发展和工业化为基础和动力, 一个没有产业支撑的城镇, 必然是一个经济基础薄弱、功能不健全的城镇, 必然是一个缺乏造血功能、没有发展后劲的城镇, 甚至是一个逐渐衰落的城镇。安徽城镇在已有工业的基础上, 紧密结合自身的资源禀赋、产业基础、区位条件, 努力促使具有潜在优势的产业成长、集聚, 构筑特色鲜明、富有较强竞争力的城镇产业体系和经济体系。安徽城镇大多是依赖当地较低的土地和劳动力成本而形成的劳动密集型产业, 利润率相对较低, 但却是城镇就业岗位和城镇财政的重要来源。城镇依托辖区的生产和消费市场, 充分发挥极核作用, 集聚一切可以利用的力量, 仍是推进城镇社会经济发展的重要的力量。
3. 私营经济力量。
私营经济在城镇经济发展, 解决当地农民就业, 保障社会稳定, 促进新农村建设等方面作出重要的贡献, 是服务业和先进制造业发展的重要生力军, 以民营投资为主体的乡镇企业为小城镇发展提供了基本条件。素有“中国电子名镇”之称的秦栏镇2004年全镇有个体企业1492家, 从业人员2万多人, 其中规模企业180户, 私营企业工业产值占全镇工业产值达98%以上, 农村劳动力有60%以上在私营企业就业, 农民人均收入的60%来自于私营企业的工资性收入, 财政收入的80%来自于私营企业的税收。由此可见私营经济是最具活力市场组成部分之一, 是推进城镇社会经济发展的重要的力量。
4. 特色产业的力量。
扩权强镇的目标之一就是走特色发展之路。特色是城镇经济发展目标与发展路径有别于传统的模式。走特色发展之路就是要依托现有的资源禀赋和区位条件、产业基础来发展特色产业, 走内生性的城镇化之路。安徽省政府关于实施扩权强镇的若干意见提出:“鼓励和引导各地从实际出发, 充分发挥区位、资源、产业基础等方面的优势, 一手抓民营经济发展, 一手抓招商引资, 打造各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇等”。安徽省依托丰富的自然与人文历史资源走特色之路是长久之策。
5. 外来投资的力量。
在特色资源稀缺、区位缺乏优势、原始资本积累相对有限的条件下, 依靠交通节点功能促进城镇化、科技服务、资本推进等方式, 终不是推进城镇化的决定性的动力。建立良好的产业发展平台, 依靠外来投资促进城镇产业发展, 以此推进城镇化是安徽城镇化的优选之路。当前安徽城镇均具备一定的产业发展基础, 大力吸引外来投资, 使之成为外来资本集聚区是加速城镇化步伐的重要举措。
(二) 扩权强镇带来的新动力
扩权强镇作为一种体制创新, 对推进城镇化具有深远意义。首先扩权使城镇拥有更多独立处理城镇事务的权力, 能够结合自身实际部署分期发展规划, 优化利用区域内的资源, 实现短期与长期目标一致, 城镇与乡村协调;其次, 扩权使城镇从从属地位转变为主体地位, 城镇发展的动力源发生了变化。由执行上一级行政机构管理决策转换为自行决策时, 所产生的功效发生了本质变化;再次, 扩权强镇获得更高的行政效率, 在提高公共服务水平和效率的基础上, 降低辖区内所有投资主体的协调成本。第四, 扩权极大地提高了城镇领导干部的工作热情。扩权后显著扩大了城镇领导干部处理内部事务的权力, 同时获得了更强的使命感和良好的社会价值体现。
四、安徽城镇化的路径选择
依据扩权强镇的政策, 各城镇可以依据自身的实际, 寻找符合自身的发展途径, 就目前而言, 鉴于安徽各城镇建成区面积、常住城镇人口规模, 经济实力、以及在全国内的竞争力等方面还有很大的上升空间, 因而在排除自然禀赋、资源条件、历史文化背景、产业发展基础等差异的前提下, 从普遍意义上加快安徽城镇化的发展的路径应包含管理创新、设施健全、环境改善、产业集聚四个方面。在城镇发展的初始阶段, 主要通过内部设施与机制的完善, 通过营造良好的发展平台为快速的经济发展做好准备, 在城镇发展的中后期阶段, 通过外部力量的支持从而为城镇发展累积足够的动力。
(一) 管理创新
1. 城镇质量提高。
安徽城镇化不在于追求数量的扩张, 而在于质量的提高。安徽省2007年底建制镇为929座, 建制镇人口4555.11万人。万人拥有城镇数量为0.15个, 和浙江、全国平均水平相当, 略高于江苏、山东、湖北 (0.13) , 河南 (0.09) , 略低于福建、江西、湖南 (0.17) ;建制镇平均人口规模达到4.9万人, 高于全国平均水平3.96万人, 与邻近省份比, 高于浙江 (3.90) 低于江苏 (5.76) ;安徽建制镇密度为66.83个/万平方公里, 高于全国 (20.43) 水平, 与邻近省份相比, 不及江苏 (97.56) 、浙江 (74.36) , 山东 (78.30) , 但高于江西 (45.80) , 河南 (50.84) , 湖北 (38.63) 。与上述指标不对应的是, 安徽众多城镇常住非农人口不足万人, 人口集聚能力较弱, 产业发展的基础也相对薄弱, 因而需要通过产业培育、政策引导、机制创新等举措进一步提高城镇化水平。
2. 城镇管理创新。
扩权强镇政策在强化城镇主体功能的基础上通过体制机制创新, 增强城镇政府执政能力, 提高公共服务水平。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、政府采购、资质认定、人才引进、证照办理、收费标准、对外贸易和经济技术合作等方面, 建立新的机制, 为各类投资建设主体平等竞争创造条件。依照相关政策法规, 进一步创新城镇管理机制, 在条件具备的条件下授予城镇以开发区管理职能, 实行开发区管理模式, 将部分管理职权委托给城镇直接行使, 实行统一签订授权协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印。在实现责权利统一的基础上推进城镇建设与发展。
3. 人员结构的改善。
要进一步改善城镇管理服务人员的结构, 提高城镇服务水平。在具体策略上, 一是建立灵活多样的用人机制, 吸纳城镇所需人才, 并建立良好的激励与奖惩机制, 留得住人才, 用得好人才;二是采取积极有效的举措, 吸纳优秀大学生充实到城镇中去, 为城镇发展注入新的活力;三是积极稳妥地做好社会保障、劳动权益保护、教育、医疗等保障性服务工作, 削减城镇就业者的后顾之忧。
(二) 设施健全
基础设施与公共服务设施供需失衡是抑制城镇发展的重要因素, 改善城镇基础设施与公共服务设施是城镇获得发展动力的前提条件。鉴于安徽依靠政府投入难以满足城镇基础设施与公共服务设施建设需求的实际, 可依靠市场化力量缓解供求失衡的矛盾。多方筹集建设资金, 采取“社会投入、企业化运行、政府监管”的方式, 加强城镇基础设施与公共服务设施建设。鼓励非公有资本依法参与供水、供气, 污水、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设, 形成多元化的投资结构;鼓励个体私营经济投资教育事业、科研领域、医疗卫生领域、文化体育产业。通过多元投资, 缓解城镇基础设施与公共服务设施建设资金不足的难题, 为稳步、健康地推进城镇化创造基础条件。
(三) 环境改善
1. 生态环境改善。
城镇生态环境质量是人居与投资环境的重要标准, 是吸引外来投资、承接产业转移的重要前提。要制定科学的城镇生态环境保护规划, 以持续发展的生态学观点指导城镇建设, 遵循“居民进区, 工业进园”的原则, 结合各自的功能以及生态环境容量进行必要的生态环境功能分区;同时要统筹考虑城镇的发展布局, 合理安排城镇的各项功能用地, 规划好城镇环境发展的框架, 使城镇环境发展规模与其环境容量相适应。
2. 投资软环境改善。
投资环境对产业集聚的支撑作用体现在其构成要素优化对产业集聚的促进, 主要体现为小城镇的资源优势、基础设施环境、产业政策、市场与社会服务环境。城镇政府有意识地对产业发展进行规划与引导, 进行资金、技术投入支持, 并运用财政和税收政策, 为产业发展培育良好的环境条件。建立与完善中小企业服务体系, 降低企业的交易费用和运行成本。大力发展适应民间投资需要的多层次的金融体系, 建立健全民营企业信用评估体系和个人信用评估制度, 逐步建立完整的民营企业资信档案, 适当下放贷款审批权限, 对资信好的民营企业加强资金支持。建立面向民间投资者的多类型的信用担保体系, 降低贷款门槛解决融资难问题。
(四) 产业集聚
依托现有的产业园区、创业园区形成产业集聚区, 在产业集聚的基础上实现城镇规模扩张与功能完善。要通过产业集聚, 形成相应的产业集群, 集群通过产业分工, 形成产业链, 通过提高企业竞争力来提高城镇竞争力。产业集群所根植的城镇形成经济增长极, 可从外部吸纳资金与技术, 并对腹地经济增长起推动刺激作用, 利于投资环境优化;而产业集聚使城镇能够提供更多的就业机会与福利, 从而吸引各种要素与人口的流入。上述环节的良性循环, 使城镇能为吸引资本提供更有利的环境条件, 进而促进城镇整体实力的提升。
五、结语
因自然条件与社会经济条件以及历史文化背景存在很大的差异, 安徽城镇化很难具有普适性的动力机制, 即使城镇化的条件基本类同, 但由于管理和决策的方式与手段不同, 发展路径存在差异, 城镇化发展就存在很大差异。基于此, 扩权作为一种激励手段, 尽管不是城镇发展的决定性策略, 但至少能够提供一种新的外部动力, 以此建构一种新体系, 从较长的时间尺度考察, 可发掘其中蕴含的普适性价值, 以此推动城镇前行。END
摘要：自然条件、历史文化背景、社会经济基础及区域发展战略、国家宏微观政策深刻地影响着城镇化进程。即使自然条件与社会经济基础相类似, 但由于微观政策不同, 对城镇化所产生的影响也会形成显著差异。本文从分析安徽城镇发展过程正存在的普遍问题入手, 解析安徽城镇化固有的发展动力和扩权强镇所产生的新动力, 并结合安徽城镇发展的现状与态势, 提出可选择的基本路径。
参考文献
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[11].绍兴县发改局.实施扩权强镇.浙江在线新闻网站.2009/7
篇4：强镇扩权：带来正能量
2012年，盛泽镇实现地区生产总值302.5亿元，完成地方一般预算收入23.13亿元。先后被国家科委评为“国家级丝绸星火密集区”，被农业部命名为“全国乡镇企业示范区”，被中国纺织工业协会命名为“中国丝绸名镇”。但是，传统乡镇行政管理体制制约了盛泽更好更快的发展。
根据中央和省、市“开展经济发达镇行政管理体制改革试点”的部署，在吴江区委、区政府领导和支持下，盛泽镇于2011年12月开始行政管理体制改革试点，经过周密部署，稳步推进，呈现出进展快、效率高、效果好的特点，激发了全镇经济社会发展的活力。盛泽镇扎实推进行政管理体制改革试点的基本做法是：以精简统一效能为原则创新行政管理体制；以提升服务效能为目标扩大行政管理权限；以调整财税比例为手段增加财力支撑。
盛泽镇在行政管理体制改革试点中，通过整合行政资源，创新管理体制，增加财力支撑，扩大管理权限，初步实现事权、财权、人事权与行政管理责任的统一，推进了政府职能转变和服务型政府建设，提升了政府管理经济社会与提供公共服务的能力。“强镇扩权”带来了可观的正能量，主要表现在以下几个方面：
首先，化解了盛泽镇“小马拉大车”现象。经过行政管理体制改革，盛泽财政实力有所增强；在改革试点中，盛泽镇以授权、委托等形式承接区级行政管理权限120项，落实了258项行政处罚和监督检查权，在一定范围内化解了镇政府“权力小能力弱责任大”的矛盾，改变了政府管理“缺位”的现象，提高了政府行政管理、公共服务的能力和效率。
其次，提高了盛泽镇的社会管理和公共服务能力。行政管理体制改革试点为盛泽镇打开了加强社会管理、提供公共服务的广阔空间，使盛泽镇政府有可能根据盛泽的实际情况，采取切实有效的措施创新社会管理，提供群众需求的公共服务，使镇政府成为敢担责任、诚信透明、群众欢迎的服务型政府。一是加强和创新社会管理；二是提供优质高效的公共服务。
第三，激发了盛泽镇经济社会发展的活力和动力。行政管理体制改革试点开展以来，盛泽经济发展规范有序，社会环境安定和谐，具备了更加强劲的发展后劲。2013年镇政府将制定出台优先发展金融服务业、激励企业科技创新、加强品牌创建、专利成果转化等一系列优惠政策，使经济社会发展的质量有一个显著的提升。
第四，促进了盛泽镇城乡一体化和城市化建设。开展行政管理体制改革试点以来，盛泽镇以落实规划建设、社会管理、民生事业、食品安全等行政管理权限为契机，着力推进城乡一体化和城市建设。在城市化建设、城市管理、推进城乡一体化等方面取得了较好较快发展。
篇5：鳌江镇强镇扩权改革试点实施方案
2
一、指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想。以科学发展观为指导，以打造鳌江流域中心城市为目标，以深化体制改革、加大扶持力度、创新工作机制为主要手段，推进强镇扩权，实现管理体制、运行机制与经济社会发展相适应，充分发挥鳌江镇的辐射带动作用，促进鳌江流域经济社会又好又快发展。
（二）总体目标。通过若干年的努力，初步建立起与城市化发展相适应的精干、高效的行政管理体制和运行机制，构建起与鳌江镇未来发展相适应的行政区域，使鳌江镇成为发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的最适宜居住、最适宜创业的现代化中心城市。
（三）基本原则。一是在合法合理的基础上充分放权。凡是可以下放到强镇管理、审批的经济社会事务，原则上要下放到强镇管理、审批。二是职责明确、权责一致。坚持放管结合、权责一致，做到职责明确、责任落实、有责可查。三是统筹兼顾、区域协调。按照城乡一体化要求，坚持城乡统筹，以城带乡，强化鳌江经济圈理念，适时扩大鳌江行政区域。四是公开透明、便民高效。建立规范有序、公开透明、便民高效的运作机制，消减办事层级、提高办事效率。五是突出重点、强力推进。坚持有序、有力、有效，力求在重点领域改革有所突破，确保试点方案顺利实施。
二、扩权改革主要内容
（一）政策扶持方面
1.用地支持
2.财政扶持
3.项目支持
4.派驻部门权限扩大
（二）创建工作平台，提高办事效率
（三）理顺管理体制，增强管理服务职能
1.扩大管理权限。
2.优化镇内设机构和所属单位
3.派驻部门机构的设置
三、加强组织领导
（一）加强组织领导。成立由县委主要领导任组长的县强镇扩权改革工作领导小组，领导小组下设办公室（办公室设在县发展和改革局），具体负责强镇扩权工作的指导与协调。鳌江镇也要建立相应的组织领导机构，落实专门工作人员，组织实施试点方案，及时研究、汇报试点实施过程中出现的困难和问题。
（二）明确工作职责。县相关部门在对驻鳌单位放权授权后，要继续承担对授权事项进行检查、监督、考核等职责，并加强业务指导。鳌江镇要按照“谁行使、谁负责”的原则，对实施的扩权事项承担相应责任，要及时向县直有关部门做好备案和报表报送工作，自觉接受授权部门的监督和指导，强化内部考核，落实工作责任。
（三）强化督查考核。县委、县政府要把强镇扩权改革试点工作列入授权部门和扩权镇领导班子考核重要内容，逐步完善考核机制，强力推进试点方案的实施。县委、县政府督查室和县强镇扩权办公室要不定期对强镇扩权落实情况进行督查和相关事项检查。同时，县财政、审计等部门也要加强对镇财政收支情况的监督，并将有关情况及时向县委、县政府做出书面报告。
附：
1、扩权事项名录
2、内设机构职能
序号
放权部门
放权事项名称
扩权单位
1县政府
县政府优先安排鳌江镇的用地计划，原则上要确保鳌江镇建设用地需要
鳌江镇经济发展局、鳌江镇建设局
2县发改局
小型及限额以下固定资产投资项目竣工验收
鳌江镇
经济发展局
企业投资项目核准、备案
外商（含独资）限额以下、鼓励类及允许类项目申请报告的核准
3县经贸局
技术改造项目核准、备案
4县统计局
统计单位名录库建设和统计单位登记证核发
5县人口和计划生育局
再生育子女审批（特殊情况再生育审批仍由县计生局审批）。
鳌江镇人口和计划生育局
社会抚养费由县人口和计划生育局委托镇审核征收。
6县水利局
取水许可
鳌江镇便民服务中心（水利窗口）
建设项目占用水域部分审批
水土保持方案审批
7县环保局
排污许可、监测方案审核
鳌江环保分局
申请试生产、环保专项验收等受理
出具项目初审意见
社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、城市饮食服务业排污、流动性污染源等行政处罚权、以及信访投诉等。
鳌江镇城镇综合管理执法大队
8县国税局、地税局
企业所得税征收方式鉴定
鳌江国税分局、地税分局
9县地税局
二手房转让减免税
鳌江地税分局
县财政局
契税、耕地占用税征收
1县文化广电新闻出版局
1、出版物印刷企业设立、变更（初审）；包装装潢印刷品印刷企业设立、变更；专项排版、制版、装订企业设立、变更等41项审批事项。
鳌江镇便民服务中心（文化局窗口）
2县交通局
道路运输行政许可
鳌江镇便民服务中心（交通局窗口）
3县工商局
无照流动商贩的行政处罚权
鳌江镇城镇综合管理执法大队
企业注册登记
鳌江镇便民服务中心（工商窗口）
4县国土资源局
土地使用权确权登记发证
鳌江国土分局
单位转让、变更登记发证
土地违法案件查处工作
2公顷以下具体建设项目供地的审核工作
县征地事务所有关职能
5县规划建设局
村镇规划选址意见
鳌江规划分局
村镇规划建设许可
工业项目（不含上报省市审批的项目）和个人建房项目的规建设许可事项
市容环境卫生、城市绿化、市政公用、侵占道路等方面的监督执法、事务管理工作及相关处罚
鳌江镇城镇综合管理执法大队
县教育局
鳌江镇内各类培训机构、幼儿园等审批许可事项
鳌江学区
质监局
组织机构代码登记
鳌江质监分局
县房管局
招标人少于3个或者规模较小的物业管理项目协议招标的批准初审权
鳌江房管分局
房地产市场管理监察、房屋租赁、住宅装修项目申报
房地产中介机构备案
县新闻信息中心
选派驻鳌记者
鳌江镇宣传办
开辟鳌江专栏，专题宣传鳌江
县广播电视台
开辟鳌江专栏，专题宣传鳌江
一、“四办”
二、“七局”
（二）农业发展局主要职能：贯彻落实党和国家有关农业和农村经济的法律、法规、规章和方针政策；负责管理全镇农业生产及农技推广工作；指导、监督农村集体土地承包管理；指导、监督农村集体经济组织的财务、会计和财务代理工作；统一管理防汛、抗旱、河道管理保护范围内的建设项目；负责林地管理和山场绿化、森林防火等工作。
（三）财政局主要职能：贯彻执行党和国家财经方针、政策，依照税法和财政法规，制定财政发展规划；负责财政预决算、预算内外资金收支的专项管理和财政监督；负责国有资产管理、资金筹措、税收征管等工作。
（四）建设局主要职能：贯彻执行国家关于土地、城乡建设、工程建设、环境保护等方面的法律、法规和政策；负责国土资源管理、村镇规划建设、生态环境保护、镇辖区内交通道路建设、市政公用设施建设、土地征用、拆迁等工作；牵头查处乱占滥用耕地和违章建筑。
（五）社会事务管理局主要职能：综合协调社会事务各项工作；负责教育、科技、文化、卫生、体育、广播电视、民政、老龄委、劳动保障、社会保障、残联、新型农村合作医疗、食品卫生管理、防疫等工作。
（六）人口和计划生育局主要职能：贯彻落实国家有关计划生育工作的方针、政策和法律、法规；负责全镇计划生育各项数据的统计、计划生育技术服务、社会抚养费的征收和流动人口计划生育管理等工作；指导全镇生殖保健工作。
（七）安全生产监督管理局主要职能：负责监督管理全镇安全生产和消防安全工作，分析与预测安全生产形势，依法行使安全生产监督管理职权，指导、协调和监督各单位贯彻执行安全生产法律法规和工作落实情况，组织全镇安全生产和消防安全宣传教育和企业安全技术管理人员的安全知识培训，在委托范围内依法开展安全生产行政执法。
三、“一大队”
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