协商民主

协商民主（通用6篇）

篇1：协商民主

突出协商民主 注重协商成效

--襄阳市襄州区政协探求新形势下基层政协工作新作为

郑国元

近年来，襄阳市襄州区政协紧扣政协职能，切实探索创新，始终坚持把协商民主贯穿于政协履职的各个方面，围绕全区经济社会发展的重大问题，广泛协商议政、实施民主监督，取得新的成效。

一、谋大局，出实招，精心组织专题协商。政协常委会议什么、怎样议，关系到协商民主的质量和成效，对此，襄州区政协认真选题、精心组织，着力抓好专题协商。一是围绕培植经济发展的坚实后劲深入协商。“四大园区”是我区的重要增长极，承载着跨越发展的厚望，针对制约“四大园区”建设和发展的深层次问题，2014年一季度，我们组织了50多名政协常委、委员，集中一个多月时间，对双沟农产品加工产业园、伙牌纺织服装产业园、洪山头机电加工产业园和朱庄国际物流园进行深入调研和广泛讨论。在此基础上，提出了完善体制机制、改善发展环境等22条意见建议，形成的《关于园区建设与发展的建议案》被区委《领导参阅》转发，协商意见促进了区委、区政府及相关部门进一步加大工作力度，助推了“四大园区”建设在宏观经济形势趋紧的大环境下获得了超出预料的新发展。二是围绕区委重大决策的贯彻落实深度协商。2013年底，区委三届四次全会出台《关于创新机制、优化环境，进一步加快镇域经济发展的意见》 后，区政协高度关注，及时跟进。2014年6月，区政协组织了60多名政协委员，由主席会议成员带队，兵分三路，分别对“一主”“两翼”“三重六特”进行了全方位的调研视察，深入分析改革利弊，研究论证实施路径，提出了统筹协调分类强力推进，强化监管规范“两权”运行等14条意见建议，在二季度的常委会议上与区委专题协商。视察报告得到了区委、区政府主要领导的高度评价，区委随后召开了镇域经济发展专题推进会，围绕镇域经济发展的7大支持政策相继出台，集镇建设管理基金和镇域经济发展专项资金落实到位，考评激励机制初步建立，释放和激发了镇域经济发展活力，“一主两翼三重六特”正在发生积极变化。三是围绕涉及群众利益的民生工程深切协商。为了让发展成果更多更好地惠及民生，2014年初，区政府向全区人民郑重承诺承办的“十件实事”，涉及医疗、教育、交通路网、饮水安全等工程。在前三个季度即将过去的时间节点，十件实事的进度如何、质量怎样，人民群众十分关注。为此，襄州区政协把十件实事细化分解为22个具体项目，组成6个调研视察小组，逐一深入建设现场，了解情况、分析问题、研究对策、提出建议，在三季度的常委会议上与区政府专题协商。区政府针对我们提出的宣传不够、主体不明、投入不足等问题，责成政府督查室、治庸办、电子政务中心和广播电视台组成两个督查小组，加大督办和推进力度，22项任务除两项因体制变化因素外，其他20项都能如期完成。

二、建平台，求实效，创新推进监督协商。一是创新提 2 案办理机制，推进协商民主。一年来，共收到提案260件，立案163件。2014年的提案办理创新举措集中体现在以下三个方面：首先是领办包案上层次。重点提案由上年的8件增加到20件。重点提案的办理方式，由过去的主席会议成员包案，扩大到区委书记、区长，区委常委、副区长，政协主席、副主席共同包案。其次是督办机制重联动。由过去单纯依靠政协一家督办，强化为区委督查室、政府法制办、政协提案委三家联合督办。再次是办理过程全公开。由过去的“文来文往”改进为“三见面”“三协商”。通过创新机制、改进方法，全年提案办理的见面率、办结率都达到100%，满意率达98%。提升了办理效果，体现了协商价值。二是组建民主监督团，推进协商民主。2014年，襄州区政协学习借鉴浙江仙居县的经验，挑选了25名政协委员，组建民主监督团，围绕社会关注的热点和群众反映的难点问题，开展专项监督。8月份，召开了“城区物业管理民主监督专题协商会”，促进了小区居民与房管、物价等管理部门交流沟通、现场解决了一些久拖未决的问题，进而还把小区物业管理提升到小区社会管理的综合层面。初步尝试证明，组建民主监督团，聚集了监督资源，汇集了多方智慧，提升了监督效果，省政协网站、《襄阳日报》以“民主监督团为民办实事”为题进行了专题报道。三是坚持常规视察和特约监督相结合，推进协商民主。发挥政协监督政治性强、包容性强的优势，搭建规范的协商平台，推动协商民主的广泛深入。2014年共组织12次常委和委员视察活动，围绕食品药品监管、《人防法》 3 贯彻落实、粮食储备、图书管理等问题进行视察，与被视察单位当面交换意见，推动部门工作。同时，先后选派100多名政协委员担任了特约监督员、政风行风督查员、作风建设监督员，对推进党委政府科学决策和相关部门改进工作发挥了积极作用。

三、讲分寸，重时机，灵活开展多层协商。在会议协商、提案协商的基础上，襄州区政协不断拓展协商方式，注重广泛性，增强实效性。一是对部门重点工作开展对口协商。一年来，各专门委员会围绕全民健身活动、城乡低保工作、农业气象服务、畜牧重点项目建设、加强传统文化保护、义务教育高位均衡等议题，开展对口协商10多次，形成各类调研考察报告36篇、社情民意信息20篇、建议案5篇。一批调研报告、建议案和社情民意得到区委、区政府主要领导的签批。二是对政协重要工作实行书面协商。协商议题的选取、调研视察的建议、常委会协商的意见，都与区委、区政府进行书面协商。2014年全会的协商议题，从各政协联络处、各民主党派及各专门委员会征集了53个选题，经主席会议讨论，筛选出10个选题，与区委、区政府书面协商后，最终确定了6个课题。形成的调研视察报告，在2014年12月下旬召开的政协全会上进行了大会建言。区委区政府主要领导在大会上充分肯定了6大课题建议的价值，并明确强调区委区政府及政府相关部门要抓好意见建议的转化与落实。三是对事关全区发展稳定的紧要事项进行高层协商。在解决招商引资的核心要素、排解项目建设的重大障碍、消除影响稳定 的苗头问题上，政协主席及时地、适时地与区委书记、区长直接进行协商，建立了高层对接沟通机制。

四、畅渠道，提质量，广泛开展民意协商。2014年以来，围绕民意协商，全面加强社情民意信息工作，取得了地市以上采用数量多、省市领导签批多、解决实际问题多的好成绩。一是强化力量，挖掘潜力。在发挥政协机关传统渠道作用的基础上，着重调动了政协联络处、委员活动组的积极性和创造性，广辟民意资源，拓宽信息渠道，为开展民意协商提供了宽厚基础。一年来，共征集信息线索300多条，既有对国家立法、香港普选、反恐体系建设等重大问题的看法，也有截断“地沟油”、规范纸巾市场、完善交通标志牌、调整公交车票价、银行卡免费换芯等诸多生活问题的呼吁。全年编发《襄州政协信息》《社情民意》《政协委员建言》98篇，比上年增加43篇。二是注重质量，提升层次。通过信息笔会集体点评、邀请专家专题辅导、骨干信息员集中研讨等方式，打造了一批质量高、针对性强的社情民意精品。2014年市委办《襄阳信息》第一期刊发的《进一步扩权强镇，促进镇域经济快速发展》《加快推进城乡养老服务工作的建议》全是襄州区政协编报的社情民意信息。《关于加快我省国有土地上房屋征收补偿立法工作的建议》上报后，得到省领导签批，专报省人大常委会常务副主任李春明同志，省人大已初步安排列入湖北省2015年立法计划。2014年区政协上报的98篇信息被省市采用95篇次（含多次采用），比上年增加18篇；领导签批19篇，比上年增加7篇。三是领导带头，萃取民意。区政协主席会议成员在专题视察、提案督办、调研座谈工作中，注重捕捉民意线索，汇集升华民情民意，提升民意协商价值。2014年，各位主席会议成员撰写的社情民意信息均在市级以上采用或被领导签批。通过社情民意协商通道，反映了一些诸如唐河跨省大桥、罗岗溢洪道绕库区公路及太山庙大型泵站机电配套等重大而长期困扰群众生产生活的历史遗留问题，引起了省市领导的高度重视，都得到了相应的安排和较好的解决。

（作者： 襄阳市襄州区政协主席）联系：杨起平（区政协副秘书长）电话***.***.6

篇2：协商民主

政协界别不是一种固定的组织形态，它是政协产生、存在和发展的社会基础，是政协履行职能、开展活动的基本单元。

政治协商是发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府广纳民言、广集民智、实行科学民主决策的重要环节。而界别协商是政协进行政治协商的一种重要形式，是把某个或多个界别的委员作为协商主体参与政治协商的一种民主协商形式。根据协商主体的不同，界别协商可分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与党政部门之间的协商。

“健全社会主义协商民主制度”是党的十八大提出的要求。政治协商是人民政协的一项重要职能，界别是人民政协的重要特色，开展界别协商是政协进行民主协商的一种重要形式。政协的协商民主与界别优势结合，使界别协商在政协履职过程中尤其是在对关系经济社会发展的一些重大问题的协商中发挥重要作用，是政协工作的一种创新。探索并创建界别协商机制，积极发挥界别协商的作用，对健全社会主义协商民主制度、促进政协政治协商创新、推动人民政协事业发展具有重要意义。

一、什么是界别协商

协商，就是共同商量以便取得共识。协商民主作为一种民主形态和民主决策机制，具有协商、平等、合法等重要特征，具有对话、磋商、交流、听证、沟通等多种形式。民主协商已经成为政治和社会生活中寻求共识、协调行为的一条重要途径，成为人类社会处理政治问题和社会矛盾的一种基本方法。

界别协商就是以界别为单位组织政协委员开展的各类协商建言、协调关系的履职活动。界别协商作为一种正在实践、探索中的民主协商形式，明确其内涵十分重要。中国人民政治协商会议章程规定，人民政协的政治协商“是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协

商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可提议上列单位将有关重要问题提交协商。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出，人民政协政治协商的主要内容是:国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

人民政协是我国政治体制中唯一由界别组成的政治机构。政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。政协界别不是一种固定的组织形态，它是政协产生、存在和发展的社会基础，是政协履行职能、开展活动的基本单元。

政治协商是发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府广纳民言、广集民智、实行科学民主决策的重要环节。而界别协商是政协进行政治协商的一种重要形式，是把某个或多个界别的委员作为协商主体参与政治协商的一种民主协商形式。从一些单位的实践来看，根据协商主体的不同，界别协商可分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与党政部门之间的协商。

二、界别协商的特点和优势

界别协商是人民政协界别的智力优势和组织优势与协商民主的制度优势的结合点和交汇点，这些优势的叠加可以使界别协商在政治协商中发挥更独特的作用。

1.制度优势。界别协商是有其制度依据的。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中具有不可替代的作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”党的十八大报告中强调要“健全社会主义协商民主制度”，2

提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。协商民主以平等对话、协商交流的方式去化解分歧、解决问题，既尊重大多数人的意见，又照顾少数人的意愿，成为选举民主的有益补充，在我国已经成为决策过程中必不可少的重要环节。协商是政协委员政治参与的一种途径和手段，界别协商作为民主协商的一种重要形式，是这种制度的一个重要组成部分，扩大了各党派团体、各族各界有序政治参与的渠道，进一步拓展了人民民主的范围，为广大人民群众实现当家作主权利提供了一种具体的平台和形式。

2.组织优势。中共十八大提出要“充分发挥政协作为协商民主重要渠道作用”。由界别组成是人民政协组织最显著的特色，是人民政协区别于我国其他政治组织的显著特征。它几乎涵盖了社会上各阶层的人和组织，不受地域和人口比例的限制，充分体现了“大团结、大联合”的方针和最广泛的爱国统一战线组织的性质，具有广泛的代表性和巨大的包容性。政协的每个界别，都广泛联系和代表着各自界别的群众，代言本界别的利益，以界别的形式把群众中分散的、个别的意见和呼声汇成系统的意见，提出共同的意志和主张。人民政协的界别设置，为社会各界充分表达其利益，就重大政治问题进行协商提供了组织保障。政协委员不仅来自界别，也常常以界别为单位开展活动，界别是委员履职的重要载体和平台。这也使得界别协商在积极反映所联系群众的意愿和要求、协调各方关系上具有重要而有效的渠道作用。

3.智力优势。人民政协人才荟萃、智力密集，汇集了各方面的专家学者。各界别中的委员一般都是在某一领域中拥有较大影响力、较高专业素养和道德修养，具有一定参政能力并能代表本界别大多数群众利益的代表人士。而一些由社会分工和职业形成的界别，如文艺界、经济界、科技界、农林界、教育界、体育界等，其委员更是熟悉本专业领域情况的专家，因此观察问题比较准、分析问题比较深、协商建言的针对性也比较强。这使得界别协商在对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商时，拥有强大的智力优势和专业优势，特别是能对一些事关长远的根本性问题进行深入的思考，提出重要的意见建议。

界别是政协最显著的特色，政协有着界别的天然禀赋和界别协商的独特优势，界别协商是政协智力优势、组织优势和制度优势的结合点、交汇点，理应成为政协推进协商民主的立足点。应着力突出界别特色，组织带有界别特点的履职协商活动，全面提升政协的履职水平。

一、认识到位，有力营造界别协商的氛围

在党政领导层面，各级地方党委政府应从本地大局出发，将界别协商工作纳入党委政府的相关议事规则，纳入党政职能部门有关工作规则，明确开展界别协商的内容，积极支持、主动参与界别协商，敢于、勤于和善于通过界别协商，倾听界别声音，重视界别协商成果的运用，切实汇聚各方智慧和力量，以促进科学决策。党政职能部门应主动加强与政协及界别的沟通联系，建立制度化联系，开展经常性协商，为界别协商活动提供更宽广的空间、更便利的条件。

在政协组织层面，应注重加强界别建设，适时调整界别设置和委员构成，把新的社会阶层吸纳进来，增强界别的代表性。注重发挥政协专委会和机关协调、组织和服务功能，有的放矢组织引导开展界别活动，强化界别协商的基础性作用。新一届常州市政协每年都组织一次“委员界别月”活动，积极鼓励和支持各界别加强调查研究，以便把委员个体智慧提升为集体智慧，进一步提高提案的质量。在今年初市政协十三届二次会议上，经济、民进等6个界别联合提出《关于完善住房保障体系，推进“三改”工程步伐进一步改善居民居住条件的建议》的“一号提案”，建言推进危旧房、城中村、低洼地改造工作，解决低收入家庭住房困难、改善居民居住条件。此提案引起了各方面高度关注，市党政主要负责同志先后作出批示，市政府还将政协“一号提案”作为今年办理工作的重中之重。7月初，市政府常务会议通过《常州市市区三改工作实施意见》，吸纳了界别委员的意见建议。

在政协委员层面，要增强委员由界别推荐、代表界别群众的意识，切实解决好“不能代表”、“不会代表”、“不敢代表”问题，从而把界别的潜在优势转化为界别协商的现实优势。去年换届后，常州市政协以界别及委员为主要服务对象，相继建立了8个“委员之家”，鼓励委员利用“委员之家”平台，加强与所代表的界别群众的沟通联系，力争形成常态化、长效性的工作机制。还与辖市区 4

政协联合互动，在乡镇、街道建立“委员工作室”，在社区及相关场所建立“社情民意工作室”，探索建立“界别+社区”的界别活动模式，也取得了较好效果。

二、规范到位，有序探索界别协商的方法

要有顶层设计。今年来，常州市政协围绕推进地方政协协商民主工作进行了广泛深入调研。调研中，不少辖市区政协主席、政协委员、专家学者都谈到，协商民主制度建设是我国民主政治建设的一项崭新内容，一方面需要地方基层政协的探索实践，但更需要有顶层设计，需要对界别协商与政治协商及其他民主协商方式的概念、内容、形式和方法作出统一规定。特别是应在国家层面，出台相关的意见或制度，尽快推动政协章程的修订完善工作，用以指导地方的实践活动。

要有制度保障。各地党委和政协可根据上级规定，提出本地的具体实施意见，重点要明确的是:界别协商的主体是哪些、界别协商有哪些形式、经过哪些程序，哪些内容可以纳入界别协商，用制度的刚性来确定界别协商基本模式和方式，实现协商从随机到常规、从政策性到制度性、从“可以协商”到“应当协商”的跨越。我们建议，围绕政协的协商民主工作可在省及地市级层面形成规范性的制度文件，先试点再全面实施推进。

要有健全体系。界别协商与政协其他形式的协商工作既有联系，又有区别；既需要有统一的规范以体现“共性”，又需要有符合自身特点来突出“个性”，就是要在制度建设中注重其系统性。从当前实践来看，可采用“1+X”模式，来推进界别协商制度化建设。“1”即由各级党委推出政协界别协商工作制度或办法，“X”即由党委或政协推出政协主席、副主席联系界别，政协常委联系界别委员、专委会联系界别、界别对口联系党政部门、界别小组召集人等若干具体制度，形成全方位的、多层次的制度体系。

三、把握到位，有效提升界别协商的水平

要突出计划性。界别协商是政协履职工作的重要内容，应与其他协商民主工作统筹谋划、计划实施、各有侧重。在年初确定全年工作要点时，在全面把握党政工作中心和重点决策部署的基础上，精选优选界别协商议题，并纳入政协全年

重点协商计划，明确界别协商的各项具体安排，积极有效地组织实施界别协商活动。

要注重开放性。界别协商应尽可能坚持公开化，做到协商议题公开、协商过程公开、协商结果公开、党委政府采纳情况公开，还可以吸收部分界别群众代表参与协商。根据不同的议题确定不同的形式和方法，运用座谈协商会、工作交流会、政情通报会、专题咨询会等多种形式，使得界别协商主体多方参与，各方意见建议能够充分表达，实现交融交锋，达成共识，扩大政协界别工作的影响。

篇3：协商民主

一、问题分析

由于在相当长的历史时期内, 我们对以协商民主推进中国民主政治发展的价值功能认识并不清晰, 仍然存在着党际政治协商机制和程序上的不够规范, 对参政党协商能力和职能发挥还缺乏深入的理论探讨和足够的实践经验, 中国特色政党制度的包容性仍有待提升等一系列的问题。

(一) 参与主体对协商民主价值功能认识不清晰

在协商民主中, 建立在平等关系基础之上的协商主体之间在对话、讨论和妥协中, 理解对方的诉求, 并寻找相互间的平衡, 必然将权力排除在协商之外, 进而使权力的运行空间受到限制, 从而导致对协商民主价值功能的认识不清晰。一些协商民主论者的局限性在于:它执着于中立主义的抽象的理性原则, 坚持通过协商达成一致的集体决策, 而对于现实中不可实现的协商理想如何把握缺少理性支撑。

一些地方党委、政府在提出协商的问题时, 常常让与会或座谈人员统一思想认识, 从讲政治的大局思考问题, 用一些“高调”的语言暗示大家尽量多发表赞同意见, 少提反对意见。部分民主党派、无党派人士对于协商民主具有抽象性、距离感。因此, 政协委员对待党际政治协商的态度, 很难以有效代表各种不同社会群体的“共融政治”, 难以避免协商陷入一种自说自话、无休无止的争斗之中, 这也许是协商民主自身无法解开的死结。

(二) 党际政治协商机制和程序不够规范

目前, 党际政治协商的内容主要集中在《政协全国委员会关于政治协商、民主监督和参政议政的规定》和《政协章程》中对政治协商的规定, “政治协商是国家对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”, 但是, “国家和地方的大政方针”和“政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”具体指向内容是什么, 未能在相关的制度中予以明确列举, 在实践中缺乏可操作性和随意性。即使近年来各级地方党委纷纷出台了关于加强协商民主的意见或文件, 对协商内容也采用了列举式的方式, 诸如“与国民经济与社会发展的规划、地方党委的重要文件、地方政府工作报告、地方社会公共事务、其他应当协商的重大事项”, 但是, “重要”、“重大”等词眼具有一定的模糊性。

从各地政治协商实践来看, 有的是由地方党委决定议程的设置, 在缺少甄别程序的情况下, 往往是以地方党委和政府的主观臆断。比如, 地方党委根据年度工作重点, 研究提出全年政治协商规划, 导致党际之间对议程设置的影响力和建议权不够;有的虽然制定了一些政治协商的规范性文件, 但是具有显然的“走形式”和“走过场”。在协商机制上, 对什么事协商、如何协商、协商结果如何落实并没有具体明确的规定;在协商内容上, 哪些是可以协商的范围, 哪些是应当协商的范围, 哪些属于必须协商的范围, 在认识上不尽一致;在协商形式上, 有的地方采取以通报代替协商, 以会议代替协商, 甚至有的政协同志本身是提案人, 结果又是答复人, 导致一些党政部门对协商成果的处理情况落实不到位, 协商处理结果缺位。

(三) 参政党协商能力和职能发挥不充分

在政治协商过程中, 参政党的协商能力和职能发挥不充分, 直接影响了协商民主的真实性和有效性。特别在基层政治协商中, 一些在职务、知识和专业技术上占有优势地位的协商参与主体, 在协商过程中具有更大的话语权, 在协商讨论和征求意见时, 被分配了更多的发言时间, 其他参与成员要么不发言, 要么只是表态式的简略发言, 也有因为时间不足发言被取消的, 他们所提出的意见和建议并不能得到有效重视和反馈。

目前, 我国政协委员的产生采取的是协商邀请制, 但是, 协商邀请制没有明确“谁有资格”被邀请, 委员的提名和确定需要遵循什么程序?比如, 县级以上地方各级政协委员由各级地方委员会常务委员会协商邀请, 很多委员作为党派、界别、行业或群体的代表, 他们具有较强的专业能力和社会地位, 但他们认为享受是仅是一种政治荣誉, 却弱化了他们参与协商的政治意识, 他们缺乏了代表民意、反映民众诉求的使命感和责任感。此外, 在政治协商过程中, 也表现出能力参差不齐的现象。有的协商议题对不准党委、政府和民生的中心工作, 百姓关心的热点和社会关注的焦点;有些意见和建议抓不住问题的核心问题, 变成“唠叨会”和“埋怨会”。出现这些现象的原因, 有不了解政情, 有缺乏协商和沟通, 有敷衍应付, 也有参政素质不高等。

在协商民主实践中, 一些民主党派成员和政协委员既要做好自己的本职工作, 还要履行政治协商、参政议政、民主监督的职责。他们大多数是本单位的业务骨干或处室负责人, 本职工作较忙, 很难统筹兼顾好参政议政工作, 导致在参与协商的过程中往往把之作为应付式政治任务, 只是签个到, 开个会, 发个言, 表个态, 协商只是流于形式, 走过场, 使得协商民主效用也大打折扣。

(四) 中国特色政党制度的包容性有待提升

随着新社会阶层的不断分化, 导致了民主党派组织结构发生新的变化, 参政党在自身的社会基础和政治代表性的日益趋同化问题不仅影响了中国特色政党制度的结构上包容性, 各民主党派的界限不够清晰, 而且还影响了功能上包容性的实现尤其是在反映各方面利益表达的协商民主方面。反映在中国特色政党制度包容性上, 主要表现在以下几个方面。

一是一些地方的参政党组织的领导者缺乏应有的“接受领导”的意识, 而“被领导”的意识太强, 因而参政党应有的主体作用往往得不到应有的发挥。如果“接受领导”的意识强, 就能够积极主动地寻求执政党的领导, 执政党就可以为参政党建设提供更多的支持和帮助;如果“被领导”的意识强, 就可能等待被安排。

二是一些地方党政领导缺乏足够的民主素养, 协商过程缺乏商议和辩论, 不同意见不能得到充分表达。一些地方党委和政府领导人在协商民主决策之前往往提前发言和定调, 把自己的意见凌驾于其他人意见之上, 要求参与者“讲政治、顾大局”, 自觉服从党委和政府的决策。党政领导人民主意识的缺失, 导致协商过程不能达到平等的沟通和交流, 而是按照既定方案进行。

三是一些地方党政领导缺乏民主协商的诚意。有的地方党政领导以行政命令要求参政党“配合协商”, 使得参政党成为党委、政府决策形式的点缀, 导致政治协商只是一种“软协商”, 可有可无, 说了也“白说”。党政领导人对协商民主在意识上乃至行为上存在嫌麻烦、漠视、应付、规避甚至抵触等现象。

二、路径思考

为更好地实现协商民主的价值理念, 增强民主协商的实效性, 我们要全面领会和准确把握中央关于推进社会主义民主政治建设的总体部署和原则要求, 以改革创新的精神, 勇于探索, 大胆实践。

(一) 建议地方制定“委员产生办法”

各界别推荐的人选应是该界别内部选举产生, 候选人可由界别内部的具体单位提名, 十人以上联合提名、组成单位协商, 也可以个人申请。政协常委会全体常委对各界别推荐的政协委员建议名单无记名投票按一定比例差额选举产生。

(二) 统筹安排党政领导参加政协协商活动

地方党委政府应制定年度协商工作计划, 对党政领导参加政协各类协商活动作出制度性安排。协商工作计划中应规定召开联席会议的时间, 研究确定全年协商议题、视察专题、专委会调研课题等工作。党委和政府的全体领导除了参加政协全体会议的开闭幕会议、大会发言和专题会议等之外, 党政主要领导还要根据分管工作的特点出席地方政协安排的相关协商活动并督办提案。年度协商工作计划对政协各类协商活动的议题要围绕地方经济社会发展的重点问题、涉及群众利益的热点问题以及工作推进中的突出问题等开展。

(三) 培养和提高参与者的政治协商能力

协商民主的落实最终由其参与者:中共党员、各级党政领导干部、各民主党派成员来进行, 因此, 他们必须具备集体理性与责任性, 掌握协商方法, 具备良好的协商能力。我们要积极引导参与协商的各方面加强与其所代表群体的沟通, 努力收集和反映他们的共同愿望, 在民主协商中对公共决策提出更加切实可行的意见和建议。要努力培养他们理性分析问题的能力, 树立大局观念, 理性地表达诉求, 负责任地提出建议。

(四) 推进选举民主与协商民主的协调配合

协商民主和选举民主是我国最为重要的两种民主形式。这二者不是简单的共存关系, 更不是替代关系, 而是在民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。在保障人民行使投票权力的同时, 运用协商民主, 坚持求同存异, 追求和谐相处, 经过充分的协商, 既尊重了多数人的意愿, 又照顾了少数人的合理要求, 最大限度地实现人民民主, 促进社会和谐稳定。我们要使两种民主形式更好地优势互补、形成合力。

(五) 健全党际协商民主制度的运作机制

按照“协商在决策之前和决策之中”的原则, 要确定党际协商民主的程序, 包括协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序、通报清况和听取意见的程序、参与协商的程序、及时整理并报送协商成果的程序、意见建议处理及反馈的程序、监督和检查落实情况的程序等。更为重要的是, 必须将此七环节构成的程序形成规程或条例, 使之制度化、规范化、法律化。目前, 重点要建立协商议题确定机制、知情明政机制、协商反馈机制和监督落实机制。确定需要进行协商的“大政方针、重要问题、重要事务、其它问题”等的具体内容, 明确哪些事项应当且必须协商?由谁提请协商?在什么时间和什么范围内协商?违反协商程序的补救措施是什么?要扩大民主党派、社会各界和广大公民的知情权, 构建各种信息公开渠道, 如建立各级政府与民主党派的定期对话机制, 加强中共党委和统战部门与民主党派组织的联系协作, 有计划、有重点组织开展调研、视察和服务群众活动等, 下大力气解决协商过程中的信息不对称问题。经民主协商提出的意见和建议, 党委、政府及有关方面采纳与落实情况, 应及时进行反馈。对违反协商民主的决策效力问题、责任追究问题也应该有明确的规定。

(六) 确保实现社会各方面的广泛政治参与

我们应致力于最大限度满足不同阶层、不同群体复杂多样的参与要求, 搭建公民有序政治参与的平台, 拓展的协商民主的广度和深度。社会主义协商民主第一次在党代会报告中出现, 有必要对其内涵要义进行深入解读、广泛宣传, 充分认识其重要意义。有必要让社会各界充分认识协商民主的广泛性和适用性, 把握各种类型、各个层次协商的要求, 形成党委、人大、政府、政协工作联动, 各方面工作相互衔接, 增强各界别人士在政治参与中的积极性, 增强全社会民主协商的合力。人民政协作为我国最早制度化的协商民主形式, 已建立和完善了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级组织体系。通过积极发挥人民政协的优势和特点, 广泛吸收各民族、各党派、各团体、各阶层、各界别人士通过政协组织参与政事, 丰富人民政协协商民主的实现形式, 更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商, 突出特点, 切实把政协协商成果纳入决策程序。

摘要：全面领会和准确把握中央关于推进社会主义民主政治建设的总体部署和原则要求, 分析中国特色政党制度中协商民主的“伪参与”问题, 并从制度和实践操作层面提出完善建议。

关键词：党际协商民主,伪参与,参政党

参考文献

[1]候福同.正确认识协商民主的功能价值[J].民主政治, 2013 (04) .

[2]周淑真, 孙林.中国特色政党制度包容性及其发展[J].晋阳学刊, 2011 (03) .

篇4：从“协商建国”到“协商民主”

国共双方摆开对台戏，唱赢的关键在于争取中间角色。国民党的国民大会，只有青年党、国社党等个别党派参加，而民革、民盟等八个民主党派却响应了共产党。那么，政协会议的阻力只是来自国民党的破坏？以往关于中共与民主党派关系的记载，大多是一呼百应。可深入考察，就会看到历史的复杂性：手无寸铁的民主人士，也经受着血与火的洗礼；中共与民主党派之间，也有一个从相疑到相知的历程；中共领袖与民主人士之间，也有私人关系的恩怨情仇。在这种情况下，靠着协商民主，新中国的各种力量被凝聚在了一起。

这种中国创造，如今已渐渐引起国际政坛的关注。

谁是“协商”的发明人

中国为何重视协商民主，还要从共和国的诞生说起。人皆有母，谁是共和国的母亲？

中国的全国人民代表大会，首次召开是1954年，而中华人民共和国的建立，却是此前的1949年。显然，中华人民共和国的建立并非经由全国人民代表大会。那么，五年前，由哪个机关履行新中国建国的法律程序？

这不是一个先有鸡还是先有蛋的哲学问题，而是中国政治的实际问题。

历史事实是：1949年9月21日至9月30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，执行全国人民代表大会职权：中国人民政治协商会议宣告中华人民共和国的成立；制定代宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》；确定国号、国都、纪年、国歌、国旗、国徽；组织中央人民政府，选举中央人民政府主席、副主席、委员；授权中央人民政府筹备并召开全国人民代表大会。会议闭幕次日，1949年10月1日，中华人民共和国开国大典在天安门广场举行。

我们的共和国原来是这样诞生的。

一个国家的诞生，起于一种政治制度的实践。那么，这种制度的重要性，当然应该引起格外的关注，这也许是政治文明的创新？

不能说中国人不重视宪政。孙中山发起辛亥革命，将现代中国的民主政治进程，规划为三个阶段：“军政”“训政”“宪政”。

1948年，中国大地内战正酣，蒋介石和毛泽东都忙于调兵遣将，部署那决定命运的三大战役。可是，就在这万分紧张的时刻，国民党和共产党却同时想着实行宪政。5月1日，国民大会在南京闭幕，蒋介石当选中华民国总统。同日，中共中央在河北西柏坡发布纪念五一劳动节口号，其中有一条十分新鲜：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”原来，中共也很重视宪政，而且提出自己的政治设计——“政治协商会议”。这“协商”二字，其实并非中共的独家专利。

抗战爆发，以往生死拼杀的国共两党，被日本侵略军逼进同一条战壕。举国达成共识，必须实现民族团结，而团结的前提是党派合作。于是，“国民参政会”诞生了。中国的政党关系，不再是执政党和反对党，而是执政党和参政党，国民党执政，共产党和中间党派共同参政。

1945年8月，漫长的15年抗日战争终于取得胜利，全中国的老百姓殷切期盼和平，中国政坛的两大力量国民党和共产党也开始谈判。与此同时，除原有的中国民主同盟外，重庆、上海、广州等地，又新建多个党派。一时间，召开党派会议，推动民主政治，成为舆论主流。开会总要有个名目，时称“政治会议”。政治会议召开时，国民党代表王世杰提出加上“协商”二字，颇得各方赞赏。于是，中国有了“政治协商会议”。

“政治协商会议”，一个世界政治史上从来没有的机构，由中国人创新而生。

这个发明，又是中国各党派协商的成果。经过数十次会议，政治协商会议达成改组政府、整编军队、和平建国纲领、国民大会、宪法草案等五项决议案。可国民党总是舍不得与其他党派分享权力，蒋介石在会后不久就撕毁政协决议，发动内战，而且取缔中间党派民盟。接下来的国民大会，尽管走着民主政治的程序，却没有民主政治的实质，成了一出独角戏。

这时，中共再次举起政治协商会议这面民主大旗，就成了众望所归。

政治协商并非饮茶清谈，也是血与火的奉献牺牲

举旗容易，聚义难。

毛泽东邀请的协商要角，此刻都在老蒋手里。国母宋庆龄和民盟主席张澜居留上海，寓所周圍都有国民党特务的严密监控。民革主席李济深和民盟代主席沈钧儒逃到香港，处于港英当局管辖之下。这个英国人管治的地方也有国民党的力量，公开的外交特派员向港英方面提出控管要求，保密局香港站暗布大批特务，公开和秘密的任务都很明确：不准民主人士北上参加政协会议！

公开的民主运筹，也不能离开秘密的较量。中共在上海和香港早有地下组织，如今统统开动，偷渡民主人士北上。

美洲侨领司徒美堂来到香港，被看管在住宅里面，会客要经过特务审定。中共特意找来同乡同姓的司徒丙鹤，以探亲为名进入联络。司徒美堂走出家门，公开表态参加新政协。

特务看管得最严的还是李济深，对门的商店就是特务据点。生活窘迫的李家出租自家房屋，底楼住进的家伙总是窥探房主，看来是个国民党特务，顶楼住进的客人又格外体贴，想必是个地下共产党。

就在特务的眼皮底下，民盟的沈钧儒和章伯钧、民革的蔡廷锴和谭平山，登上苏联货轮“宝德华号”。那沈老舍不得剪掉垂胸长髯，化装成账房先生，那“高佬蔡”身着短打，变成了挑夫。码头的特务并未关注这外国船，旁边的“泽生号”据说有中共背景。

其实，“宝德华号”上才有真正的中共党员，章汉夫。这是周恩来的要求，每次民主人士北上，必须由中共干部负责护送。就在此前不久，冯玉祥从美国乘船返回，那艘苏联客轮在海上失火，政协会议的重要成员烈火焚身。

阻碍出行的不仅是危险，还有政局。罗便臣道92号，门庭冷落的李公馆，近来门庭若市。广东省主席宋子文登门拜访，这个蒋总统的妻兄，又是国民党内最大的亲美派，国际背景深厚。据说，宋子文希望与李济深合作，联络广东和广西的地方派系，甩开不得人心的老蒋，在广州另组国民政府。前国民政府招商局长蔡增基，专程从美国来访。据说，美国政府将提供大量美援，支持国民党内部的自由派人士取代现领导。

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李任公安坐家中，来者不拒。于是，香港开始流传各种猜疑……

“本来不是伴，事急且相随。”淮海战役未见胜负，中国大局未定，惯于纵横捭阖的李济深，也许正在选择合作伙伴？据说，李任潮正在联合桂系首领李宗仁倒蒋，将来再以李政府同共产党对等谈判。

那李任公乃韬晦之人，平时不与他人轻言心事，谁也把不准他的脉搏。香港的军统旧将开始散布流言：李济深不能去解放区，共产党会和他算旧账。1927年清共，蒋介石在上海抓周恩来，李济深在广州抓周夫人邓颖超。

针对谣言，何香凝慨然发言：这是法西斯挑拨离间的伎俩！李、蔡不会毁弃光荣历史。

可是，蔡已北上，李，仍在香港滞留……

识时务者为俊杰，决定任公战略选择的，是客观形势而不是主观意愿。李济深判断：中共与蒋介石的战略决战，还要打两三年。与其蹲在哈尔滨看共产党打仗，还不如留在香港搞军事策反……

蒋介石最怕的就是别人动自己的军队。毛泽东致李济深的亲笔信件，早已被特务偷拍，送到蒋介石的案头。蒋介石向保密局长毛人凤发出暗杀令，处理李济深等六名军队高官。

廖仲恺夫人何香凝来看望任公了，陪同者是中共中央社会部副部长潘汉年。何香凝提醒李济深早日出走，早走，在政治上有好处。潘汉年补充：早走，在安全上也有好处。李济深一点就明。早走，及时参加政协会议，才是新中国的开国元勋，晚到就会变成后来者。早走，才能躲开保密局的杀手。潘汉年又诚恳转达周恩来的问候。对于李济深的出行，周恩来安排得事无巨细。周恩来布置香港：李济深的出行必须严格保密，安全必须绝对可靠，生活也要照顾周到。李济深在香港有个大家庭，妻子病情危重，周恩来特意送上一笔可观的安家费。

1948年12月26日，圣诞第二夜。

南京，黄埔路的总统官邸，来了美国大使司徒雷登。宾主相见，却是无话可说。司徒雷登判断：蒋介石已经没有能力领导中国的反共内战。长期插手中国政治的美国政府，现在不打算为衰亡政府承担任何责任。回到住处，司徒雷登写下日记：“1948年最后的那一个星期，对于蒋，很难度过。”

西柏坡，毛泽东忙得忘了自己的生日，昨天为新华社起草新闻稿，宣布蒋介石等人为头等战争罪犯；今天，又要考虑《敦促杜聿明等投降书》之事。

就在这个午夜，苏联货船“阿尔丹号”驶出香港，李济深、彭泽民、洪深、朱蕴山、沈雁冰等人秘密出行。

第二天，香港飞来一架专机，白崇禧派黄绍竑来接李济深去武汉主持大计。可是李济深失踪了！一个中外名人，居然在严密监控下偷渡出境？港英警方政治部主任黄翠微找到民革机关，又是指责又是哀求……

李济深一走，上海的民主人士处境更加凶险。保密局制订了绑架上海民主人士的预案，伺机下手。青帮大佬杜月笙奉命配合，却把情报悄悄告诉黄炎培。正在危险关头，蒋介石宣布下台，代总统李宗仁争取民主人士，保密局的监视就有些放松。黄炎培利用这个空当，以庆贺生日为名，大宴宾客制造混乱气氛，2月14日，黄炎培假借购物带着夫人去永安公司，前门进，后门出，甩掉特务的跟踪汽车转移到女儿家，第二天又化装登上中共地下党安排的船只潜逃香港，3月14日自香港乘船北上。

可惜，这个机会，张澜和罗隆基并未抓住。

总是穿着棉布长袍的张澜，与总是西装革履的罗隆基在一起，显出一种有趣的差异与和谐。共产党邀请去北平，李宗仁劝说去广州，蒋介石命令去台湾。政坛老人张澜忧虑：这上海恐非久留之地。留学美国归来的哲学博士罗隆基却认为：各种政治势力剧烈争夺，恰恰是中间力量发展的良机。

民盟中央常委罗隆基召集留沪中委开会，到会人有史良、楚图南、罗自成、彭文应、叶笃义、罗涵先等，从昆明来的吴晗也参加了。就中共“五一口号”，罗隆基提出六个问题要求当场表决：第一，是否参加新政协？全体一致通过。第二，全国解放后中共执政，民盟是否参加政府？有人主张参加，有人说也可不参加，而罗隆基则明确表示：要当在野党！第三，能不能公开批评中共掌权的新政府？意见也不一致。第四，新中国是否应持独立自主外交？一致同意。

罗隆基把讨论记录包括投票记录，整理成政治纲领，交予即将去解放区的吴晗，正式提交中共。罗隆基坚持自己的独立见解：如果中共不接受这份政纲，就不参加新政协，宁肯在中共胜利之后继续充当在野党。

罗隆基不是随波逐流的人。国民党独裁，罗隆基坚决反对，并因而与同受欺压的共产党合作。共产党召集新政协，罗隆基也不会盲从，还是坚持信奉民主制度。留在上海，可以旁观国共大战，可以就便接触外国使馆，何必北上冒险？可惜，老蒋不让罗隆基当中间派。

已经宣布下野的蒋介石，赶到上海召集秘密会议，布置把上海的黄金白银全部运送台湾。同时要求，把宋庆龄、张澜、罗隆基、刘鸿生、杨虎等所有知名人士带到台湾，不去台湾者就地正法！

军警闯进虹桥疗养院，直扑病房，不顾医护人员的阻拦，把张澜和罗隆基架上囚车。囚车嚎叫着冲出疗养院，冲过国民党军警的封锁线，进入一处花园洋房，这杨虎公馆里面的守卫者全是解放军的便衣侦察队。原来，就在上海民主人士生死存亡之際，周恩来电令上海吴克坚全力保护和营救宋庆龄、张澜、罗隆基、史良等。

中共情报干部吴克坚，又把任务交给国民党元老杨虎。杨虎现任国民政府监察委员，表面看不过是个闲职，可作为上海青帮老大，又有个担任上海警备区副司令的女婿周力行，所以杨虎在上海还是很有势力。蒋介石怎么也没有想到，“四一二事变”的淞沪警备区司令杨虎，早已秘密转向共产党。

这样，负责抓捕张澜和罗隆基的警备区稽查大队，反而成了保卫者。大队长聂琮是个军统特务，执行任务非常卖力。副大队长阎锦文却是周副司令的亲信，劝说聂琮不要轻易开罪政坛名人。聂琮正要在撤退前安排自己的家眷逃亡，索性把得罪人的差事交给阎锦文。临走还叮嘱，杀这两个知名人士不能造成社会影响，可以用麻袋装起来投入黄浦江。

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面临必败的下场，特务更加残忍。上海解放前夜，农工民主党上海市党部负责人曾伟、虞健等因策反活动暴露被杀害，共产党情报人员李白被枪杀，民主党派干部黄竞武被活埋，史良的亲友则幸运地在押赴刑场路上被解放军营救，民主党派人士与共产党人的鲜血流在一起。

群贤毕至少一人。新政协会议于1949年9月21日召开，19日，政协代表杨杰在香港被叶翔之暗杀。政治协商并非饮茶清谈，也是血与火的奉献牺牲。

1980年代建立老干部离休制度，在中华人民共和国成立以前加入共产党或参加革命的干部，享受离休待遇。经中共中央统战部呈报，国务院决定：在中华人民共和国成立以前加入民主党派的干部同样享受离休待遇。

在那冒险北上的轮船上，李济深写下一句题词 ——“同舟共济！”

同行者纷纷签上自己的名字。

毛泽东说，共产党少几票没关系

首届政协来得艰难，代表们不再计较谁是执政党，谁是参政党，就连罗隆基也不再坚持做反对派。代表就餐的餐厅摆满大圆桌，哪桌凑够八个人就开吃，不分党派，不分高低，有如圆桌会议。

协商会议的生活让人觉得新鲜有趣，只是，牢骚免不了。不光民主党派的左派有牢骚，少数共产党员也有看法。

政协会议的中共党团专门召开内部会议，纠正关门主义。有的党员说了：什么民主党派，不过就是一根头发，拔了就拔了！毛泽东生气了：不是一根头发，是一把头发！周恩来痛批：你虽然是老革命，但现在不准别人革命，你就落后了！人家过去不革命但是现在革命了，人家就比你进步。

参加首届政协会议的范围越来越宽，开始划线是1948年响应“五一口号”的民主党派，后来增添了“第四方面”——战场起义的国民党军政高官。毛泽东又追问：有没有前清的翰林？有没有满族代表？

说来复杂的政治，其实也简单：敌人越少越好，朋友越多越好。

首届政协会议，协商决定诸多重大问题，这就免不了争议。正是学习苏联的热潮，政治制度上也在学。那么，要不要照搬苏联的联邦制？代表们反复讨论，中国的民族聚居状况同苏联不一样，中国是小聚居大分散，不宜采用加盟共和国方式。于是会议决定，中国采用民族自治制度。两种制度几十年后现出长效，联邦制的苏联解体了，中国还是大一统。

按照票决民主的规则，多数通过的议案即可生效。可程序总是有空子可钻，多数派可以搞强行通过，少数派可以搞拖延表决，拖得什么都搞不成。中国的首届政协会议，没有搞多数强行通过，总是充分尊重各种意见包括少数意见个别意见。首届政协讨论的重大问题，从程序上，总是反复协商，达成共识后再付诸表决。国号问题，专门召集七十岁以上的委员讨论，因为这些老人对中华民国有感情。最后大家同意法学家张奚若的建议——“中华人民共和国”。有人补充建议，可以在“中华人民共和国”之后加个括号：（简称中华民国）。这项建议当时没有引起重视，据说，毛泽东后来后悔了。

首届政协代行全国人大职权，决定新政府的组成，这样就有一个人事问题。人事问题，往往是政治争议的焦点——权力分配。

六国饭店的咖啡厅热闹起来，代表热议：Doctor罗和外国关系熟，可以当外交部长！罗隆基得意地叼着雪茄，不置可否。黄炎培躲到胡同的家宅，不肯入阁。周恩来两次家访，力邀熟悉工商界的黃炎培出任副总理。另有个党首闹情绪了：民建可以出个副总理，我党为何只能当副部长？司徒美堂向后辈抡拐杖：孙总理让我们功成身退！

在首届政协代表中，中共代表和拥护中共的工农代表稳居多数，可是，有的干部却不放心票决。毛泽东要求与会的中共党员选举时一定要保证民主人士的票数，共产党少几票没关系。选举的结果是，在中央政府的组成人员中，民主党派成员占三分之一。

有文章不赞成这个比例分析：在这些民主党派成员中有些人是中共特别党员。其实，这些人大多是民主党派的创党成员，有的是后来秘密加入共产党。因此，在民主党派内部，始终将他们看作自己人。跨党现象，中国政界所在多有，国民党甚至搞过清党。值得注意的是，中共并未在民主党派中设立党组。

中断与合流

首届政协完成了建国使命，有人主张，在普选成立全国人民代表大会之后，政协就应消亡了。毛泽东却提出，政协作为党派协商的机构，应该长期存在。

中国出兵朝鲜，也曾进行各党派的秘密协商。李济深、蔡廷锴等前国军将领坚决主张打，也有人顾虑美军的实力太强。最终，中共与民主党派领袖正式协商，发布联合宣言。“朝鲜的存亡与中国的安危是密切关联的，唇亡则齿寒，户破则堂危。”这份黄钟大吕的宣言，由留美归来的罗隆基起草。

1954年全国普选，全国人民代表大会成为最高权力机构。与此同时，全国政协依然存在。有人建议实行两院制，以政协为上议院。这种设想虽然没有得到采用，但政协在中国政治生活中依然不可或缺。其时人大没有常委会，而政协的活动却经常进行。中国的党派政治关系，确定为“长期共存，互相监督。”

互相监督就要发言，随着国内外政治气候的紧张，政协委员的言论引起高度关注。龙云公开批评苏联的大国主义，抗战胜利后运走东北的机器设备，抗美援朝给中国武器还要钱！攻击社会主义阵营的领头？龙云成了右派。待到后来中苏矛盾公开，又要给龙云摘帽。

国内政治运动越来越频繁，因言获罪的现象越来越多，在这种情况下，政协委员的协商，不得不出言谨慎。到了“文革”的高潮，民主党派的大印居然被红卫兵收缴，那“长期”就变成了中断。

有意味的是，“文革”还有一个意外的后果——把各党派的政协委员打到了一起。无论共产党干部还是民主人士，都是打倒的对象，也就都是平反落实政策的对象。于是，共产党和民主党派的关系，在“长期共存，互相监督”的后面，又加上了“肝胆相照，荣辱与共”！

凡属重大决策，必须事先经由各党派协商。这种决策方式，到改革开放的年代，逐步实现制度化。这世间颇有些文化成果，像基因一样，贯穿历史，直抵未来。1949建国时创立的国家政治体制，一直沿用至今；那时创造的政治运作方式，也被今人称为“协商民主”。

协商民主，正在成为中国人民民主的重要形式。一个多样化的世界，能够容纳丰富多彩的创新。这创新，不只是经济与科技，也包括政治文化。

所以，协商民主的故事，还要继续讲下去；协商民主的道路，还要继续走下去。能否走得越来越开阔，要看民众与官员的共识，要靠中共与各民主党派的共同努力。

原载于《同舟共进》2014年第9期，转载请注明出处

篇5：协商民主与公共精神

协商民主与公共精神

公共精神是现代公民社会的价值和伦理取向,表现为公民对公共生活的热情融入和体验、对公共利益的追求和促进以及对公共事务的.积极关怀和参与.20世纪后期兴起的协商民主理论呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想.它不仅标志着民主政治理论发展的新方向,而且成为公共精神重塑与构建的有效途径.

作 者：刁瑷珲 作者单位：南京大学,公共管理学院,江苏,南京,210093刊 名：长春市委党校学报英文刊名：JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC OF CHANGCHUN MUNICIPAL COMMITTEE年，卷(期)：“”(5)分类号：B82-051关键词：协商民主 公民精神 公民社会 民主政治

篇6：范式转换与民主协商

作者： 陈刚

单位：武汉大学新闻与传播学院 来源：《中国传媒报告》

关键词： 争议性公共议题 范式转换 公共新闻 社会参与 公共协商┊阅读：1555次┊

[摘要]：在泛争议的现代社会，争议性公共议题的传播范式由“去公共性”突出极化的传统范式向动员公众参与的对话协商范式的转换，实质是强调传播由冲突转为建构。公共争议的传播，需要大众媒介以公共利益最大化为原则，透过协商与对话，释放公共争议内在利益与价值取向的多面向，寻求“最广泛的社会合意”，增加公共争议透过社会利益博弈机制得到调试与解决的可能性。

在泛争议的现代社会，争议性公共议题（controversial public issues）主要有两个架构性的元素：一是公众关注、聚焦的或与公共利益密切相关的议题；二是社会、公众对该类议题的认知存在多元意见即富有争议与冲突。在美国的“枪支管制”（Gun Control）、“移民政策”（Immigration Policy）等议题，中国的“医疗改革”、“个人所得税”等议题，以及“全球变暖”（Global Warming）、“克隆”（Clone）等全球性的争议性公共议题。

无论是主动还是被动，大众媒介与社会变迁中出现的富含争议的公共议题都是积极互动的关系。在选择报道对象时，“客观存在的，能引起争议的事件和现象是最值得报道的”（McCullagh，2005:27），一些大众媒介与社会的研究者更是直接将媒体的报道分为两类：一类是那些没有“争议”和“竞争性”的论题，就是那些在传媒看来如此明确以至于没有给反对者回击的空间和重点的事件；另一类就是有“争议”和“竞争性”的论题，即那些存在合理冲突和不同解释的焦点与重点事件（Gamson，1989）。此分类虽笼统、抽象，但却简捷、分明。与此同时，在公共争议的传播与社会化过程中，也离不开“不可爱的新闻界”（unlovable press）。在对公共争议的报道与传播中，大众媒介秉承何种理念，如何组织各方意见与观点的交流、竞争和协商等，影响着公众的认知以及议题的最终走向。

一、作为新闻的争议性公共议题

作为对帕森斯（Parsons）等为代表的强调共同价值观、社会整合的结构功能主义的修正和补充，以刘易斯•科塞（Lewis Coser）、柯林斯（Collins）等为代表的社会冲突理论认为应将结构功能分析方法和社会冲突分析模式结合起来。社会现实有两张面孔, 一张是稳定、和谐与共识，另一张是变迁、争议、冲突和强制。对社会变迁、社会现象的认知与研究需要和谐的社会模型，同样需要一种冲突的社会模型（Dahrendorf，1959：10）。因为冲突是人类本性中固有的，“冲突在人类社会中是永远不可能消除的”是复杂社会中一个不可避免的过程，具有积极和消极的两种功能。在一定条件下，争议、冲突具有保证社会连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性和促进社会的整合等积极功能（Coser，1989：16）。社会冲突与争议本身并不可怕，关键在于一个社会是否有疏通社会冲突、调节社会争议与冲突的机制和渠道。

在美国，对争议性议题的研究相对较早，一些专业的研究机构在“争议性议题研究指导”（Controversial Topics Research Guide）中，将美国出现的争议性公共议题归总为包括堕胎（Abortion）、动物实验（Animal Experimentation）、同性恋（Homosexuality）、种族主义（Racism）、性教育(Sex Education)、政治腐败（Political Corruption）、媒体暴力（Media Violence）以及人权（Human Rights）等在内的62个大主题，近500个小的分类议题。[1]从这些议题我们可以看到，在美国引起争议的公共议题是一个庞大的清单，几乎涉及国家、社会运转的方方面面。在中国，户籍制度、医疗改革、教育改革、个人所得税、房地产市场、廉租房、三峡工程等都是涉及社会生活中的经济、文化、政治等领域的公共议题。2008年第1期的《中国经济周刊》评出的“2007十大争议议题”，包括“房价‘拐点’是否出现”、“‘中国制造’是质量问题还是政治问题”、“华为‘辞职门’是否违法”、“交强险是亏还是盈”、“小产权房是‘转正’还是‘下岗’”、“奥运后股市还‘牛’吗”、“娃哈哈达能谁是谁非”、“取消‘黄金周’好不好”、“星巴克该搬出故宫吗”、“医改方案最终会是什么样”等。这些争议性的议题虽偏重经济领域，但从中也可以窥出，争议性议题在中国社会发展与变迁中的现实与讨论语境。

争议性公共议题其内在涉及的公共利益、价值观、伦理道德等以及话题外在的冲击力、冲突性、争议性甚至是故事性等因素，使其具有高聚焦性和强大的社会动员力以及社会影响。在西方，一些高等教育机构将争议性的热点公共议题作为教学的重要内容和主题，以考察学生认知争议性问题的能力以及面对争议问题时如何收集材料、分析问题以及解决问题等的思辨能力。一些政治学学者，则将争议性公共议题体现的民主价值以及公共政策的制定等内容作为关注和研究的重点（Gaskell et al, 2004）。而一些传媒社会学的研究者，则更多地将争议性公共议题置放于社会冲突、大众媒介、社会沟通与民主决策等关系框架中，以研究和考察大众媒介与争议性公共议题的关系以及对公共政策制定的影响等主题（Howlett, 2006；Snyderman,1990；Gamson et al., 1989）。在20 世纪70年代，英国格拉斯哥大学以约翰•埃尔德里奇（Eldridge）为首的媒介研究小组，就以BBC和ITV为研究对象，对两家公司的电视节目历时5个月的追踪，考察电视新闻是如何在“公平报道”的口号下，组织、构建和报道有争议的新闻议题和事件，以及媒体的报道对争议性议题、公众的影响（Eldridge，2004：4），其研究成果体现在之后出版的《坏新闻》（1976）和《更多的坏新闻》（1980）两部著作中。

在媒介化社会的现实与传播语境中，作为新闻的公共争议，具备这样几个传播特征：一是对于有争议的公共议题，社会影响往往高于其所富含的新闻价值，这是争议性公共议题吸引和动员各方注意力，进而积极参与的内在动力。二是触发争议的议题或社会现象是传播的表征，议题或社会现象背后触及的公共利益、传统道德、伦理抑或社会的基本价值和行为准则以及法律、法规等是隐性本质。公共争议的触发以及短时间内高度聚焦的争议化的扩散与传播，通常源于这类事件表象背后的深层次的公共利益与秩序、传统道德与伦理等遭遇的挑战，并由此造成局部的社会公平失衡、社会秩序失范、社会底线失守或者是集体意识的衰落等社会敏感问题。三是大众媒介及公众对公共争议从表征到隐性本质的解读、认知多元化，存在“争议场”。这是公共议题伴随着争议与争辩广泛传播的源根。四是存在“黑洞效应”，即争议化传播现象，“愈争议愈传播，愈传播愈争议”。这是争议性公共议题传播的一个特点与规律，议题或事件的争议程度与新闻价值、关注程度、传播速度与范围等成正比。

二、深层次的冲突：客观主义的思维捷径与价值多元主义的困境

在大众媒介与社会的关系研究中，大众媒介一直被赋予是公众了解、理解与认知社会生活的中介与桥梁的角色，尤其是社会面临冲突、争议或焦虑时。对此，塞伦•麦克莱（McCullagh）和塔奇曼（Tuchman）是一致的，他们认为大众媒介是取景器，是公众了解世界的窗口，而取景器与窗口的大小、方向等则在提供信息的同时也限制了公众对社会生活的理解与认知。20世纪80年代，美国等西方国家关于麻醉药品的使用，曾产生广泛争议。在争议过程中，“公众对受诋毁争议的麻醉药品缺乏直接了解，则新闻媒介与政府的说法就具有特别重要的意义，甚至间接影响了之后相关政策的制定”（Douglas，1987：247）。

在争议性公共议题的传播与社会化过程中，大众媒介如何构架和处置争议，搭建公众讨论的多元空间与场域，引导公众理性地参与及对议题的认知，甚至是影响公共政策决策的民主性，至关重要。在实践中，为了体现大众媒介的客观与公正，长期以来，对争议性议题的报道和处理，大众媒介一直力图坚守客观性原则，采用客观、平衡的处理方法和报道框架，再现争议性议题。美国《纽约时报》就曾将“凡涉及争议性新闻事件，《纽约时报》禁止刊发一切只‘有一面之词’的报道”视为其新闻铁律，主张报道者不做法官也不当裁判。英国的电视台，甚至用“秒表（stop-watch）计时”的方法来平衡报道，即一种观点占30秒时间，而对立的观点也占30秒（Franklin，2008：29）。香港凤凰卫视的谈话节目《一虎一席谈》在涉及争议性议题与问题时也是采取这种“冲突对立”式的处置手法。

冲突式的处置手法和报道范式是大众媒介处理许多报道对象包括争议性议题时常用的一种方法与技巧，这种做法被塔奇曼形象地喻为“两边的故事”，究其原因主要有两点：一是维持大众媒介客观性形象的需要。美国传播学者纽曼等在其著作《常识：新闻和政治意义建构》中，详细考察了大众媒介对美国政治议题尤其是争议性议题报道与建构中的常识，发现大众媒介采用较多的就是形式上客观的冲突框架，并指出“冲突框架可以说是传统新闻价值判断与平衡报道下的产物，冲突框架常见于争议性的公共议题，并多以平衡对立的形式呈现，是媒体得以维持客观形式的便捷方法”（Neuman, et al.1992：108）。其实，冲突框架的使用，除了维持大众媒介客观性形象外，还是大众媒介避免在报道争议性议题时自身陷入争议与质疑的“面具”（mask）；二是当争议性议题呈现高度复杂与不确定时，容易演变成情绪性的正反对立的情境。冲突框架有助于记者描绘竞争的态势，以及方便将矛盾冲突与对立的说法、观点导入报道中，通过营造争议、竞争的氛围突出冲突性、矛盾性甚至是故事性，以吸引或者掌控注意力资源（Neuman et al., 1992）。在涉及教育改革这一公共争议的北京大学“中学校长实名推荐制”事件中，在新浪网教育频道联合《南方都市报》推出“北大‘中学校长实名推荐制’引发各界争议”的专题中，以专题的形式报道了该事件，在再现该事件引发的争议时，其处置手法即是平衡式地列举了极化的双方观点：

正方的主要观点：

一是改变一考定终身，有利于培养创新人才，有利于进一步探索多样化人才培养新模式； 二是有利于北大更好地接受社会的监督，实名提醒校长注意身份和职业道德，提高推荐的公信力； 三是有利于各高校自主招生方案实施，对自主选拔录取政策深化探索，有利于建立和完善教育诚信体系。

反方的主要观点：

一是39所学校评定规则不透明，参与申请的400余所中学都是哪些省份的什么中学，为什么不能将名单公布； 二是北大公示的39所具备推荐资质的中学名单中没有一所农村中学，深化了教育不公，导致名单遭质疑； 三是实名推荐制无疑会扩大中学校长手中的权力，给权力寻租造就空间，容易导致招生腐败。

《光明日报》在《各方热议：“中学校长实名推荐制”利大弊大？》（2009年11月10日）的报道中，亦是将各方观点限制在“利大”与“弊大”的两极框架中。对公共争议的对立冲突的报道与讨论框架一直是大众媒介遭受诟病与质疑的关键，这种冲突对立的框架处置手法被认为“并不完全代表大众媒介是一种文化中立或价值中立，只是大众媒介维护客观形象的思维捷径”（Neuman，1992：124）。

究其本质，争议性公共议题通常都是开放性问题，不简单地属于“好与坏”或“善与恶”的二元道德评判范畴，也不是赞成与反对之简单的两极所能解释与承载的。社会生活当中有许多公共争议，看起来是“要与不要”、“黑与白”、“做与不做”的两个争论极端，但在这极端之间仍有许多的可能性。这种可称为“灰色地带”的事情，其中并不是一些黑与白的渐层，而是由许多各种可能性所组成，其组合是因人们有不同的文化、价值观所导致，当拥有不同价值观的人对于环境有各自不同的想象，其想象内容就决定了环境被营造的结果（郑晃二，2002：26）。在哲学意义上，价值多元性论(value pluralism)主张，人类的生活世界存在着多种不同的终极价值，彼此之间常常无法共度也不能兼容，而且可能发生严重的冲突，导致某种无可挽回的损失。因此，价值多元论的代表英国哲学家以赛亚•伯林（Berlin）认为，如果试图用某个特定的“善”(good)或价值来统领所有生活的目标，以求得社会世界的和谐与统一，无论这种企图是出于多么良好的意愿或以多么崇高的名义，都是极为不可取的，在一个充满分歧与争议的世界与社会，伯林告诫我们，应当抗拒诱惑，以自由宽容的态度维护与包容多元的价值追求。(刘擎，2005)

争议性公共议题包含的多面向与内在价值观的多样性，是与文化以及价值多元主义的现实诉求是一致的。大众媒介的这种极化的客观主义思维捷径，在维护自身客观形象以及吸引注意力资源的同时，却限制甚至是绑架了公众对争议的理解与认知，因为作为一种权力资源，大众媒介设定了框架，公民据此讨论公共事务，讨论的质量必然取决于公民所能获知的信息的质量（Tuchman，2008）。“吃什么，补什么”，对公共争议的对立冲突的报道与讨论框架，可能带来对新闻的高关注度，但却让社会缺乏有益信息的滋养，“新闻的主要目标是尽量增强公众对于塑造环境的当前事件和议题的理解，以赋予公众力量”（McManus，2004：8）；另一方面，大众媒介思维捷径的影响还体现在对议题的整合和“贴标签”。大众媒介的报道具有议题整合的功能，争议性公共议题通常都有多个子议题，媒体对议题中各子议题数据的高低，会造成不同的观点被突显，关注量高的会产生扩张现象；反之，关注量低的则会缩小或被忽略。格拉斯哥大学媒介研究小组曾经考察“传媒如何报道有精神疾病的人”，通过对传媒样本的研究，他们确认了传媒报道的五个议题：“对别人暴力”、“对自己暴力”、“治疗和恢复”、“对既有精神病定义的批评”以及“出于喜剧目的对精神病形象的运用”。结果，他们发现占主导地位的主题是“对别人暴力”，他们得出结论，关于精神病的传媒报道主要是“心理变态，疯子和狂乱病人”（McCullagh，2005：19）。大众媒介的思维捷径，致使精神疾病人被贴上“心理变态，疯子和狂乱病人”的标签。最后，在市场化等因素的影响下，大众媒介向巨大的媒介市场灌输意见，取代了包含多样性的交流与传播，讨论的范围分散和缩小，臆造信源，意见趋向集中化。这在一定意义上，致使大众媒介在报道与传播争议的过程中，自身也陷入争议（debate）。更值得注意的是在争议性公共议题的报道与传播中，公共理性与公众民主参与的忽略、弱化与缺失，不利于甚至是妨碍对公共争议的协商以及决策的公共性与民主化。

由此，大众媒介对公共争议的报道与传播存在着模式固定化、“赛局游戏”、意见群体之间缺乏对话、泛娱乐化与同质化、去情境化、“伪争议”以及忽视公众利益、缺乏理性引导等现实问题与困境，可以说是与大众媒介这种“去公共性”的思维捷径分不开的。

三、公共争议的公共新闻取向：公共协商的可能性

作为新闻的争议性公共议题，经大众媒介传播后，成为塔奇曼所言的赋予并强化了其“公共性”的特点，成为公众参与讨论的公共事件。在此过程中“大众媒介的角色就很重要，它必须能传达与议题相关的重要观点与信息给公众，以培养公众对公共议题的辨析能力”（Bohman，1996：35）。因此，在争议性公共议题的传播与社会化过程中，大众媒介被赋予了作为信息交流、意见竞争和求同存异功能的载体与平台，在强调参与、平等与对话的传播精神和语境中，作为新闻的争议性公共议题具有“公共新闻”的取向。

“公共新闻”（Public Journalism）作为美国新闻史上“最有组织的、新闻事业的社会运动”，是20世纪80年代在美国出现的被认为是“业界发起，学界助力的一场新闻变革”（Glasser，2010:2）。公共新闻更倾向于是一种立场，主张新闻媒体的角色应由“看门狗”到“公正的参与者”，其值得肯定的是透过民意测验、社会调查和互动等方式对公共意识的肯定。作为新闻的争议性公共议题，其公开性、公共性以及在传播中强调参与、对话与协商的诉求以及价值观与公共新闻的核心理念，在某种意义上，具有内在的一致性和共通性。被认为是“民主的工具”和“一种新闻模式”的“公共新闻，主要包含四点基本价值：1.视为公民、公共事务的潜在参与者，而不是受害者和旁观者；2.帮助政治共同体解决问题而不是仅仅了解问题；3.改善公共讨论的环境而不是看着它恶化；4.帮助改善公共生活（Glasser，2010：4）。在实践中，公共新闻更多地象征为对话、协商的方式或一种理念（idea）, 其对重新树立公共意识的一种期望并以此培养公众的思考与认知能力具有重要价值。尽管在新闻实践以及理论研究中，“公共新闻”自身也曾陷入质疑，但其对公共意识的期望以及强调参与、对话与协商的价值观，对当前大众媒介对争议性公共议题的报道与传播具有重要的价值与意义。社会冲突理论的研究反复强调，在社会成员内部存在着基本利益与基本原则趋同的情况下，冲突或争议透过协商、调解和仲裁等方式是可以调节的（Dahrendorf，1959），这其中作为社会调节的公共协商机制是重要的方式。公共协商被认为是一种带有特定目标的对话，爱尔兰政治学家Cooke认为，公共协商具有“过程的教育作用”、“过程形成共同体的力量”、“协商程序的公正性”、“协商结果的认识平等”等5个特点和作用（Cooke，2004：43）。

在20世纪初期的美国，堕胎（abortion）只是一个涉及医疗的议题，而后在大众媒介的参与、组织下演变为延续至今的公众聚焦的、带有社会运动性质的、具有公共新闻特点的公共争议（George，2004）。争议性公共议题传播的“公共新闻”取向，或者说公共争议籍由大众媒介这个平台与渠道，组织社会与公众参与议题的理性讨论与协商，具有外在与内在的双层可能性。外在基础与条件主要体现在以下几个方面：一是社会转型与变迁。社会转型与变迁是争议性议题产生的最重要的社会性因素与环境。社会转型使社会进一步分层、分化，社会性的冲突与矛盾更易显现，认同上的失落与冲突增多，对其的报道与传播则是这些争议背后的认知与认同上的冲突与协商在大众媒介这个平台中的折射与反映。二是信息公开。信息公开为公共争议进入社会与大众媒介的视野提供了制度及政策的保障。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日正式实施，信息的公开使许多争议性事实或社会现象由过去被忽略或被屏蔽到现在大量进入媒体和公众的视野。三是网络、手机等新媒体的巨大影响力。新媒体是“所有人对所有人的传播”，其影响力是对社会的全方位的渗透，这为公共争议的传播提供了基于技术便捷的平台和路径，“新媒体是争议传播与扩散的新渠道，其传播速度与范围都无与伦比”（Burnett，2009：184）。另一个值得关注的现象是新媒体经常与一定的“社区”关联，线上线下结合紧密，社会动员能力强，把传播活动延伸至更多环节，而且社会化媒体相对更重视讨论有争议的问题。据美国新媒体研究中心的统计显示，在2010年2月，Social Media（包括blog，twitter，facebook等）关注与讨论的争议性公共议题排序依次为：反堕胎的电视广告(Anti-abortion Ad)、医疗改革(Health Care)、同性恋权利（Gay Rights）、性教育和恐怖主义。[2] Social Media对这些争议性的热点话题不仅比主流媒体更多地关注，而且也更加凸显主体性和多元化。

另一方面，促使和驱动争议性公共议题公共协商与讨论的内在可能性主要表现为：现代社会公民意识的增强，“参与式社会”的形成和大众媒介自身公共性（publicity）的生长。现代社会，对社会中群体或个体而言，社会的转型与变迁，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化，其变化之一就是公众的参与和协商意识大为提高。公众的参与和协商意识的增强，形成了“参与式社会”（Participatory Society）的现代社会即“社会中的个体成员，能够积极地参与决定他或她自身的命运。这是一个讨论的社会，学习的社会，试验的社会和发展中的社会”（Altschull，1990：56）。公民意识的增强与公民社会的成长，使公众透过参与关乎社会问题、公共利益等议题与现象，表现作为社会个体与成员的积极性和主体性。大众媒介公共性的增长，是现代社会进步的一个重要现象，也是现代社会沟通的基本路径与方式。英国社会学家汤姆森认为“作为公共领域，现代大众媒介的重要性并不仅仅在于它开放了一个平等、开放和自由的公共对话空间,更重要的是它提供了‘透明度’（visibility）这种公共性”（Thompson，1995）。潘忠党教授在《传播与社会学刊》2008年第6期的序言中对现代大众媒介的公共性及体现进行了研究，认为传媒的公共性为“传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的实践逻辑”，“其公共性体现为，传媒服务的对象是公众，传媒服务的平台和话语公开，传媒的使用和运作公正”等几个方面(潘忠党，2008)。

在中国，近年一些争议性的公共议题，如“取消‘五一黄金周’好不好”、“先跑（范跑跑）教师事件”以及早期标本性的“孙志刚事件”等，透过大众媒介的报道、参与以及意见的交流与协商，有效地提高了议题的公共能见度，对议题最后的走向以及相关公共政策的制定与修改等都产生了重要的积极影响。在西方，透过大众媒介对一些争议性的议题进行公共协商被认为是大众媒介与社会系统互动的一项重要内容。在美国，20世纪80年代关于IQ争议的媒体报道就直接影响了公共政策的制定（Snyderman,1990）。这方面另一个典型的事例是近年关于“基因专利权”（Gene Patents）这一公共争议的报道。美国学者Caulfield透过研究发现，施政者通过对美国、英国、加拿大和澳大利亚等国媒体报道的调查与统计，收集各方意见，供公共讨论与协商，以保护大多数人的公共利益与权益, 推动了政策的议程（Caulfield，2007）。

四、民主协商与社会参与：争议性公共议题传播的范式转换与期待

现代社会是一个充满争议的社会，而且具有泛争议的趋势。在中国，从1978年改革开放至今，争议性议题一直都是大众媒介聚焦和报道的重要主题与领域。在20世纪90年代之前，争议性议题的内容及涉及的议题主要是以社会现象、社会思潮以及传统道德为主，如“大学生救掏粪工值不值”、“上学是否有用”等等。在进入新世纪后，争议涉及的主题渗透到各个领域，“教育类10大争议新闻”、“经济类10大争议新闻”、“医疗卫生类10大争议新闻”等频繁出现在新闻媒体上。争议与冲突的再现、社会参与以及公共协商等都需要甚至是离不开“不可爱的新闻界”，更为重要的是“大众媒介是国家与社会之间的关键连接，这一角色使大众媒介强烈地影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面发挥着重要作用”（Howlett, 2006:102）。

争议性公共议题的“公共新闻”取向与公共协商的可能性，在一定意义上，保障了公众及社会对这些公共议题的参与以及在公共决策过程中的主体性。与冲突对立范式的报道能吸引受众的眼球和注意力相比，对话、协商范式的报道与传播则能够激发公众的参与兴趣。公共争议的传播范式由“去公共性”的冲突对立范式向强调公众参与的民主协商范式的转换，强调新闻报道从冲突转为建构，需要大众媒介以维护公共利益为原则和理念，Isaiah Berli认为“对于各种观点、社会运动、人们的所作所为，不管出于什么动机，应该考虑它们对谁有利，谁获益最多。这些并非愚蠢的问题”(刘擎，2005)。在此基础上，大众媒介需要从公众的利益出发，不扮演“法官”的角色，发掘最详细的事实，动员社会参与，吸收多元化的社会资源，给予参与的相关主体以充分的表达、讨论的机会，保证其话语权，不回避争议，呈现多元的论证及证据，使报道内容更具辩证性。去标签化（delabeling）以期超越传统的冲突框架，走向公共协商，透过多元价值的协商与交流，培养公众对分歧的包容与理解以及对公共议题的思辨能力，进而界定争议背后的客观问题。

在实践中，关于大众媒介究竟该如何处置和报道公共争议的讨论中，一些研究者在关注相关问题时从各自的视角进行了一定的探索（Neuman，1992；黄惠萍，2005；连水兴，2010，et al.），这些尝试与探索大多只是停留在相关性的研究层面，缺乏真正专注从公共争议的视角展开深入的建构性的研究。对大众媒介而言，由传统范式向民主协商范式的转换，如何组织和磨合报道，围绕议题构建一个“理性”、“合法”的争议区，引导公众参与讨论和协商，释放争议与焦虑甚至是影响公共政策的议程等，是一项复杂的、富有智慧的系统工作。这其中，有三个关键性的程序及方式值得注意和尝试：

（一）建构公共争议的报道程序与路径

与普通、“非争议性”新闻的报道与处理不同，争议性公共议题的报道与传播需要一套相对全面、翔实的操作程序与路径。这方面，一些教育机构以及争议性议题的研究机构的实施方法，值得大众媒介参考和借鉴。美国的“争议性议题研究指导”在尊重、沟通理解和共识的基础上，形成了一套更为翔实、细致的处置和研究争议性议题的指导性程序和路径：1.选择并确定有争议的议题；2.开展研究，利用各种资源；3.内部组织讨论有争议的事实，形成初步认识；4.收集参与争议的各方的观点以及相关事实材料；5.组织公开地讨论和辩论；6.聆听、交流代表性的几方的意见及证据从研究的角度；7.在辩论中辨识争议的核心；8.确定观点与可能的共识；9.提出解决的参考方案。[3]从中可以看出，这些操作程序和方案与“公共新闻”的精神与运作具有内在的契合性，可以成为大众媒介在报道和处置争议性议题时的参考性框架。美国媒体2009年对一些对州、地方政府关于移民政策争议的报道（Burnett，2009）等都是采用这种对话协商式的公共新闻报道方式，做到了社会效果与争议政策议程公共利益最大化的融合。

（二）以讨论与协商为主导，透过议程设置呈现公共争议中子议题的多面向

公共争议是复杂的。堕胎是一个在西方一些国家产生广泛争议的议题，此议题折射出道德、伦理、法律、医学、文化等问题，子议题也是多面向的，涉及堕胎与自由权、生命权、价值权等选择的思辨与困境。对大众媒介而言，可以透过议程的设置呈现公共争议中多面向的子议题。一直关注和研究“动物实验”的美国学者Kruse强调，在涉及争议性议题时，“不同的社会行动者都会试图参与意义争夺的过程，但媒体不仅只是将事件报道出来，还需筛选出某些部分来加以论证，以作为报道的主轴”（Kruse，2001）。这需要大众媒介透过调查、座谈、讨论、以及辩论等，辨识议题中隐含的利益冲突或价值分歧等叠合问题，并以此为主轴来组织报道，呈现多面向的子议题，以供公众参考和思考。

（三）大众媒介的独立采访与调查至关重要

“最受羡慕和尊敬的记者往往会捕捉到新闻事件背后和内部的原因。他们虽然也关注事件的矛盾和冲突，却报道出了事件的来龙去脉、结构层次以及事件发生的氛围与基调”（Schudson，2010:133）。公共争议的复杂性决定大众媒介的报道必需经过深入的调查与采访，这也是美国及欧洲一些媒体在争议性议题的报道中坚持的准则。全球科学网络（Global Science Networks）主任鲍勃•沃德，在关于如何向媒体和公众解释争议性的话题时提醒与警告“争议存在陷阱”，媒体应深入调查，做好准备，“既不夸大也不对围绕该问题而产生的争论轻描淡写”，“公开并且真诚地对待争论性的问题。了解到你观众的兴趣和动机是重要的，要明白他们为什么被吸引到特定的争论中来”（Ward，2007）。更为重要的是透过独立采访与调查，大众媒介可以“ 保持独立的判断”，并以此动员社会参与、组织对话和报道。

五、结 语

现代社会已进入利益的冲突与博弈的时代，在一个利益日益分化和利益主体多元化的社会中，协商与妥协应成为化解冲突的常规化形式（孙立平，2006：9）。大众媒介对公共争议的传播由“去公共性”的传统范式向对话协商范式的转移与期待，强调和彰显的是在公共利益优先的框架与原则下，避免“伪争议”以及市场因素对新闻专业主义的入侵，凸显公众的参与意识和民主协商之精神，在竞争与协商中释放争议，平衡矛盾，调试利益冲突，寻求“最广泛的社会合意”，增加公共争议通过社会利益博弈机制得到调试与解决的可能性。在一个日益多元化社会中，不同文化、价值观之间争议与冲突的释放与调试需要尊重、对话与理解。美国哲学家福山在有关社会与文化的分裂与重建的讨论中强调：随着人类生存条件的变化，人类在心理和生理上都有一个大的调适过程，只有根据人类物质进步的现实不断进行社会调适，才能建立较为健全的社会秩序（Fukuyama，2002）。

Paradigm Shift and Democratic Consultation: Media Representation and Social Participation in the Controversial Public Issues

Chen Gang

（School of Journalism and Communication，Wuhan University，Wuhan，430072）

Abstract：Nowadays, the communication paradigm of the controversial public issues shifts its emphasis to the public participation.In the past, communication focused on the conflicts whilst at present it calls for construction.Dialogue and consultation is the essence of the new controversial communication paradigm, which requires the mass media to release diverse values and different interests on the public controversial issues based on the principle of “social benefit maximization” so as to increase the possibility of solving the public controversies through the gaming mechanism of social interests.Key words: Controversial Public Issues;Paradigm Shift;Public Journalism;Social Participation;Public Consultation

[基金项目]本文系教育部人文社科项目（09YJC860022)成果之一，教育部211工程项目“中国社会政治文明转型中媒介环境重构与民主化建设”成果之一。

[作者简介]陈刚，武汉大学新闻与传播学院副教授，博士。