会计人员管理办法征求意见稿起草说明

会计人员管理办法征求意见稿起草说明（精选6篇）

篇1：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

《会计人员管理办法（征求意见稿）》起草说明

为规范会计人员范围及其应具备的专业能力，加强会计人员管理，根据《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）及相关法律的规定，我们研究起草了《会计人员管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。现对《管理办法》作出如下说明：

一、制定背景

一是贯彻落实《会计法》有关精神，需要研究制定《管理办法》，加强会计人员管理工作。党中央、国务院高度重视会计人员管理工作。2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议修改后的《会计法》第七条规定，“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”第三十八条规定，“会计人员应当具备从事会计工作所需要的专业能力。担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的，应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。本法所称会计人员的范围由国务院财政部门规定。”因此，贯彻落实《会计法》有关精神，有必要研究制定《管理办法》，明确会计人员的范围及其应当具备的专业能力等内容。

二是贯彻落实“放管服”改革要求，需要研究制定《管理办法》，加强会计人员管理工作。贯彻落实“放管服”改革要求，财政部在2017年12月11日印发《财政部关于废止部分规章和规范性文件的决定》（财政部令第92号），废止了《会计从业资格管理办法》及其相关配套文件。这一新情况，对加强会计人员管理提出了新要求，迫切需要会计监管工作转型升级，从原有的以会计从业资格准入管理为主，向事中事后管理服务为主进行转变。因此，贯彻落实“放管服”改革要求，有必要研究制定《管理办法》，对会计人员管理工作进行统筹部署和谋划。

三是提高会计信息质量，需要研究制定《管理办法》，加强会计人员管理工作。会计是市场经济的重要基础，会计工作的政策性和专业性都很强，会计信息是实现财政财务管理科学化、规范化、信息化的基础性信息。会计信息是由会计人员提供的，会计人员素质的高低，直接影响会计工作和会计信息质量，进而影响市场经济秩序和资源配置效率。因此，提高会计信息质量、发挥会计工作有效作用，有必要研究制定《管理办法》，明确会计人员应当具备的专业能力，保障会计信息质量。

二、主要内容

（一）明确会计人员范围及其从事的会计工作。《管理办法》规定，会计人员是指根据《会计法》的规定，从事会计核算、实行会计监督等会计工作的人员。会计人员主要包括从事下列会计工作的人员：（1）出纳；（2）稽核；（3）资产、负债和所有者权益（净资产）的核算；（4）收入、费用（支出）的核算；（5）财务成果（政府预算执行结果）的核算；（6）财务会计报告（决算报告）编制；（7）会计信息分析应用；（8）会计监督；（9）会计档案保管；（10）其他会计核算和会计监督工作。

（二）明确会计人员应当具备的专业能力。

《管理办法》规定，会计人员从事会计工作，应当符合下列要求：（1）遵守《会计法》等法律法规和国家统一的会计制度；（2）具备良好的职业道德；（3）具备从事会计工作所需要的专业能力。持有会计专业技术资格等相关专业资格资质证书，或持有会计类专业学历（学位）或相关专业学历（学位）证书，且持续参加继续教育的，表明具备从事会计工作所需要的专业能力。

（三）明确单位任用（聘用）会计人员的要求。《管理办法》规定，单位应当根据会计工作需要，自主任用（聘用）会计人员，并对任用（聘用）的会计人员及其从业行业负责。同时，《管理办法》根据《会计法》的规定，明确了禁止任用（聘用）会计人员的情形。

（四）明确对会计人员的管理要求。

《管理办法》规定，县级以上地方人民政府财政部门、新疆生产建设兵团财政局、中央军委后勤保障部、中共中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局依法对单位任用（聘用）会计人员及其从业情况进行监督检查。会计行业自律组织应当依据有关法律法规和章程规定，指导督促会员依法从事会计工作，对违反法律法规和会计职业道德的会员进行惩戒。

篇2：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

第一章 总则

第一条 为加强职业健康检查机构的管理，规范职业健康检查工作，保护劳动者健康，根据《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)，制定本办法。

第二条 本办法所称职业健康检查是对从事或可能从事接触职业病危害作业的劳动者的健康状况进行医学检查、监测的预防医学行为，包括上岗前、在岗期间、离岗时和应急健康检查。

第三条 用人单位应当依法组织劳动者进行职业健康检查并提供职业健康检查所需要的相关资料。

第四条 省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门(以下简称省级卫生行政部门)应当根据本地区实际需要，统一规划、合理布局，充分利用现有医疗卫生资源，设置职业健康检查机构。

第二章 职业健康检查机构

第五条 医疗卫生机构承担职业健康检查，应当经省级卫生行政部门批准。省级卫生行政部门应当及时向社会公布职业健康检查机构名单、地址、检查类别和项目等相关信息。第六条 职业健康检查类别分为接触粉尘、化学因素、物理因素、生物因素、放射线或放射性物质及特殊作业人员等六类，每类职业健康检查根据职业病危害因素不同设立若干项目。

第七条 职业健康检查机构的职责是：

(一)在批准的职业健康检查类别和项目范围内依法开展职业健康检查工作，并出具职业健康检查结果；

(二)履行劳动者健康损害、职业禁忌的告知义务，以及疑似职业病的告知及报告义务；

(三)发生或者可能发生急性职业病危害事故时，根据当地卫生行政部门要求或用人单位委托，对遭受或者可能遭受急性职业病危害的劳动者进行应急健康检查；

(四)向辖区卫生行政部门报告职业健康检查工作情况；(五)根据用人单位的委托进行职业健康监护评价；

(六)承担《职业病防治法》规定的其他职责及卫生行政部门交办的其他工作。

第八条 医疗卫生机构承担职业健康检查应当向省级卫生行政部门提出申请，并具备以下条件：

(一)具有独立法人资格或法人授权资格；(二)持有《医疗机构执业许可证》和《放射诊疗许可证》，职业健康检查类别和项目应当符合执业范围要求；

(三)具有相对独立的健康检查场所、候检场所和检验室，建筑总面积不少于400平方米，每个独立的检查室使用面积不少于6平方米，X射线等特殊检查室使用面积按有关规定执行；

(四)具有与开展职业健康检查类别和项目相适应的医疗卫生技术人员；

(五)具有与开展职业健康检查类别和项目相适应的仪器、设备；(六)设置职业健康检查管理部门，建立质量管理体系、制度。第九条 医疗卫生机构申请职业健康检查资质，应当提交以下资料：(一)职业健康检查机构资质申请表；(二)法人资格证明材料复印件；

(三)医疗机构执业和放射诊疗许可证(含副本)复印件；(四)申请从事的职业健康检查类别和项目；

(五)与申请职业健康检查类别和项目相适应的医疗卫生技术人员资料；(六)与申请职业健康检查类别和项目相适应的仪器、设备及工作场所资料；

(七)职业健康检查质量管理制度有关资料；(八)卫生行政部门要求提交的其他资料。

第十条 省级卫生行政部门收到申请资料后，应当在五个工作日内作出是否受理的决定。

同意受理的，应当在六十日内完成资料审查和技术评审，在技术评审结束之日起二十日内做出批准或者不批准的决定；不予受理的，应当说明理由并书面通知申请单位。

第十一条 对批准的职业健康检查机构颁发职业健康检查机构资质证书，并注明相应的职业健康检查类别和项目。不批准的应当以书面形式通知申请单位并说明理由。

职业健康检查机构资质证书有效期限为五年。

第十二条 职业健康检查机构资质证书有效期届满需要延续的，职业健康检查机构应当在资质证书有效期届满六个月前向原批准部门申请延续，经审查合格的予以办理延续手续。

第十三条 职业健康检查机构需要变更职业健康检查类别或项目的，应当向原批准部门提出申请，并进行资质审定。变更法人名称、法定代表人(或负责人)及地址的，应当自变更之日起三十日内向原批准机关申请变更。

遗失职业健康检查批准证书的，应当及时声明，并向原批准部门申请补发；补发的资质证书的批准日期为准予补发日期，在该日期后打印“补发”字样。

变更或补发的职业健康检查机构资质证书原有效期不变。

第十四条 职业健康检查机构有下列情形之一的，由原批准部门注销职业健康检查机构资质，并登记存档，予以公告：(一)医疗卫生机构申请注销的；

(二)资质证书有效期届满未提出延续申请的；(三)被卫生行政部门吊销《医疗机构执业许可证》的。

第三章 职业健康检查

第十五条 职业健康检查机构应当向社会公布职业健康检查类别和项目、工作程序等相关信息。

第十六条 职业健康检查机构接受用人单位职业健康检查委托，应当签订委托协议书。第十七条 职业健康检查机构应当依据职业健康监护相关技术规范，结合用人单位提交的资料，告知用人单位应当检查的项目和检查周期。

用人单位应当提供接触的职业病危害因素种类、作业场所职业病危害因素检测结果、体检人员名单、工艺流程等相关资料，并作为委托协议书的附件双方共同保存。

第十八条 劳动者认为自己的健康状况可能与所接触的职业病危害因素有关并要求进行职业健康检查的，职业健康检查机构应当根据劳动者所在单位出具的职业史证明材料或劳动者自述的职业史，对其进行健康检查。

第十九条 从事职业健康检查的医师应当具备执业医师资格并注册，定期参加县级以上卫生行政部门组织的职业健康检查医师培训并考核合格。

第二十条 职业健康检查实行主检医师技术负责制，主检医师应当具备以下条件：

(一)具有中级及以上医疗卫生专业技术职务任职资格；

(二)从事职业健康检查相关工作三年以上，熟悉职业卫生和职业病诊断相关标准；(三)参加省级卫生行政部门组织的职业健康检查主检医师培训并考核合格。

每个职业健康检查机构应具有一名以上主检医师。

第二十一条 职业健康检查主检医师的职责：

(一)负责职业健康检查的质量控制，保证职业健康检查符合职业健康监护相关技术规范的要求；

(二)综合分析各项职业健康检查结果作出职业健康检查结论，提出医学处理意见并签名；

(三)负责职业健康检查结果的咨询和解释工作。

第二十二条 职业健康检查机构应当对职业健康检查结果的客观、真实性负责。

第二十三条 职业健康检查机构在工作结束后应当及时完成劳动者个人健康检查报告和本次用人单位职业健康检查总结报告。

职业健康检查机构可以根据用人单位的委托，综合分析职业健康检查结果和用人单位提供的工作场所监测资料，对职业病危害因素的危害程度、防护措施效果等进行综合评价，出具职业健康监护评价报告。

第二十四条 职业健康检查工作结束之日起三十日内，职业健康检查机构应当将职业健康检查结果包括劳动者个人健康检查报告和本次用人单位职业健康检查总结报告，以书面形式告知用人单位，用人单位应当将劳动者个人健康检查结果书面告知劳动者。有特殊情况需要延长时间的，应当说明理由，并告知用人单位。

职业健康检查机构发现疑似职业病病人的，应当告知劳动者本人并及时通知用人单位，还应当及时向用人单位所在地卫生行政部门和安全生产监管部门报告。用人单位应当及时安排对疑似职业病病人进行诊断。

第二十五条 职业健康检查机构在登记机关管辖区域范围内开展外出职业健康检查，应当符合有关规定并每年向登记机关备案。

第二十六条 职业健康检查过程中，工作人员应当保障劳动者的知情权并保护其个人隐私。

第二十七条 职业健康检查机构应当按照卫生行政部门规定，做好从事接触职业病危害作业劳动者的居民健康卡发放和使用工作。

第二十八条 职业健康检查机构应当建立职业健康检查档案并长期保存。档案应当包括下列内容：(一)用人单位职业健康检查委托书；(二)用人单位提供的相关资料；(三)职业健康检查结果和书面告知材料，包括劳动者个人健康检查报告、本次用人单位职业健康检查总结报告(包括劳动者个人健康检查结果汇总、需要复查的劳动者名单、职业禁忌作业人员名单、疑似职业病病人名单等)；(四)其他有关材料。

第四章 监督管理

第二十九条 县级以上地方卫生行政部门应当加强对本辖区职业健康检查机构的监督管理，按照属地化管理原则，制定监督检查计划，做好职业健康检查机构的监督检查工作。检查的主要内容包括：(一)法律、法规、规章、标准、制度执行情况；(二)职业健康检查的类别和项目；(三)职业健康检查质量控制情况；(四)疑似职业病报告情况；(五)职业健康检查档案管理情况等。

第三十条 县级卫生行政部门依照本办法的规定负责本行政区域内职业健康检查机构的日常监督管理工作，至少每半年监督检查一次。

设区的市级以上地方卫生行政部门每年至少组织一次对本行政区域内职业健康检查机构的监督检查和不定期抽查。卫生行政部门要建立信息沟通制度，将审批、监督检查情况等信息相互通报，保证工作的有效衔接。

第三十一条 卫生行政部门监督检查时，有权查阅或复制有关资料，职业健康检查机构不得隐瞒、阻碍或者拒绝。

第三十二条 卫生行政部门应当建立职业健康检查工作投诉、举报机制，履行保密义务。

第五章 法律责任

第三十三条 医疗卫生机构未经批准擅自从事职业健康检查的，由县级以上地方卫生行政部门按照《职业病防治法》第八十条进行处罚。

第三十四条 职业健康检查机构有下列行为之一的，由县级以上地方卫生行政部门按照《职业病防治法》第八十一条进行处罚：(一)超出资质认可或者批准范围从事职业健康检查的；(二)不按照《职业病防治法》规定履行法定职责的；(三)出具虚假证明文件的。

第三十五条 职业健康检查机构未按照规定报告疑似职业病的，由县级以上地方卫生行政部门按照《职业病防治法》第七十五条进行处罚。第三十六条 职业健康检查机构有下列行为之一的，由县级以上地方卫生行政部门责令限期改正，并给予警告；逾期不改正的，处三千元以上二万元以下的罚款：

(一)职业健康检查机构发现疑似职业病病人，未及时以书面形式告知用人单位和劳动者本人的；

(二)未按照本办法有关规定履行主检医师职责的；(三)未建立职业健康检查档案的；

(四)未在登记机关备案开展外出职业健康检查的。

第六章 附则

第三十七条 从事接触职业病危害作业的劳动者的职业健康检查项目、周期按照《职业健康监护技术规范》(GBZ 188)执行。放射工作人员职业健康管理按《放射工作人员职业健康管理办法》(卫生部令第55号)及相关技术规范执行。

第三十八条 上岗前、在岗期间、离岗时和应急健康检查的职业健康检查费用由用人单位承担。

第三十九条 本办法自2012年 月 日起施行。2002年3月28日卫生部公布的《职业健康监护管理办法》(卫生部令第23号)同时废止。

《职业健康检查管理办法》起草说明

一、修订背景

为规范我国职业健康监护工作，保护劳动者健康，防治职业病，根据2001年10月27日公布的〘中华人民共和国职业病防治法〙（以下简称〘职业病防治法〙），卫生部制定了〘职业健康监护管理办法〙（卫生部令第23号）（以下简称〘监护管理办法〙），并于2002年5月1日起施行。2011年12月31日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第24次会议审议通过了〘全国人民代表大会常务委员会关于修改〖中华人民共和国职业病防治法〗的决定〙。新修改的〘职业病防治法〙和中央编办〘关于职业卫生监管部门职责分工的通知〙（中央编办发〔2010〕104号）对职业卫生监督职能进行了调整，卫生行政部门不再承担对用人单位职业健康监护的监督检查职责，调整由安全生产监督管理部门负责；卫生行政部门负责审批承担职业健康检查的医疗卫生机构并进行监督管理。为进一步加强职业健康检查机构的管理、规范职业健康检查工作，拟将〘监护管理办法〙修订为〘职业健康检查管理办法〙（以下简称〘检查管理办法〙），并对有关内容进行了修改完善。

二、修订过程 2011年9月，卫生部监督局委托中国疾病预防控制中心职业卫生所根据〘职业病防治法〙修改原则和精神，对〘监护管理办法〙进行修订。中国疾病预防控制中心职业卫生所起草了〘检查管理办法（修订初稿）〙，并先后多次组织召开由相关领域专家和安全监管总局等部门参加的研讨会。在广泛征求意见的基础上，形成了〘检查管理办法（修订送审稿）〙，于5月报送卫生部监督局。

2012年6月下旬，卫生部监督局组织召开由卫生行政部门、职业病防治专业机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构有关领导和专家参加的修订研讨会。根据会议讨论结果再次进行修改，形成了〘检查管理办法（修订稿）〙。8月，卫生部监督局书面征求了31个省（区、市）卫生厅局监督（法监）处和新疆生产建设兵团卫生局监督处的意见，共收到有关意见139条，其中88条意见被采纳或部分采纳，51条意见由于其他条款已包括相关内容等原因未被采纳。在逐条梳理意见的基础上进一步修改完善，于9月24日经局务会讨论原则通过，并于会后征求了部内有关司局的意见。为进一步完善〘检查管理办法（修订稿）〙，保证内容的合法性、合理性和可操作性，卫生部监督局组织召开论证会，邀请部内有关司局负责同志和职业健康检查有关专家参加。会议对修订内容基本达成一致意见，并形成了〘检查管理办法（征求意见稿）〙。

三、总体思路

依据〘职业病防治法〙和中央编办〘关于职业卫生监管部门职责分工的通知〙（中央编办发〔2010〕104号）有关职业卫生监管部门职责分工，重点突出卫生行政部门审批承担职业健康检查的医疗卫生机构并进行监督管理的职责，规范职业健康检查行为，提高服务质量，强调政务院务公开，方便劳动者，切实保障劳动者健康权益。

四、修订的主要内容

〘监护管理办法〙共二十五条。修订后的〘检查管理办法〙共分六章，三十九条。修订的主要内容如下：

（一）增加多项方便劳动者和用人单位进行职业健康检查的规定。一是为向劳动者和用人单位提供充足、便捷的职业健康检查，针对部分县（区）职业健康检查机构数量相对不足的情况，增加了对省级卫生行政部门设臵职业健康检查机构的规定（第四条）。二是强化政务和院务公开，增加了省级卫生行政部门和职业健康检查机构分别向社会公布本行政区域内职业健康检查机构名单、地址和工作程序等规定（第五、第十五条）。三是为维护劳动者的健康权益，增加了劳动者自己要求进行职业健康检查，职业健康检查机构应当给予检查的条款（第十八条）。四是为方便用人单位组织劳动者进行职业健康检查，增加了职业健康检查机构开展外出体检的条款并将备案规定为每年一次（第二十五条）。五是为方便劳动者就诊和档案保存，增加了职业健康检查机构为从事接触职业病危害作业的劳动者发放居民健康卡等规定（第二

十七、第二十八条）。

（二）细化并加强对职业健康检查机构监督管理的规定。为进一步加强对职业健康检查机构的监督管理，规范职业健康检查行为，提高服务质量，一是增加对职业健康检查机构资质申请条件、行政审批、延续、变更、注销等的具体规定（第八至第十四条）。二是进一步细化职业健康检查机构的各项职责和责任（第七、第二十二条）。三是增加对职业健康检查医师和主检医师条件、职责、培训和考核的有关规定（第十九至第二十一条）。四是增加对职业健康检查机构规范开展职业健康检查工作的规定，包括签订委托协议书、告知用人单位应当检查的项目和周期、出具职业健康检查报告等（第十六、第十七、第二十三条）；五是增加县级以上地方卫生行政部门对辖区职业健康检查机构监督管理原则、监督检查内容和监督检查频次等规定（第二十九至第三十一条）。六是增加社会对职业健康检查机构的监督机制（第三十二条）。七是增加对职业健康检查机构未履行告知、报告、建立职业健康检查档案等职责的法律责任规定（第三十六条）。

（三）依法依职责对涉及用人单位的有关条款进行调整。根据〘职业病防治法〙和中央编办职业卫生监管部门职责分工的调整，本次修订删除了原〘监护管理办法〙中有关用人单位职业健康监护监督管理的内容（原〘监护管理办法〙第三、六、七、八、九、十、十七、十八、十九、二十、二十一条），涉及用人单位职业健康监护制度的建立、用人单位职业健康监护档案的建立和保存以及用人单位违法行为的处罚等。国家安全监管总局公布的〘用人单位职业健康监护监督管理办法〙（第49号令）已对有关内容进行了规定。按照〘职业病防治法〙保留并进一步细化对用人单位应当提供职业健康检查所需资料的规定（第三条、第十七条第二款）。

篇3：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

一、全面推进管理会计体系建设的重要性和紧迫性

管理会计是会计的重要分支,主要服务于单位(包括企业和行政事业单位,下同)内部管理需要, 是通过利用相关信息,有机融合财务与业务活动, 在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。管理会计工作是会计工作的重要组成部分。改革开放以来,特别是市场经济体制建立以来,我国会计工作紧紧围绕服务经济财政工作大局,会计改革与发展取得显著成绩:会计准则、审计准则、内控规范、会计信息化等会计标准体系基本建成,并得到持续平稳有效实施;会计人才队伍建设取得显著成效;具有中国特色和国际影响的中国会计理论体系初步形成。但是,我国的会计标准建设,以及会计学术研究和会计实务,考虑外部投资者、债权人和社会公众等利益相关者较多,服务单位内部管理、决策支持不够,管理会计发展相对滞后,迫切要求继续深化会计改革,切实加强管理会计工作。

同时,党的十八届三中全会对全面深化改革做出了总体部署,企业当前所处国际国内市场竞争和外部环境正在发生深刻变化,要求建立、完善现代企业制度,增强价值创造力已经成为企业一种内在需要;推进预算绩效管理、建立事业单位法人治理结构,加强内部管理已经成为行政事业单位一种内在要求。这就要求财政部门顺时应势,大力发展管理会计,促进各单位加强内部管理,促进各企业提升价值创造力。

因此,全面推进管理会计体系建设,是全面贯彻落实党的十八大精神,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革的重要举措;是推动企业建立、完善现代企业制度,推动事业单位加强治理的重要制度安排;是激发管理活力, 增强企业价值创造力,推进行政事业单位预算绩效管理的重要手段;是财政部门更好发挥政府作用, 进一步深化会计改革,推动会计人才上水平、会计工作上层次、会计事业上台阶的重要方向。

二、指导思想、基本原则和主要目标

(一)指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平主席系列讲话精神为指导,根据经济社会发展要求,突出实务导向,全面推进管理会计体系建设,科学谋划管理会计发展战略,合理构建政府、社会、单位协同机制,以管理会计人才建设为依托,统筹推进管理会计其他各项建设,大力发展管理会计咨询服务,为经济社会健康发展提供制度保障。

(二)基本原则

——坚持立足国情、借鉴国际。既学习借鉴国际先进理念和经验做法,又系统总结自主创新和有益实践,形成中国特色管理会计体系。

——坚持人才带动、整体推进。紧紧抓住管理会计人才匮乏这一关键问题,通过改进和加强会计人才培养,造就一批适应需要的管理会计人才,带动管理会计发展。同时,整体推进管理会计理论、 标准、信息化等工作。

——坚持创新机制、协调发展。注重管理会计改革的系统性、整体性、协同性,重视发挥财政部门在管理会计改革中的指导和推动作用,充分发挥会计团体在管理会计改革中的行业服务作用,更加尊重各单位在管理会计改革中的主体作用。

——坚持因地制宜,分类指导。充分考虑各单位不同性质、不同行业、不同规模、不同发展阶段等因素,从实际出发,推动管理会计工作有序开展。

(三)主要目标

建立与我国社会主义市场经济体制相适应的管理会计体系,力争通过5~10年左右的努力,中国特色管理会计理论体系基本形成,管理会计指引体系基本建成,管理会计人才队伍显著加强,管理会计信息化水平显著提高,管理会计咨询服务市场显著繁荣,使我国管理会计接近或达到世界先进水平。

三、主要任务和措施

(一)推进管理会计理论体系建设。推动加强管理会计基本理论、概念框架和工具方法研究,形成中国特色管理会计理论体系。一是整合科研院校、企业等优势资源,推动形成管理会计产学研联盟,协同创新,支持管理会计理论研究和成果转化。二是加大科研投入,鼓励科研院校、国家会计学院建立管理会计研究基地,在系统整合理论研究资源、总结提炼实践做法经验、研究开发管理会计课程和案例、宣传推广管理会计理论和先进做法等方面,发挥综合示范作用。三是推动改进现行会计科研成果评价方法,切实加强管理会计理论和实务研究。四是充分发挥会计团体在管理会计理论研究中的具体组织、推动作用,及时宣传管理会计理论研究成果,提升我国管理会计理论研究的国际影响力。

(二)推进管理会计指引体系建设。形成以管理会计基本指引为统领、以管理会计工具方法指引为具体指导、以管理会计案例示范为补充的管理会计指引体系。一是在课题研究的基础上,组织制定管理会计指引体系,推动其有效应用。二是建立管理会计专家咨询机制,为管理会计指引体系的建设和应用提供咨询。三是鼓励企业通过与科研院校合作等方式,及时总结、梳理管理会计实践经验,组织建立管理会计案例库,为管理会计的推广应用提供示范。

(三)推进管理会计人才队伍建设。推动建立管理会计人才能力框架,完善现行会计人才评价体系。一是将管理会计人才能力框架纳入会计人员继续教育、大中型企事业单位总会计师素质提升工程和会计领军人才(后备)培养体系。二是推动改革会计专业技术资格考试内容,适当增加管理会计专业知识的比重。三是鼓励高等院校加强管理会计课程体系和师资队伍建设,加强管理会计专业方向建设和管理会计高端人才培养,与企业合作建立管理会计人才实践培训基地,不断优化管理会计人才培养模式。四是探索管理会计人才培养的其他途径。五是推动加强管理会计国际交流与合作。

(四)推进面向管理会计的信息系统建设。指导单位建立面向管理会计的信息系统,以信息化手段为支撑,实现会计与业务活动的有机融合,推动会计管理功能的有效发挥。一是鼓励单位将管理会计信息化需求纳入信息化规划,从源头上防止出现“信息孤岛”,做好组织和人力保障,通过新建或整合、改造现有系统等方式,推动管理会计在本单位的有效应用。二是鼓励企业充分利用专业化分工和信息技术优势,建立财务共享中心,加快会计职能从核算到管理决策的转变和管理会计工作的有效开展。三是鼓励会计软件公司和有关中介服务机构拓展管理会计信息化服务领域。

四、工作要求

(一)加强组织领导。各级财政部门要高度重视将管理会计工作纳入会计改革与发展规划,统筹规划,稳步推进;要切实加强对管理会计工作的统一领导,加强与有关监管部门的协作,建立联合工作机制,推动管理会计工作有效开展。有关会计学会、协会要按照财政部门统一部署,大力开展管理会计理论研究、宣传培训、人才培养等工作。各单位主要负责人要切实履行会计主要负责人职责,将管理会计工作纳入本单位整体战略,周密部署,积极稳妥地推进。

(二)加强工作指导。财政部要通过本指导意见,科学谋划、整体推进管理会计体系建设,引导、 推动社会有关力量加强管理会计工作;要总结国内外管理会计典型案例,组织编制管理会计系列辅导材料,组织管理会计经验交流和示范推广,指导各单位开展管理会计工作。各地财政部门要制定具体措施,加强对本地区管理会计工作的分类指导。

(三)加强宣传培训。各级财政部门要充分利用各种媒体,采取多种形式,加强对管理会计的宣传,重点宣传管理会计体系建设的重大意义、主要目标、任务措施、工作要求,以及管理会计领域的重大关切、重大成果、重要经验,营造管理会计发展的良好环境;要抓紧制定管理会计人才培养方案,明确目标任务、方法步聚、措施要求,推进管理会计人才培养工作;要将管理会计纳入会计继续教育内容重点推进;要充分发挥有关会计学会、协会、国家会计学院的主渠道作用,重视发挥有关高等院校、社会培训机构的重要作用。有关会计学会、协会要通过在杂志开辟专栏、组织会员交流等多种途径,加强对会员的宣传。各单位要重视加强本单位会计人员对管理会计知识的学习和应用,大力培养适用的管理会计人才。

篇4：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

关键词： 或有事项或有负债或有资产 确认 计量

中图分类号:F230文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2007)11-261-03

或有事项是由于过去的交易或事项形成的，是一种具有较大不确定性的经济事项，比如 未决诉讼、债务担保、产品质量保证、票据贴现和背书转让等。随着我国市场经济的发展， 或有事项这一特定的经济现象，已越来越多地存在于企业的经营活动中，并对企业的财务状 况和经营成果产生较大的影响。或有事项对企业潜在的财务影响有多大，企业因此而承担的 风险又有多少，这些都有必要通过会计报表予以反映，以使会计报表使用者获得充分、详细 的信息。而目前我国法律体系还很不完善，面对激烈而残酷的市场竞争，企业的适应能力和 法制意识普遍较差，这就决定了或有事项的发生率及可能性要大，因或有事 项出现使企业陷入困境，导致被破产、清算或兼并的案例不在少数，我们必须认真思考并加 以正确对待，因此，研究制定或有事项会计准则，规定或有事项的会计核算和相关信息披露 显 得尤为迫切和必要。根据此种情况，财政部于1993年初立项制定《或有事项和承诺》会计准 则，并相应成立了项目组，1995年项目组完成了《企业会计准则——或有事项和承诺（征 求意见稿）》（以下称意见稿），并对外征求意见。在反馈意见的基础上，又于1996年12月 形成了《企业会计准则——或有事项（草案）》，最后，于2000年4月制定发布了《企业会 计准则——或有事项》（以下称准则）。“准则”在“意见稿”的基础上做了较大的调整 与修改。

一、内容框架比较

“意见稿”中包括引言、定义、或有事项的确认、或有事项的披露、承诺和附则六部分；

“准则”中包括引言、定义、或有事项的确认和计量、或有事项的披露和附则五部分，从 框架来看，“准则”中删除了承诺部分，同时增加了或有事项的计量内容。

二、规定范围比较

“意见稿”中指出：“本准则规定或有事项的会计核算以及或有事项和承诺的会计报告 ”；而“准则”中明确指出：“本准则规范或有事项的会计核算及相关信息的披露”，同时 指出了不涉及的范围，即：“本准则不涉及债务重组、建造合同、所得税、保险合同、终止 营业、租赁、企业重组、环境污染整治等项目引起并由其他会计准则规范的或有事项。”

三、主要概念的定义比较

（一）或有事项

“意见稿”中使用的定义是：“或有事项，指现存的一种状况，其最终损失或收益的发生 与否，依未来某些不确定事项是否发生而定。这些可能发生的损失称为或有损失，可能发生 的收益称为或有收益。”

“准则”中使用的定义是：“或有事项，指过去的交易或事项形成的一种状况，其结果须 通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实。”

许多国家或地区的会计准则也对或有事项作过定义，其中，有代表性的是美国财务会计 准则委员会（FASB）于1975年发布的《财务会计准则公告第5号——或有事项会计》（以下 称美国第5号公告）。该公告认为，或有事项是指可能会给企业带来利得（利得性质的或有 事项）或损失（损失性质的或有事项）的现存不确定性情况、状况中环境，这种不确定性将 通过一项或多项未来事项的发生或不发生得到证实。

《国际会计准则第10号——或有事项和资产负债表日后发生的事项》（以下称第10号国 际准则）对或有事项的定义基本沿用了美国的做法，该国际准则认为，或有事项是指资产负 债日存在的状况或情形，其最终结果是利得或损失，只能通过一项或多项未来不确定事项的 发生或不发生予以证实。

从“准则”的定义来看，它比“意见稿”更简明，“准则”基本认同第10号国际准则的 或有事项定义，但在某些方面仍存在差异，比如：在第10号国际准则看来属于或有事项的某 些事项，在本准则看来却不是或有事项；又比如：在收现上存有疑问的应收款项，在美国第 5号公告和第10号国际准则看来，其应属于或有事项，并应对其确认“或有损失”，而根据 本准则的规定，对这类应收款项计提准备只是根据资产定义对已确认资产账面金额的调整， 不会导致企业因此承担某种义务的情况。基于以上理解，准则将或有事项定义为“过去的交 易或事项形成的一种状况，其结果须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实”。符合 “准则”或有事项定义的常见例子有：已贴现商业承兑汇票、未决诉讼、未决仲裁、为其他 单位进行债务担保和产品质量保证。

（二）或有负债

“意见稿”中没有对或有负债做出定义，只是在或有事项的定义中给出了或有损失的含 义，即：可能发生的损失称为或有损失；“准则”则明确地给出了或有负债定义，即：“或 有负债，指过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在须通过未来不确定事项的发生或不发 生予以证实；或过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流 出企业或该义务的金额不能可靠地计量。”

从以上的变化来看，我们是否可以认为或有损失与或有负债只是名称上的变化呢？事实 上，或有负债是指那些将来可能会发生某种情况或某种意外事故，因而要负责清偿的潜在债 务，这些可能发生的债务，至少到目前为止还没有因为过去发生的经济业务而使企业承担确 切的债务责任，所以，或有负债可能产生或有损失，但或有损失（如自然灾祸对资产的影响 ）并不一定产生或有负债，因而从严格意义上来说，这类负债不是企业真正的负债，不应列 入资产负债表中，通常在资产负债上只用括弧、用附注，或用抵销账户等形式予以表示。

美国第5号公告对或有损失下了定义，但没有对或有负债下定义，实务中，企业在确认 一项或有损失时，往往同时确认一项或有负债，很可能发生的或有损失应予确认，很有可能 发生的或有负债也应予以确认。在这方面，第10号国际准则、英国会计实务惯例公告第18号 （SSAP18）与美国第5号公告的做法基本上是一致的。而第37号国际准则即《国际会计准则 第37号——准备、或有负债和或有资产》却改变了传统的会计观念，依据国际会计准则委员 会（IASC）概念框架，对或有负债做了如下定义：

“或有负债，指以下二者之一：（1）因过去事项而产生的潜在义务，其存在仅通过不以 完全由企业控制的一个或数个不确定未来事项的发生或不发生予以证实；（2）因过去事项 而产生、但因下列原因而未予确认的现实义务；履行该义务不是很可能要求含经济利益的资 源流出企业；或该义务的金额不能够足够可靠地予以计量。”简单地说，或有负债指两种义 务：一种是因过去事项而产生的潜在义务，或称可能义务，其是否存在要由未来发生的事项 来证实；另一种则是因过去事项而产生的现时义务，但没有在财务报表中予以确认，原因在 于其不完全符合负债确认的条件。根据第37号国际准则的定义，或有负债是不能在财务报表 内予以确认的项目。

概括地说，在第37号国际准则公布之前，很少有权威的会计文献对或有负债下过完整的 定义，即使偶尔能见到关于或有负债的“定义”，也多是描述性的，没有完全提示或有负债 的本质。而第37号国际准则对或有负债的定义，从概念上讲，是相对合理的，比较清楚地提 示了或有负债的本质特征；从实务角度看，在一定程度上缩小了企业利用以往或有负债在应 予确认和可以不确认之间进行选择的余地。基于以上分析，“准则”参照第37号国际准则有 关或有负债的定义，对或有负债做了明确的定义，修正了“意见稿”中或有损失的说法。

事实上，传统意义上，或有负债和或有损失之间存在对应关系，而且在确认一项或有损 失时，通常确认一项或有负债。但在本“准则”中，或有负债与或有损失之间的这种对应关 系被打破。首先，“准则”中或有负债的涵义与传统意义上的或有负债的涵义不同；其次， 根据“准则”的规定，或有负债是不符合负债确认条件的，因而不能在表内确认。既然或有 负债不再确认，对应于这些或有负债的或有损失，也就无所谓确认的问题了。需要特别指出 的是，或有负债是从或有事项对企业财务状况的影响来描述或有事项的结果的，而或有损失 则是从或有事项对企业的经营成果的影响来描述或有事项的结果的。“准则”除对或有负债 重新给予了定义外，主要是从或有事项对企业财务状况影响的角度来进行规范的。

（三）或有资产

“意见稿”中也没有对或有资产做出定义，只是在或有事项的定义中给出了或有收益的 含义，即：可能发生的收益称为或有收益；“准则”则明确地给出了或有资产的定义，即：“或有资产，指过去的交易或事项形成的潜在资产，其存在须通过未来不确定事项的发生 予以证实。”

或有资产通常被认为是由导致经济利益可能流入企业的未计划的事项或其他未预料到的 事项形成的，其存在与否、金额有多大等，均只能由未来事项的发生与否予以证实。或有资 产一般作为会计报表附注项目予以说明。

第37号国际准则基本沿用了传统做法，对中有资产作了如下定义：“或有资产，指因过 去事项而形成的潜在资产，其存在仅通过不完全由企业控制的一项或数项不确定未来事项的 发生或不发生予以证实。”也就是说，或有资产是由过去的事项或交易形成的潜在资产或可 能资产。“准则”采用了第37号国际准则的做法，将或有资产给出了明确的定义。

当然，或有资产和或有收益也存在着对应关系，按“准则”要求，或有资产不予确认， 对应于或有资产的或有收益自然也不予确认。这项原则与传统做法上或有资产和或有收益的 处理方法是一致的。

四、或有事项确认和计量的比较

“意见稿”中对或有损失的确认条件、估计或有损失的可能性的金额范围、不得计提准 备和或有收益的确认依据做出了规定；“准则”中对或有负债的确认条件、最佳估计数的确 定方法和清偿或有负债的有关内容做出了规定。

有些或有事项发生后，就立即形成一项负债；而另一些或有事项发生后，则可能只是形 成潜在义务或潜在资产。或有事项形成了负债，并不意味着就必然要在资产负债表内对所形 成的负债予以确认，关键还要看所形成的负债是否符合负债的确认条件。对于目前形成潜在 义务的或有事项，企业应持续地对其予以关注。如果发现义务的性质发生变化，从潜在义务 转变为现时义务，则应进一步考虑是否符合负债的确认条件，以确定是否应予以确认。要将 某项目在财务报表中予以确认，除符合会计要素的定义外，还必须符合确认的条件。IASC概 念框架指出，财务报表要素确认的基本条件是：（1）与该项目有关的未来经济利益很可能 流入或流出企业；（2）对该项目的成本或价值能够可靠地加以计量。除国际会计准则外， 其他一些国家的会计准则的概念框架，如加拿大、澳大利亚等，也规定了财务报表要素确认 的基本条件，虽然各概念框架所规定的基本条件在形式或内容表达上可能与IASC概念框架的 相关规定有所不同，但其实质却是一样的。对照财务报表要素确认的条件，“准则”规定， 如果与或有事项相关的义务同时符合如下条件，企业应将其确认为负债，即：（1）该义务 是企业承担的现时义务；（2）该义务的履行很可能导致经济利益流出企业；（3）该义务的 金额能够可靠地计量，这个确认条件与“意见稿”中将符合条件的或有损失列入当期损益的 做法有很大差别。

与或有事项对应的现时义务导致经济利益流出企业的金额具有较大的不确定性，这就决 定了义务金额只能是估计数，需要指出的是，义务金额可以合理估计，与义务金额能够可靠 计量不发生冲突。“使用 合理的估计是财务报表编制过程必不可少的部分，而且不削弱财务报表的可靠性。”因此， “准则”规定，或有事项形成的义务，如果符合负债确认条件，那么对其所确认的金额应是 清偿该负债所需支出的最佳估计数。理论上讲，正因为存在不确定性，所以对该或有事项所 形成义务的金额的估计数可能会有多个，但是，这些估计金额并不都可以作为所确认负债的 金额，能够作为确认负债金额的应是能代表最可能发生的支出金额，也即最佳估计数。“准 则”作这样的规定，目的在于使会计报表能真实地反映企业的财务状况和经营风险。对于这 一点，“意见稿”中没有明确的计量规定。

五、披露比较

与“意见稿”中列明的或有事项的披露内容不同的是，“准则”中明确规定了不应确认 或有负债和或有资产，并明确列示了可在会计报表附注中披露的或有事项。

“准则”认为，或有负债作为潜在义务，由于不符合负债的定义，因而不能确认；而或 有负债作为特定的现时义务，虽然符合负债的定义，但却不符合负债的确认条件，因而也不 能确认。或有负债虽不予以确认，但作为企业的现时义务或潜在义务，内在的风险和不确定 性却是明显的，将来还可能对企业的财务状况或经营成果产生不利影响，因此，从会计信息 披露的充分性和完整性考虑，企业一般应在财务报表附注中披露有关或有负债的信息。 “ 准则”对或有负债应披露什么内容，与第37号国际准则以及其他国家的会计准则的做法基本 一致，略有不同的是，“准则”特别强调了已贴现商业承兑汇票、为其他单位提供债务担保 等形成的或有负债的披露问题，之所以这样规定，主要是考虑到现行实务中票据贴现一直就 要求作表外披露，以及目前不少企业因担保业务而承担着较大的风险等因素。

对于因或有事项已确认为负债的披露，“准则”认为，为使财务报表反映的信息详细而 完整，企业应单独地披露因或有事项而确认的负债，具体以“预计负债”反映。在利润表上 ，因或有事项而确认负债所确认的损失或费用，应与其他相关费用一并反映。

出于稳健地考虑，“准则”规定，一般情况下不对或有资产进行披露，除非或有资产很 可能导致未来经济利益流入企业。此时，企业应在会计报表附注中披露或有资产形成的原因 ，如能预计其产生的财务影响，还应对此做出披露。

六、其他说明

目前，或有事项对传统会计体系的影响日益扩大，如何确认、计量、记录、报告，一 直是会计行业面临的难题。我国有关或有事项理论与实务的研究、应用起步较晚，专门化和 系统化的资料很少，导致或有事项的处理不规范、水平低，而会计政策中对大部分或有事项 缺乏明确具体的规定，因而出台《企业会计准则——或有事项》是非常有必要的，通过以上 的比较分析，我们可以看出， 本“准则”较多地受到美英及国际准则的影响，同时，“准 则”又创造性地根据我国的实际提出了一些新的概念与操作方法，体现了实用性与可操作性 ，比“意见稿”更加简明、合理，更加符合国际惯例。但是，“准则”还有如下方面值得探 讨思考：“准则”虽然提到了“本准则规范或有事项的会计核算及相关信息的披露”， 但在表达上过于简单，作为准则的目的不够明确全面，无法体现其总领全文的地位，所以笔 者认为“准则”应全面指明其目的；近来年金融工具日趋复杂，衍生金融工具不断涌现 ，不确定性很高，虽然目前在企业中的运用还不是很普遍，但其迅速发展的前景是不难预见 的，所以也应将与金融工具有关的一系列经济业务都考虑到准则的适用范围内，以便及时披 露这些新经济业务的风险状况，提高企业的风险防范能力，故“准则”应拓展其应用范围； 由于或有事项的结果是否发生具有不确定性，所以在其处理过程中总是比较谨慎、稳健 ，稳健性原则固然很重要，但它并非是处理不确定性经济业务的唯一标准，其他如重要性、 成本效益原则同样重要，所以，对或有负债的处理应适度稳健，不应过于保守偏激，应该进 一步研究将其标准量化和规范化；笔者认为，对“准则”的部分条款应予以完善，如： 应规定在报表附注中对预计负债的金额范围进行披露、对重大的或有事项应要求披露其金额的估计方法、程序、重大的不确定因素等等。

总之，《企业会计准则——或有事项》的颁布实施，对于规范或有事项的会计核算及相 关信息的披露，进一步提高会计信息的相关性和可靠性，推动我国证券市场乃至整个社会主 义市场经济的发展，将起到积极的作用。

参考文献：

1．《企业会计准则——或有事项和诺（征求意见稿）》

2．《企业会计准则——或有事项》（2002）

3．《财务会计准则公告第5号——或有事项会计》

篇5：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

起草说明

为贯彻落实“十二五”规划和全国金融工作会议的决策部署，加大对中小企业等薄弱领域的金融支持，深化资本市场服务实体经济的功能，加强对暂不具备公开发行上市条件的成长型、创新型中小企业和小微企业的服务，为民间资本创造更有利的投资环境，根据《公司法》、《证券法》及相关法律法规，证监会起草了《非上市公众公司监督管理办法》（以下简称《监管办法》）。现说明如下：

一、非上市公众公司监管的必要性

（一）建立非上市公众公司监管制度是实体经济发展的需要 股份公司是宏观经济的重要微观主体，其发展需要资本市场的服务与支持。去年12月召开的金融工作会议要求，“金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面。重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题”。交易所市场由于其限定性，不能覆盖绝大多数中小企业、三农企业、创新创业企业和小微企业。建立非上市公众公司监管制度，全面而有层次地支持上述企业股本融资、股份转让、公司重组等活动，可以促进企业稳步成

长，服务于加快经济发展方式转变和经济结构调整。

（二）监管非上市公众公司符合国际惯例

在境外成熟市场上，不仅要对股份公司的证券发行行为进行监管，还根据股份公司是否涉及公众利益将其划分为公众公司和非公众公司。对不在交易所上市的公众公司，因其涉及公众投资者，也建立了相应的监管制度，包括准入管理、持续信息披露与公司治理等，将其纳入证券市场统一监管体系，规范其股份转让与融资等活动，保护公众投资者的权益，防范风险。

（三）非上市公众公司监管的法律依据

2006年修订的《证券法》扩大了股份公司纳入证券市场统一监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。根据这一立法精神，国务院办公厅《关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号）明确提出了非上市公众公司的概念，要求证监会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。因此，《监管办法》是非上市公众公司监管的基础性文件，也是推进场外市场建设的重要规章之一。

二、起草《监管办法》的指导思想和原则

《监管办法》制定的指导思想是，以科学发展观为指导，以服务经济社会发展为出发点和落脚点，不断完善资本市场多层次、多渠道服务实体经济的体制机制，积极拓展资本市场的覆盖

面和包容能力，支持知识和技术创新型企业、现代农业企业、小型微型企业的股本融资、股份转让、公司重组等活动，促进中小企业稳步成长，为加快经济发展方式转变和经济结构调整、促进经济平稳较快发展做出更大贡献。

非上市公众公司监管是一个崭新的领域，此类公司具有数量多、规模小、经营不确定等特点，监管制度的设计，既要保证其具有一定的透明度、规范性和组织性，也要建立相应的投资者权益保护机制，维护“三公”原则。在监管理念上，一是强化信息披露，建立统一的信息披露规范要求，保证投资者的知情权，使其能够及时、准确地获取投资信息；二是强化公司治理和规范运作，引导并推动公司在法律法规框架下健全公司治理机制，依法实行“自治”，保护投资者的合法权益。

监管制度安排主要遵循以下原则：

一是放松行政管制，简化许可程序。按照《证券法》的要求，公开发行股票应经中国证监会核准，并没有对公开发行并上市和公开发行不上市进行区分。证监会本着“简化行政许可、放松管制”的理念，对非上市公众公司准入采取简易核准，在准入条件和准入程序上与公开发行并上市相比有较大的差异。一方面，在准入条件上，不设财务指标，重点要求公司主营业务明确，治理机制健全，提高信息披露质量，按照信息披露规则真实、准确、完整、及时地披露相关信息。另一方面，在准入程序上，不设类似发审委组织，也不实行保荐制，核准程序大大简化。

二是强化公司自治，发挥中介机构作用。制定非上市公众公司章程指引，强化公司依法自治。加大中介机构责任，充分发挥证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券服务机构的作用。对不尽职或参与造假的证券公司和证券服务机构采取严格的监管措施。

三是严格防范风险。建立定向发行制度，禁止向一般社会公众发行股票。建立投资者适当性制度，要求参与者具备相应的风险认知和承受能力，进一步强化投资者“风险自担、买者自负”的理念，切实降低系统性风险。

四是实行分层管理。相对于上市公司，非上市公众公司是一个比较复杂的群体，其来源不同、公众化程度不同，成为非上市公众公司的动因也不同。因此，为兼顾监管的包容性和有效性，对其实行分层次的富有弹性的监管安排。对公开转让和定向转让的公司，在准入条件、许可程序和信息披露要求上适用不同的标准。

五是明确监管边界，构建综合监管体系。监管部门主要负责制定信息披露、公司治理等规则并监督执行，建立与地方政府的监管协作。同时，探索建立多元化的证券纠纷解决机制，引导市场参与各方通过法律途径解决有关矛盾和纠纷。

三、《监管办法》的主要内容

《监管办法》共有八章五十八条，具体包括总则、公司治理、信息披露、股票转让、定向发行、监督管理、法律责任和附则。主要内容如下：

（一）非上市公众公司的范围与总体要求

非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票不在证券交易所上市交易的股份有限公司：一是股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人的公司；二是股票以公开方式向社会公众公开转让的公司。非上市公众公司股票应当在中国证券登记结算公司办理集中登记存管，股票公开转让应在依法设立的证券交易场所进行，从根本上防范非法发行和转让股票等现象。

（二）公司治理

针对非上市公众公司特点，要在适度监管的基础上，引导并推动公司在《公司法》、《证券法》等法律法规框架下健全治理机制，依法实行“自治”，公司的经营管理，包括风险控制、经营活动、纠纷解决等行为依照相关法律和公司章程进行。具体措施上，一是兼顾非上市公众公司特点和监管实际需要，对非上市公众公司治理作出原则性规定，并将通过制定《非上市公众公司章程指引》，规定公司章程必备条款，引导其健全公司治理机制。二是突出保护股东的合法权益，要求董事会对公司治理机制是否保证所有股东享有充分、平等的权利进行讨论和评估，要求公司在章程中视实际情况约定回避表决制度。三是促进公司依法自治，要求公司在章程中约定股东间矛盾和纠纷解决机制，并支持股东通过仲裁、调解、民事诉讼等司法途径主张其

合法权益。

（三）信息披露

信息披露是非上市公众公司的基本义务和责任，也是监管部门对其进行监管的重点。鉴于此类公司规模较小，信息披露要求应重点突出，在满足投资者信息需求的前提下，体现两方面特点。一是降低信息披露成本，在披露内容上，强化投资者关心的公司核心竞争能力和风险因素；在披露频率上，只要求和半报告，不要求披露季度报告；在披露方式上，要求在中国证监会指定的信息披露平台公布，不要求在报刊上进行披露，并将纳入证监会的电子化信息披露规范体系。二是实行分层次的信息披露监管，对公开转让和定向发行的公司要求披露公开转让说明书或者定向发行股票预案、和半报告，对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司，仅要求简要披露定向转让说明书和报告。

（四）股票转让

为兼顾监管的包容性和有效性，对通过股票转让成为非上市公众公司实行分层次的、富有弹性的许可管理。

对申请股份公开转让的公司，不设财务指标,不做盈利要求。重点要求治理机制健全、信息披露规范。要求证券公司出具推荐报告、律师事务所出具法律意见书、具有证券期货相关业务资格的会计师事务所出具审计报告，以及证券交易场所是否同意挂牌的审查意见。

对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司，不设准入门槛，可在上述情形发生后3个月内向证监会申请核准或者降低股东人数。同时为防止监管套利，不允许其股票公开转让，只能向特定对象以非公开方式协议转让。对未经核准的，将启动打击非法发行股票机制。如果此类公司拟公开转让或定向发行，则按照相关规定申请核准。

（五）定向发行

股份公司和非上市公众公司有合理的融资需求，应有适合非上市公众公司特点的融资制度。一是限定发行对象和人数，发行对象仅限于公司股东；公司的董事、监事、高级管理人员；符合投资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组织。二是限定发行方式，只允许私募发行。三是限定发行程序，要求公司提交发行申请前确认发行对象具备相应的风险认知和承受能力，并与之签订充分揭示投资风险的认购协议。四是建立储架发行制度，针对部分企业项目投资分批投入的特点，监管部门一次性核准其发行申请，由公司根据项目需求分次择机募集资金，从而提高资金使用效率，降低公司融资成本，增加公司自主权。五是建立快速融资豁免制度，对定向发行后股东累计不超过200人或者在12个月内发行股票累计融资额低于1000万元的非上市公众公司，不要求其向监管部门申请核准，可自办发行、事后备案，为中小企业小额快速融资建立绿色通道。

（六）监督管理与法律责任

篇6：会计人员管理办法征求意见稿起草说明

为了规范、引导上市公司实施员工持股计划及其相关活动，经反复研究，并听取上市公司、证券公司、律师等市场主体的意见，在充分论证并取得基本共识的基础上，中国证监会研究起草了《上市公司员工持股计划管理暂行办法（草案）》(以下简称《暂行办法》)，对上市公司员工持股计划规范内容、实施程序、管理模式、信息披露等予以规定。《暂行办法》分设总则、一般规定、员工持股计划的管理、员工持股计划的实施程序和信息披露要求、罚则及附则等六章，共计三十五条。

现就《暂行办法》的起草背景、基本原则、主要内容说明如下：

一、起草背景

员工持股计划是指上市公司根据员工意愿，将应付员工工资、奖金等现金薪酬的一部分委托资产管理机构管理，通过二级市场购入本公司股票并长期持有，股份权益按约定分配给员工的制度安排。上市公司通过员工持股计划，建立员工可享有公司成长和参与经营决策的机制，将员工收入的未来收益和公司股票的未来价值有机地联系在一起。员工持股计划在境外成熟市场是相当普遍的一种制度设计，实践证明，员工持股计划有利于提升公司生产效率，提高公司综合实力。同时，这也是支持和培育专业 1

机构投资者的有效途径之一。

2005年，国务院转发中国证监会《关于提高上市公司质量意见的通知》中明确指出，上市公司要探索并规范激励机制，通过多种方式充分调动上市公司高级管理人员及员工的积极性。2005年修订的《公司法》、《证券法》进行了大幅度修改，为上市公司员工持股计划提供了基础的法律保障。当前，包括管理层在内上市公司员工，通过员工持股计划持有本公司股票，没有法律障碍。

上市公司实施员工持股计划作为一项基础性制度安排，具有重要意义。首先，员工持股计划使员工具有公司劳动者与公司所有者双重角色，可分享企业发展的成果，激发员工的创造精神，提高员工的劳动干劲和热情。其次，通过员工持股计划可以实现劳动者与所有者风险共担、利益共享机制，挖掘公司内部成长的原动力，从而提高公司对职工的凝聚力和公司自身的市场竞争力。第三，员工参加员工持股计划获得公司股份，一定程度上改变了上市公司股东的构成，员工以股东身份参与公司的日常管理，有利于改善公司治理水平。最后，员工持股计划的实施，使社会资金通过资本市场实现优化配置，将有助于提高资本市场服务实体经济的效能，促进国民经济的稳定健康发展。

因此，当前推出《上市公司员工持股计划管理暂行办法》，是必要的，也恰逢其时。

二、基本原则

《暂行办法》坚持以下基本原则：第一是公平、自愿、自

治原则。员工自愿参加员工持股计划，公司不能强制摊派。员工持股计划实施要公平，切实维护员工的合法权益。公司是否实施员工持股计划及如何设计其内容由公司自主决定。第二是兼顾各方利益、风险合理分散原则。员工持股计划在于创设一种风险共担、利益共享的机制，需要兼顾股东、员工、国家和社会公众的利益。同时考虑到风险合理分散原则，用于员工持股计划的现金薪酬占员工薪酬总额的比例不宜过高，员工持股计划购买本公司股票的数量占公司股本总额的比例也要有一定限制。第三是强化信息披露原则。员工持股计划不设行政审批要求，以信息披露规范予以监管。上市公司要切实贯彻真实、准确、完整、及时、公平的信息披露原则，增强信息披露内容的针对性和充分性，提高实施员工持股计划的透明度。第四是防范内幕交易原则。员工持股计划的实施、管理等各个环节，必须严厉禁止员工持股计划利用任何内幕消息进行内幕交易行为。公司实施员工持股计划和资产管理机构管理员工持股计划时，必须避开公司股票价格的敏感期，全面加强内幕信息管理，从源头上防范任何人利用员工持股计划从事内幕交易。

三、主要内容

（一）员工持股计划的规范内容

关于员工持股计划的资金来源。《暂行办法》明确了员工持股计划的资金来源及数量限制。资金来源是应付员工的工资、奖金等现金薪酬的一部分。考虑到员工的实际需求及风险合理分散原则，规定用于实施员工持股计划的员工工资、奖金等现金薪

酬的数额不得高于最近十二个月公司应付员工薪酬总额的百分之三十。同时，员工用于参加员工持股计划的资金不得超过其家庭金融资产总额的三分之一。

关于员工持股计划的股票来源及持股比例。《暂行办法》规定员工持股计划的股票来源是从二级市场购入。上市公司全部有效的员工持股计划所涉及的标的股票总数不超过总股本的百分之十，单个员工获授权益对应的股份不得超过公司总股本的百分之一。员工在公司IPO前获得的股份、在二级市场购买的股票及通过股权激励获得的股票不合并计算。

关于员工持股计划的存续及持续实施。员工持股计划长期持续有效，在其存续期间，可以按照年、季、月的时间间隔定期实施，也可以不定期实施。实施的次数和方式都由员工持股计划事先约定。为突出员工持股计划的长期持股的特点，员工持股计划购买的股票设置持股期限，将每次实施计划时其所购买的股票持股期限设定为不得低于三十六个月，自上市公司公告本次股票购买完成时起算。

关于员工对标的股票的处分权利。上市公司应与员工持股计划的参与者约定，员工持股计划持有的标的股票应委托第三方管理，员工享有标的股票的权益；在符合员工持股计划约定的情况下，该权益可由员工自身享有，也可以转让、继承。员工通过持股计划获得的股份权益的占有、使用、收益和处分的权利,可以依据员工持股计划的约定行使；参加员工持股计划的员工离职、退休、死亡以及发生不再适合参加持股计划事由等情况时，其所

持股份权益依照员工持股计划约定方式处置。

（二）员工持股计划的管理

员工持股计划采用选任独立第三方机构的管理方式，将员工持股计划委托给合格的资产管理机构管理，具体资产管理机构由当事人选择。为防止任何形式的利益输送及内幕交易，《暂行办法》对于资产管理机构的独立性作出严格的规定。资产管理机构不得管理本公司及本公司控股的上市公司的员工持股计划，也不得管理其控股股东、实际控制人及与其受同一控制下的公司的员工持股计划。

为确保员工持股计划财产安全，《暂行办法》将员工持股计划的财产定位为独立的委托财产，独立于资产管理机构的固有财产，也独立于资产管理机构管理的其他财产。资产管理机构因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的，委托财产不属于其清算财产。

（三）员工持股计划的实施程序和信息披露要求

上市公司董事会通过关于员工持股计划的董事会议案后，要在两个交易日内披露完整的董事会议案、员工持股计划草案摘要、独立董事的意见、法律意见书等。股东大会审议通过员工持股计划后，公司及时到证券交易所办理信息披露事宜。

对于标的股票的购买，《暂行办法》要求公司履行必要程序后，由资产管理机构在规定时间内完成对标的股票的购买；购买的时间、数量、价格、方式等由资产管理机构依照约定实施。公司在此期间应及时公告资产管理机构购买标的股票的时间、数量、价格、方式等具体情况。以便使市场充分了解计划的实行情

况，并对员工持股计划是否进行内幕交易进行监督。同时，要求公司在定期报告中详细披露报告期内员工持股计划的实施情况。

对于员工因参与员工持股计划导致股份权益变动，需要履行《证券法》及《上市公司收购管理办法》规定的报告、信息披露等法定义务的，要求其履行法定义务；员工持股计划持有股票需要履行《证券法》规定的报告及披露义务的，也应及时履行义务。

为便于员工持股计划的信息披露及账户管理，办法规定交易所和登记公司应当在其业务规则中明确员工持股计划的信息披露要求和登记结算业务的办理要求。